25.1 Bakgrunn for saken
Sammendrag
RISK-metoden (Regulering av Inngangsverdi med Skattlagt Kapital) ble vedtatt ved skattereformen i 1992 samtidig med at det blant annet ble innført alminnelig skatteplikt for aksjegevinster og alminnelig fradragsrett for aksjetap. RISK-metoden ble innført for å avverge økonomisk dobbeltbeskatning av selskapet og aksjonæren ved at den del av overskuddet som er blitt beskattet i selskapet og som blir beholdt i selskapet, ikke også skal inngå i aksjonærens skattepliktige aksjegevinst. I årene etter 1992 er det vedtatt flere endringer av RISK-reglene, hovedsakelig i den hensikt å forbedre metodens treffsikkerhet i forhold til formålet om å unngå dobbeltbeskatning. Reglene er derved gradvis også blitt mer komplekse. Det er stadig en ulempe ved metoden at forvaltningen er svært ressurskrevende for ligningsmyndighetene og at den er komplisert å anvende for skattyterne, spesielt for de mindre aksjonærer.
Dette var bakgrunnen for at departementet i brev av 11. desember 1993 underrettet finanskomiteen om at det ville bli foretatt en bred gjennomgang av RISK-systemet. I oppfølgingen av dette foretok Skattedirektoratet først en omfattende gjennomgang av RISK-systemet som avdekket en rekke svakheter og problemer ved systemet, både av materiell og ligningsteknisk art. Finansdepartementets evalueringsarbeid ledet deretter til at et høringsnotat om aksjegevinstbeskatningen ble sendt på høring den 19. september 1996. Høringsfristen var 19. desember 1996. Det er kommet inn 36 høringsuttalelser.
Finansdepartementet har funnet det hensiktmessig å gi en relativt bred orientering om høringsuttalelsene i Ot.prp.nr.1 (1997-1998) kap. 24. Det er derfor inntatt en gjennomgang av de 36 høringsinstansenes synspunkter på hovedpunktene i høringsnotatet. Hovedpunktene er:
| - |
spørsmålet om valg av metode for aksjegevinstbeskatningen - videreføring av RISK-reglene eller innføring av alternativ beskatningsmetode, |
| - |
spørsmål om endring av RISK-reglene med sikte på forenkling av disse og de praktiske forutsetninger for anvendelse av RISK-metoden, |
| - |
spørsmål om endring av RISK-reglene med sikte på å bedre RISK-metodens treffsikkerhet, |
| - |
generelle spørsmål om innføring av tapsbegrensningsregler, fastsettelse av inngangsverdi når denne ikke dokumenteres, samt evaluering av FIFU-prinsippet. |
Gjennomgangen av høringsuttalelsene viser at et flertall av de instanser som tar standpunkt, går inn for videreføring av RISK-metoden. Både høringsinstanser som primært mener at RISK-metoden bør videreføres og høringsinstanser som primært går inn for alternative metoder, har vist til og lagt vekt på de forenklingsgevinster som ligger/bør ligge i etablering av et sentralt aksjeeierregister over RISK-verdier m.v.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Tverrpolitisk Folkevalgte, tar orienteringen til etterretning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine respektive merknader i pkt. 1.13.1 i B.innst.S.nr.1 (1997-1998).
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Sosialistisk Venstreparti gikk imot innføringen av RISK-systemet. Dette medlem vil avvikle dette kompliserte systemet, og fremmer følgende forslag:
« I lov av 20. juli 1991 nr. 65 om særregler for beskatning av selskaper og selskapsdeltakere (selskapsskatteloven) gjøres følgende endringer:
§ 5-5 oppheves.
§ 5-6 til og med § 5-9 blir nye §§ 5-5 til 5-8. »
25.2 Departementets foreløpige vurdering av høringsuttalelsene og tiltak for oppfølging av høringen
Sammendrag
Det fremgår av gjennomgangen foran at et flertall av de høringsinstanser som har tatt standpunkt, går imot at RISK-metoden avvikles. Av de instanser som fraråder videreføring av RISK-metoden har et flertall tilknytning til ligningsetaten. Både høringsinstanser som primært mener at RISK-metoden bør videreføres og instanser som primært går inn for alternative metoder, har vist til og lagt vekt på de forenklingsgevinster som ligger/bør ligge i utvikling av et sentralt register for kostpris og RISK-beløp på aksjonærnivå, eventuelt med mulighet for maskinell aksjegevinstberegning.
Blant annet på bakgrunn av høringsuttalelsene har Finansdepartementet lagt til grunn at en ikke bør ta stilling til om RISK-metoden skal foreslås endret eller opphevet, før mulighetene for å etablere et register med kostpris og RISK-beløp på aksjonærnivå, og mulig maskinell gevinstberegning, er nærmere utredet. En har herunder også tatt i betraktning at dersom det fortsatt skal gjelde regler om aksjegevinstbeskatning, vil det være behov for et aksjonærregister - også for det tilfelle at en skulle gå bort fra RISK-metoden. Et aksjeeierregister med tilgang til dagens kostpris vil fortsatt være av betydning ut fra skattemessige behov, men vil også ha bredere samfunnspolitisk interesse. Et aksjonærregister vil således kunne tenkes benyttet til andre formål enn skattlegging av aksjer.
Departementet har derfor opprettet en intern arbeidsgruppe som skal vurdere mulighetene for å etablere et aksjonærregister og fordelene ved et slikt register sett i forhold til de ressurser det vil kreve. Arbeidsgruppen er sammensatt av representanter fra Skattedirektoratet, Verdipapirsentralen og Finansdepartementet. Sammensetningen er holdt åpen for revurdering, eventuelt slik at det engasjeres eksterne konsulenter.
Det er fastsatt følgende mandat for arbeidsgruppens arbeid:
|
« Arbeidsgruppen skal utarbeide forslag til en kravspesifikasjon for innholdet i et aksjonærregister for bruk ved mulig videreføring av RISK-systemet. Det skal utarbeides en løsningsbeskrivelse for etablering av et aksjonærregister og løpende oppdatering av dette, samt en systembeskrivelse som angir hvilke rapporterings- og oppslagsmuligheter registeret må kunne gi. Krav til sikkerhet og kontroll av opplysningene i registeret samt tekniske krav, angis særskilt. Det skal legges vekt på sikker registrering av eieridentitet og adresse (nasjonalitet), ervervstidspunkt, historisk kostpris, tidligere RISK-reguleringer, virkninger av fusjoner, fisjoner og aksjekapitalendringer, aksjeoverdragelser mv. Det må avklares hvem/hvilket organ som bør sette igang og drive aksjonærregisteret. |
|
Arbeidsgruppen skal utarbeide forslag til nødvendige regelendringer for å etablere og videreføre et aksjonærregister. Det skal særlig redegjøres for antatt ressursbruk ved igangsetting og fremtidig drift, og av administrative konsekvenser. Gruppen skal også vurdere hvilke registrerte data som bør være tilgjengelig for alle (offentlig del av registeret). » |
Arbeidsgruppens rapport skal danne grunnlag for en vurdering av mulighetene for etablering av et aksjonærregister sett i forhold til kostnadene og nytten av dette, hvilket igjen skal danne grunnlag for den endelige vurdering av om - og eventuelt i hvilken form, RISK-reglene skal foreslås videreført. Departementet gjør imidlertid oppmerksom på at det er usikkerhet knyttet til omfanget av arbeidet og at de angitte tidsfrister kan bli forskjøvet. En tar sikte på at disse beslutninger bør kunne treffes i løpet av 1998 med mulig ikrafttredelse fra og med 1. januar 1999. Tidsfrist for avgivelse av gruppens rapport er på denne bakgrunn fastsatt til 1. mai 1998.
En legger til grunn at vurderingene i høringsnotatet og høringsuttalelsenes synspunkter vil være av betydning for vurdering av hvilke krav et sentralt aksjonærregister bør kunne tilfredsstille. Likeledes vil høringsuttalelsene være av betydning for vurdering av hvilke endringer i RISK-reglene som kan være aktuelle for nødvendig tilpasning til et maskinelt register.
På det nåværende tidspunkt finner Finansdepartementet det ikke riktig å foreta noen endelig vurdering av de enkelte punkter som er tatt opp i høringsnotatet eller av høringsinstansene. En finner heller ikke grunn til nå å fremme forslag om mindre endringer i RISK-reglene eller i de øvrige regler om aksjegevinstbeskatningen.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Tverrpolitisk Folkevalgte, tar departementets foreløpige vurderinger til etterretning.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til sine respektive merknader i pkt. 1.13.1 i B.innst.S.nr.1 (1997-1998).
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine respektive merknader under pkt. 25.1 i denne innstillingen.