Departementet peker på at kommuners virksomhet spenner
over et vidt område. Det vil ikke være hensiktsmessig
at hele spekteret av kommunale oppgaver skal være henvist
til en bestemt organisasjonsform. Spørsmålet om
hvordan en virksomhet skal organiseres må ses i forhold
til den aktuelle virksomhetens karakter, herunder det siktemål
kommunen har med å ta på seg oppgaven.
De virksomheter som er i fokus her er de som har mer preg av
forretningsmessige hensyn enn av forvaltning og myndighetsutøvelse.
Det tas ikke med denne proposisjonen sikte på å tilby
organisasjonsformer som er tilpasset offentlig myndighetsutøvelse
og forvaltningsvirksomhet i snever forstand. Etter departementets
mening bør organisering av interkommunalt samarbeid om
sentrale velferdsoppgaver utredes særskilt.
Det er selskapslovgivningens prinsipper som ligger til grunn
for lovforslagene. Men det er i adskillig utstrekning gjort modifikasjoner
av hensyn til behovet for kommunalpolitisk styring og kontroll.
Lovforslagene er uttrykk for en balanse mellom hensynet til frihet
for foretaksledelsen, og hensynet til behovet for politisk kontroll.
På en rekke punkter har det vært nødvendig å lage
et kompromiss mellom kryssende hensyn.
Det er ikke tatt sikte på å regulere spørsmålet
om hvilke oppgaver som kan overlates til egne rettssubjekter. Vurderingen
av hvilke deler av den kommunale virksomhet som kan overlates til
andre rettssubjekter, vil i de tilfeller hvor oppgaven er lovpålagt,
bero på en tolkning av den lov som legger oppgaven til kommunen.
Dette innebærer at det ikke gjøres noen endring
i dagens rettstilstand når det gjelder adgangen til å overlate
virksomhet til andre enn kommunen, enten det er tale om offentlig-
eller privateide selskaper eller andre organisasjonsformer.
Både når det gjelder forslaget til lov om «interkommunale
selskaper» og forslaget til «kommunalt foretak» innebærer
dette at organisasjonsformen ikke reserveres for bestemte typer
av virksomheter. Loven er i seg selv ikke til hinder for at selskapsformen
benyttes til alle de typer av virksomhet som kommunen/deltakerne
blir enige om å organisere på denne måten, dersom
ikke kommuneloven selv eller annen lovgivning krever en annen organiseringsform.
Hovedsiktemålet har vært å tilby et spekter
av organisasjonsformer som gir kommunene mulighet til å velge
en form som er tilpasset den konkrete virksomhets karakter.
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, leiaren
Sylvia Brustad, Odd Eriksen, Aud Gaundal, Leif Lund og Signe øye,
frå Framstegspartiet, Torbjørn Andersen og Lodve Solholm, frå Kristeleg
Folkeparti, Olaf Gjedrem og Ruth Stenersen, frå Høgre, Sverre J. Hoddevik
og Erna Solberg, frå Senterpartiet, Morten Lund, og frå Sosialistisk
Venstreparti, Karin Andersen, viser til Ot.prp. nr. 53 (1997-98)
og NOU 1995:17 og er samd med departementet og lovutval at det trengst
ei opprydding i lovene som regulerer kommunale (fylkeskommunale)
- og interkommunale verksemder, særleg dei som har eit
forretningsmessig innslag.
Komiteen viser til at reaksjonane i høyringsrunden
departementet har gjennomført på lovutvalet si
tilråding i all hovudsak har vore positive.
Komiteen viser til si eiga høyring med
Norsk Presseforbund, Energiforsyningens fellesorganisasjon, Norsk
kommuneforbund, YS-KFO, KS og Statsautoriserte revisorers forening,
og at reaksjonane her i stor grad var positive til lovforslaga som
er fremma i proposisjonen.
Komiteen viser til at det var ymse innvendingar
på områder som tilsetjingstilhøve, dei
tilsette si medbestemming, revisjon, offentlegheit og openheit.
Komiteen konstaterar at hovudføremålet
med lovframlegga har vore å gje eit spekter av organisasjonsformer
som gir kommunane høve til å velje ei form som
er tilpassa det konkrete verkeområde verksemda har, og
er samd i det.
Komiteen viser til at det er prinsippa i selskapslovgivinga
som ligg til grunn for lovforslaga.
Komiteen viser vidare til at lovforslaga er eit uttrykk
for ein balanse mellom omsynet til fridomen til leiinga i eit føretak
og omsynet til politisk kontroll, og at det ved ei rekke høve
har vore naudsynt med kompromiss mellom kryssande interesser.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener
de innvendinger som det er pekt på ovenfor må tillegges
betydelig vekt. Når det gjelder spørsmålet
om åpenhet og offentlighet mener dette medlem at
det vil være riktig at utgangspunktet både for
kommunalt foretak og for interkommunalt selskap er dokumentoffentlighet
og møteoffentlighet slik utgangspunktet er for forvaltningen
for øvrig. Dette medlem vil derfor foreslå at
prinsippet om offentlighet slås fast i lovteksten for begge
de aktuelle selskapstypene.
Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Framstegspartiet,
Kristeleg Folkeparti, Høgre og Senterpartiet, er samd i
at lovforslaga om interkommunale selskap og kommunale føretak
ikkje inneber ein reservasjon mot enkelte verkeområde for
kommunal tenesteproduksjon.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
understreker at generelle samfunnsmessige utviklingstrekk og forandringer
i kommunesektoren fører til behov for nye måter å organisere
kommunal virksomhet på. Lov om interkommunale selskaper
og de foreliggende forslag til endringer i kommuneloven vil gi kommuner
og fylkeskommuner egnede muligheter til å tilpasse sin
virksomhet i nye organisasjonsformer.
Flertallet har merket seg at under departementets
utarbeidelse av forslaget om den nye organisasjonsformen for interkommunalt
samarbeid, interkommunalt ansvarlig selskap (IKS), så er
det ikke interkommunalt samarbeid om sentrale samfunnsoppgaver av
stor velferdsmessig betydning som har vært i fokus. Flertallet har
også registrert at departementet ikke har vurdert om dette
er en hensiktsmessig organisasjonsform for eksempel for sykehus
eller skoler. Flertallet har videre notert seg departementets
vurdering av at spørsmålet om å finne fram
til en hensiktsmessig interkommunal organisasjonsform for denne
type oppgaver, vil være preget av andre hensyn enn de som
ligger til grunn for de organisasjonsformer som foreslås
i Ot.prp. nr. 53 (1997-98). Flertallet støtter
således departementets oppfatning om at organisering av
interkommunalt samarbeid om sentrale velferdsoppgaver bør
utredes særskilt.
Flertallet legger stor vekt på at de
ansattes rettigheter og medbestemmelse ikke skal svekkes i forhold
til någjeldende situasjon ved opprettelse av interkommunale
selskaper eller kommunale foretak.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre registrerer at det er uttalt et behov for de formene
for virksomhetsorganisering som proposisjonen omhandler og slutter
seg på denne bakgrunn til forslaget om muligheten til å etablere
kommunale foretak og interkommunale selskaper. Disse medlemmer ønsker
at kommunale foretak og interkommunale selskaper skal begrenses til
kommunale oppgaver der tjenesteproduksjonen er integrert med forvaltningsoppgaver.
Kommunale virksomheter som driver tjenesteproduksjon bør
i størst mulig grad etableres som eget rettssubjekt og fortrinnsvis
organiseres som aksjeselskaper. En slik organisering vil gjøre
det lettere å konkurranseutsette kommunal virksomhet. Konkurranseutsetting
er en avgjørende forutsetning for å bedre kommunenes økonomi
og å sikre kvaliteten på tjenestene.
Departementet mener i likhet med lovutvalget at adgangen til å organisere
kommunal virksomhet i form av aksjeselskaper fortsatt bør
stå åpen. Det fremmes heller ikke forslag om særregler
for kommunale aksjeselskaper.
Departementet kom i likhet med utvalget til at det ikke er behov
for en særlig organisasjonsform med begrenset ansvar ved
siden av aksjeselskapsformen. Dette innebærer at etter
departementets forslag vil kommunene være henvist til å etablere
et aksjeselskap dersom man ønsker å begrense det økonomiske
ansvar for virksomheten.
Der kommunen ikke ønsker å organisere virksomheten
som et aksjeselskap eller en kommunal etat, åpner kommuneloven
i dag for at virksomheten kan organiseres som en «kommunal
bedrift». Departementet forslår en ny organisasjonsform
- kommunalt foretak - som i forretningsmessig handlefrihet går
lenger enn det som gjelder for «kommunal bedrift»,
samtidig som virksomheten er en del av kommunen som juridisk person.
Komiteen er samd i at kommunal verksemd framleis
skal ha høve til å organisere seg som aksjeselskap,
og då ikkje gjennom særreglar, men etter aksjelova.
Komiteen er vidare samd i at kommunane ikkje treng
andre organisasjonsformer enn aksjeselskapsforma for å etablere
selskap med avgrensa ansvar.
Komiteen er samd i forslaget om å opne
for ei ny organisasjonsform - kommunalt føretak.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og
Sosialistisk Venstreparti mener at aksjeselskapsformen bør
forbeholdes rent forretningsmessige deler av virksomheten og kun
benyttes der foretaksmodellen ikke er forenlig med oppgavens art. Disse
medlemmer mener at selskapsformen kommunalt foretak vil
være hensiktsmessig for de fleste virksomheter som kommunen ønsker å skille
ut fra ordinær drift, og at en god modell for dette vil
demme opp for presset på å etablere kommunale
A/S. Dette er viktig for å beholde og forsterke de
folkevalgtes ansvar og kontroll med tjenestene.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener
at for å unngå at kommunene velger A/S
modellen, som gir vesentlig svekkelse av kontroll, ansvar og styring,
framfor foretaksmodellen, er det viktig å gi slike foretak
mulighet til å føre regnskap etter regnskapslovens
bestemmelser.
Interkommunale selskaper med begrenset ansvar utenfor aksjeloven
er ikke lovregulert. Departementet mener i likhet med lovutvalget
at det er uheldig at denne selskapsformen ikke er lovregulert, og
foreslår at unntaket i aksjeloven § 18-2
nr. 1 oppheves. Dette innebærer at kommuner må bruke
aksjeselskapsformen dersom det er ønskelig å etablere
et selskap med begrenset ansvar.
Det er videre et åpenbart behov for at kommuner kan
delta i ansvarlige selskaper sammen med andre kommuner. Kommunene
har i dag frihet til å velge mellom selskapsloven og kommuneloven § 27
når slike selskaper skal etableres. Departementet mener
i likhet med utvalget at kommuneloven § 27 er
for ufullstendig til å utgjøre et godt alternativ
for kommunal selskapsdannelse. Samtidig er det ikke hensiktsmessig å ta
inn spesialregler i selskapsloven for kommunale selskaper. Det foreslås
derfor en egen lov for interkommunale selskaper med ubegrenset ansvar
- lov om interkommunale selskaper.
Med en egen lov for interkommunale selskaper kan departementet
ikke se behov for at kommuner fortsatt skal kunne organisere interkommunalt
samarbeid etter selskapsloven. Den nye loven om interkommunale selskaper
er derfor foreslått gjort til den obligatoriske form for
samarbeid i form av ansvarlig selskap. Kommuneloven § 27
blir stående, men vil kun gjelde for samarbeidstiltak som
ikke er egne rettssubjekter. Adgangen til å etablere interkommunale
selskaper etter selskapsloven av 1985 oppheves.
Komiteen er samd i at det er uheldig
at interkommunale selskap med avgrensa ansvar utanfor aksjelova
ikkje er lovregulert.
Komiteen er samd i forslaget om å oppheve unntaket
i aksjelova § 18-2 nr. 1, og i at dette fører
til at slike verksemder i framtida må nytte aksjeselskapsforma.
Komiteen er og samd i at kommunelova sin § 27
ikkje er god nok ved danning av interkommunale verksemder.
Vidare er komiteen samd i at ein ikkje bør
ha spesialreglar i selskapslova for kommunale selskap og stør
forslaget om å oppheve høvet til å etablere
interkommunale selskap etter selskapslova av 1985.
Komiteen er samd i forslaget om ei eiga lov for interkommunale
selskap med ikkje avgrensa ansvar - lov om interkommunale selskap.
Komiteen er og samd i at med den nye lova er det
ikkje lenger naudsynt å organisere interkommunalt samarbeid
etter selskapslova og at den nye lova vert obligatorisk ved samarbeid
i form av eit ansvarleg selskap.
Departementet kan i likhet med lovutvalget ikke se særlige
problemer ved at en kommune deltar i aksjeselskap sammen med private.
Derimot foreslås det å stenge muligheten for at
en kommune deltar i ansvarlige selskaper sammen med private. Bakgrunnen for
dette er det ubegrensede økonomiske ansvar som kommunen
derved ville pådra seg. Dette innebærer at dersom
en kommune ønsker å delta sammen med private rettssubjekter
i form av et selskap, vil man være henvist til aksjeloven.
Det kan være aktuelt for kommuner å samarbeide med
private rettssubjekter uten at sammenslutningen har karakter av
et eget selskap. Departementets forslag er ikke til hinder for dette.
En kommune kan delta i en forening sammen med private rettssubjekter.
I proposisjonen foretas det en kortfattet drøftelse av
spørsmålet om statlig kontroll av overføring
av oppgaver til privateide sammenslutninger. Departementet kom i
likhet med utvalget til at kommunene selv må vurdere hensiktsmessigheten
av å overlate oppgaver til private, dersom den aktuelle
lov gir adgang til det. Det pekes også på at en
avklaring av de rettslige rammer for hvilke oppgaver som kan overlates
til private vil kunne skje ved lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59.
Spørsmålet om å etablere en godkjenningsordning
bør eventuelt vurderes konkret for den enkelte særlov.
Komiteen er samd i at ein kommune kan
ha høve til å delta saman med private i eit aksjeselskap.
Komiteen er og samd i at det ikkje skal vere tillatt
at kommunar deltek saman med private i ansvarlege selskap.