Jeg viser til justiskomiteens brev 9 desember 1998 hvor komiteen
ber om departementets uttalelse til ovennevnte forslag.
Jeg er enig med stortingsrepresentantene Hagen og Simonsen i
at statistikken som viser en økning i voldskriminalitet
med bruk av våpen, gir grunn til bekymring. Jeg har flere
ganger gitt uttrykk for at bekjempelse av voldskriminalitet gjennom
en kombinasjon av forebygging og effektiv strafforfølging
av lovbrudd må prioriteres. I denne forbindelse er det selvsagt
at politiet bør ha muligheter til å gripe inn
der det er fare for at kniv eller skytevåpen vil bli brukt.
Jeg antar imidlertid at dette kan oppnås med en mindre
inngripende lovhjemmel enn den som er foreslått. Dette har
jeg i brev 29 juli 1998 gitt uttrykk for overfor Riksadvokaten,
som svar på hans brev 1 juli 1998, hvor han presenterte
et forslag som var identisk med det lovforslaget som stortingsrepresentantene
Hagen og Simonsen nå har satt fram. I et nytt brev 14 august 1998
tilkjennegir Riksadvokaten at en lovbestemmelse med formål å forbedre
og effektivisere forbudet mot å bære våpen
på offentlig sted, bør utformes som en visitasjonshjemmel
i politiloven, fremfor en ransakingsbestemmelse i straffeprosessloven.
I brevet 14 august 1998 har riksadvokaten kommet med et revidert
lovforslag om endring i politiloven som lyder:
«§ 10 a Visitasjon for å avdekke
våpen
Politiet kan på offentlig
sted visitere person når det er grunn til å undersøke
om personen er i besittelse av våpen. Visitasjonen skal
i slike tilfelle først foretas ved hjelp av tekniske hjelpemidler.
Dersom denne undersøkelsen indikerer at personen kan være
i besittelse av våpen, kan ordinær visitasjon
finne sted.
Visitasjon kan bare skje når
politimesteren eller den han bemyndiger på forhånd
har gitt samtykke til at visitasjon kan foretas i et nærmere
angitt område og tidsrom. Dersom en polititjenestemann
i andre tilfeller finner grunn til å visitere en person
etter første ledd, må samtykke innhentes i det
enkelte tilfelle før visitasjon foretas. Samtykke etter
dette ledd skal nedtegnes skriftlig.
Visitasjon kan
bare foretas av personell som har gjennomgått særskilt
opplæring.»
I likhet med det fremlagte forslaget fra stortingsrepresentantene
Hagen og Simonsen, åpner lovforslaget for at politiet skal
kunne foreta visitasjon på offentlig sted når
det er grunn til å undersøke om en person er i
besittelse av våpen. Omfanget av hjemmelen er imidlertid
begrenset. Dette er gjort ved å stille krav til hvor og
hvordan undersøkelsen skal skje og til hvem som skal kunne
treffe beslutning om visitasjon, samt ved å begrense visitasjonsadgangen
til polititjenestemenn som har gjennomgått særskilt
opplæring.
Jeg stiller meg i utgangspunktet positiv til dette endrete forslag.
Det er mitt foreløpige syn at kravene i den europeiske
menneskerettskonvensjon er ivaretatt gjennom forslaget, samtidig
som muligheten til å oppnå den ønskede
virkningen ikke er redusert.
Departementet er i ferd med å utarbeide et høringsbrev
hvor det foreslås en endring i politiloven som i det vesentlige
svarer til Riksadvokatens reviderte forslag. Det tas sikte på å sende
forslaget på en bred høring i uke 5 eller 6, med
en høringsfrist på 6 uker. Dette vil gi departementet
mulighet til å komme tilbake til Stortinget med et lovforslag
allerede i inneværende sesjon dersom det ikke fremkommer
vektige motforestillinger i høringsrunden.
På denne bakgrunn vil jeg oppfordre Stortinget til å avvente
et lovforslag fra departementet før det tas stilling til
hvilken lovendring som bør foretas.
For det tilfellet at komiteen likevel skulle ønske å vurdere
forslaget fra Hagen og Simonsen nå, vil det nedenfor bli
redegjort for departementets overveielser i tilknytning til forslaget.
Hjemmel til å foreta kroppslig ransaking og visitasjon
følger av straffeprosessloven, politiloven og enkelte andre
lover. Det som særpreger hjemlene i straffeprosessloven
er at det brukes som ledd i etterforskning av (nærmere
bestemte) straffbare forhold. Hjemlene i politiloven er av ordensmessig
karakter. Hjemlene i de øvrige lovene henger sammen med kontroll
av bestemte typer virksomheter.
Etter strpl § 195 er det hjemmel for å ransake
en person som med skjellig grunn mistenkes for å bære kniv
eller våpen i strid med henholdsvis straffeloven § 352
a og våpenloven § 27 b jf § 33.
For at det skal foreligge skjellig grunn til å mistenke
noen for slik besittelse, må det foreligge objektive holdepunkter
for mistanken, og det må være mer sannsynlig at
den mistenkte har kniv eller våpen på seg enn
at han eller hun ikke har det.
Beslutning om ransaking skal i utgangspunktet treffes av retten,
jf strpl § 197 første ledd. Er det fare ved
opphold, kan beslutningen treffes av påtalemyndigheten,
jf annet ledd. Hvis beslutningen ikke er skriftlig, skal den snarest
mulig nedtegnes, jf tredje ledd.
Videre kan en polititjenestemann, med hjemmel i strpl § 198
første ledd nr 3, uten beslutning av retten eller påtalemyndigheten
foreta ransaking når det er sterk mistanke om at en person
bærer skytevåpen dersom
det er nærliggende fare for at formålet med ransakingen
ellers vil forspilles. For at det skal foreligge sterk mistanke,
kreves en betydelig sannsynlighetsovervekt for at en straffbar
handling er begått. Høyesterett har fastslått
at det ikke er nok at vedkommende har tilknytning til et kriminelt
miljø (Rt 1993 s 1025).
Strpl § 198 første ledd nr 3 gir derimot
ikke hjemmel til å foreta ransaking uten beslutning av
retten eller påtalemyndigheten ved sterk mistanke om at
en person bærer kniv. Bestemmelsen
gjelder bare ved mistanke om handling som etter loven kan medføre straff
av fengsel i mer enn 6 måneder, og straffen for å krenke
knivforbudet er kortere enn dette (bøter eller fengsel
inntil 3 måneder).
Endelig kan en person som pågripes, ransakes for å finne
ting personen kan bruke til vold eller for å flykte, jf
strpl § 178.
Etter politiloven § 10 annet ledd kan politiet
visitere en person for å søke etter våpen
eller andre farlige gjenstander i forbindelse med at vedkommende fjernes,
anholdes eller innbringes, dvs i situasjoner hvor politiet tar hånd
om vedkommende for kortere eller lengre tid. Bestemmelsen svarer
i så måte til strpl § 178 og
har samme formål som denne. Visitasjonen innebærer
at politiet foretar en ytre besiktigelse av vedkommendes kropp,
og går gjennom klær og håndbagasje.
Det er adgang til å fjerne eller anholde en person, og
således foreta visitasjon, når det er nødvendig
for å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden
eller når omstendighetene gir grunn til å frykte
for slike forstyrrelser, for å ivareta enkeltpersoners
eller allmennhetens sikkerhet eller for å avverge eller
stanse lovbrudd, jf politiloven § 7 jf § 6.
En person kan innbringes i de tilfellene som er omhandlet i §§ 8
og 9, det vil blant annet si når en person forstyrrer ro
og orden, nekter å etterkomme pålegg om å fjerne
seg, nekter å oppgi navn eller treffes på sted
hvor en forbrytelse er begått.
I medhold av luftfartsloven § 7-25
er det gitt forskrift om forebyggelse av anslag mot sikkerheten
i luftfarten, som hjemler kroppsvisitering i sikkerhetsøyemed
i forbindelse med luftfart.
I tolloven § 12
nr 5 er det gitt adgang til å undersøke person
for å bringe på det rene om en vare er eller søkes
unndratt tollvesenets kontroll.
Det fremlagte forslaget går ut på å tilføye
et nytt annet ledd i straffeprosessloven § 193,
med følgende ordlyd:
«På offentlig sted kan det foretas ransaking
av person når det er (rimelig) grunn til å undersøke
om vedkommende er i besittelse av våpen.»
Jeg antar at bruken av parentes er ment å indikere alternative
løsninger. I en eventuell lovtekst må imidlertid
parentesen sløyfes.
Det fremgår ikke av forslaget, men jeg antar at det er
meningen at nåværende § 193
annet ledd beholdes, og blir nytt tredje ledd.
Hensikten med forslaget er å senke kravet til mistankens
styrke. Istedenfor å kreve «skjellig grunn» til mistanke
om at en person bærer våpen i strid med loven,
skal det være tilstrekkelig om politiet har «grunn»,
eventuelt «rimelig grunn» til å undersøke om
vedkommende er i besittelse av våpen. Det kreves fortsatt
konstaterbare og etterprøvbare opplysninger som tyder på at
vedkommende bærer våpen. Derimot vil ransaking
kunne gjennomføres av polititjenestemann uten forutgående
beslutning av retten eller påtalemyndigheten.
Det fremlagte forslaget gir en vid fullmakt for politiet til å foreta
ransaking av en hvilken som helst person ut fra en skjønnsmessig
vurdering av om det foreligger grunn (eventuelt rimelig grunn) til å undersøke om
vedkommende er i besittelse av våpen. Det kan reises spørsmål
ved om det er ønskelig å gi polititet en så vid
fullmakt. I enhver situasjon hvor folk samles kan det være «grunn
til å undersøke…» ut fra prevensjonshensyn.
Den situasjonen som fullmakten trolig er ment å omfatte,
er situasjonen hvor vold erfaringsmessig lett oppstår,
men fullmakten er ikke begrenset til denne situasjonen. Fullmakten
inneholder dessuten ingen garantier mot misbruk.
Videre kan det stilles spørsmål ved om det
er riktig å foreta en eventuell endring nettopp i straffeprosessloven.
Reglene om ransaking i straffeprosessloven gjelder i forbindelse
med etterforskning. Det er ikke uten videre opplagt at det bør
være lettere å etterforske overtredelse av kniv-
og våpenforbudet enn andre former for kriminalitet. Åpner
man for dette, er det også en fare for at det i neste omgang
kommer krav om å lempe på kravene for å bruke
tvangsmidler i forbindelse med etterforskning av andre straffbare handlinger.
Etter min mening er det større grunn til å legge vekt
på det forebyggende aspektet, og å rette fokus mot
politiets fullmakter i politiloven.
EMK artikkel 8 lyder i norsk oversettelse:
«(1) Enhver har rett til respekt for sitt privatliv
og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. (2) Det skal ikke
skje noen inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av
denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven
og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til
den nasjonale sikkerhet, offentlig trygghet eller landets økonomiske
velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse
eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og
friheter.»
Retten til respekt for privatlivet i EMK artikkel 8 omfatter
blant annet retten til respekt for den fysiske integritet. Det kan
ikke være tvil om at ransaking av person er et inngrep
mot den fysiske integritet.
Spørsmålet blir da om inngrepet – ransaking
av person – kan rettferdiggjøres i medhold av
EMK artikkel 8 (2). For at et inngrep i retten til respekt for privatlivet
ikke skal krenke konvensjonen, kreves det at inngrepet er i samsvar
med loven, at det skjer for å oppnå ett eller
flere av de formål som er nevnt i artikkel 8 (2), og at
det er nødvendig i et demokratisk samfunn, jf artikkel
8 (2).
Når det gjelder kravet om at inngrepet skjer for å oppnå ett
eller flere av de formål som er nevnt i artikkel 8 (2),
er forslaget uproblematisk. I henhold til artikkel 8 (2) kan inngrep
foretas blant annet for å øke den offentlige trygghet,
forebygge uorden og kriminalitet og beskytte andres rettigheter
og friheter.
Når det gjelder kravet om at inngrepet skal være
i samsvar med loven, er situasjonen ikke fullt så klar. Spørsmålet
om hvorvidt et inngrep er i samsvar med loven har vært
særlig sentralt i tre typer saker for Den europeiske menneskerettsdomstol – overvåking
(særlig telefonavlytting), omsorgsovertakelse og åpning av
fengselsinnsattes brev. Spørsmålet om konvensjonskravene
i artikkel 8 har derimot ikke vært vurdert i forbindelse
med lovgivning som hjemler ransaking av person. Dette innebærer
at rettstilstanden er usikker, og at statene må trekke
egne foreløpige konklusjoner fra den praksis som foreligger.
Et grunnlegende krav er at det finnes en bestemt lovregel som
hjemler inngrepet. Dette alene er imidlertid ikke tilstrekkelig.
Det kreves i tillegg at loven foreskriver tilfredsstillende garantier
mot vilkårlig bruk av den myndighet som loven hjemler.
I dommen i saken Krüsling mot Frankrike fra
1990 ble det sagt at kravet i artikkel 8 (2) om at inngrepet skal
være i samsvar med loven, innebærer at staten
må sørge for «the minimum degree of protection
to which citizens are entitled under the rule of law in a democratic
society».
I sin praksis har Domstolen godtatt at det kan være nødvendig
ut fra omstendighetene å gi myndighetene vide fullmakter.
Dreier det seg om en lov som gir skjønnsmessig adgang for
myndighetene til å gripe inn i en rettighet, har Domstolen
imidlertid stilt krav om at lovgivningen skal ha mekanismer som
sikrer mot at inngrepene blir vilkårlige. Ved vurderingen
av om det gis tilstrekkelig beskyttelse mot vilkårlige
inngrep, ses det både på de materielle og på de
prosessuelle reglene. I dommene i sakene Eriksson
mot Sverige og Olsson mot Sverige (nr
2) fra 1989 og 1992 fant domstolen at beskyttelsen mot vilkårlig
bruk av de nokså generelle svenske lovregler om omsorgsovertakelse,
lå i de prosessuelle krav som var knyttet til den generelle
fullmakten, blant annet i kravet om at myndigheten skulle utøves
av, eller kunne overprøves av, de administrative domstolene.
Fullmakten som er foreslått, er så vid at det
etter mitt syn er fare for at den kan bli ansett for å være
i strid med EMK artikkel 8 (2). Det stilles ikke prosessuelle garantier
til utøvelsen av myndigheten som beskytter mot vilkårlig
inngrep, slik som Domstolens praksis krever. Etter forslaget skal
spørsmålet om å foreta inngrepet ikke
forelegges for noen overordnet eller ekstern instans.
Det tredje og i praksis viktigste kravet etter EMK artikkel 8
(2) er at inngrepet skal være nødvendig
i et demokratisk samfunn. Dette innebærer at inngrepet må skyldes
et presserende samfunnsmessig behov og være proporsjonalt
i forhold til behovet. Det er et spørsmål om en
så vid fullmaktsregel som den foreslåtte, kan
anses som forholdsmessig i forhold til samfunnets beskyttelsesbehov.
At behovet for beskyttelse foreligger, vil det neppe kunne være
strid om. Dersom formålet kan oppnås med en mer
begrenset inngrepshjemmel og/eller med større
grad av kontroll med tjenestemannens skjønnsutøvelse,
er det imidlertid fare for at kravet om at inngrepet skal være
nødvendig i et demokratisk samfunn ikke vil være
oppfylt.
Riksadvokaten antar for sin del at forslaget er i tråd
med kravene i den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 8.
I sitt brev 14 august 1998 viser riksadvokaten blant annet til at
Domstolen til tross for en rekke generelle uttalelser om lovkravet
som tyder på en restriktiv linje, synes å være
tilbakeholdende med å konstatere brudd som følge
av at lovgivningen er for lite presis eller gir for svake garantier
mot vilkårlighet. Han uttaler også at «ikke
enhver abstrakt fare for krenkelse bør føre til
at ellers velbegrunnet og hensiktsmessig tiltak avvises.»
I og med at lovgivning som hjemler ransaking av personer til
nå ikke har vært vurdert av Den europeiske menneskerettsdomstolen,
er det ikke til å unngå at det hersker en viss
usikkerhet om hvor grensen vil trekkes. Jeg er i prinsippet enig
med riksadvokaten i at ikke enhver abstrakt fare for krenkelse bør
føre til at ellers velbegrunnet og hensiktsmessig tiltak
avvises. Men jeg er også av den oppfatning at hvis formålet med
tiltaket synes å kunne oppnås med virkemidler som
reiser mindre tvil i forhold til konvensjonen, bør de først
prøves ut.
Stortingsrepresentantene Hagen og Simonsen påpeker at
norsk lov allerede i dag inneholder en rekke hjemler for inngrep
mot privatpersoner i form av visitering uten at det foreligger mistanke
om straffbar handling, og som må antas å være
minst like ubehagelig i forhold til privatlivets fred som den foreslåtte
ransaking bygget på mistanke om ulovlig kniv- eller våpenbesittelse.
Det vises til vegtrafikkloven som gir politiet anlending til å foreta
alkoholtester av personer som ikke er mistenkt for å kjøre
ulovlig, og til våpenloven som gir politiet adgang til å kontrollere
oppbevaring av lovlige våpen i folks private hjem uten
at det foreligger noen mistanke om lovbrudd. (Jeg vil tilføye at
kontroll med oppbevaring av våpen hos private bare kan
gjennomføres etter forhåndsvarsel, jf våpenloven § 26a).
Det vises også til de forannevnte bestemmelsene i tolloven
og luftfartsloven.
Etter min mening foreligger det imidlertid prinsipielle forskjeller
mellom disse tilfellene og det fremlagte forslaget. Når
man kjører bil eller oppbevarer skytevåpen mv,
har man innlatt seg på en handling som kan innebære
en risiko for andre, eller som er potensielt farlig. Denne risikoen
eller faren gjør det etter min mening rimelig at vedkommende
må tåle en form for kontroll. Vedkommende har
selv satt seg i en situasjon hvor inngrepet i privatlivet gjøres
nødvendig av hensynet til omverdenen. Det samme kan imidlertid ikke
sies om personer som uten videre befinner seg på offentlig
sted.