Søk

Innhold

Bakgrunn

Det er behov for en lov om utleie av små elektriske kjøretøy på offentlig grunn Det vises til brev fra stortingsrepresentant Karin Andersen på vegne av Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti der det ble anmodet om

«en rask lovteknisk bistand til et representantforlag for å gi kommunene rett til å regulere bruk og utleie av elsparkesykler».

Dette ble gjort for å få på plass et lovgrunnlag som gir kommunene adgang til å regulere utleievirksomhet i kommunen. I anmodningen bes det om lovteknisk bistand vedrørende utleie av elektriske sparkesykler (elsparkesykler). I regjeringens svar anbefales det at det tas utgangspunkt i det noe videre begrepet «små elektriske kjøretøy», og at også sykler med hjelpemotor (elsykler) omfattes, se nærmere omtale av forslag til § 2 og kommentarer til denne. Lovforslaget legger regjeringens anbefaling til grunn. Lovforslaget legger til grunn at loven bør gi kommunene rettslig grunnlag for å regulere utleievirksomhet på offentlig grunn, ikke bare kommunal grunn. Utleie av elsparkesykler fra offentlig grunn har de siste årene fått et stort omfang i stadig flere kommuner. Slik forslagsstillerne har oppfattet situasjonen, har dette medført betydelige problemer for enkelte kommuners forvaltning av gategrunn og offentlige byrom. Utleievirksomheten fra offentlig grunn har skapt særlige utfordringer knyttet til omfattende arealbruk og parkering. Blant annet har forslagsstillerne merket seg at Blindeforbundet har gitt uttrykk for at det store antallet elektriske sparkesykler utgjør en fare for personer med funksjonsnedsettelser. Forslagsstillerne er kjent med at kommunene har lagt til grunn at deres generelle adgang til å råde over egen grunn gir et tilstrekkelig rettslig grunnlag for å regulere utleievirksomhet på kommunal grunn. Spørsmålet om hvorvidt kommunene kan benytte seg av sin eierrådighet for å regulere utleievirksomhet av elsparkesykler på kommunal grunn, har vært, og er, til behandling i domstolene. I de avgjørelsene som foreligger så langt, er det lagt til grunn ulike syn på kommunens kompetanse til å regulere denne virksomheten. En av avgjørelsene er dessuten ikke rettskraftig. Dette har skapt uklarhet om hvorvidt kommunene kan bruke den kommunale råderetten for å regulere bruken av egne arealer til utleie av små elektriske kjøretøy. Kommunene regulerer mange ulike typer aktiviteter eller virksomheter på kommunal grunn med utgangspunkt i råderetten. Det gjelder for eksempel bysykler, torgsalg, fortausrestauranter og matvogner. Forslagsstillerne legger til grunn at kommunene har et behov for å kunne regulere om, og eventuelt i hvilken grad, offentlige arealer skal kunne disponeres til utleie av små elektriske kjøretøy, for blant annet å sikre fremkommelige, trygge og tilgjengelige offentlige byrom for alle og en effektiv forvaltning. Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartement mener lovforslaget som blir foreslått i svarbrevet om den lovtekniske bistanden, ikke vil berøre kommunens adgang til å benytte eierrådigheten. Den foreslåtte lovteksten vil imidlertid gi kommunene en mulighet til å regulere utleievirksomhet med små elektriske kjøretøy på kommunal grunn ved bruk av forskriftsmyndighet. Departementene foreslår at reglene tas inn i en egen ny lov, og det er det som foreslås i dette representantforslaget.

Det er vurdert om bestemmelsene kan plasseres i noen eksisterende lover, men det er ikke funnet formålstjenlig å regulere dette i eksisterende lover. Vegloven er en infrastrukturlov som regulerer planlegging, bygging, vedlikehold og drift av offentlige og private veier. Lovens formål og virkeområde gjør at regulering av små elektriske kjøretøy ikke passer i denne loven. Vegloven regulerer ikke all kommunal grunn, slik som park- og rekreasjonsarealer mv. Vegtrafikkloven gir generelle rammer for trafikk på vei og ikke særlige tiltak mot denne typen kommersiell virksomhet. Kommuneloven gir generelle rammer for kommuners og fylkeskommuners organisering og virksomhet. Ansvar eller kompetanse som ligger til kommunen innen ulike sektorområder, er ikke regulert i kommuneloven, men i den enkelte sektorlov. Kommuneloven anses heller ikke for å være en hensiktsmessig plassering for reguleringen av små elektriske kjøretøy. I lovforslaget er det lagt til grunn at kommunene kan velge om de vil regulere utleie av små elektriske kjøretøy på offentlig grunn. Det blir dermed opp til hver enkelt kommune å vurdere behovet for regulering ut fra lokale forhold.

Det foreslås to lovhjemler for å regulere slik virksomhet. Kommuner som ønsker regulering, kan velge å benytte én av dem eller begge. Hjemlene har imidlertid noe ulike formål.

Den ene hjemmelen (lovforslaget § 3) innebærer at kommunene kan gi lokal forskrift som gir generelle regler for utleie av små elektriske kjøretøy på offentlig grunn. Slik forskrift kan gi bestemmelser om for eksempel hvor små elektriske kjøretøy kan utplasseres for utleie, hvor det ikke skal være mulig å kjøre, hvor det ikke skal være mulig å parkere kjøretøy etter endt utleie, og hvor det skal gjelde hastighetsbegrensninger. Krav i forskriften vil være generelle regler som gjelder for alle som leier ut små elektriske kjøretøy på kommunal grunn. Slike krav vil i stor utstrekning være forenelige med EØS-retten. De vil etter omstendighetene imidlertid kunne utgjøre en restriksjon etter EØS-avtalen, og særlig etableringsretten etter avtalens artikkel 31 og 34. Det betyr i så fall at de må kunne rettferdiggjøres. Dette innebærer i korthet at kravet må ta sikte på å oppnå et legitimt formål, og at det er egnet og nødvendig for å oppnå det. Dette blir det opp til kommunene å vurdere.

Den andre hjemmelen (lovforslaget § 4) innebærer at kommuner istedenfor eller i tillegg til generell forskriftsregulering kan innføre en tillatelsesordning for utleiere som benytter offentlig grunn til utleie av små elektriske kjøretøy. Dette innebærer at kommuner som ønsker å innføre en tillatelsesordning blant annet må innrette ordningen slik at den verken direkte eller indirekte innebærer en forskjellsbehandling på grunnlag av statsborgerskap, bosted eller etableringsstat. Videre må tillatelsesordningen være begrunnet ut fra tvingende allmenne hensyn, og være egnet og nødvendig for å oppnå formålet med tillatelsesordningen eller kriteriet. Lovens formål er blant annet å sikre fremkommelige, trygge og tilgjengelige offentlige rom. Dette er tvingende allmenne hensyn som kan begrunne en tillatelsesordning, jf. tjenesteloven § 10 andre ledd bokstav b. Som generelt utgangspunkt vil en tillatelsesordning kunne være egnet for å ivareta formålet. Den vil på en effektiv måte kunne gjøre at kommunene kan sikre at utleie av de aktuelle kjøretøyene kan skje innenfor rammer som ivaretar hensynene i § 1. En tillatelsesordning vil også kunne være nødvendig for å nå disse målene. Generelle bestemmelser i forskrift vil for eksempel ikke gi mulighet til å regulere den totale belastningen i kommunen ved slik virksomhet knyttet til antallet kjøretøy eller antallet utleiere. Tillatelsesordning vil kunne være avgjørende for å sikre fremkommelige og trygge offentlige rom i kommunen. En ordning med etterfølgende kontroll vil ikke ivareta formålet, da utfordringer med sikkerhet og fremkommelighet i det offentlige rom, samt de aktuelle miljøhensyn allerede vil være skadelidende dersom det kun skal skje en etterfølgende kontroll. Den nærmere avveiningen blir det opp til kommunene å foreta. De kriterier kommunene oppstiller for å gi tillatelse, dvs. de materielle vilkårene, må også oppfylle disse kravene. Lovforslaget åpner for at det kan fastsettes et maksimalt antall tillatelser og et maksimalt antall kjøretøy per tillatelse.

I brevet fra regjeringen bemerker de at hvis kommunene setter et tak på antall tillatelser, er dette en restriksjon som må rettferdiggjøres etter de alminnelige reglene i EØS-avtalen artikkel 31 og 34. Det samme gjelder om tillatelsen er begrenset til å gjelde et visst antall kjøretøy. Slike tillatelser må som hovedregel gjøres tidsbegrenset. Danmark har i sin lov om offentlige veje §§ 80 b og 81 b innført en ordning der veimyndigheten blant annet kan beslutte antall små elektriske kjøretøyer som kan plasseres ut på veiearealet, og stille krav om avtale med veimyndigheten for å benytte offentlig areal til utleievirksomhet. Vurderingene av forholdet til EU-retten i de danske forarbeidene vil kunne ha en viss overføringsverdi for bestemmelsene etter denne loven.

Kommentarer til hver enkelt bestemmelse

Til § 1 Formål

Loven gir kommunene en uttrykkelig lovhjemmel til å regulere utleie av små elektriske kjøretøy på offentlig grunn. Lovforslaget innebærer ingen innskrenkning i kommunenes eierrådighet eller avtalefrihet så langt den rekker, og vil ikke endre på det generelle utgangspunktet om at kommuner kan utøve eierrådighet over sine faste eiendommer. Kommuner må som offentlige organ forholde seg til alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, som krav til å sikre likebehandling og forbud mot myndighetsmisbruk, også når de benytter seg av sin eierrådighet. Formålet er å regulere utleievirksomhet av små elektriske kjøretøy. Dette betyr at utleie med små elektriske kjøretøy som skjer mellom privatpersoner, og som ikke er del av en virksomhet, ikke er omfattet. Med offentlig grunn menes de deler av kommunen der kommunen, fylkeskommunen eller staten er eier av grunnen, for eksempel veier, fortau, parker og torg.

Å sikre fremkommelige og trygge offentlige rom innebærer at kommunen kan regulere utleievirksomhet på offentlig grunn for blant annet å sikre at utplassering og parkering av små elektriske kjøretøy ikke er til hinder for allmenn bruk av offentlige arealer, for å sikre trygg og sikker ferdsel for andre trafikanter og brukere av byrommet eller for å sikre geografisk spredning av kjøretøy. Med effektiv forvaltning menes at kommunene kan velge målrettede tiltak rettet mot utfordringer knyttet til kommersiell virksomhet, for eksempel ved å benytte teknologiske løsninger som geofencing (digitale soner) istedenfor fysiske skilt etter vegtrafikklovgivningen. Med klimavennlige løsninger, miljø og lokalmiljø menes at kommunen kan velge tiltak som ivaretar overordnede klimahensyn, fremmer klimavennlige løsning knyttet til kjøretøyene og bruken av disse, andre utfordringer knyttet til miljøet samt mer lokale miljøutfordringer i kommunen.

Til § 2 Definisjon

Kjerneområdet for loven, og dagens hovedutfordring for kommunene, er elektriske sparkesykler. Dette er ikke et enhetlig definert uttrykk, men er en del av kategorien små elektriske kjøretøy. Det anses hensiktsmessig å benytte dette uttrykket. Små elektriske kjøretøy er definert i forskrift om krav til sykkel § 2 femte ledd fastsatt med hjemmel i vegtrafikkloven § 1.

Uttrykket omfatter elektrisk drevet kjøretøy for transport av én person. Innretningen må ha egenvekt ikke over 70 kg (inklusive batteri), bredde ikke over 85 cm, lengde ikke over 120 cm og konstruktiv hastighet ikke over 20 km/t. Kjøretøy uten selvbalanserende teknologi tillates ikke å ha en sitteinnretning. Selv om dagens utfordringer med utleie i særlig grad er knyttet til elsparkesykler, er det også tilgjengelig tilbud med utleie av sykler med hjelpemotor, såkalte elsykler, som leies ut uten tilknytning til stativ. Elsykler er ikke definert som små elektriske kjøretøy, og dersom disse faller utenfor anvendelsesområdet til loven, er det risiko for forskyvning av tilbudet til slike kjøretøy, uten at kommunene har virkemidlene til å håndtere utfordringer med slik virksomhet. Loven gjelder derfor også sykler med elektrisk hjelpemotor. Dette er definert i forskrift om krav til sykkel § 2 annet til fjerde ledd.

For å forenkle begrepsbruken i loven foreslås det at lovens definisjon av små elektriske kjøretøy også omfatter sykler med elektrisk hjelpemotor (elsykkel). Dette er en bredere definisjon enn slik uttrykket er å forstå i forskrift etter vegtrafikklovgivningen.

Til § 3 Forskrift om utleie av små elektriske kjøretøy på offentlig grunnBestemmelsen gir hjemmel til at kommunen kan fastsette forskrifter som regulerer bruken av offentlig grunn til utleie av små elektriske kjøretøy. Slike forskrifter kan fastsettes uavhengig av om det innføres en tillatelsesordning etter § 4 eller ikke. Hva som menes med offentlig grunn, er omtalt i kommentarene til § 1. Bruk av kommunal, fylkeskommunal og statlig grunn vil være inkludert i dette. Bruk av privat eiendom kan derimot ikke inngå i forskriften. Hva som menes med små elektriske kjøretøy, er omtalt i § 2 og kommentarene til denne. Bestemmelsen lister opp konkrete forhold som kan reguleres i forskrift. Bestemmelsen åpner for at også andre forhold kan reguleres når det sies at forskriften blant annet kan gi bestemmelser om disse forhold. Andre forhold det kan gis forskrifter om, må være beslektede forhold som er innenfor lovens formål etter § 1. Bestemmelsen gir ikke kommunene hjemmel til å begrense antallet tilbydere/virksomheter som får drive med utleievirksomheter, eller antallet kjøretøy som kan plasseres ut på kommunal grunn for utleie. I nummer 1 sies det at en forskrift kan ha bestemmelser om at det skal være steder eller soner for utplassering eller parkering av små elektriske kjøretøy. Slike steder eller soner kan angis konkret i forskriften, eller det kan være bestemmelser om hvor disse skal fremgå, som for eksempel at dette skal inngå i utleiernes bruker-app. Slike steder eller soner kan være steder eller soner hvor utleier kan plassere kjøretøy for utleie. De kan også være steder eller soner for brukernes parkering for avslutning av leieforholdet, altså at kjøretøyene må plasseres tilbake på angitte områder etter bruk, slik at de ikke bare blir parkert på tilfeldige steder.

I nummer 2 sies det at en forskrift kan ha bestemmelser om områder på offentlig grunn der det innføres bruksreguleringer slik som hastighetsbegrensninger og bruksforbud. Dette er således en særskilt begrensning i ferdselsretten for aktuelle utleiekjøretøy, men ingen generell begrensning i ferdselsretten. Fører av slike kjøretøy må også forholde seg til de generelle reglene for bruk av slike kjøretøy og eventuelt særskilt skiltede begrensninger. Kjøretøy som ikke er omfattet av forskriften, typisk privateide kjøretøy, vil derimot ikke omfattes av soner fastsatt med hjemmel i denne bestemmelsen. Bestemmelsen er ment for tilfeller der det er arealer hvor det av ulike grunner er behov for å sikre at slike kjøretøy ikke brukes, eller at de kun brukes i lav hastighet. Dette vil være særlig praktisk for krav om at utleiekjøretøyene må ha teknologi som kan håndtere ulike digitale soner (geofencing) fastsatt av kommunen, hvor det eksempelvis ikke er lov å kjøre, ikke lov å parkere eller særskilt fartsbegrensning. Dette kan for eksempel være i tilknytning til spesielle bygg, eller det kan være områder med særlig mye trafikk eller ansamlinger av mennesker.

I nummer 3 åpnes det for å bestemme i forskriften når utleie kan skje. I dette ligger det at det kan bestemmes at det skal være ulike tidsperioder der det ikke skal være adgang til å bruke slike kjøretøy, eller der det skal være stans i utleie. Dette kan være ulike tidsperioder i døgnet, for eksempel at kjøretøyene ikke skal være i bruk på natten eller bare skal være i bruk på dagtid. Det kan også være ulike tidsperioder i året, for eksempel at kjøretøyene ikke kan brukes i vintermånedene, eller at de ikke skal brukes på bestemte dager som for eksempel 17. mai.

I nummer 4 er det en bestemmelse om at forskriften kan ha bestemmelser om gebyr til kommunen. Dette er gebyr som skal dekke kommunens utgifter i forbindelse med administrasjon og tilrettelegging for utleievirksomhet regulert i denne loven. Dette vil for eksempel være utgifter til etablering og vedlikehold av infrastruktur, for eksempel oppmerking og vedlikehold av soner for plassering/parkering av kjøretøyene. Det vil også kunne være ulike administrative utgifter eller utgifter kommunen måtte ha i forbindelse med eventuelle digitale løsninger på kommunens side. Det er ikke meningen at kommunen skal tjene penger på dette. Det vises her til prinsippet om selvkost.

I nummer 5 åpnes det for forskriftsbestemmelser med krav om at kjøretøyene skal oppfylle nærmere angitte standarder som krav til batteritid og miljømessige batterityper. Dette er ment for særskilte krav det er behov for eller ønskelig med for nettopp denne typen utleiekjøretøy. Tekniske krav knyttet til kjøretøy generelt, altså som gjelder kjøretøyene som sådan uavhengig av hvem som er eier eller bruker, er ikke omfattet av denne bestemmelsen. Bestemmelsen gjør det også mulig å stille krav om at kjøretøyene er utrustet med teknologi som kan sikre oppfyllelse av krav fastsatt i nr. 1–4. Dette vil være særlig viktig for at man på en hensiktsmessig måte kan fastsette og forvalte slike soner digitalt. Dette gjøres blant annet ved bruk av geofencing-teknologi, som benyttes i stor grad av dagens utleiere. Det vil kunne kreves at utleiere må bruke slik teknologi til å overholde forskriftskrav fastsatt av kommunen. Dette vil på en effektiv måte kunne sikre etterlevelse av slike soner, innenfor de usikkerhetsmarginer som slik teknologi har.

Til § 4 Tillatelsesordning for utleie av små elektriske kjøretøy

Bestemmelsen gir kommunen adgang til å innføre en tillatelsesordning for virksomheter som driver utleie av små elektriske kjøretøy på offentlig grunn. Kommunen kan velge å innføre ordningen i forskrift, enten alene eller sammen med generelle krav til utleie på offentlig grunn i forskrift etter § 3. Kommunen kan også med hjemmel i denne bestemmelsen velge å ikke gi noen tillatelser til utleie av små elektriske kjøretøy på offentlig grunn. En tillatelsesordning kan innrettes slik at den avgrenser antallet tilbydere/virksomheter som får tillatelse, og/eller antallet kjøretøy som både samlet og for hver enkelt utleier kan leies ut på offentlig grunn. Forskriften kan også inneholde bestemmelser om tillatelsens varighet og andre vilkår for tillatelsen. Utleiere som ikke får tillatelse, kan ikke benytte offentlig grunn til sin utleievirksomhet, og utplasserte sykler fra slike utleiere kan fjernes og tas i forvaring i samsvar med § 5. En slik tillatelsesordning innebærer en regulering av en tjenestevirksomhet som må vurderes opp mot EØS-retten og blant annet tjenesteloven. Kommuner som ønsker å innføre en tillatelsesordning, må blant annet sikre at de innretter sin ordning på en måte som sikrer at den verken direkte eller indirekte innebærer en forskjellsbehandling på grunnlag av statsborgerskap, bosted eller etableringsstat. Videre må tillatelsesordningen være begrunnet ut fra tvingende allmenne hensyn og være egnet og nødvendig for å oppnå formålet med tillatelsesordningen eller kriteriet, jf. tjenesteloven § 10. Forvaltningsloven og ulovfestet forvaltningsrett vil også danne rammer for tillatelsesordningen. Kommunen må bl.a. innrette tillatelsesordningen på en måte som sikrer at man ivaretar grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper. Dette innebærer bl.a. å sikre likebehandling av utleiere som ønsker tillatelse. Dette kan kommunen gjøre ved å sikre at alle aktører som ønsker å drive utleievirksomhet, får mulighet til å søke, for eksempel ved at det gis en søknadsfrist.

Vedtak om å gi eller ikke gi tillatelse vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Forskrift om en tillatelsesordning bør inneholde bestemmelser om saksbehandling, for eksempel bør forskriften angi utvelgelseskriterier ved søknadsbehandlingen. Klagebehandling skjer i samsvar med forvaltningsloven § 28 andre ledd og øvrige bestemmelser i forvaltningsloven kapittel VI. Bestemmelsen gir kommunen adgang til å trekke tilbake en tillatelse. Dette er et inngripende vedtak og bør kun kunne gjøres hvor utleier har opptrådt klanderverdig. Loven legger opp til at tilbaketrekking kan vedtas ved gjentatte eller grove overtredelser av kommunens forskrift eller vilkår stilt i tillatelsen. Kommunen kan gi nærmere regler om dette i forskriften.

Til § 5 Fjerning og forvaring

Det er viktig å effektivt kunne håndheve brudd på bestemmelser gitt i medhold av loven. Fjerning av kjøretøy anses som den mest effektive måten å håndheve overtredelser på. De alminnelige reglene for fjerning og forvaring av kjøretøy etter vegtrafikkloven § 37 anses i stor grad hensiktsmessige også for fjerning etter denne loven.

Etter vegtrafikkloven er det ikke tilstrekkelig at det foreligger en parkeringsovertredelse. Fjerning må i tillegg anses «nødvendig». Hva som gjør fjerning nødvendig etter vegtrafikkloven, er en vurdering som må foretas for hver overtredelse, med spesielt hensyn til både trafikksikkerhet, trafikkavvikling og grunneiers interesser. Der parkering skjer som ledd i lovlig virksomhet regulert etter § 3 eller § 4, oppstilles en egen hjemmel for fjerning. Det anses også hensiktsmessig å legge til grunn det samme kravet om nødvendighet som etter vegtrafikkloven. Dette er et vilkår som kommunale håndhevende myndigheter er kjent med å forvalte. I hvilken grad fjerning er nødvendig, kan også i noen grad avhenge av om det er mulig å plassere kjøretøyet lovlig innen rimelig avstand, jf. lignende begrensning i dansk lovgivning om dette. Dette er regulert i første ledd. Bestemmelsens andre ledd tar sikte på situasjoner der utleiere driver virksomhet som krever tillatelse etter § 4, men uten å inneha tillatelse. I slike tilfeller er det en helt ulovlig virksomhet. Det anses i slike tilfeller alltid å være nødvendig å fjerne kjøretøy for å hindre fortsatt ulovlig virksomhet, og det vil derfor ikke være noe krav om å vurdere nødvendighet konkret i det enkelte tilfelle. Tredje ledd er i samsvar med de sentrale bestemmelsene for fjerning og forvaring av kjøretøy i vegtrafikkloven § 37. De mest sentrale bestemmelsene er gjengitt, og det er henvist til særlige bestemmelser om salg.

Neste kapittel