Brev fra Justisdepartementet v/justisminister Aud-Inger Aure til justiskomiteen, datert 4. februar 1999.

DOKUMENT NR 8:13 (1998-99) - FORSLAG FRA STORTINGSREPRESENTANTENE CARL I HAGEN OG JAN SIMONSEN OM LOV OM ENDRING I LOV AV 22 MAI 1981 NR 25 OM RETTERGANGSMÅTEN I STRAFFESAKER (STRAFFEPROSESSLOVEN)

Jeg viser til justiskomiteens brev 9 desember 1998 hvor komiteen ber om departementets uttalelse til ovennevnte forslag.

Jeg er enig med stortingsrepresentantene Hagen og Simonsen i at statistikken som viser en økning i voldskriminalitet med bruk av våpen, gir grunn til bekymring. Jeg har flere ganger gitt uttrykk for at bekjempelse av voldskriminalitet gjennom en kombinasjon av forebygging og effektiv strafforfølging av lovbrudd må prioriteres. I denne forbindelse er det selvsagt at politiet bør ha muligheter til å gripe inn der det er fare for at kniv eller skytevåpen vil bli brukt. Jeg antar imidlertid at dette kan oppnås med en mindre inngripende lovhjemmel enn den som er foreslått. Dette har jeg i brev 29 juli 1998 gitt uttrykk for overfor Riksadvokaten, som svar på hans brev 1 juli 1998, hvor han presenterte et forslag som var identisk med det lovforslaget som stortingsrepresentantene Hagen og Simonsen nå har satt fram. I et nytt brev 14 august 1998 tilkjennegir Riksadvokaten at en lovbestemmelse med formål å forbedre og effektivisere forbudet mot å bære våpen på offentlig sted, bør utformes som en visitasjonshjemmel i politiloven, fremfor en ransakingsbestemmelse i straffeprosessloven.

I brevet 14 august 1998 har riksadvokaten kommet med et revidert lovforslag om endring i politiloven som lyder:

«§ 10 a Visitasjon for å avdekke våpen

Politiet kan på offentlig sted visitere person når det er grunn til å undersøke om personen er i besittelse av våpen. Visitasjonen skal i slike tilfelle først foretas ved hjelp av tekniske hjelpemidler. Dersom denne undersøkelsen indikerer at personen kan være i besittelse av våpen, kan ordinær visitasjon finne sted.

Visitasjon kan bare skje når politimesteren eller den han bemyndiger på forhånd har gitt samtykke til at visitasjon kan foretas i et nærmere angitt område og tidsrom. Dersom en polititjenestemann i andre tilfeller finner grunn til å visitere en person etter første ledd, må samtykke innhentes i det enkelte tilfelle før visitasjon foretas. Samtykke etter dette ledd skal nedtegnes skriftlig.

Visitasjon kan bare foretas av personell som har gjennomgått særskilt opplæring.»

I likhet med det fremlagte forslaget fra stortingsrepresentantene Hagen og Simonsen, åpner lovforslaget for at politiet skal kunne foreta visitasjon på offentlig sted når det er grunn til å undersøke om en person er i besittelse av våpen. Omfanget av hjemmelen er imidlertid begrenset. Dette er gjort ved å stille krav til hvor og hvordan undersøkelsen skal skje og til hvem som skal kunne treffe beslutning om visitasjon, samt ved å begrense visitasjonsadgangen til polititjenestemenn som har gjennomgått særskilt opplæring.

Jeg stiller meg i utgangspunktet positiv til dette endrete forslag. Det er mitt foreløpige syn at kravene i den europeiske menneskerettskonvensjon er ivaretatt gjennom forslaget, samtidig som muligheten til å oppnå den ønskede virkningen ikke er redusert.

Departementet er i ferd med å utarbeide et høringsbrev hvor det foreslås en endring i politiloven som i det vesentlige svarer til Riksadvokatens reviderte forslag. Det tas sikte på å sende forslaget på en bred høring i uke 5 eller 6, med en høringsfrist på 6 uker. Dette vil gi departementet mulighet til å komme tilbake til Stortinget med et lovforslag allerede i inneværende sesjon dersom det ikke fremkommer vektige motforestillinger i høringsrunden.

På denne bakgrunn vil jeg oppfordre Stortinget til å avvente et lovforslag fra departementet før det tas stilling til hvilken lovendring som bør foretas.

For det tilfellet at komiteen likevel skulle ønske å vurdere forslaget fra Hagen og Simonsen nå, vil det nedenfor bli redegjort for departementets overveielser i tilknytning til forslaget.

Adgangen til kroppslig ransaking og visitasjon etter gjeldende rett

Hjemmel til å foreta kroppslig ransaking og visitasjon følger av straffeprosessloven, politiloven og enkelte andre lover. Det som særpreger hjemlene i straffeprosessloven er at det brukes som ledd i etterforskning av (nærmere bestemte) straffbare forhold. Hjemlene i politiloven er av ordensmessig karakter. Hjemlene i de øvrige lovene henger sammen med kontroll av bestemte typer virksomheter.

(i) Ransaking etter straffeprosessloven (strpl)

Etter strpl § 195 er det hjemmel for å ransake en person som med skjellig grunn mistenkes for å bære kniv eller våpen i strid med henholdsvis straffeloven § 352 a og våpenloven § 27 b jf § 33. For at det skal foreligge skjellig grunn til å mistenke noen for slik besittelse, må det foreligge objektive holdepunkter for mistanken, og det må være mer sannsynlig at den mistenkte har kniv eller våpen på seg enn at han eller hun ikke har det.

Beslutning om ransaking skal i utgangspunktet treffes av retten, jf strpl § 197 første ledd. Er det fare ved opphold, kan beslutningen treffes av påtalemyndigheten, jf annet ledd. Hvis beslutningen ikke er skriftlig, skal den snarest mulig nedtegnes, jf tredje ledd.

Videre kan en polititjenestemann, med hjemmel i strpl § 198 første ledd nr 3, uten beslutning av retten eller påtalemyndigheten foreta ransaking når det er sterk mistanke om at en person bærer skytevåpen dersom det er nærliggende fare for at formålet med ransakingen ellers vil forspilles. For at det skal foreligge sterk mistanke, kreves en betydelig sannsynlighets­overvekt for at en straffbar handling er begått. Høyesterett har fastslått at det ikke er nok at vedkommende har tilknytning til et kriminelt miljø (Rt 1993 s 1025).

Strpl § 198 første ledd nr 3 gir derimot ikke hjemmel til å foreta ransaking uten beslutning av retten eller påtalemyndigheten ved sterk mistanke om at en person bærer kniv. Bestemmelsen gjelder bare ved mistanke om handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i mer enn 6 måneder, og straffen for å krenke knivforbudet er kortere enn dette (bøter eller fengsel inntil 3 måneder).

Endelig kan en person som pågripes, ransakes for å finne ting personen kan bruke til vold eller for å flykte, jf strpl § 178.

(ii) Visitasjon etter politiloven

Etter politiloven § 10 annet ledd kan politiet visitere en person for å søke etter våpen eller andre farlige gjenstander i forbindelse med at vedkommende fjernes, anholdes eller innbringes, dvs i situasjoner hvor politiet tar hånd om vedkommende for kortere eller lengre tid. Bestemmelsen svarer i så måte til strpl § 178 og har samme formål som denne. Visitasjonen innebærer at politiet foretar en ytre besiktigelse av vedkommendes kropp, og går gjennom klær og håndbagasje.

Det er adgang til å fjerne eller anholde en person, og således foreta visitasjon, når det er nødvendig for å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden eller når omstendighetene gir grunn til å frykte for slike forstyrrelser, for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet eller for å avverge eller stanse lovbrudd, jf politiloven § 7 jf § 6. En person kan innbringes i de tilfellene som er omhandlet i §§ 8 og 9, det vil blant annet si når en person forstyrrer ro og orden, nekter å etterkomme pålegg om å fjerne seg, nekter å oppgi navn eller treffes på sted hvor en forbrytelse er begått.

(iii) Enkelte andre lover

I medhold av luftfartsloven § 7-25 er det gitt forskrift om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten, som hjemler kroppsvisitering i sikkerhetsøyemed i forbindelse med luftfart.

I tolloven § 12 nr 5 er det gitt adgang til å undersøke person for å bringe på det rene om en vare er eller søkes unndratt tollvesenets kontroll.

Forslaget i dok 8:13 (1998-99)

Det fremlagte forslaget går ut på å tilføye et nytt annet ledd i straffeprosessloven § 193, med følgende ordlyd:

«På offentlig sted kan det foretas ransaking av person når det er (rimelig) grunn til å undersøke om vedkommende er i besittelse av våpen.»

Jeg antar at bruken av parentes er ment å indikere alternative løsninger. I en eventuell lovtekst må imidlertid parentesen sløyfes.

Det fremgår ikke av forslaget, men jeg antar at det er meningen at nåværende § 193 annet ledd beholdes, og blir nytt tredje ledd.

Hensikten med forslaget er å senke kravet til mistankens styrke. Istedenfor å kreve «skjellig grunn» til mistanke om at en person bærer våpen i strid med loven, skal det være tilstrekkelig om politiet har «grunn», eventuelt «rimelig grunn» til å undersøke om vedkommende er i besittelse av våpen. Det kreves fortsatt konstaterbare og etterprøvbare opplysninger som tyder på at vedkommende bærer våpen. Derimot vil ransaking kunne gjennomføres av polititjenestemann uten forutgående beslutning av retten eller påtalemyndigheten.

Det fremlagte forslaget gir en vid fullmakt for politiet til å foreta ransaking av en hvilken som helst person ut fra en skjønnsmessig vurdering av om det foreligger grunn (eventuelt rimelig grunn) til å undersøke om vedkommende er i besittelse av våpen. Det kan reises spørsmål ved om det er ønskelig å gi polititet en så vid fullmakt. I enhver situasjon hvor folk samles kan det være «grunn til å undersøke…» ut fra prevensjonshensyn. Den situasjonen som fullmakten trolig er ment å omfatte, er situasjonen hvor vold erfaringsmessig lett oppstår, men fullmakten er ikke begrenset til denne situasjonen. Fullmakten inneholder dessuten ingen garantier mot misbruk.

Videre kan det stilles spørsmål ved om det er riktig å foreta en eventuell endring nettopp i straffeprosessloven. Reglene om ransaking i straffeprosessloven gjelder i forbindelse med etterforskning. Det er ikke uten videre opplagt at det bør være lettere å etterforske overtredelse av kniv- og våpenforbudet enn andre former for kriminalitet. Åpner man for dette, er det også en fare for at det i neste omgang kommer krav om å lempe på kravene for å bruke tvangsmidler i forbindelse med etterforskning av andre straffbare handlinger.

Etter min mening er det større grunn til å legge vekt på det forebyggende aspektet, og å rette fokus mot politiets fullmakter i politiloven.

Forholdet mellom forslaget og den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)

EMK artikkel 8 lyder i norsk oversettelse:

«(1) Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. (2) Det skal ikke skje noen inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlig trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

Retten til respekt for privatlivet i EMK artikkel 8 omfatter blant annet retten til respekt for den fysiske integritet. Det kan ikke være tvil om at ransaking av person er et inngrep mot den fysiske integritet.

Spørsmålet blir da om inngrepet – ransaking av person – kan rettferdiggjøres i medhold av EMK artikkel 8 (2). For at et inngrep i retten til respekt for privatlivet ikke skal krenke konvensjonen, kreves det at inngrepet er i samsvar med loven, at det skjer for å oppnå ett eller flere av de formål som er nevnt i artikkel 8 (2), og at det er nødvendig i et demokratisk samfunn, jf artikkel 8 (2).

Når det gjelder kravet om at inngrepet skjer for å oppnå ett eller flere av de formål som er nevnt i artikkel 8 (2), er forslaget uproblematisk. I henhold til artikkel 8 (2) kan inngrep foretas blant annet for å øke den offentlige trygghet, forebygge uorden og kriminalitet og beskytte andres rettigheter og friheter.

Når det gjelder kravet om at inngrepet skal være i samsvar med loven, er situasjonen ikke fullt så klar. Spørsmålet om hvorvidt et inngrep er i samsvar med loven har vært særlig sentralt i tre typer saker for Den europeiske menneskerettsdomstol – overvåking (særlig telefonavlytting), omsorgsovertakelse og åpning av fengselsinnsattes brev. Spørsmålet om konvensjonskravene i artikkel 8 har derimot ikke vært vurdert i forbindelse med lovgivning som hjemler ransaking av person. Dette innebærer at rettstilstanden er usikker, og at statene må trekke egne foreløpige konklusjoner fra den praksis som foreligger.

Et grunnlegende krav er at det finnes en bestemt lovregel som hjemler inngrepet. Dette alene er imidlertid ikke tilstrekkelig. Det kreves i tillegg at loven foreskriver tilfredsstillende garantier mot vilkårlig bruk av den myndighet som loven hjemler. I dommen i saken Krüsling mot Frankrike fra 1990 ble det sagt at kravet i artikkel 8 (2) om at inngrepet skal være i samsvar med loven, innebærer at staten må sørge for «the minimum degree of protection to which citizens are entitled under the rule of law in a democratic society».

I sin praksis har Domstolen godtatt at det kan være nødvendig ut fra omstendighetene å gi myndighetene vide fullmakter. Dreier det seg om en lov som gir skjønnsmessig adgang for myndighetene til å gripe inn i en rettighet, har Domstolen imidlertid stilt krav om at lovgivningen skal ha mekanismer som sikrer mot at inngrepene blir vilkårlige. Ved vurderingen av om det gis tilstrekkelig beskyttelse mot vilkårlige inngrep, ses det både på de materielle og på de prosessuelle reglene. I dommene i sakene Eriksson mot Sverige og Olsson mot Sverige (nr 2) fra 1989 og 1992 fant domstolen at beskyttelsen mot vilkårlig bruk av de nokså generelle svenske lovregler om omsorgsovertakelse, lå i de prosessuelle krav som var knyttet til den generelle fullmakten, blant annet i kravet om at myndigheten skulle utøves av, eller kunne overprøves av, de administrative domstolene.

Fullmakten som er foreslått, er så vid at det etter mitt syn er fare for at den kan bli ansett for å være i strid med EMK artikkel 8 (2). Det stilles ikke prosessuelle garantier til utøvelsen av myndigheten som beskytter mot vilkårlig inngrep, slik som Domstolens praksis krever. Etter forslaget skal spørsmålet om å foreta inngrepet ikke forelegges for noen overordnet eller ekstern instans.

Det tredje og i praksis viktigste kravet etter EMK artikkel 8 (2) er at inngrepet skal være nødvendig i et demokratisk samfunn. Dette innebærer at inngrepet må skyldes et presserende samfunnsmessig behov og være proporsjonalt i forhold til behovet. Det er et spørsmål om en så vid fullmaktsregel som den foreslåtte, kan anses som forholdsmessig i forhold til samfunnets beskyttelsesbehov. At behovet for beskyttelse foreligger, vil det neppe kunne være strid om. Dersom formålet kan oppnås med en mer begrenset inngrepshjemmel og/eller med større grad av kontroll med tjenestemannens skjønnsutøvelse, er det imidlertid fare for at kravet om at inngrepet skal være nødvendig i et demokratisk samfunn ikke vil være oppfylt.

Riksadvokaten antar for sin del at forslaget er i tråd med kravene i den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 8. I sitt brev 14 august 1998 viser riksadvokaten blant annet til at Domstolen til tross for en rekke generelle uttalelser om lovkravet som tyder på en restriktiv linje, synes å være tilbakeholdende med å konstatere brudd som følge av at lovgivningen er for lite presis eller gir for svake garantier mot vilkårlighet. Han uttaler også at «ikke enhver abstrakt fare for krenkelse bør føre til at ellers velbegrunnet og hensiktsmessig tiltak avvises.»

I og med at lovgivning som hjemler ransaking av personer til nå ikke har vært vurdert av Den europeiske menneskerettsdomstolen, er det ikke til å unngå at det hersker en viss usikkerhet om hvor grensen vil trekkes. Jeg er i prinsippet enig med riksadvokaten i at ikke enhver abstrakt fare for krenkelse bør føre til at ellers velbegrunnet og hensiktsmessig tiltak avvises. Men jeg er også av den oppfatning at hvis formålet med tiltaket synes å kunne oppnås med virkemidler som reiser mindre tvil i forhold til konvensjonen, bør de først prøves ut.

Stortingsrepresentantene Hagen og Simonsen påpeker at norsk lov allerede i dag inneholder en rekke hjemler for inngrep mot privatpersoner i form av visitering uten at det foreligger mistanke om straffbar handling, og som må antas å være minst like ubehagelig i forhold til privatlivets fred som den foreslåtte ransaking bygget på mistanke om ulovlig kniv- eller våpenbesittelse. Det vises til vegtrafikkloven som gir politiet anlending til å foreta alkoholtester av personer som ikke er mistenkt for å kjøre ulovlig, og til våpenloven som gir politiet adgang til å kontrollere oppbevaring av lovlige våpen i folks private hjem uten at det foreligger noen mistanke om lovbrudd. (Jeg vil tilføye at kontroll med oppbevaring av våpen hos private bare kan gjennomføres etter forhåndsvarsel, jf våpenloven § 26a). Det vises også til de forannevnte bestemmelsene i tolloven og luftfartsloven.

Etter min mening foreligger det imidlertid prinsipielle forskjeller mellom disse tilfellene og det fremlagte forslaget. Når man kjører bil eller oppbevarer skytevåpen mv, har man innlatt seg på en handling som kan innebære en risiko for andre, eller som er potensielt farlig. Denne risikoen eller faren gjør det etter min mening rimelig at vedkommende må tåle en form for kontroll. Vedkommende har selv satt seg i en situasjon hvor inngrepet i privatlivet gjøres nødvendig av hensynet til omverdenen. Det samme kan imidlertid ikke sies om personer som uten videre befinner seg på offentlig sted.