Til Stortinget
En sterk og livskraftig frivillig sektor er en forutsetning for
et velfungerende samfunn. Sektoren er av stor betydning i et demokratiperspektiv,
og den fyller viktige funksjoner i samfunnet. Sektoren styrker og sikrer
demokratiet, skaper identitet og tilhørighet, inkluderende fellesskap
og aktiviteter, fremmer folkehelsen, formidler kunnskap og kultur,
styrker samfunnets sosiale kapital og bidrar til gode oppvekstvilkår
for barn og unge. Frivilligheten øker livskvaliteten til enkeltmennesker
og kvaliteten på samfunnet. Frivilligheten har en stor egenverdi.
Forslagsstillerne vil understreke den viktige rollen som frivillig
sektor spiller i det norske samfunnet, samt at sektoren bidrar med
store verdier. Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) utgjør produksjonen
i sektoren, når man regner med det frivillige arbeidet, nesten fire
prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP). Det lønnede arbeidet utgjør
69 000 årsverk, mens det frivillige arbeidet tilsvarer i alt 113 500
årsverk. I tillegg bidrar sektoren med verdier som det er umulig
å måle i kroner og øre.
Forslagsstillerne vil også peke på at de ideelle aktørene har
noe unikt å bidra med som leverandører av velferdstjenester til
brukerne og samfunnet. De bidrar med et tjenestetilbud som er preget
av høy kvalitet, mangfold og fleksibilitet. De ideelle aktørene karakteriseres
av et sterkt brukerfokus, de kommer tett på pasientene og brukerne,
og de preger lokalmiljøet de opererer i.
Ideelle virksomheter er forskjellige fra både offentlig og kommersielt
basert drift. Det er viktig å se forskjellen mellom ideelt basert
og kommersielt basert virksomhet. Ideelle virksomheter har et tydelig verdigrunnlag
og samfunnsnyttig formål. Disse organisasjonene er ofte rettet mot
behov og deler av befolkningen som enten ikke får tjenester, eller
som får tjenester som ikke er godt nok tilpasset behovene. De er
ofte rettet mot deler av befolkningen som er fattige og har svak
kjøpekraft.
De ideelle aktørene forvalter ofte en type tillit hos brukerne
som synes å knytte seg til det særegne ved å være ideell. De ideelle
arbeider etter kostnadsdekkende prinsipper, men de opererer ikke
med overskudd som et motiv. Ideelle aktører benytter alt økonomisk
overskudd til virksomhetens formål, underforstått at ingenting deles
ut til utenforstående eiere verken på kort eller lang sikt. Ideelle
aktører har ofte et personale som er sterkt identifisert med formålet, de
er langsiktige når det gjelder utvikling av arbeidsmetoder og kompetanse,
og de er ubyråkratiske og kan raskt tilpasse seg nye behov.
Dette særpreget gir ideelle aktører andre forutsetninger for
å kunne ivareta behov og tjenester enn både offentlige og private
kommersielle aktører. De ideelle virksomhetene vil kunne tilby løsninger
som verken det offentlige eller kommersielt baserte virksomheter
kan gi. Forslagsstillerne ønsker å løfte fram de ideelle organisasjonenes
rolle, kompetanse og særpreg og oppfordre til at disse verdsettes,
beskyttes fra konkurranse med kommersielle aktører og fortsatt får
levere gode velferdstjenester.
EØS-retten stiller krav til det offentliges innkjøp av varer
og tjenester. Helse- og omsorgstjenester er såkalte uprioriterte
tjenester etter EØS-retten og lov og forskrift om offentlige anskaffelser.
EØS-retten stiller beskjedne krav til disse anskaffelsene. Lov og forskrift
om offentlige anskaffelser stiller imidlertid strengere krav til
slike anskaffelser enn det som fremgår av EØS-retten, noe forslagsstillerne
mener er svært uheldig. Også innenfor EU har nasjonale lovgivere
frihet til å fastsette lover og regelverk som tar spesielle hensyn
til non-profittbaserte aktører, uten at de dermed kommer i konflikt
med EU-regelverket. Systemet i Tyskland er et godt eksempel på et
velferdssystem der de ideelle institusjonene er i særstilling uten
at det oppleves som et brudd på EUs direktiver.
Helse- og omsorgstjenester, herunder barnevernstjenester, skiller
seg fra andre tjenester på grunn av hensynet til å gi gode og forutsigbare
tilbud til spesielt utsatte brukergrupper. Derfor er de omfattet
av unntak som er formulert i forskriften om offentlige anskaffelser
§ 2-1 (3):
«For kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester med
en ideell organisasjon er oppdragsgiver ikke forpliktet til å følge
reglene i forskriftens del II eller III. Dersom kontrakten overstiger
terskelverdiene angitt i § 2-2 (terskelverdiene), gjelder likevel § 17-3
(krav til ytelsen og tekniske spesifikasjoner) og § 18-4 (kunngjøring
av konkurranseresultater). Tilsvarende unntak gjelder for kontrakter
om utførelse av opptrenings- og rehabiliteringstjenester som ytes
utenfor sykehus og som omfattes av de regionale helseforetakenes
ansvar for spesialisthelsetjenester etter lov 2. juli 1999 nr. 61
om spesialisthelsetjenesten m.m. § 2-1a, selv om tjenesten ikke
leveres av en ideell organisasjon.»
Hva som utgjør «ideelle organisasjoner» er ikke nærmere definert
i forskriften. Fornyings- og administrasjonsdepartementet legger
i «Veileder til reglene om offentlige anskaffelser» til grunn at
ideelle organisasjoner skiller seg fra kommersiell virksomhet ved
at de ikke har profitt som formål, eventuelt at overskudd utelukkende
benyttes til å drive og tilby humanistiske og sosiale tjenester
til allmennheten eller spesielle grupper uten at mottaker yter et
fullt ut regningssvarende vederlag. Bakgrunnen for unntaksbestemmelsen
er at man med et krav til åpen konkurranse risikerer at man ikke
i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til ønsket samfunnsmessig
engasjement og samarbeid med ideelle organisasjoner.
På tross av at det ikke er krav om åpen anbudskonkurranse ved
kjøp av helse- og sosialtjenester fra ideelle organisasjoner, benyttes
åpen anbudskonkurranse likevel i en rekke tilfeller. Dette har uheldige konsekvenser
for ideelle virksomheter som i lang tid har tilbudt viktige tjenester
til utsatte grupper, men som i mange tilfeller ikke har mulighet
til å konkurrere med kommersielle og offentlige tjenesteforetak.
Mange ideelle virksomheter opplever også at det kjøres anbudsrunder
dem imellom. Det skaper unødige konkurranseforhold mellom aktører
som i mange tilfeller heller ønsker å utfylle hverandre og dele
gode erfaringer. Det er både tids- og kostnadskrevende å bygge opp
kompetansemiljøer, det er også kostnadskrevende å avvikle virksomheter.
Forslagsstillerne mener samfunnet ville vært tjent med at det offentlige
samarbeidet med ideelle aktører om tjenestene, heller enn å utmanøvrere
hverandre i et marked som har så store udekkede behov.
Til tross for gjentatte positive signaler fra staten til de ideelle
tjenesteleverandørene blir rammevilkårene for ideelle aktører stadig
vanskeligere. HSH er alvorlig bekymret for at de ideelle tjenesteleverandørene
i helse- og sosialsektoren er borte i løpet av en periode på 5–10
år om det ikke nå tas grep for å forhindre dette. Frelsesarmeen
er et eksempel på en ideell aktør som med bakgrunn i konkurranseutsettelse har
måttet avvikle fire barnevernsinstitusjoner, tre rusomsorgsinstitusjoner
og to sykehjem de siste årene.
For å kunne drive på en best mulig måte trenger de frivillige
organisasjonene forutsigbare rammevilkår. De økonomiske rammebetingelsene
må være langsiktige og stabile. Et eksempel på mangel på forutsigbare
og langsiktige vilkår er behandlingen av Solstrand barnevernssenter
på Karmøy. Den ideelle stiftelsen Kirkens sosialtjeneste mottok
etter mindre enn ett år oppsigelse av en kontrakt som var inngått for
4+1+1 år, og må i løpet av fire måneder avvikle driften.
Forslagsstillerne mener det bør skilles mellom ideelle non-profittbaserte
institusjoner og kommersielle, profittbaserte institusjoner. Det
er viktig å ta hensyn til at de ideelle leverandørene har spesielle behov
og utfordringer. Ett viktig skille mellom offentlige og ideelle
leverandører er at de ideelle kan gå konkurs. De har således et
særegent behov for forutsigbare rammevilkår i form av blant annet
langsiktige avtaler for at de skal kunne investere i kapital og kompetanse
og samtidig fortsette å levere og utvikle tjenester av høy kvalitet.
I tillegg vil forslagsstillerne understreke at helse-, omsorgs-
og barnevernssektorene ikke er et marked, men en del av den statlige myndighetsutøvelsen.
Disse sektorene er dårlig egnet for tradisjonelle anbudskonkurranser,
der kortsiktige økonomiske kriterier oftest blir avgjørende.
Problemet er delvis at unntaksbestemmelsen i svært liten grad
praktiseres. Det fører til at ideelle aktører i de fleste konkurranser
må konkurrere med kommersielle aktører som har andre tariffavtaler, pensjonsavtaler
og verdigrunnlag. På grunn av de store forskjellene mellom aktørene
blir det ikke likeverdighet i konkurransegrunnlaget. De strenge
formelle kravene som stilles i åpne anbudskonkurranser, har også
gitt absurde utslag som tap av anbudskonkurranser på grunn av formaliafeil.
Det har ført til nedleggelser som kunne ha vært unngått dersom unntaket
hadde blitt benyttet og kun kravene i del I av forskriften hadde
vært gjeldende.
De ideelle leverandørene har blant annet en ekstra utfordring
ved at de ofte er låst til dyre pensjonsordninger. Ulike rammebetingelser
med hensyn til lønn og pensjon gjør at etablerte ideelle aktører
ikke kan konkurrere på like vilkår med kommersielle aktører. Dette
gjelder innenfor områder som sykehjem, rehabilitering, rusomsorg
og barnevernstiltak, hvor det er et stort privat innslag, både ideelle
og kommersielle. Hovedforskjellen ligger i at de ideelle aktørene
har ytelsesbaserte pensjonsordninger som er identiske med offentlige
pensjonsordninger, mens kommersielle aktører opererer med innskuddspensjon.
Siden ytelsesbaserte pensjonsordninger er langt dyrere enn innskuddsbaserte,
får ideelle aktører store vanskeligheter med å konkurrere på pris,
selv om de kan ha det beste faglige tilbudet.
Forslagsstillerne mener offentlige bestillere i større grad må
sørge for at konkurransegrunnlaget for anbudsrunder tar hensyn til
denne forskjellen i rammebetingelser. Ellers får man flere eksempler
på at ideelle aktører taper i konkurransen med kommersielle aktører,
slik Kirkens Bymisjon tapte konkurransen om driften av Paulus sykehjem
i Oslo.
Erfaringene viser at ideelle organisasjoner, fordi de har offentlig-like,
ytelsesbaserte pensjonsordninger, ikke kan hevde seg i konkurranse
med kommersielle aktører som har innskuddspensjon. Åpne konkurranser
på ulike vilkår truer dermed de ideelle organisasjonenes eksistens
og mulighet til å utvikle seg. Det er derfor av stor betydning at
unntaksbestemmelsen for ideelle organisasjoner jf. forskrift om offentlige
anskaffelser § 2-1 tredje ledd, brukes aktivt av stat og kommune.
Forslagsstillerne mener ideelle aktører skal skjermes fra konkurranse
med offentlige og store kommersielle aktører som har helt andre
forutsetninger, rammevilkår og kvaliteter enn de ideelle aktørene.
De regionale helseforetakene har ansvaret for å gi befolkningen
spesialisthelsetjenester. Det kan de gjøre enten ved å levere tjenestene
selv eller kjøpe dem fra private. Til en viss grad oppstår det en
interessekonflikt ved at de regionale helseforetakene både er bestillere
og utførere. De står fritt til å velge hvilke tjenester de vil levere
selv og hvilke de vil kjøpe. Innen tverrfaglig spesialisert rusbehandling
velger for eksempel noen regionale helseforetak ikke lenger å kjøpe
medikamentell behandling (LAR) fra ideelle aktører, på tross av
at disse har drevet med slik behandling i mange år.
I forbindelse med sykehusreformen i 2001 ble det inngått driftsavtaler
mellom de regionale helseforetakene og ideelle sykehus. Disse sykehusene
har løpende driftsavtaler med de regionale helseforetakene uten
at disse er inngått etter lov om offentlige anskaffelser.
Forslagsstillerne mener det umiddelbart må finnes måter å skape
stabile, forutsigbare og levelige rammevilkår på for de ideelle
aktørene som sørger for helse- og sosialtjenester. Det må vurderes
hvorvidt de ideelle non-profittaktørene på grunn av sitt unike utgangspunkt
og sin spesielle situasjon kan få samme type løpende driftsavtaler
som de ideelle sykehusene har.
Mens disse vurderingene pågår, bør regjeringen umiddelbart gjennomføre
en forskriftsendring som pålegger alle offentlige oppdragsgivere
å følge kun del I av forskriften til lov om offentlige anskaffelser når
de inngår avtaler med ideelle aktører. Det bør ikke bare være en
mulighet for oppdragsgiver kun å benytte del I, det bør være generell
praksis: Ved anskaffelse av helse- og sosialtjenester fra ideelle
virksomheter bør det som hovedregel benyttes direkte forhandlinger
om driftsavtaler. Forslagsstillerne mener avtalene som inngås, bør
gjelde for perioder på 8 + 4 år for ideelle virksomheter. Slike
avtaler må inneholde mulighet for regulering av økonomi og tilbudets
innhold i kontraktsperioden, og de bør ha minst ett års oppsigelsestid.
Forslagsstillerne mener regjeringen bør utrede muligheten for
å overføre ansvaret for private ideelle tjenestetilbydere til Helse-
og omsorgsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet,
slik at interessekonflikter unngås. Det vil også innebære at innkjøpene
samordnes, slik at man reduserer sårbarheten og uforutsigbarheten
når man leverer tjenester til flere regionale helseforetak eller regioner
i Bufetat.
Mange institusjoner har fått en eller flere avtaler om et begrenset
antall plasser, og har et visst antall resterende plasser uten avtale.
For å få fylt opp de resterende plassene må institusjonen enten
delta i andre anbudskonkurranser eller selge plassene enkeltvis.
Å ha ledige plasser er utfordrende for driften av institusjonen.
For å sikre mer forutsigbar drift mener forslagsstillerne det bør
tilstrebes at det inngås avtale om alle plassene i institusjonen,
eventuelt at disse plassene kan benyttes av HELFO uten ytterligere
anbudsrunder.
Forslagsstillerne mener ideelle institusjoner bør tas med når
helse-, sosial- og barnvernstjenestens tjenestetilbud skal videreutvikles,
blant annet gjennom samarbeid om prosjekter. Lov og forskrift om
offentlige anskaffelser åpner allerede for at det offentlige under
visse betingelser kan inngå direkte avtaler med leverandører om
forsknings- og utviklingskontrakter. Forslagsstillerne mener det
bør utvikles retningslinjer med tilhørende finansieringsordninger
for dette.
Kvalitet på tjenestene er viktig når avtaler skal inngås. Avtalene
må gi grunnlag for at ideelle institusjoner kan jobbe langsiktig
med kvalitetsutvikling, herunder ledelse, opplæring og arbeidsmiljø.
Forslagsstillerne mener det bør være mulig for institusjonene å
tilby relevant og høy kvalitet utover et minimumskrav, og at kvalitet
også verdsettes. Det vil kunne være både innovativt og nyskapende,
og bidra til å gjøre tjenestene bedre.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
I
Stortinget ber regjeringen vurdere hvorvidt ideelle aktører innen
helse- og sosialtjenester, på grunn av sitt særpreg, sin spesielle
rolle og særegne situasjon, kan få samme type løpende avtaler som
de store ideelle sykehusene har.
II
Stortinget ber regjeringen gjennom endring av forskrift til lov
om offentlige anskaffelser sørge for at oppdragsgivere ikke følger
reglene i forskriftens del II og III ved inngåelse av kontrakter
om utførelse av helse- og sosialtjenester med ideelle aktører.
III
Stortinget ber regjeringen umiddelbart sørge for at det inngås
avtaleperioder på 8 + 4 år for ideelle virksomheter, med minst ett
års oppsigelsestid. Slike avtaler må inneholde muligheter for regulering
av økonomi og tilbudets innhold i kontraktsperioden.
IV
Stortinget ber regjeringen raskt nedsette et utvalg som ser på
ideelle aktørers vilkår og som arbeider med sikte på å løse de akutte
problemstillingene som institusjonene opplever.
12. mai 2010