Økonomiregelverket for staten fastsetter
standarder og prinsipper for statlig styring, økonomistyring,
regnskapsførsel og betalingsformidling. Det omfatter krav til
den interne styringen i virksomheter, overordnet myndighetsstyring
og oppfølging av virksomhetene. I tillegg omfatter regelverket
forvaltning av tilskudd, stønader og garantier, samt generelle
krav til oppfølging av statlige eierinteresser i selskaper.
Reglement for økonomistyring i staten og Finansdepartementets Bestemmelser
om økonomistyring i staten ble fastsatt 12. desember 2003.
Regelverket trådte i kraft 1. januar 2004. I 2005 ble det
foretatt en teknisk revisjon av økonomiregelverket med
virkning fra 21. desember 2005. Finansdepartementet har i 2005 og
2006 prioritert å videreutvikle rammeverket for mål-
og resultatstyringen i statlige virksomheter. Senter for statlig økonomistyring
har ferdigstilt et metodedokument for styring av risiko i mål-
og resultatstyringen, og vil høsten 2006 ferdigstille en
veileder om grunnleggende mål- og resultatstyring med hovedvekt
på resultatmåling. Senter for statlig økonomistyring
tilbyr også et bredt kurstilbud på dette området.
Finansdepartementet vil i 2006 og 2007 videreutvikle rammeverket
for etatsstyring.
Lønns- og regnskapstjenester for statlige
virksomheter kan i dag utføres enten av virksomheten selv
eller av en statlig regnskapssentral. Systemtilgang og driftstjenester
kjøpes i stor grad fra privat sektor, enten av virksomheten
selv eller av regnskapssentralen. Enkelte oppgaver, blant annet å registrere,
bokføre og avstemme regnskapene og utbetale lønn
til ansatte, kan imidlertid bare utføres av statlige virksomheter.
Reglement for økonomistyring i staten § 18
(jf. Bestemmelsene om økonomistyring i staten, pkt 4.5.2, modell
III) åpner for at private tjenesteytere som er godkjent
av Finansdepartementet kan utføre også denne typen
lønns- og regnskapsoppgaver for statlige virksomheter.
Kronprinsregentens resolusjon av 12. desember 2003 om fastsettelsen
av nytt reglement åpner for at slik godkjenning kan skje
fra 1. januar 2007. Ingen leverandører har så langt
søkt om godkjenning.
Formålet med å tillate private
leverandører ville være å bidra til en
mer effektiv og billigere leveranse av økonomitjenester
til staten, uten reduksjon i kvalitet eller sikkerhet. En åpning
av det statlige området for private aktører vil
samtidig kunne medføre at statlige virksomheter blir avhengig
av én eller et fåtall private tilbydere av økonomitjenester.
Kombinert med en sannsynlig innelåsingseffekt for statlige
kunder på grunn av tap av kompetanse og høye omkostninger
ved å skifte leverandør, vil dette stille staten
i en vanskelig posisjon. Med tanke på den strategiske betydningen
av disse tjenestene vil Finansdepartementet derfor ikke godkjenne private
leverandører av lønns- og regnskapstjenester til staten.
Senter for statlig økonomistyring (SSØ)
ble etablert fra 1. januar 2004. I forbindelse med etableringen
ble det lagt til grunn at SSØ skulle evalueres etter to
til tre år. Finansdepartementet vil gjennomføre
en slik evaluering høsten 2006.
SSØ leverer tjenester til om lag to
tredeler av statlige virksomheter på ett eller flere av
områdene lønn, personal, regnskap og budsjett.
Ni av ti kunder hos SSØ er små eller mellomstore
virksomheter som ikke ønsker å utføre
denne typen oppgaver selv.
Felles servicesenter for økonomitjenester
er etablert, eller er under etablering, i en rekke store statlige
virksomheter. Departementenes servicesenter ivaretar disse funksjonene
for departementene, Statsministerens kontor og Regjeringsadvokaten.
Ved å samle tjenester som er forbundet
med stordriftsfordeler kan staten hente ut effektiviseringsgevinster
samtidig som den enkelte virksomhet avlastes administrativt og kan
bruke større ressurser på egne kjerneoppgaver.
SSØ tilbyr kundene en elektronisk løsning
for fakturahåndtering som kan redusere virksomhetenes tidsbruk
på dette området. Løsningen innebærer
at alle fakturaer fra kunder som benytter seg av tilbudet, registreres
og skannes inn i en felles sentral på Hamar.
SSØ skal innen utgangen av 2008 ha
fullført utrullingen av et nytt lønns- og personalsystem.
Overgangen til nytt system innebærer at SSØs kunder
tar i bruk en tidsmessig løsning som erstatter gammel teknologi. For
små og mellomstore virksomheter legges det opp til at SSØ fortsatt
vil tilby lønnssentraltjenester, da disse ikke hver for
seg kan hente ut gevinster på samme måte som store
virksomheter som bruker det samme systemet.
Betalingsformidlingen for statlige virksomheter skjer
gjennom statens konsernkontoordning. Ordningen gjelder for departementene
og underliggende virksomheter, og sikrer at statens midler daglig
samles i Norges Bank. Rammeavtalene sikrer at virksomhetene får
tilgang til tidsmessige og gode betalingstjenester hos bankene,
i tillegg til at de forenkler anskaffelsesprosessen for virksomhetene.
Det skal i løpet av 2006 inngås nye rammeavtaler
med betalingstjenester for statlige virksomheter. Finansdepartementet
delegerte i 2006 myndigheten til å inngå slike
rammeavtaler til Senter for statlig økonomistyring.
Senter for statlig økonomistyring har
det operative ansvaret for statsregnskapet og utarbeider hver måned og
ved årets slutt et oppdatert statsregnskap, som i hovedsak
er basert på elektronisk innrapportering. Det arbeides
med tiltak for å forbedre og tilpasse teknisk plattform
for statsregnskapet etter at denne har vært i drift siden
1999.
Komiteen tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at Regjeringen har varslet en evaluering av Senter for statlig økonomistyring
(SSØ) høsten 2006. Disse medlemmer forutsetter
at denne evalueringen foretas, og fremmes for Stortinget på en
hensiktsmessig måte, slik at man kan vurdere om det er ønskelig
med en videreføring av SSØ.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Venstre viser til at modernisering av offentlig sektor har
stoppet opp med den rød-grønne regjeringen. Disse
medlemmer vil effektivisere driften av statlig administrasjon
i departementer og underliggende etater, og fremmer derfor gjennomgående
forslag om lavere bevilgninger til administrasjon, med noen få unntak.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen Bondevik II i budsjettet for 2006 foreslo å innføre
en nettoordning for budsjettering og regnskapsføring av
merverdiavgift for ordinære statlige forvaltningsorganer. Ordningen
innebærer at virksomhetenes budsjetter ikke lenger belastes
betalt merverdiavgift ettersom dette skal føres på eget
budsjettkapittel. Innføring av en slik nettoordning medfører
en nøytral vurdering mellom egenproduksjon og kjøp
av varer og tjenester. Den rød-grønne regjeringen
reverserte ordningen, og sørget dermed for at kjøp
av varer og tjenester fremstår som dyrere enn ved egenproduksjon
i staten. Disse medlemmer foreslår å innføre
en nøytral merverdiavgift for statsforvaltningen. Statsforvaltningens
innkjøp var ifølge Statistisk Sentralbyrå i
2004 på over 120 mrd. kroner. Disse medlemmer viser
til merknad og forslag i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2006-2007).
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til at i sitt alternative budsjett legger Høyre til grunn
at en nøytral merverdiavgift for statsforvaltningen vil
gi en besparelse på 0,2 mrd. kroner, under 0,2 pst, i 2007.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen Bondevik II foreslo i budsjettet for 2006 en mer effektiv statlig
bygge- og eiendomspolitikk som skulle iverksettes fra 1. januar
2007. Reformen omfatter bl.a. utvidelse av husleieordningen med
skille mellom bruker og forvalter slik at dette som hovedregel omfatter
all statlig eiendom, innføring av nye beslutningsrutiner
i bygge- og eiendomssaker, opprettelse av et eget rådgivningsorgan
for å skille rådgiver- og leverandørrollen,
opprettelse av en forvaltningsbedrift som skal forvalte alle statlige
eiendommer i universitets- og høyskolesektoren, rammebetingelser
som bidrar til økt konkurranse og effektivitet i eiendomsforvaltningen
og tilrettelegging, for bedre og mer kontinuerlig vedlikehold. Samlet
innsparingsanslag av denne politikken ble anslått til 1-2
mrd. kroner. Disse medlemmer ønsker at staten
skal drive så effektivt som mulig og ønsker derfor å bygge
videre på effektiviseringsforslaget fra regjeringen Bondevik
II. Det anslås at dette ville gi en innsparing på 250
mill. kroner i 2007. Disse medlemmer viser til merknad
og forslag i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2006-2007).
Finansdepartementet orienterte i statsbudsjettet
for 2004 (Gul bok) om oppfølgingen av NOU 2003:6 "Hva koster
det?" (statsbudsjettutvalget). Våren 2004 ble det etablert
et prosjekt ledet av Finansdepartementet, hvor 10 pilotvirksomheter
fører det interne virksomhetsregnskapet basert på periodiseringsprinsippet.
Sentrale deltakere og bidragsytere i prosjektet har vært
Senter for statlig økonomistyring, de syv departementene
med etatsstyringsansvar for pilotene, samt de ti pilotene selv.
Formålet med utprøvingen er å legge til
rette for et bedre informasjonsgrunnlag for styringen i statlige virksomheter
slik at ressursbruken blir mer effektiv. Informasjonen skal både
kunne brukes i virksomhetens interne styring, i etatsstyringen og
som tilleggsinformasjon til Stortinget.
Finansdepartementet har lagt følgende
forutsetninger til grunn for forsøket:
– Utprøving
av periodiseringsprinsippet i regnskapene på virksomhetsnivå skal
ikke medføre noen endringer i virksomhetenes økonomiske
fullmakter.
– Kontantprinsippet, ettårsprinsippet,
fullstendighetsprinsippet og bruttoprinsippet beholdes i statsbudsjettet
uten endringer. Stortingets bevilgninger vedtas fortsatt etter kontantprinsippet.
– Virksomhetene skal fortsatt
rapportere regnskap etter kontantprinsippet til statsregnskapet.
– Forsøkene med periodiserte
virksomhetsregnskaper skjer som et supplement til kontantregnskapene.
Første fase i arbeidet har vært å utarbeide
felles standarder for føring av interne regnskaper i statlige
virksomheter basert på periodiseringsprinsippet. Utvikling av
felles standarder vil gi statlige virksomheter kompetansefordeler
og administrative besparelser, sammenlignet med om virksomhetene
selv utvikler prinsipper for føring av virksomhetsregnskapet
etter periodiseringsprinsippet. Det har også vært
arbeidet med å tilrettelegge og dokumentere bedre styring
av ressursbruken i virksomhetene, og i departementenes styring av
virksomhetene. Prosjektet har foretatt en reell utprøving
av felles standarder i pilotene, og det har vært lagt vekt
på å dokumentere nytte og kostnader ved innføring
av periodisert virksomhetsregnskap.
Hovedmål for utprøvingen er å bidra
til:
– Mer effektiv
ressursbruk (kjennskap til alle kostnader for ulike aktiviteter,
mål og resultater).
– Sammenliknbar kostnadsinformasjon
(mellom statlige virksomheter, mellom statlige og private virksomheter,
mellom norske og tilsvarende utenlandske virksomheter, over tid
med seg selv).
– Bedre oversikt over statens
eiendeler (aktiva).
I arbeidet med å utvikle regnskapsstandarder
for føring av periodiserte virksomhetsregnskaper i statlige virksomheter,
er det lagt vekt på å harmonisere standardene
med norsk regnskapslovgivning og god regnskapsskikk i privat sektor,
så langt som det er hensiktsmessig for statlige virksomheter.
For problemstillinger som er spesielle for staten, vurderes erfaringer
fra andre land (særlig Danmark og Sverige) og internasjonale
standarder for offentlig sektor. I arbeidet med å utvikle
regnskapsstandardene har to problemstillinger som er en direkte
oppfølging av omtalen i Gul bok 2004, vært sentrale.
Dette gjelder hvilke utgifter og inntekter som bør periodiseres,
og hvilke eiendeler og forpliktelser som bør føres
opp i virksomhetenes balanse.
Prinsippene som ble lagt til grunn har vært
gjenstand for en bred høringsprosess, og har i hovedsak
fått positiv mottakelse:
– På kostnadssiden
legges det opp til stor grad av samsvar med privat sektor. Det er
så langt i arbeidet gjort forenklinger for pensjonskostnader,
og det er ikke tatt hensyn til kostnader knyttet til selvassurandørprinsippet.
Det er lagt opp til at beregnede renter av kapital skal opplyses
i note, men ikke bokføres som kostnad.
– Det er lagt opp til å bokføre
egne inntekter og "inntekt" fra bevilgninger i virksomhetsregnskapet, men
slik at bevilgninger forutsetningsvis ikke skal gi et regnskapsmessig
resultat. Resultatbegrepet vil derfor ha et rent teknisk innhold
for virksomheter som ikke har inntekter utenom bevilgninger (resultatet
blir null).
– Alle anleggsmidler som er driftsmidler
i virksomheten, samt nasjonal infrastruktur, tas med som eiendeler
i balansen.
– Passivasiden i balansen viser
kortsiktige gjeldsposter, forpliktelser knyttet til anleggsmidler
og eventuell virksomhetskapital. Avsetning til pensjonsforpliktelser
og forpliktelser som følge av selvassurandør-prinsippet
er ikke inkludert. Det er lagt til grunn at statlige virksomheter
som hovedregel ikke kan ha virksomhetskapital (egenkapital) eller
definere et positivt resultat som opparbeidet virksomhetskapital.
Passivasiden vil derfor også langt på vei være
av teknisk karakter.
Hovedformålet med utprøvingen
av periodiseringsprinsippet var som nevnt over, å få fram
bedre kostnadsdata som grunnlag for å kunne vurdere ressursbruk knyttet
til mål og aktiviteter. Det har også vært
viktig å legge til rette for sammenlikninger, både
av den enkelte virksomhet over tid, og med andre statlige eller
private virksomheter.
Pilotene og departementene som har deltatt i
prosjektet har i hovedsak positive erfaringer med bruk av periodisert
regnskapsinformasjon. Prosjektperioden har imidlertid vært
for kort til at det kan trekkes endelige konklusjoner med hensyn
til om det er styringsmessige gevinster av et periodisert virksomhetsregnskap,
og hvilke disse eventuelt er. Enkelte erfaringer underbygges likevel
av så mange piloter at det er grunnlag for å trekke
noen foreløpige slutninger:
– Periodisert
resultatregnskap oppleves å ha større informasjonsverdi
enn et kontantbasert virksomhetsregnskap.
– Periodisert resultatregnskap
legger til rette for tettere kobling mellom kostnader og aktiviteter,
noe som gir mulighet for synliggjøring av hva Stortingets
bevilgning faktisk er brukt til.
– Kunnskap om kostnader er en
forutsetning for å kunne foreta analyser av kostnadseffektivitet.
– Ved tidsserier og interne sammenlikninger
er periodiserte data en klar fordel. Ved sammenlikninger med andre
virksomheter, er det avgjørende at føringsprinsippene
er de samme.
– De pilotene som har valgt å utarbeide
et periodisert internt budsjett basert på kontantbevilgning
fra Stortinget, og som også har foretatt en full gjennomgang
av økonomimodellen sin, rapporterer om størst
styringsmessig gevinst.
Utprøvingen av standardene for føring
av periodiserte virksomhetsregnskaper har vart i kun ett år.
Den korte forsøksperioden har begrenset mulighetene til å analysere
kostnader og nytte i pilotene.
Det er dokumentert varierende oppstartskostnader knyttet
til opplæring og etablering av åpningsbalanse. For
enkelte piloter som tidligere ikke har ført periodiserte
virksomhetsregnskaper, har oppstartskostnadene vært relativt
store. Pilotene rapporterer at de ikke bruker vesentlig mer ressurser
enn tidligere på å føre det periodiserte
virksomhetsregnskapet og samtidig rapportere etter kontantprinsippet
til statsregnskapet, når regnskapsrutinen først
er etablert. Ordningen innebærer imidlertid et visst merarbeid.
Utprøvingen av periodiserte virksomhetsregnskaper har ikke
medført feil i virksomhetenes rapportering til statsregnskapet.
Ingen piloter har måttet foreta større investeringer
knyttet til økonomisystemene sine for å kunne
føre et periodisert regnskap.
Virksomhetsregnskapene i statlige virksomheter
skal fylle to formål. For det første er virksomhetsregnskapene
et redskap i arbeidet med å følge opp Stortingets bevilgningsvedtak,
og være en dokumentasjon på at de midlene som
er stilt til disposisjon er korrekt benyttet. For dette formålet
er et kontantregnskap en nødvendig forutsetning. For det
andre er virksomhetsregnskapet et redskap i den interne styringen
og i departementets etatsstyring. I denne sammenheng skal regnskapet legge
til rette for kunnskap om kostnader ved å gjennomføre
aktiviteter i statlige virksomheter, legge til rette for sammenlikninger
og gi kunnskap om verdien av eiendeler i statlige virksomheter.
Erfaringene i prosjektet har så langt bekreftet at periodisert
regnskapsinformasjon er en pålitelig og lett tilgjengelig
kilde for slik kunnskap i statlige virksomheter. I virksomheter som
i liten grad har utgifter utover utbetaling av lønn og
husleie, vil imidlertid forskjellene mellom det kontante og det
periodiserte virksomhetsregnskapet være relativt liten.
Med bakgrunn i at samtlige departementer og
piloter har gitt uttrykk for at det er gått for kort tid
til å trekke endelige slutninger, legger Finansdepartementet
opp til å forlenge forsøksperioden. Den utvidede
forsøksperioden bør omfatte både videre
utprøving av de foreløpige standardene med sikte
på å fastsette endelige standarder, og videre
utprøving og dokumentering av hvordan periodisert regnskapsinformasjon
kan benyttes i virksomhetenes interne styring og i etatsstyringen. Forsøket
bør videre utvides til å omfatte periodiserte virksomhetsbudsjetter
(internbudsjett) for dagens piloter, med bakgrunn i at de pilotene
som på eget initiativ har utarbeidet et periodisert budsjett,
også rapporterer om størst styringsmessig gevinst.
Virksomheter som med hjemmel i Bestemmelser om økonomistyring
i staten pkt. 3.2.3, allerede har innført periodisering
i sine virksomhetsregnskaper, inviteres til å knytte seg til
forsøket. Det tas sikte på å foreta en
ny evaluering av forsøkene i 2009. Evalueringen vil gi
et grunnlag for å vurdere om alle eller utvalgte grupper
av statlige virksomheter som en obligatorisk ordning bør
føre sitt virksomhetsregnskap etter periodiseringsprinsippet.
Komiteen tar dette til orientering.
Regjeringen Bondevik II informerte i Gul bok
for 2006 (pkt. 9.2) om at den planla å fastsette nærmere retningslinjer
for bruk av gebyrer eller sektoravgifter til å finansiere
statlige myndighetshandlinger. Regjeringen har videreført
arbeidet som den forrige regjeringen igangsatte. I juni fastsatte
Finansdepartementet retningslinjer basert på følgende
hovedprinsipper:
– Gebyrer
skal være hel eller delvis betaling for myndighetenes kostnader
ved å utføre en bestemt myndighetshandling overfor
betaleren.
– Dersom et gebyr innføres,
skal det ikke i noe fall overstige statens kostnad ved å utføre
myndighetshandlingen. Når hovedformålet med gebyret
ikke er å finansiere statens utgifter, men å motvirke overforbruk
av den aktuelle myndighetshandlingen, kan det settes lavere. Gebyrene
bør derfor her ikke settes høyere enn hva som
er nødvendig for å oppnå en ønsket
avsilingseffekt. Gebyrforvalter skal på forespørsel
redegjøre for hvordan gebyret er beregnet. Ved innføring
av nye gebyrordninger bør det alltid vurderes om fordelingsmessige
hensyn taler imot dette.
– Det bør etableres et
klart definert skille mellom gebyrer og sektoravgifter for å unngå at
det innføres gebyrordninger som i realiteten er ordinære avgiftsordninger.
– Det bør utvises stor
tilbakeholdenhet med å benytte sektoravgifter til å finansiere
statlige utgifter, med unntak for når sektoravgiften finansierer
fellestiltak overfor en næring og avgiften betales av næringen
selv. Dette kan f.eks. være tilfelle for virksomheten til
statlige tilsynsorganer.
Retningslinjene trådte umiddelbart
i kraft for nye gebyrer og sektoravgifter som vurderes innført.
Eksisterende ordninger skal så langt som råd er
tilpasses retningslinjene. Hensynet til administrative kostnader
og eventuelle provenytap vil imidlertid kunne påvirke både
spørsmålet om, og i tilfelle hvor raskt, en tilpasning
kan skje. De budsjettmessige konsekvensene av eventuelle endringer
må innpasses i de årlige statsbudsjettene.
Alle departementer med unntak for Barne- og
likestillingsdepartementet og Forsvarsdepartementet forvalter gebyr-
eller sektoravgiftsordninger. Justisdepartementet er det departementet
som har størst inntekter fra slik finansiering. Også Nærings-
og handelsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Fiskeri-
og kystdepartementet, Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet
har betydelige inntekter. Gjennomgangen av eksisterende ordninger
viser at de fleste er i samsvar med de nye retningslinjene. Det
er imidlertid noen avvik. Det er flere eksempler på gebyrer som
er høyere enn de kostnadene som de er ment å dekke.
For enkelte av de største gebyrordningene er det nødvendig å bruke
mer tid til kostnadsberegninger og til å vurdere hvordan
ordningene mest hensiktsmessig kan bringes i samsvar med de nye
retningslinjene.
Arbeidet med å tilpasse eksisterende
ordninger er godt i gang. I statsbudsjettet for 2007 har Regjeringen særlig
prioritert å redusere statens gebyrer for ulike tvangsforretninger.
Inntektene fra slike gebyrer settes ned med samlet 230 mill. kroner
i forhold til nivået i 2006. Dette tiltaket er et skritt
på veien for å tilpasse eksisterende ordninger
til de nye retningslinjene for gebyr- og avgiftsbelegging av statlige
myndighetshandlinger. Gebyrreduksjonen er en direkte oppfølging av
Soria Moria-erklæringen, hvor det går fram at Regjeringen
vil arbeide for å skjerme mennesker med gjeldsproblemer
fra høye gebyrer på tvangsinndrivelse og utleggsforretninger.
Regjeringen foreslår videre å redusere Statens
vegvesens gebyrer for kjøretøykontroller, førerkort
mv. til kostnadsdekkende nivå. Dette innebærer
en gebyrlettelse på 40 mill. kroner i 2007.
For å tydeliggjøre skillet
mellom gebyrer og sektoravgifter, skal ordninger som blir klassifisert
som sektoravgifter fra og med budsjettbehandlingen for 2007 presenteres
sammen med fiskalavgiftene i Regjeringens budsjettforslag for Stortinget.
De respektive departementers sektoravgifter er som en konsekvens
av dette ført opp på egne budsjettkapitler i kapittelserien 5566-5582.
Det understrekes at dette i hovedsak bare er en endring av hvordan
sektoravgiftene presenteres i budsjettdokumentene. De aktuelle departementenes forvaltningsmessige
ansvar for ordningene ligger fast. Omleggingen gjør det
lettere å foreta helhetlige vurderinger av skatte- og avgiftsopplegget.
Regjeringen har i Soria Moria-erklæringen forpliktet seg
til å videreføre det samlede skatte- og avgiftsnivået
som gjaldt for 2004. Inkludering av sektoravgiftene i skatte- og avgiftsopplegget
vil være en omlegging som ikke kan regnes som skatte- og
avgiftsøkning i denne sammenheng.
Komiteen tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til Regjeringens omtale av retningslinjene for gebyr- og avgiftsfinansiering
av statlige myndighetshandlinger. Disse medlemmer slutter
seg til retningslinjene, men vil samtidig påpeke at det
er viktig at retningslinjene følges opp. Disse medlemmer er
ikke fornøyd med Regjeringens oppfølging av statlige
gebyrfastsettelse så langt, da Fremskrittspartiet mener
at man allerede for statsbudsjettet for 2007 skulle redusert flere
gebyrsatser enn det Regjeringen legger opp til. Disse medlemmer vil følge
Regjeringens oppfølging av retningslinjene nøye, og
viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett for 2007
hvor vi ønsker å øke tempoet i å redusere gebyrene
ytterligere. Disse medlemmer forventer at Regjeringen
allerede ved fremleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett for 2007
fortsetter arbeidet med å få statlige gebyrer
i samsvar med retningslinjene.
Komiteens medlemmer fra Høyreviser til omtalen av retningslinjer for
fastsettelsen av nivået på gebyrer og avgifter
og peker særlig på prinsippet om at gebyrer ikke
i noe fall skal overstige statens kostnad ved å utføre
myndighetshandlingen. Disse medlemmer vil også peke
på viktigheten av at selvkostnadsberegningene for gebyrer
og avgifter gjøres transparente i forhold til offentligheten. Disse medlemmer vil
understreke viktigheten av at en i de årlige budsjetter
ikke får en sammenblanding av sektoravgifter i øvrige
skatte- og avgiftsprovenyer slik at de totale beregninger av økninger
eller reduksjoner i skatte- og avgiftsnivået ikke tåkelegges
for offentligheten.
Vårt budsjettsystem bygger bl.a. på fullstendighetsprinsippet
og kontantprinsippet. Dette innebærer at statlige investeringer
som utgangspunkt skal være en del av statsbudsjettet og
at investeringsutgiftene i sin helhet belastes budsjettene i bygge-
eller anleggsperioden. Investeringsutgiftene vil dermed ha karakter
av store engangsutgifter. For store anleggsetater med mange enkeltinvesteringer
stiller dette seg noe annerledes, ved at det her som regel fastsettes
en bevilgning som dekker flere investeringsprosjekter slik at svingningene
i utgiftsbehovet jevner seg ut.
Det er viktig at budsjettsystemet legger til
rette for at prioriterte og økonomisk riktige investeringer
gjennomføres. Regjeringen har derfor i tråd med
sin politiske plattform fra Soria Moria vurdert gjeldende ordninger
for budsjettering av statlige investeringer. Særlig to
hovedspørsmål har vært vurdert. Disse
er:
– Spørsmålet
om det bør etableres et mulig skille mellom drift og langsiktige
investeringer i realkapital i statens budsjettpolitikk.
– Spørsmålet
om det bør tas i bruk såkalt prosjektfinansiering
for sammenhengende utbygging og modernisering av veg- og jernbanestrekninger.
I omtalen nedenfor redegjøres det for
Regjeringens vurderinger.
Regjeringen har vurdert spørsmålet
om gjeldende budsjettpolitikk bør legges om slik at langsiktige
investeringer i realkapital prioriteres framfor utgifter til drift og
andre tiltak på budsjettet. I denne forbindelse er det særlig
vurdert hvorvidt en slik prioritering kan skje ved at:
– det etableres
behandlingsprosedyrer som innebærer at langsiktige investeringer
gis fortrinn ved fordelingen av de utgiftsrammene som ligger til
grunn for budsjettbehandlingen.
– langsiktige investeringer lånefinansieres
utenfor budsjettrammene.
Regjeringen har etter en samlet vurdering kommet
til at det i hovedsak ikke er ønskelig å innføre
nye særlige budsjettordninger for statlige investeringer.
Hovedbegrunnelsen for dette er:
– Det er
ikke bare statlige investeringer i realkapital som bidrar til økt
framtidig velferd og verdiskaping. Andre utgifter kan i like stor
grad bidra til dette, for eksempel utgifter til helsetjenester, utdanning
og forskning, barnehager, arbeidsmarkedstiltak, miljøtiltak
og forebyggende tiltak av ulik art. Dette taler mot å etablere
ordninger som generelt prioriterer investeringer i realkapital i konkurransen
om de tilgjengelige budsjettmidlene.
– Handlingsregelen, som ligger
til grunn for vår budsjettpolitikk, bestemmer hvor mye
som hvert år kan brukes av petroleumsinntektene til drift,
investeringer og overføringer (dvs. utgifter "over streken").
Regelen er dermed også avgjørende for størrelsen
på de totale utgiftsrammene for de årlige statsbudsjettene.
For at handlingsregelen skal kunne oppfylle sin budsjettpolitiske
hensikt, bør det ikke etableres nye ordninger der ordinære
statlige utgifter til drift, investeringer eller overføringer
finansieres på annen måte enn ved bevilgninger "over
streken", for eksempel ved lån. Slike finansieringsordninger
endrer ikke utgiftenes reelle karakter og deres virkninger i økonomien.
– Lånefinansiering av
statlige investeringer kan heller ikke begrunnes ut fra rasjonelle økonomiske hensyn.
Staten har ikke behov for å lånefinansiere verken
sine investeringer eller andre utgifter som i dag føres
"over streken".
– Eksisterende budsjettsystem
hindrer ikke at det skaffes budsjettmessig rom for nye investeringer dersom
de når opp i konkurransen med andre tiltak på budsjettet.
Spørsmålet om omfanget av nye investeringer innenfor
budsjettrammene vil derfor bero på hvor prioriterte disse
investeringene er i forhold til andre tiltak på budsjettet.
Budsjettsystemet legger videre til rette for at igangsatte investeringer
kan sikres tilstrekkelige midler til å kunne ferdigstilles
på rasjonell måte.
Statsbudsjettutvalgets rapport inneholdt forslag
som også berører spørsmålet
om budsjettering av statlige investeringer. Utvalget vurderte to
hovedspørsmål - bruk av periodiseringsprinsippet
i statlige budsjetter og regnskaper og flerårig budsjettering.
Det anbefalte at periodiseringsprinsippet tas i bruk som føringsprinsipp for
statsbudsjettet og statsregnskapet, herunder alle statlige virksomheter.
Utvalget vurderte ikke om Stortingets bevilgningsvedtak bør
legges om fra kontantprinsippet til periodiseringsprinsippet, men
antydet at dette kunne være aktuelt på et senere
tidspunkt. Videre anbefalte utvalget at det åpnes for å fatte
flerårige budsjettvedtak for nærmere utvalgte
prosjekter, virksomheter eller områder. Som aktuelle eksempler
på slike tiltak ble bl.a. nevnt investeringsprosjekter
som strekker seg over flere år.
Regjeringen legger til grunn at budsjettvedtakene fortsatt
bør baseres på kontantprinsippet både
for investeringer og andre utgifter, bl.a. fordi dette gir de mest
entydige vedtakene og dermed de klareste fullmaktene for forvaltningen.
Budsjettvedtak basert på periodiserte kostnader av investeringer åpner
for å gi statlige virksomheter låne- og plasseringsadgang.
Staten har imidlertid som nevnt ikke noe behov for å lånefinansiere
verken sine investeringer eller andre utgifter som i dag føres
"over streken". Bruk av kostnadsbudsjettering av investeringer for å oppnå lånefinansiering, vil
ikke kunne begrunnes ut fra økonomiske rasjonelle hensyn
og vil ikke harmonere med de hensyn som ligger bak handlingsregelen.
Selv om budsjettvedtakene baseres på kontantprinsippet,
vil det imidlertid være nyttig å ta i bruk periodiseringsprinsippet
i virksomhetsregnskapene som et supplerende føringsprinsipp for å framskaffe
bedre kostnadsinformasjon. Derfor har Finansdepartementet i tråd
med Statsbudsjettutvalgets forslag, satt i gang prøveprosjekter
for bruk av periodiseringsprinsippet i regnskapene på virksomhetsnivå,
jf. omtalen i pkt. 9.1 ovenfor.
Regjeringen kan ikke slutte seg til utvalgets
forslag om å åpne for at det fattes flerårige
budsjettvedtak for nærmere utvalgte prosjekter, virksomheter
eller områder, herunder investeringsprosjekter. Det vil
være vanskelig å skille ut enkeltområder
som har større behov for særskilt vern enn de
fleste andre områder. Beskyttelse av enkeltområder
vil skape desto større press og krav til å håndtere
bevilgningsendringer for de sektorer som ikke er vernet. Etter Regjeringens
syn er dagens budsjettsystem ikke til hinder for at priorterte investeringer
kan startes opp og sikres tilstrekkelige midler til full gjennomføring,
jf. ovenfor.
Det nevnes for øvrig at regjeringen
Bondevik II og et bredt flertall i Stortingets finanskomité også gikk
imot å erstatte kontantprinsippet for bevilgningsvedtakene med
kostnadsbudsjettering og å fatte flerårige budsjettvedtak
for utvalgte prosjekter, jf. omtale i Gul bok 2004 og Budsjett-innst.
S. nr. 6 (2003-2004).
Selv om dagens budsjettordninger gir gode muligheter
til å gjennomføre de politisk prioriterte investeringene,
kan enkelte tilpasninger innenfor dagens system likevel vurderes.
Det kan for eksempel være aktuelt å vurdere ordninger
som gir forvaltningen økte fullmakter til å omdisponere
mellom enkeltprosjekter innenfor en total investeringsramme som
Stortinget vedtar, eller til å omdisponere fra driftsbevilgninger
til investeringer. Også dagens budsjettsystem inneholder
eksempler på slike fullmakter. Eventuelle fullmakter på nye
virksomhetsområder vil imidlertid måtte skje etter
en konkret vurdering. Det vises for øvrig også til
det arbeidet som vil bli satt i gang for å vurdere forbedret
planlegging og prioritering av samferdselsinvesteringer, jf. omtalen
nedenfor.
Begrepet prosjektfinansiering kan romme flere finansieringsformer.
Varianter som kan tenkes benyttet under paraplybegrepet prosjektfinansiering
av utvalgte veg- og jernbanestrekninger, kan være:
– øremerking
av utvalgte prosjekter.
– organisering gjennom bompengeselskap
for finansiering av et bestemt prosjekt eller en bestemt strekning.
– OPS-selskap for utbygging, samt
drift og vedlikehold av et bestemt prosjekt eller en bestemt strekning.
– organisering av ett eller flere
statlig eide aksjeselskap som skal forestå utbygging av
bestemte prosjekter eller strekninger innen en gitt tidsramme, med
statlig lånefinansiering.
– ordning etter svensk modell
med statlige lån til utvalgte veg- og jernbaneinvesteringer
i regi av Statens vegvesen og Jernbaneverket, og med tilbakebetaling
av avdrag og renter i kommende budsjetter.
Regjeringen har særlig vurdert ordninger
der samferdselsprosjekter lånefinansieres i tillegg til
de ordinære bevilgningene på statsbudsjettet,
og slik at renter og avdrag på lånene dekkes av
framtidige års samferdselsbevilgninger, jf. det sistnevnte
alternativet ovenfor. Bakgrunnen for dette er at finansiering av
utbyggingsprosjekter med egen bevilgning eller bompenger eksisterer
allerede i dag, og representerer således ikke noe nytt.
Når det gjelder OPS-modellen, er det ikke aktuelt å fremme
forslag om ytterligere bruk av denne ordningen før igangsatte
prosjekter er evaluert. Videre er det lite naturlig å organisere
veg- og jernbaneprosjekter i egne selskaper så lenge Statens
vegvesen og Jernbaneverket nettopp har utbygging som en av sine
hovedoppgaver. Ved opprettelse av egne selskaper lånefinansieres
for øvrig investeringene, og det vises til vurderingene
av dette nedenfor.
I Sverige kan virksomheter som Statens vegvesen
og Jernbaneverket finansiere investeringer ved å ta opp lån
i det såkalte Riksgäldskontoret som er underlagt
det svenske Finansdepartementet. Statlige virksomheter kan via overordnet
departement søke om statlige lån til utvalgte
veg- og jernbaneprosjekter i Riksgäldskontoret. Den samlede
rammen for lånefinansiering av veg- og jernbaneinvesteringer
i Sverige fastsettes av Riksdagen. Det er stramme rammer for lån,
og de skal tilbakebetales med renter over senere års bevilgninger
til den enkelte virksomhet. Det er viktig å merke seg at netto
utlån innenfor denne ordningen regnes som ordinære
utgifter ("over streken") ved beregningen av både statsbudsjettets
overskudd og finansiell sparing i offentlige sektor. Sammen med
utgiftstak inngår offentlig sektors finansielle sparing
i retningslinjene for finanspolitikken i Sverige. Riksgäldskontorets netto
utlån til investeringer regnes således med ved måling
av finanspolitisk stramhet.
Regjeringen finner at investeringer i veg og
jernbane fortsatt bør bevilges etter gjeldende budsjetteringsprinsipper,
og at det således ikke etableres en ordning med lånefinansiering.
Som nevnt ovenfor under omtalen av et mulig skille mellom drift
og langsiktige investeringer i statens budsjettpolitikk, kan lånefinansiering
av investeringer vanskelig begrunnes ut fra økonomiske rasjonelle
hensyn.
Intensjonen med prosjektfinansiering, uttrykt
som en metode for å sikre prosjektene en rasjonell utforming og
framdrift, kan nås innenfor gjeldende budsjettprinsipper.
Selv om gjeldende budsjettsystem legger til
rette for å gjennomføre investeringene på rasjonell
måte og med betydelig fleksibilitet, vil Regjeringen vurdere
nærmere hvordan en innenfor dagens budsjettsystem kan sikre
bedre prioritering, planlegging og framdrift av samferdselsbevilgninger.
Regjeringen Bondevik II satte i gang mange store prosjekter
med små oppstartsbevilgninger, særlig på stamveg.
Ved Regjeringens og Stortingets behandling av samferdselsprosjekter
er det viktig at de langsiktige økonomiske konsekvensene
vektlegges, og slik at det ikke settes i gang flere prosjekter enn
det som kan dekkes innenfor et realistisk nivå på framtidige
samferdselsbevilgninger. Kvalitetssikring av konseptvalg (KS1) vil
være et hjelpemiddel for å sikre helhetlig prosjektering
og unngå for lite koordinerte investeringsprosjekter.
Videre bør det legges opp til at bevilgningsnivået
til drift og vedlikehold av veg og jernbane sikrer at det ikke vil
være behov for å omprioritere vesentlig fra investeringer
til drift i senere års budsjettforslag og dermed danne
grunnlag for raskere og sammenhengende utbygging av veg- og jernbaneprosjekter.
Regjeringen prioriterer derfor økt satsing på veg
og jernbane og foreslår økte bevilgninger til
veg- og jernbaneformål i St.prp. nr. 1 (2006-2007). I dette
budsjettforslaget øker bevilgningene til vegformål
forhold til saldert budsjett 2006 med om lag 1,2 mrd. kroner, tilsvarende en økning
på 8,7 pst. Tilsvarende øker bevilgningene til
drift, vedlikehold og investeringer under Jernbaneverket i forhold
til saldert budsjett 2006 med vel 0,9 mrd. kroner mill. kroner,
tilsvarende en økning på over 20 pst. Forslaget
til bevilgning oppfyller målet om økt satsing
på samferdsel i tråd med Stortingets vedtak under
behandlingen av Nasjonal Transportplan.
Komiteen tar dette til orientering.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har merket seg at
"Regjeringen finner at investering i vei og jernbane fortsatt bør
bevilges etter gjeldende budsjetteringsprinsipper, og at det således
ikke etableres en ordning med lånefinansiering". Og videre
at "Selv om gjeldende budsjettsystem legger til rette for å gjennomføre
investeringene på rasjonell måte og med betydelig
fleksibilitet, vil Regjeringen vurdere nærmere hvordan
en innenfor dagens budsjettsystem kan sikre bedre prioritering,
planlegging og framdrift av samferdselsbevilgninger". Flertallet er
enig i dette. Flertallet ser fram til en slik vurdering
som kan gi en alternativ prosjektfinansieringsmodell, og ber Regjeringen
legge dette fram for Stortinget i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for
2007.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at offentlig privat
samarbeid (OPS) har vist seg å være et godt alternativ
ved veiutbygging. Disse medlemmer mener derfor at
det må åpnes for flere OPS-prosjekter innenfor
samferdselssektoren.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
ta forbehold om å komme tilbake til spørsmålet
om et mulig skille mellom drift og langsiktige investeringer i statens
budsjettpolitikk. Disse medlemmer viser også til
at Fremskrittspartiet er positiv til prosjektfinansiering av samferdselsprosjekter. Videre
viser disse medlemmer til at Regjeringen vil vurdere
nærmere hvordan en innenfor dagens budsjettsystem kan sikre
bedre prioritering, planlegging og framdrift av samferdselsbevilgninger,
og forventer at Regjeringen kommer tilbake til Stortinget med dette.