Til Odelstinget
Finansdepartementet legger med dette fram forslag til lov om
endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift.
I Regjeringens tiltredelseserklæring ble det uttalt at
Regjeringen ville arbeide for reformer i skattepolitikken. Det ble
fremhevet at målet er lavere satser, bredere skattegrunnlag,
enklere regler og færre smutthull. Det ble også påpekt
at det er behov for å modernisere merverdiavgiftssystemet
slik at varer og tjenester i prinsippet behandles likt. I Revidert
nasjonalbudsjett varslet Regjeringen at den ville legge fram forslag
til en slik merverdiavgiftsreform i forbindelse med budsjettet for
2001.
I samsvar med dette legger departementet fram et forslag til
merverdiavgiftsreform som en del av budsjettet for 2001, jf. St.prp.
nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og St.meld. nr.
1 (2000-2001) Nasjonalbudsjettet 2001. Forslaget innebærer
at det blir innført generell merverdiavgiftsplikt på omsetning
av tjenester fra 1. juli 2001. Forslaget foreslås gjennomført
ved at hjemmelen for avgiftsplikt på omsetning av tjenester
gjøres generell. Dette vil føre til at regelverket
for merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester blir
i samsvar med det som i dag gjelder ved omsetning av varer. Den
generelle avgiftsplikten vil medføre at all tjenesteomsetning
omfattes av merverdiavgiftssystemet, med mindre tjenesten unntas
særskilt i loven. Flere grupper av tjenester, bl.a. innen helse,
undervisning og kultur, foreslås fortsatt unntatt fra merverdiavgiftsplikten.
Forslaget om å snu merverdiavgiftslovens hjemmel for
avgiftsplikt på omsetning av tjenester bygger på et
forslag som ble utredet av Storvik-utvalget, jf. NOU 1990:11 Generell
merverdiavgift på omsetning av tjenester. Utredningen følger
som utrykt vedlegg til proposisjonen. Utvalgets utredning ble sendt
på en bred høring og danner fortsatt etter departementets oppfatning,
et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for spørsmålet
om å innføre generell merverdiavgiftsplikt på omsetning
av tjenester. Det ble også gitt en bred omtale av merverdiavgiftsreformen
av regjeringen Bondevik i Nasjonalbudsjettet 2000. Departementet har
på denne bakgrunn ikke ansett det nødvendig med en
ny alminnelig høringsrunde om forslaget.
Merverdiavgiftsplikten ved omsetning av tjenester er etter gjeldende
rett avhengig av at tjenesten uttrykkelig eller ad tolkningsvei,
fremgår av merverdiavgiftsloven. Hvilke tjenester som er
avgiftspliktige følger av § 13 annet
ledd. Fordi det kun er enkelte typer tjenester som er merverdiavgiftspliktige,
skaper dette et fokus på grensedragningen mellom henholdsvis
avgiftspliktige og avgiftsfrie tjenester.
Det eksisterer eksempelvis avgrensingsproblemer innen området
for edb. Elektronisk databehandling er etter gjeldende regelverk
en merverdiavgiftspliktig tjeneste, jf. merverdiavgiftsloven § 13
annet ledd nr. 6. Dersom edb kun benyttes som et hjelpemiddel ved utføringen
av en annen tjeneste, f.eks. en informasjonstjeneste, anses det
etter gjeldende rett ikke å foreligge avgiftsplikt. Informasjonstjenester
levert via en informasjonsbase regnes etter gjeldende regelverk som
avgiftsfri. Hva som er en «ren» edb-tjeneste og hva
som ikke er det, lar seg ikke klart definere slik regelverket er
i dag.
Dagens regelverk skaper også vanskelige avgrensingsproblemer
i forhold til avgiftspliktig omsetning av visse konsulenttjenester
etter merverdiavgiftsloven § 13 annet ledd. F.eks.
er taksering av eiendom i dag avgiftsfritt, mens utarbeidelse av
en tilstandsrapport om et elektrisk anlegg i en fast eiendom er
blitt ansett avgiftspliktig.
Et annet eksempel er omfanget av avgiftsplikten for serveringstjenester
etter merverdiavgiftsloven § 13 annet ledd nr.
10. Bestemmelsen fastslår at det er merverdiavgiftsplikt
på omsetning av serveringstjenester fra restauranter, hoteller
og andre bevertningssteder. Denne bestemmelsen er blitt tolket slik
at den kun omfatter serveringssteder hvor offentligheten har adgang
eller servering rettet mot publikum (ekstern servering). Serveringstjenester
som kun omsettes til en lukket krets av personer, er ikke ansett
avgiftspliktig (intern servering). Hva som anses som en lukket krets
av personer beror på en konkret vurdering i hvert enkelt
tilfelle.
Avgrensingsproblemer oppstår for øvrig også i forholdet
mellom hva som er merverdiavgiftspliktige varer og hva som er merverdiavgiftsfrie
tjenester. Som eksempel kan også her nevnes området
for edb, hvor det har utviklet seg et skille mellom såkalt
standardisert og individualisert programvare. Førstnevnte anses
som en merverdiavgiftspliktig vare og sistnevnte som en tjeneste.
Når dette ses i lys av de ulike programvaresammensetninger
som i dag eksisterer på markedet, samt muligheten for digital
overføring ved bruk av Internett, framstår en
grensedragning mellom de to nevnte kategorier nærmest som
en umulig oppgave.
Som en følge av dagens merverdiavgiftsregler kan virksomheter
ha omsetning både innenfor og utenfor merverdiavgiftsområdet.
Ved slik delt virksomhet, kan det kun føres fradrag for
anskaffelser til bruk i den merverdiavgiftspliktige delen av virksomheten.
Ved fellesanskaffelser til delt virksomhet kan inngående merverdiavgift
trekkes fra forholdsmessig etter varens antatte bruk i den merverdiavgiftspliktige
delen av virksomheten. Reglene om fordeling av inngående merverdiavgift
for fellesanskaffelser fremgår av merverdiavgiftsloven § 23.
Fordeling av inngående merverdiavgift gjelder f.eks. for
transportnæringer som driver kombinert avgiftspliktig godstransport
og avgiftsfri persontransport. Det samme gjelder for hotell- og
restaurantnæringen hvor utleie av rom er merverdiavgiftsfritt,
mens servering av mat er avgiftspliktig. Det er også problemer
med å fordele inngående merverdiavgift for virksomheter
innen bygg- og anleggsbransjen. Prosjektering, tegning, konstruksjon
og annen teknisk bistand for arbeid på vare, bygg, anlegg eller
fast eiendom, herunder oppføring, ombygging, reparasjon,
vedlikehold m.v. er etter gjeldende regelverk avgiftspliktig. Administrative
tjenester som f.eks. bygge- eller prosjektledelse eller byggekontroll levert
som selvstendig ytelse i tilknytning til bygnings- og anleggsoppdrag,
har derimot vært ansett for å ligge utenfor merverdiavgiftslovens
avgiftspliktige område.
Som det fremgår av ovennevnte stilles næringsdrivende
med delt virksomhet overfor særskilt kompliserte fradragsregler.
Reglene om beregningsgrunnlaget for merverdiavgift i merverdiavgiftsloven § 18
kan medføre at tjenester som i utgangspunktet faller utenfor
merverdiavgiftsområdet, blir avgiftsberegnet fordi de inngår som
en omkostning i forbindelse med en merverdiavgiftspliktig leveranse.
F.eks. vil tjenester av administrativ art som prosjektledelse, byggeledelse
og byggekontroll, som ved isolert levering faller utenfor merverdiavgiftsområdet,
måtte medtas i beregningsgrunnlaget for merverdiavgift
når tjenestene inngår som en del av en hovedentreprise.
Bestemmelsen kan gi incentiver til tilpasninger i form av splitting
av kontrakter og deling av selskaper som ikke alltid gjenspeiler
de reelle forhold. Slike tilpasninger er med på å beslaglegge
ressurser, både for næringsdrivende og for avgiftsmyndighetene.
Dagens regelverk fører også til skjult merverdiavgiftsbelastning
for en rekke næringsdrivende. Grunnen til dette er at næringsdrivende
som ikke driver merverdiavgiftspliktig virksomhet, heller ikke har
fradragsrett for inngående merverdiavgift på sine
anskaffelser. Dette gjelder eksempelvis advokat- eller rene konsulentvirksomheter.
Når de omsetter sine tjenester videre til andre næringsdrivende,
vil den manglende fradragsretten føre til at inngående
merverdiavgift de har hatt på anskaffelser til bruk i sin
virksomhet, inngår som en kostnad i deres krav på vederlag.
Dersom kjøperen av en slik advokat- eller konsulenttjeneste kjøper
tjenesten til bruk i sin avgiftspliktige virksomhet, vil det ikke
foreligge noen inngående avgift som kan føres
til fradrag. Det vil derimot ligge en skjult avgift fra foregående
ledd i det vederlag som oppkreves. Dette vil bl.a. være
en konkurranseulempe for bedrifter som konkurrerer med utenlandske
bedrifter hjemme og ute. Denne type kumulasjon skjer som en følge av
at enkelte virksomheter ikke er omfattet av den generelle merverdiavgiftsplikten,
og til tross for at en av hovedintensjonene ved innføringen
av merverdiavgiftssystemet nettopp var å unngå dette.
Et sentralt spørsmål ved dagens regelverk er
merverdiavgiftsbehandlingen av nye tjenester. Dagens regelverk er
i liten grad endret siden merverdiavgiftsloven ble vedtatt i 1969.
Hvilke tjenester som omfattes av merverdiavgiftsplikten og hvilke
som faller utenfor, er fremdeles basert på en fortolkning
av det regelverket og den begrunnelse som ble gitt i 1969. Siden den
gang har nye omsetningsformer som f.eks. elektronisk handel kommet
til, og tjenestesektoren har også generelt økt
sterkt i omfang. Produkter i form av varer eller tjenester kan nå anskaffes/bestilles
ved bruk av Internett og leveres «online» eller «offline». Det
er prinsipielt viktig at disse produktene avgiftsbelegges likt og
uavhengig av leveringsmåte, slik at merverdiavgiften fremstår
som nøytral mellom former for elektronisk handel og ordinær
handel. Ulik merverdiavgiftsmessig behandling som følge
av transaksjonsformen på ellers likeartede varer og tjenester
skaper uheldige konkurransevridninger.
Når det gjelder digitale produkter, vil innføringen av
en generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester
også ha betydning for Norge i forhold til de retningslinjer
for beskatning (direkte og indirekte) av elektronisk handel som
er utarbeidet av OECD. For å oppnå en enhetlig
avgiftsbehandling av digitale produkter er man innen OECD blitt
enige om at digitale produkter ikke skal behandles som vare i forhold
til merverdiavgiften. Dette har vært vanskelig for Norge å gjennomføre
i praksis, fordi vi inntil nå ikke har hatt generell avgiftsplikt
på tjenester som de fleste øvrige OECD-land. Det
vises til nærmere omtale av dette i St.meld. nr. 41 (1998-1999)
Om elektronisk handel og forretningsdrift, s. 69 flg.
Dagens regelverk imøtegår i altfor liten grad
den type problemstillinger som her er reist. Regelverket mangler
den nødvendige fleksibilitet og tilpasningsdyktighet som
er påkrevet for å kunne følge den generelle
samfunnsutviklingen. Gjeldende regelverk svekker på denne
måten også forutsigbarheten og de næringsdrivendes
mulighet til bl.a. å oppfylle de krav som stilles til virksomhetens
drift og regnskap. Avgiftsmyndighetenes kontrollmuligheter svekkes
tilsvarende.
En gjennomgang av det norske merverdiavgiftssystemet og reglene
om avgiftsplikt på omsetning av tjenester viser også at
merverdiavgiftsloven ikke er i harmoni med reglene i andre land.
Merverdiavgiftsloven bygger imidlertid på prinsipper hvor
også internasjonale vilkår påvirker spørsmålet
om innenlandsk merverdiavgiftsplikt. Manglende harmonisering av regelverket
kan føre til konkurransevridning både for norske
og utenlandske næringsdrivende som opererer internasjonalt.
Handel over landegrensene øker i omfang, bl.a. ved elektronisk
overføring av digitaliserte produkter. En utvidet merverdiavgiftsplikt
på tjenesteområdet vil også gjøre
det nødvendig å se på, og eventuelt foreta
en opprydding blant, merverdiavgiftslovens bestemmelser
om avgiftsplikt på tjenester som omsettes over landegrensene,
jf. nærmere omtale under kapittel 8.2 i proposisjonen.
Merverdiavgiften er en av statskassens viktigste inntektskilder
og bidrar til å finansiere en fjerdedel av statsbudsjettets
utgifter. Provenyet fra merverdiavgiften (inkludert investeringsavgiften)
er for inntektsåret 2000 anslått til om lag 115
mrd. kroner. Tjenestenes andel av forbruket har økt fra
39 pst. av samlet privat forbruk i 1978 til 46 pst. i 1999. Andelen
tjenesteforbruk forventes å øke ytterligere i årene
framover. I tillegg kommer det stadig nye tjenester inn i markedet som
med dagens regelverk for merverdiavgiftsplikt på omsetning
av tjenester ikke vil bli avgiftspliktige. Det er derfor viktig
for statens fremtidige inntekter at lovhjemmelen blir endret, slik
at nye tjenesteområder blir omfattet av merverdiavgiftsplikten.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen
Dag Terje Andersen, Erik Dalheim, Grethe G. Fossum, Britt Hildeng,
Ottar Kaldhol, Torstein Rudihagen og Signe Øye, fra Fremskrittspartiet,
Siv Jensen, Per Erik Monsen og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti,
Valgerd Svarstad Haugland, Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S. Sørfonn,
fra Høyre, Børge Brende, Per-Kristian Foss og
Kjellaug Nakkim, fra Senterpartiet, Odd Roger Enoksen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein
Djupedal, fra Venstre, Terje Johansen, og representanten Steinar
Bastesen, viser til at merverdiavgiftsloven ble vedtatt
for over 30 år siden, og at det senere har skjedd få endringer
i loven. Gjeldende lov hjemler avgiftsplikt på all omsetning
av varer med visse spesifiserte unntak, mens det for tjenester er motsatt
- i prinsippet avgiftsfrihet, men med visse spesifiserte unntak.
De fleste OECD-land har likebehandlet omsetning av varer og tjenester
i sin lovgivning om merverdiavgift.
Komiteen viser videre til at et utvalg som ble oppnevnt
i 1985, under ledelse av Kjell Storvik, har utredet spørsmålet
om generell merverdiavgift på omsetning av tjenester, og
at utvalget avgav sin innstilling for over 10 år siden,
jf. NOU 1990:11. I Nasjonalbudsjettet 2000 gav regjeringen Bondevik
en omtale av en merverdiavgiftsreform, med generell moms på tjenester,
som ble varslet forelagt Stortinget før påske 2000.
Ot.prp. nr. 2 (2000-2001) er en oppfølging av Storvik-utvalgets
innstilling.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg i hovedsak til Regjeringens vurderinger om
behovet for endringer i det norske merverdiavgiftssystemet, og viser
til respektive merknader i det følgende.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til
pkt. 5 i budsjettavtalen mellom Arbeiderpartiet og sentrumspartiene
og til respektive merknader i denne innstillingen. Budsjettavtalens
pkt. 5 lyder:
«Avtalepartene er enige om å foreta
en fornyelse av merverdiavgiftssystemet, med følgende endringer
i forhold til Regjeringens forslag:
a) Momssatsen på matvarer
reduseres til 12 pst. med virkning fra 1. juli 2001. Den
foreslåtte kompensasjonsordning for kjøttvarer
faller bort.
b) Persontransport, med unntak av luftfart, og reiseliv
unntas fra merverdiavgiftssystemet fra 1. juli 2001. Dette
inkluderer adgangsbilletter til alpinanlegg og fornøyelsesparker.
c) Luftfartøy (persontransport med luftfartøy)
skal ha nullsats i tråd med Regjeringens forslag.
d) Ferging av kjøretøy skal fortsatt ha
nullsats.
e) Sirkus faller inn under momsfritaket for kultursektoren.
f) Omsetning av el-biler skal ha nullsats fra 1. juli 2001.
g) Unntaket for lotterier m.v. og agenter/formidlere av
lotterier skal også omfatte lotterientreprenører.
h) Den generelle merverdiavgiftssatsen heves til 24 pst.
fra 1. januar 2001.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at forslaget om å snu
merverdiavgiftslovens hjemmel for avgiftsplikt på omsetning
av tjenester bygger på et forslag som ble utredet av Storvik-utvalget,
jf. NOU 1990:11 Generell merverdiavgift på omsetning av
tjenester. Utvalgets utredning ble deretter sendt på høring.
Merverdiavgiftsreformen ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 2000. Disse
medlemmer har merket seg at departementet på denne
bakgrunn ikke har gjennomført en ny alminnelig høringsrunde
av det foreliggende forslaget. Disse medlemmer vil
påpeke at når Stortinget har vedtatt at Ot.prp.
nr. 2 (2000-2001) skal behandles i forbindelse med neste års
statsbudsjett medfører dette et demokratiproblem. Disse
medlemmer vil peke på de mange berørte bedrifter
og næringsorganisasjoner ikke er gitt en forsvarlig mulighet
til å få utredet virkningen for sin virksomhet
og deretter å få fremført sine synspunkter på en
forsvarlig måte, noe de mange henvendelser som er kommet
etter at høringsfristen i komiteen var ute, tyder på. Disse
medlemmer viser videre til at de som har vært til
høring i komiteen, alle hevder at Finansdepartementets
beregninger er feil.
Disse medlemmer støtter prinsippet om speilvending
av merverdiavgiftsloven, slik at alle varer og tjenester er avgiftspliktige
så lenge det ikke er gitt eksplisitt unntak i loven. Disse
medlemmer mener at dette vil bidra til at avgiftssystemet
på en bedre måte fanger opp utviklingen i samfunnet
og fremveksten av nye næringer og tjenesteområder.
En slik omlegging er også i tråd med det som er
vanlig i andre land.
Disse medlemmer vil imidlertid påpeke
at prinsippet om speilvending av loven bør holdes fullstendig
adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt
skal unntas fra merverdiavgiftsplikt.
For å bevare merverdiavgiften som en generell forbruksavgift
og som en stabil inntektskilde for staten mener disse medlemmer at
merverdiavgiften ikke skal brukes til å gi støtte
til nye næringer eller formål utover det som er
tilfelle i dag, enten det gjelder reduserte satser eller unntak.
Det er ikke mulig å rangere ulike områder etter
nyttighet eller lignende. Enkelte av våre naboland har
reduserte mva-satser på enkelte områder. Dette
kan selvfølgelig brukes som argument for at det samme skal
gjøres i Norge. Disse medlemmer vil imidlertid
påpeke at det er svært mange andre skatte- og
avgiftsreformer som gir norsk næringsliv langt større
konkurranseulemper enn merverdiavgiften. og vil heller redusere
disse.
Disse medlemmer vil samtidig peke på at det
ved en differensiering av merverdiavgiften kan være vanskelig å finne
klare avgrensede områder. Disse medlemmer mener
videre at enkelte områder som f.eks. overnattingstjenester
og persontransport, må unntas når en utvider merverdiavgiftsgrunnlaget. Disse
medlemmer vil påpeke at vi har et ansvar for de
områder som i dag er unntatt fra merverdiavgiftsplikten
og som Regjeringen nå foreslår avgiftsbelagt.
Det er uholdbart å gjennomføre slike omfattende
endringer i rammevilkårene på så kort
tid. Folk som er villige til å satse på næringsvirksomhet har
krav på et minimum av forutsigbarhet. Dessuten har mange
foretatt store investeringer i lys av gjeldende regler og betalt
full merverdiavgift på disse investeringene. Regjeringens
forslag innebærer at det skal beregnes merverdiavgift på salget,
uten at det tas hensyn til tidligere investeringer og innbetalt
merverdiavgift. Dette vil føre til uheldige konkurranseulemper mellom
næringsdrivende som investerte hhv. før og etter
innføringen av merverdiavgift.
Disse medlemmer vil påpeke at det er
sterke argumenter som taler for lange overgangsordninger eller kompensasjonsordninger
for tidligere investeringer. I proposisjonen er dette avfeiet med
en sides drøfting. Storvik-utvalget har heller ikke vurdert spørsmålet. Disse
medlemmer mener at spørsmålet om ulike
overgangsordninger må utredes langt grundigere før
en utvidelse av mva-systemet kan gjennomføres.
Ut fra hensynet til forutsigbarhet i rammebetingelser for næringslivet
og hensynet til konkurransevridninger mellom ulike aktører,
mener disse medlemmer at det ikke bør gjøres
vedtak om å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget nå.
Disse medlemmer vil imidlertid gjøre
et unntak i forbindelse med behandlingen av momsreformen. Disse
medlemmer vil gå inn for at det innføres
en særordning for personbefordring med fly, under henvisning
til ESAs uttalelser om flyavgiftene og det behov for omlegging som
dette medfører. Disse medlemmer vil på denne
bakgrunn stemme for bestemmelsen om nullsats for luftfarten hjemlet
i § 16 første ledd ny nr. 13.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn
følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen utforme et lovforslag som
innebærer en speilvending av avgiftsplikten for tjenester,
uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige.»
Komiteens medlemmer fra Høyre og Sosialistisk
Venstreparti vil videre påpeke at redusert merverdiavgift
på matvarer er et lite målrettet tiltak, enten
målsettingen er å redusere grensehandelen, å støtte
barnefamiliene eller å støtte landbruket.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at arkitektene bak budsjettavtalene bør være svært
varsomme med å fremstille seg som noen slags moderne «Robin
Hood». Fordelingsvirkningene av budsjettavtalen er udiskutable. De
svakeste rammes hardest.
Disse medlemmer viser også til at det
er de med dårligst råd som rammes hardest av utvidelsen
av momsgrunnlaget og økningen i momssatsen. Det er også et
merkverdig utslag av momsreformen slik den nå gjennomføres
at staten direkte går inn og styrer folks kulturpreferanser
i tillegg til de svært selektive ordninger som gjennomføres
over kulturbudsjettet. Det er vanskelig å se begrunnelsen
for et skarpt skille mellom sirkus og tivoli.
Disse medlemmer viser til at kombinert med økt
passgebyr og økt ligningsverdi på boliger forverrer økt
moms og økt el-avgift samlet sett husholdningenes økonomiske
situasjon. Det er også i beste fall underholdende at konsekvensene
av enigheten om momsreformen nå blir at vann tappet fra
springen skal være fullt ut momsbelagt, mens vann kjøpt
på flasker i butikken, skal ha halvert momssats.
For øvrig viser disse medlemmer til sine merknader
i avsnitt 3.1.2.1.2 i Budsjett-innst. S. I (2000-2001).
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti understreker
det prinsipielt uheldige ved å fravike vanlige behandlingsprosedyrer
ved vesentlige lovendringer. De berørte parter bør
få god anledning til å gjøre seg kjent
med konsekvensene av foreslåtte endringer, og ha muligheten
til å presentere sitt syn for de besluttende myndigheter.
Når det gjelder merverdiavgiftsreformen vil imidlertid dette
medlem påpeke at problemstillingen har vært
svært godt kjent siden Storvik-utvalgets behandling. Alle
berørte parter har følgelig hatt ti år
til å sette seg inn i, og forberede seg på saken.
Det bør derfor være rimelig å anta at
de fleste har tatt høyde for at denne reformen ville bli
foreslått, spesielt siden dette har vært bebudet
av de to siste regjeringer. Dette medlem vil også rette
oppmerksomheten mot de problematiske sider ved å bekjentgjøre
datoen for en vesentlig endring av avgiftsendring lang tid i forveien. Dette
vil medføre vesentlige tilpasninger fra aktørene i økonomien,
noe som åpenbart vil være samfunnsøkonomisk
uheldig.
Dette medlem støtter derfor Regjeringens forslag
om å behandle Ot.prp. nr. 2 (2000-2001) i forbindelse med
neste års statsbudsjett.
Dette medlem understreker at det er helt sentralt
for å kunne opprettholde en velfungerende offentlig sektor
at skattegrunnlaget er så bredt som mulig. Det gjør
det mulig å operere med relativt lave satser, og allikevel
opprettholde statens inntektsnivå. For den som kjenner
merverdiavgiftens betydning på inntektssida i statsbudsjettet,
er det åpenbart at denne reformen på sikt vil
være svært viktig for å sikre offentlige
inntekter.
Dette medlem merker seg også at innføring av
merverdiavgift på tjenester er god fordelingspolitikk fordi
tjenestenes andel av forbruket stiger med inntekten.
Dette medlem mener at det er viktig å begrense
unntakene fra merverdiavgiften. Støtte til enkeltnæringer
vil i de fleste tilfeller oppnås mer effektivt gjennom
mer målrettede tiltak. Det finnes imidlertid forhold som
kan begrunne unntak. Tjenester som i stor grad finansieres av det
offentlige - helse, sosial, undervisning, idrett og kultur - gir
det liten mening å innlemme i momsordningen. Næringer
som ikke ilegges moms i utlandet, primært finansnæringen,
lotterier og organisasjoner, vil det av konkurranse- og likebehandlingshensyn
også være fornuftig å holde utenfor.
Den tredje gruppa er næringer det av spesielle grunner
er ønskelig å gi statlig støtte, og der
dette kan gjøres mest effektivt gjennom unntak fra momsen.
Dette medlem foreslår nullsats med fradragsrett,
noe som innebærer en forbedring av rammevilkårene
i forhold til dagens situasjon, for følgende:
Dette medlem foreslår unntak fra merverdiavgiftsordningen
for følgende:
Reisebyrå må av konkurransehensyn ha samme merverdiavgiftsordning
som gjelder for tjenesten de formidler.
Dette medlem understreker at redusert merverdiavgift
på mat er et svært upresist fordelingspolitisk
virkemiddel. Det store provenytapet dette medfører kunne
med en alternativ anvendelse gitt svært merkbare forbedringer
for mange svake grupper i det norske samfunnet. Dette medlem minner
om at avgiftsreduksjoner flest styrker avansen til produsenter og
mellomledd i omsetningen, i tillegg til å redusere prisene.
Det er derfor god grunn til å tro at en vesentlig andel
av dette provenytapet i realiteten vil være en støtte
til landbruket og dagligvarenæringen.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til forslaget om å snu avgiftsprinsippet vedrørende
mva på tjenester. Dette medlem ønsker
primært ingen skjerpelser av mva-systemet nå,
verken økning av satsen eller utviding av merverdiavgiftsgrunnlaget. Dette
medlem ønsker tvert om å redusere avgiftstrykket
i Norge, herunder merverdiavgiften. Derfor støtter dette
medlem forslaget om null-merverdiavgift på matvarer,
og subsidiært halv matmoms.
Dette medlem kan subsidiært støtte
en speilvending av avgiftssystemet om ingen tjenester som i dag
ikke er avgiftsbelagt, holdes utenfor mva-ordningen. På subsidiært
grunnlag kan derfor dette medlem støtte
Høyres og Fremskrittspartiets forslag der Stortinget ber
Regjeringen utforme et lovforslag i tråd med dette.
Som et alternativ til å innføre en hjemmel
med generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester, kan
tenkes et system som bygger videre på dagens ordning. Det
ville innebære en positiv angivelse av de tjenesteområder
som skal omfattes av merverdiavgiftsområdet. En slik løsning
har imidlertid erfaringsmessig vist seg å være
tungrodd og byr på en rekke avgrensingsproblemer. Den forutsetter
også at de ulike tjenesteområdene som er avgiftspliktige,
blir oppdatert i forhold til hvilke nye tjenester en mener skal
være avgiftspliktige.
Den lovtekniske løsningen ved en utvidelse av merverdiavgiftsplikten
på omsetning av tjenester, ble inngående vurdert
av Storvik-utvalget. Om dette uttaler utvalget følgende
på side 57 i utredningen:
«Skattekomiteen av 1966, Underutvalget for
merverdiavgift, bygger på en forutsetning om at avgiftsplikt
for omsetning av tjenester må baseres på en positiv
oppregning av de tjenester som skal avgiftsbelegges. Det er om dette
uttalt i underutvalgets innstilling av 20. desember 1966
på side 53 følgende:
«Mens
det for varers vedkommende kan synes hensiktsmessig å gjøre
alle varer avgiftspliktige og deretter nevne de nødvendige
begrensninger, må det for tjenestenes vedkommende foretas
en oppregning av hvilke tjenester som bør trekkes inn under
systemet».
Det sies ikke eksplisitt,
men bakgrunnen for at Skattekomiteen av 1966 festet seg ved behovet
for en positiv oppregning av avgiftspliktige tjenester, var nok
en forutsetning om at dette ville gi sikrest avgrensning av det
avgiftspliktige område. Dette er imidlertid ikke en nødvendig
forutsetning for avgiftsplikt på tjenester. I Danmark og
ellers innen EF har man valgt å legge avgiftsplikt på all
omsetning av tjenester, men med visse spesielle unntak. Det er det samme
system som det norske avgiftssystemet har for vareomsetning.
I
praksis har det senere vist seg at det er avgrensnings- og tolkingsproblemer
knyttet til alle de 12 punkter om avgiftspliktige tjenester i merverdiavgiftsloven § 13,
annet ledd. En utvidelse av avgiftsområdet basert på en
ytterligere oppregningen av avgiftspliktige tjenester i merverdiavgiftsloven § 13,
annet ledd vil bli tungvint og omstendelig. Det vil forutsette en
meget omfattende oppregning, men vil ikke kunne fjerne avgrensningsproblemene,
fordi det stadig vil kunne oppstå et avgrensningsproblem
mellom det som er avgiftsfritt og det som er avgiftspliktig. Med
flere tjenesteslag i oppregningen, vil det bli et større
antall avgrensningstilfeller. Dette vil medføre omkostningsøking
og merarbeid både for de næringsdrivende og for
avgiftsmyndighetenes kontroll- og veiledningsvirksomhet.
Det
synes derfor mer hensiktsmessig, dersom avgiftsområdet
for tjenester skal utvides, å gjøre avgiftsplikten
generell. Dette vil i prinsippet også automatisk underlegge
alle nye tjenester avgiftsplikt. Dette må anses som en
betydelig fordel, gitt den sterke økning i nye og tidligere
ukjente tjenesteprodukter, og den kraftige vekst som har funnet
sted i den samlede tjenesteproduksjon. For så vidt gjelder
spørsmålet om hvilke områder som bør
underlegges avgiftsplikt, vil det imidlertid ikke ha betydning om
avgiftsplikten gjøres generell eller om tjenesteytelsene
oppregnes spesielt. Ved en generell avgiftsplikt må det
i stedet foretas en oppregning av de tjenester som bør
holdes utenfor avgiftsområdet. En oppregning av unntakene må likevel
forutsettes å bli langt mer begrenset og oversiktlig enn
en utførlig oppregning av avgiftspliktige tjenesteområder.
Ved en særskilt oppregning vil det således være
langt vanskeligere å fremskaffe en fullstendig oversikt
over aktuelle tjenesteytelser som bør avgiftsbelegges,
enn om det innføres en generell avgiftsplikt. Videre må det
antas at de områder som eventuelt bør unntas lettere
lar seg kartlegge.
Tjenestespekteret er i dag langt
mer omfattende enn tilfellet var da merverdiavgiften ble innført
i 1970. Ut i fra systemtekniske vurderinger skulle dette i seg selv
tale for en generell avgiftsplikt på tjenester på samme
måte som for varer, i motsetning til et system
hvor de enkelte tjenesteytelsene oppregnes konkret.»
Departementet er enig i utvalgets vurderinger og den konklusjon
utvalget kom til. En modell som skissert vil etter departementets
syn gi et mer oversiktlig og lettere praktiserbart regelverk, både
for avgiftsmyndighetene og de næringsdrivende.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at
det i tråd med dette utformes en hjemmel i merverdiavgiftsloven
hvor avgiftsplikten på omsetning av tjenester gjøres
generell.
Departementet viser til forslag til § 2 nytt
annet ledd i merverdiavgiftsloven, jf. § 1.
Forslaget innebærer at en rekke tjenesteområder som
etter gjeldende rett har vært unntatt fra merverdiavgiftsområdet,
nå blir avgiftspliktig. Merverdiavgiftsplikten innebærer
foruten plikten til å beregne og betale merverdiavgift
på omsetningen, også oppgaveplikt etter merverdiavgiftsloven § 29.
Avgiftsplikten gir for øvrig virksomheten rett til å fradragsføre
inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk
i virksomheten. Det oppstår også plikt til å beregne
og betale investeringsavgift etter investeringsavgiftslovens bestemmelser.
Departementet viser til forslag til merverdiavgiftsloven § 2
nytt annet ledd, forslag til endring i § 13 og
forslag om å oppheve § 5 annet ledd nr.
4.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag om å innføre
generell merverdiavgiftsplikt på tjenester, jf. Regjeringens
forslag til merverdiavgiftsloven § 2 nytt annet
ledd, forslag til endring i § 13 og forslag om å oppheve § 5
annet ledd nr. 4.
Flertallet mener at omsetning av varer og tjenester
i prinsippet bør behandles likt med hensyn til merverdiavgift
- en generell avgiftsplikt, men med unntak som spesifiseres i loven.
Det har bl.a. den fordel at nye tjenester som måtte oppstå automatisk
blir pliktige hvis de ikke uttrykkelig blir fritatt for avgift.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme
imot Regjeringens forslag.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
På bakgrunn av forslaget om å innføre
generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester,
vil det ikke være nødvendig i lovteksten å ha
en beskrivelse av hvilke tjenesteområder som vil bli avgiftspliktige. Det
tas heller ikke her sikte på å gi en uttømmende
beskrivelse av hvilke nye tjenesteområder som vil bli merverdiavgiftspliktige
etter forslaget.
I proposisjonens kapittel 6 gis likevel en forholdsvis bred omtale
av sentrale tjenesteområder som vil bli merverdiavgiftspliktige
som en følge av omleggingen til generell avgiftsplikt på omsetning
av tjenester. Det er ved fremstillingen av de ulike områdene
forsøkt redegjort for hvilke konkrete tjenester som vil
bli avgiftspliktige og den nærmere avgrensing av disse, bl.a.
mot de områder som er foreslått unntatt, jf. kapittel
7 i proposisjonen.
I tillegg til Storvik-utvalgets utredning og høringsinstansenes
synspunkter, har departementet i sin fremstilling lagt vekt på hvilke
bestemmelser som gjelder i EU.
Når det gjelder EF-retten bemerkes at direktivene på merverdiavgiftens
område angir rammevilkårene for medlemslandene
og det indre marked. EUs direktiver på merverdiavgiftsområdet
er meget omfattende. Samtidig gir direktivene innen en rekke områder
medlemslandene et visst rom for tilpasninger. Det eksisterer også unntak
og/eller særordninger for ulike land. Det er derfor
vanskelig å få et klart bilde av regelverket innen
EU uten samtidig å se hvordan de enkelte medlemsland har
tilpasset seg bestemmelsene og hvordan de praktiseres. I fremstillingen
av utenlandsk rett og EF-retten på merverdiavgiftens område
i proposisjonen, har derfor departementet sett det som naturlig
og mest praktisk å se hen til hvordan bestemmelsene er
i Sverige, Danmark og Finland.
Komiteen tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Den umiddelbare virkningen av at persontransport er unntatt fra
avgiftsplikt, er at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift
av vederlaget som oppkreves for transporten, og at det ikke gis
rett til fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser
av varer og tjenester til bruk i virksomheten. Selv om virksomhet
med persontransport ikke er merverdiavgiftspliktig, vil transportbedriftene
likevel bli belastet for betydelige avgiftsbeløp. Den manglende
fradragsretten gjør at transportørene må betrakte
avgiftsbetalingene som en ordinær kostnad. Denne kostnaden
vil i prinsippet utgjøre en del av vederlaget for transporttjenesten,
slik at dette inneholder et skjult avgiftsbeløp. På denne
måten betales det indirekte merverdiavgift på omsetning
av persontransporttjenester. Denne skjulte avgiftsbelastningen vil
bl.a. være en konkurranseulempe for bedrifter som konkurrerer
med utenlandske bedrifter ute og hjemme. En slik skjult avgiftsbelastning
er også i strid med en av hovedintensjonene ved innføring
av merverdiavgiftssystemet som var å fjerne all form for
kumulasjon. Ved å innføre merverdiavgift på persontransport,
vil slike uheldige virkninger fjernes.
Det er også et spesielt behov for en forenkling av dagens
system på dette området. Etter gjeldende regelverk
har flere virksomheter omsetning både innenfor og utenfor
merverdiavgiftsområdet. Dette gjelder eksempelvis innenfor
transportnæringen hvor en rekke næringsdrivende
kombinerer avgiftspliktig varetransport med persontransport som
er unntatt fra avgiftsplikt. Dette er en direkte følge
av hvordan persontransport er behandlet i det norske merverdiavgiftssystemet.
Regelverket innebærer at transportvirksomheter bare har
fradragsrett for den del av virksomheten som gjelder varetransporten.
Inngående merverdiavgift av de anskaffelser som foretas, må derfor
henføres til de respektive deler av virksomheten. For anskaffelser
til begge virksomhetsområdene, fellesanskaffelser, skal
det foretas en forholdsmessig fordeling av inngående merverdiavgift.
Omfanget av fradragsretten vil vanligvis bero på den antatte bruk
i den avgiftspliktige del av virksomheten, varetransportdelen. Dette
regelverket er svært vanskelig å praktisere både
for forvaltningen og for de næringsdrivende, særlig
med hensyn til fastsettelsen av formålet med en anskaffelse.
Den fordelingsproblematikken som foreligger etter dagens bestemmelser,
vil bli fjernet ved at det innføres merverdiavgift på omsetning
av persontransporttjenester.
Det vises videre til at dagens rettstilstand med selektive merverdiavgiftsfritak
innen persontransportområdet er uheldig. Det er på det
rene at virksomheter som driver persontransport med luftfartøy
og skip, isolert sett i forhold til merverdiavgiften, nyter godt
av flere særbestemmelser som ikke andre transportformer
har. Skips- og luftfarten er derfor på enkelte områder
mer gunstig behandlet i merverdiavgiftsregelverket enn eksempelvis
buss- og jernbanetransport. Det er f.eks. merverdiavgift på kjøp
av tog og buss, mens det ikke er merverdiavgift på kjøp
av skip og luftfartøy.
Det vises i denne sammenheng til behandlingen av St.meld. nr.
19 (1998-1999) Om NSB BAs virksomhet, hvor samferdselskomiteens
flertall uttalte følgende om de avgiftsmessige rammebetingelser
for NSB BAs virksomhet, jf. Innst. S. nr. 138 (1998-1999) side 5:
«Flertallet vil understreke viktigheten av at
departementet foretar en vurdering av avgiftsmessige forhold og
andre forhold som er av betydning for jernbanens konkurranse mot
andre transportformer, både ved gods- og persontransport.
Flertallet nevner spesielt spørsmål knyttet til
kjørevegsavgift, merverdiavgift og investeringsavgift og
spørsmål knyttet til kabotasje. Flertallet ber
om at dette legges fram for Stortinget på en egnet måte.»
Departementet vil understreke at et viktig krav til et merverdiavgiftssystem
er at det skal virke mest mulig nøytralt i forhold til
de ulike aktørene i markedet. Merverdiavgiften bør
således ikke føre til noen annen tilpasning enn
den som hadde funnet sted uten merverdiavgift. Etter departementets
mening er det som et utgangspunkt to veier å gå for å gjøre
merverdiavgiftssystemet mest mulig nøytralt mellom de ulike transportformer
innenfor persontransportsektoren.
Enten den vei de fleste andre land i Europa har valgt, nemlig å innføre
merverdiavgift på persontransport. Under forutsetning av
at hele persontransportområdet omfattes av avgiftsplikt,
betyr merverdiavgift på persontransport at samtlige virksomheter
har fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser
til bruk i virksomheten. Dette vil i forhold til merverdiavgiften
fjerne eventuelle vridninger mellom de ulike transportformer innenfor
transportsektoren, og vil etter departementets mening være
den beste løsningen.
Den andre veien å gå for at merverdiavgiften
skal være mest mulig nøytral på dette
området, er å innføre en ordning med
nullsats på anskaffelser til bruk i persontransportvirksomhet.
Det vil bety at alle anskaffelser til bruk i persontransport ikke
pålegges merverdiavgift. Dette er en ren subsidiering av
slik virksomhet gjennom merverdiavgiftssystemet i forhold til tilnærmet
all annen virksomhet her i landet. En slik eventuell subsidiering
bør som hovedregel skje over budsjettets utgiftsside og
ikke indirekte ved å redusere statens inntektsgrunnlag.
I tillegg vil et slikt system med ren nullsats på anskaffelser
til bruk i persontransportsektoren medføre et betydelig
provenybortfall, anslagsvis årlig på i størrelsesorden
1,5-2 mrd. kroner. Departementet vil på denne bakgrunn
sterkt fraråde at det innføres et generelt system
med nullsats på anskaffelser til bruk i persontransport.
Innføring av merverdiavgift på omsetning av
persontransporttjenester vil også ha andre positive effekter.
Ved at transportvirksomhetene som blir avgiftspliktige får
fradragsrett for inngående merverdiavgift, vil de komme
på linje med tilsvarende virksomheter i land hvor denne
type tjenester i dag avgiftsbelegges. Spørsmålet
om uheldige konkurransevridninger som følge av manglende
fradragsrett for norske virksomheter, er bl.a. i den senere tid
blitt aktualisert nettopp i tilknytning til persontransport, og
spesielt innen luftfarten. En virkning av dagens system er at det
vil være lønnsomt å fylle flyene med
drivstoff i utlandet, fordi man der slipper merverdiavgiftsbelastning
(eksport). Merverdiavgiftsplikt på persontransport vil
løse dette, ved at flyselskaper med virksomhet i Norge
vil få full fradragsrett på linje med tilsvarende
avgiftspliktige flyselskaper i andre land ved tanking av flydrivstoff
i Norge. Arbeidsgruppen som utredet konkurransevilkårene
i luftfarten uttalte om dette (Rapport fra arbeidsgruppen for utredning
av konkurransevilkår i luftfartsnæringen, datert
30. september 1999, side 162):
«Det som derimot kan medføre en
konkurransevridning, er at luftfartøy som regelmessig går
mellom utenlandske flyplasser eller norsk flyplass og flyplass i
utlandet, kan anskaffe varer og tjenester avgiftsfritt i utlandet.
De avgiftsfrie anskaffelsene kan benyttes i Norge. F.eks. kan et
fly som er på vei fra utlandet til Norge, fylle ekstra
drivstoff og ta inn forsyninger avgiftsfritt på en utenlandsk
flyplass, og bruke disse innsatsfaktorene på flyging innenlands.
Kostnadene ved flygingen innenlands blir dermed lavere enn dersom drivstoff
og forsyninger ble anskaffet på en norsk flyplass.
Konkurransevridningene
som følge av dette oppstår mellom selskaper med
henholdsvis gode og mer begrensede muligheter til å anskaffe
drivstoff og forsyninger utenlands. Forenklet kan en si at selskaper med
relativt mange flygninger til og fra Norge får et fortrinn
i forhold til selskaper som stort sett opererer innenlands. Det
er viktig å understreke at ulikheten i konkurransevilkår
oppstår på de enkelte innenlandsruter der selskapene
konkurrerer eller kan tenkes å konkurrere, altså i
ett relevant marked eller flere. Det er derfor tale om en konkurransevridning
slik arbeidsgruppen har definert dette begrepet. Vridningen gir flyselskapene
incentiver til å endre disponeringen av fly på innenriks-
og utenriksruter, og eventuelt forandre rutemønstrene,
med sikte på å øke mulighetene for å fylle
drivstoff og anskaffe forsyninger merverdiavgiftsfritt i utlandet.
Disse vridningene henger sammen med at persontransport ikke er en
merverdiavgiftspliktig tjeneste i Norge.»
Basert på de prinsipper merverdiavgiftssystemet bygger
på og den forutsetning at avgiftsplikten skal gjøres
så generell som mulig, kan departementet ikke se at det
foreligger særlige hensyn som tilsier at persontransport
bør holdes utenfor merverdiavgiftsområdet. Departementet
foreslår derfor at det innføres merverdiavgift
på omsetning av persontransporttjenester.
Storvik-utvalget og mange av høringsinstansene pekte
på at en avgiftsbelastning på den kollektive persontransport
vil gi seg utslag i høyere priser for forbrukerne, med
de uheldige konsekvenser dette kan få. Dersom den kollektive
persontransport ønsket tilgodesett, skisserte utvalget
som alternative løsninger enten at dette gjøres
ved at disse tjenestene helt unntas fra merverdiavgiftsområdet,
eller ved at det gis særskilte fritak for beregning av
utgående merverdiavgift (nullsats).
Departementet vil på nytt understreke betydningen av
at merverdiavgiftssystemet er konkurransenøytralt,
noe som oppnås ved at systemet er mest mulig generelt.
Av hensyn til ikke å vri konkurransevilkårene
mellom de ulike transportformer, bør hele persontransportområdet
i prinsippet likebehandles. Den omstendighet at persontransport
omfatter en stor del av det totale forbruk av tjenester, tilsier
også at merverdiavgiftsplikten bør være
generell i denne sektoren. Departementet vil dessuten påpeke
at det prinsipielt er systemteknisk betenkelig å innføre
særordninger for å oppnå dreininger i
publikums forbruksmønster. Hvis det er ønskelig å påvirke
forbruket, bør dette foretas gjennom direkte bevilgninger
eller reguleringer i form av særavgifter, ikke ved skjult
overføring gjennom merverdiavgiftssystemet. Hensynet til å oppnå gode
avgrensinger og lave administrative kostnader taler også mot å innføre
særordninger.
På denne bakgrunn mener departementet at hele persontransportområdet
i utgangspunktet bør likebehandles ved at merverdiavgiftsplikten
gjøres generell.
Ved å innføre merverdiavgift på persontransport med
full merverdiavgiftssats kan staten få merinntekter i størrelsesorden
2,5 mrd. kroner på årsbasis. Persontransport består
av flere ulike transportformer som i ulik grad vil berøres
av merverdiavgiften. I gjennomsnitt kan prisøkningen bli
i størrelsesorden 15 pst. ved en merverdiavgiftssats på 23
pst. Det er da forutsatt at merverdiavgiften blir fullt overveltet
på transportbrukerne. Merverdiavgift på persontransport
vil først og fremst berøre de som ikke har fradragsrett
for inngående merverdiavgift, det vil si husholdninger,
offentlig virksomhet og næringsdrivende utenfor merverdiavgiftssystemet.
Dette utgjør en stor andel av kundene. Virksomheter som
driver persontransport, vil dermed i stor grad belastes merverdiavgift
gjennom redusert etterspørsel. Persontransporten er også en viktig
næring i distriktssammenheng. På grunn av konsekvensene
for persontransporten ved å innføre full merverdiavgiftssats,
bør det etter departementets mening innføres redusert
merverdiavgiftssats på persontransport slik som i mange
EU-land.
Beregninger viser at en merverdiavgiftssats på om lag
9 pst. ikke vil gi noen kostnadsøkning for persontransportsektoren
samlet. På grunn av konsekvensene for persontransportsektoren,
vil departementet foreslå at det innføres en redusert
merverdiavgiftssats på 12 pst. for denne sektoren, med
unntak for personbefordring med luftfartøy hvor det foreslås
en ordning med nullsats. De ulike transportformene vil i ulik grad
bli berørt av en merverdiavgiftssats på 12 pst.
Enkelte transportformer vil få en merkostnad ved denne
merverdiavgiftssatsen. Det kan derfor være behov for kompensasjonsordninger
for enkelte områder innenfor persontransportsektoren for å opprettholde
transporttilbudet. Det legges opp til kompensasjonsordninger for
deler av kollektivtransporten. Det vises til omtalen i kapittel
6.2.2.6 og kapittel 10 i proposisjonen.
Departementets forslag om merverdiavgift på persontransport
vil fremgå av hovedregelen om generell avgiftsplikt på omsetning
av tjenester. Forslag om redusert merverdiavgiftssats på persontransportområdet nødvendiggjør
endringer i Stortingets plenarvedtak om merverdiavgift og avgift
på investeringer m.v. Dette forslaget er fremmet i St.prp.
nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra
Sosialistisk Venstreparti, går inn for at persontransporttjenester
skal unntas fra merverdiavgiftsplikten. Dette betyr at det ikke
skal beregnes utgående merverdiavgift av vederlaget som
oppkreves for transporten og at det ikke gis fradragsrett for inngående
merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten.
Dette tilsvarer dagens rettstilstand. Persontransport med luftfartøy
skal ha en ordning med nullsats. Dette er i samsvar med Regjeringens
forslag. Flertallet går også inn
for at ferging av kjøretøy skal ha nullsats. Dette
er i samsvar med gjeldende rett. Flertallet går
derfor imot Regjeringens forslag om å oppheve bestemmelsen
i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd
nr. 10. Dette betyr at disse virksomhetene fortsatt får
fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser
til bruk i virksomheten, men at det ikke skal beregnes utgående
merverdiavgift av omsetningen (merverdiavgiftssatsen er null).
Flertallet fremmer følgende forslag:
«Ny § 5 b første
ledd nr. 9 skal lyde:
Tjenester som gjelder personbefordring. Unntaket gjelder
likevel ikke for personbefordring med luftfartøy.»
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til
budsjettavtalen pkt. 5, hvor avtalepartene er blitt enige om at persontransporttjenester
skal unntas fra merverdiavgiftsplikt, men at persontransport med
luftfartøy og ferging av kjøretøy skal
ha nullsats.
Flertallet ser det slik at unntaket for persontransporttjenester
må anses også å omfatte transport i skiheiser,
det vil si at det ikke skal svares merverdiavgift av omsetning av
heiskort m.v. Dette inngår i unntaksbestemmelsen for personbefordring.
Unntaket for adgang til skianlegg må derfor ikke nevnes
særskilt i lovteksten.
Komiteen går inn for at adgangsbilletter
til alpinanlegg skal unntas fra merverdiavgiftsplikten.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til sin generelle merknad i avsnitt 1.1 og til merknad i avsnitt
2.3.2, hvor dette medlem går inn for nullsats for persontransport.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Det foreslås at den reduserte merverdiavgiftssatsen
på 12 pst. som hovedregel skal gjelde for all persontransport
uansett transportmiddel, utenom tilfeller hvor reisemomentet er
av underordnet betydning. Den reduserte merverdiavgiftssatsen på 12
pst. vil ikke omfatte personbefordring med luftfartøy,
hvor det foreslås en ordning med nullsats.
Virksomhet med persontransport uten hensyn til om de er statlige,
kommunale eller private vil komme innenfor området med
redusert merverdiavgiftssats. Det samme gjelder kollektivtrafikk.
Utleie av transportmidler uten fører, anses derimot eksempelvis
ikke som persontransport. I slike tilfeller skal det derfor foretas
avgiftsberegning med standardsats. Dette gjelder også etter
gjeldende rett. Ambulansetransporter og andre syketransporter med
særskilt innrettet transportmiddel foreslås unntatt
fra merverdiavgiftsplikt. Det vises til omtalen i kapittel 7.2.2
i proposisjonen.
Departementet ser imidlertid at det kan oppstå avgrensingsspørsmål
i forhold til hva som skal anses som persontransport, som foreslås
avgiftsbelagt med redusert merverdiavgiftssats på 12 pst.
Det må i slike tilfeller foretas en konkret vurdering hvor
et sentralt spørsmål vil være om reisemomentet
er av underordnet betydning. Departementet vil vurdere om det er behov
for å gi nærmere avgrensinger i forskrifts form.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra
Sosialistisk Venstreparti, viser til merknader i avsnitt 2.3.1.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til sine generelle merknader i kapittel 1. Dette medlem går
inn for å gi kollektivtransport en ordning med nullsats
og fradragsrett for inngående merverdiavgift. Dette vil
gi en nødvendig forbedring av rammevilkårene for
kollektivtransporten, og likebehandling for tog og buss i forhold
til fly.
Dette medlem fremmer følgende forslag:
«I lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven)
gjøres følgende endring:
§ 16 første ledd ny nr.
3 skal lyde:
Tjenester som gjelder personbefordring. Det samme gjelder
formidling av slike tjenester.»
Luftfarten vil sannsynligvis få en kostnadsøkning på om
lag 200 mill. kroner på årsbasis ved innføring av
merverdiavgift på omsetning av persontransporttjenester
med en merverdiavgiftssats på 12 pst. Dette har bl.a. sammenheng
med at det etter gjeldende regelverk er gitt merverdiavgiftsfritak
på leveranser av driftsmidler m.v. til flyselskapene. Ved
merverdiavgift på persontransport vil dermed luftfarten
i mindre grad enn veg- og banetransport oppnå kostnadslettelser
gjennom fradragsretten for inngående merverdiavgift. Som
følge av at flyging til utlandet i forhold til merverdiavgiften
anses som eksport og således er fritatt (nullsatset), vil
hele denne merbelastningen gjelde innenlandsflyging. En slik merbelastning
kan medføre økte priser på flyreiser
innenlands. Høyere billettpriser kan føre til
redusert etterspørsel og dermed dårligere rutetilbud.
For å unngå en merbelastning for innenlands luftfart
med de negative distriktsmessige virkninger dette vil kunne medføre,
kan en mulighet være å innføre en lavere
merverdiavgiftssats for luftfarten. Det er beregnet at en merverdiavgiftssats
på 5 pst. ikke vil gi noen merinntekt for staten, og heller
ingen merbelastning for innenlandsflyginger totalt sett.
Innføring av merverdiavgift på omsetning av
persontransporttjenester med luftfartøy, må imidlertid også ses
i sammenheng med omleggingen av flypassasjeravgiften. Bakgrunnen
for denne omleggingen er at ESA har avgitt en grunngitt uttalelse
hvor det konkluderes med at dagens utforming av den norske flypassasjeravgiften
er i strid med EØS-avtalen. Uavhengig av merverdiavgiftsreformen
er det derfor nødvendig å endre satsstrukturen
for flypassasjeravgiften for å hindre at ESA bringer saken
inn for EFTA-domstolen. Regjeringen foreslår en omlegging
av flypassasjeravgiften slik at avgiftsplikten utvides til å omfatte alle
flyginger med fritak for flyginger til/fra og mellom flyplasser
i de tre nordligste fylkene. Fritaket foreslås ikke å omfatte
Tromsø og Bodø. Satsen blir etter forslaget lik
på flyginger innenlands og utenlands. Det vises til omtalen
i St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, kapittel
3.19. Omleggingen i merverdiavgiften og flypassasjeravgiften foreslås
gjort innenfor en provenynøytral ramme samlet på årsbasis.
Dersom de samlede avgiftsinntektene fra luftfarten skal opprettholdes,
vil en kombinasjon av innføring av merverdiavgift på personbefordring
med luftfartøy og en omlegging av flypassasjeravgiften
gi en betydelig merbelastning for innenlands luftfart. Etter departementets
mening vil det mest målrettede tiltak, for å redusere
merbelastningen for innenlandsflyginger innenfor en provenynøytral
ramme, være å innføre en merverdiavgiftssats
på null for personbefordring med luftfartøy. Til
tross for at det kan reises prinsipielle innvendinger mot å innføre
en slik særordning, mener departementet at dette er nødvendig
for å unngå uheldige distriktsmessige virkninger
som følge av omleggingen av flypassasjeravgiften.
En slik nullsats kan reise problemer i forhold til EØS-avtalens
bestemmelser om statsstøtte. Det vises imidlertid til at
ingen land innen EØS-området både har
merverdiavgift på passasjertransport med luftfartøy
og en særavgift på tilsvarende reiser. Særavgiften på flyreiser
bidrar også til at den samlede avgiftsbelastningen for
innenlands luftfart er høy i forhold til andre EØS-land.
I forhold til annen innenlands passasjertransport som foreslås
omfattet av den reduserte merverdiavgiftssatsen på 12 pst.,
er det heller ingen særavgift på slik transport
i Norge, slik at samlet innenlands avgiftsnivå på luftfarten
er høyt i forhold til annen passasjertransport. Dette vil
etter departementets mening være argumenter for at den
foreslåtte ordningen for luftfarten i merverdiavgiftsregelverket ikke
er i strid med EØS-avtalen. Det vises i denne sammenheng
også til at det innen EU finnes to typer fiskalt begrunnede
avgifter på innenlandsflyginger. De fleste EU-land har
merverdiavgift på innenlands persontransport, men mange
benytter reduserte merverdiavgiftssatser. Storbritannia har som
eneste EU-land nullsats på innenlands persontransport.
Danmark og Irland har unntatt persontransport fra merverdiavgiftsplikt.
I disse tre landene er det imidlertid innført en særavgift
på flyging av passasjerer.
Innføring av merverdiavgift med nullsats for personbefordring
med luftfartøy er beregnet å gi et inntektstap
for staten på om lag 300 mill. kroner på årsbasis
i forhold til dagens regelverk, og en tilsvarende avgiftslettelse
for luftfarten isolert sett i forhold til merverdiavgiften. Flypassasjeravgiften
er fastsatt slik at den samlede omleggingen for luftfarten er provenynøytral.
Staten kjøper i dag luftfartstjenester for å opprettholde
tilbudet på anbudsruter som ikke kan drives på bedriftsøkonomisk
grunnlag. På anbudsruter er det bestemmelser i avtalene
mellom operatørene og staten om at avtalene skal kunne
reforhandles ved endringer i rammebetingelsene, eksempelvis avgiftsendringer. Anbudsrutene
i Sør-Norge vil få økt avgiftsbelastning,
mens rutene i Nord-Norge vil få noen mindre belastning
enn i dag. Det kan være behov for å reforhandle
disse avtalene. Omleggingen av flypassasjeravgiften kan også medføre
at flere flyruter i Sør-Norge kan bli ulønnsomme.
Det kan bli aktuelt å legge noen av disse rutene ut på anbud.
Departementet foreslår at det gis merverdiavgiftsfritak
(nullsats) på omsetning av tjenester som gjelder personbefordring
med luftfartøy.
Departementet viser til forslag til merverdiavgiftsloven § 16
første ledd ny nr. 13.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag til merverdiavgiftsloven § 16 første
ledd ny nr. 13, men nummereringen forskyves, som følge
av at gjeldende § 16 første ledd nr.
10 (ferging av kjøretøy) ikke utgår,
jf. respektive merknader i avsnitt 2.3.1. Når det gjelder
flypassasjeravgiften, vises til komitémerknader i Budsjett-innst.
S. nr. 1 (2000-2001) avsnitt 3.19.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Merverdiavgiften har som siktemål å avgiftsbelegge
innenlands forbruk av varer og tjenester. Alle former for eksportsalg
av varer, herunder tjenester til bruk i utlandet, er fritatt fra
merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 1. Det er også gitt avgiftsfritak
ved eksportlignende tilfeller. Eksportører av avgiftspliktige
varer og tjenester har etter systemet full fradragsrett
for inngående merverdiavgift på sine anskaffelser,
selv om det ikke oppkreves merverdiavgift når varen eksporteres
til utlandet eller tjenesten fullt ut er til bruk i utlandet. Dette
sikrer at det ikke er noen skjult norsk merverdiavgift ved eksport av
slike varer og tjenester, og sikrer norske eksportører
like konkurransevilkår i forhold til merverdiavgiften.
Som en følge av at det nå foreslås
merverdiavgift på persontransport, vil alle virksomheter
som driver personbefordring til utlandet oppnå fradragsrett
på anskaffelser til bruk i virksomheten. Dette betyr at
adgangen til frivillig registrering som er omhandlet i kapittel
6.2.2.1 i proposisjonen, ikke lenger vil få noen praktisk
betydning.
Ved merverdiavgiftsplikt på personbefordring vil transport
til eller fra utlandet stå i en særstilling. I
disse tilfellene dreier det seg om transportmidler som beveger seg
mellom inn- og utland, slik at man står overfor en blanding
av innenlands og utenlands forbruk.
For internasjonal varetransport er det gitt en særbestemmelse
i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr.
4 om at det ikke skal betales merverdiavgift av transporttjenester
her i landet når transporten av varen skjer direkte til
eller fra utlandet (fritak med nullsats). At bestemmelsen er begrenset
til transporttjenester her i landet har sin grunn i at den øvrige
del av transporten som skjer utenfor landet, blir avgiftsfri fordi tjenesten
ikke anses som omsatt i Norge. Nærmere bestemmelser om
fritaket er fastsatt i forskrift nr. 31 til merverdiavgiftsloven.
Som direkte transport regnes når det er sluttet avtale
om sammenhengende transport av varer her i landet til et sted i
utlandet eller omvendt. Lignende bestemmelser finnes i de fleste
andre land, det vil si at slik internasjonal transport ikke avgiftsbelegges
(fritak med nullsats).
Storvik-utvalget foreslo at det for internasjonal persontransport
ble gitt fritak fra å svare merverdiavgift på lik
linje med det fritaket som gjelder for transport av varer. Dette
forslaget innebærer at all direkte persontransport til
eller fra utlandet fritas for beregning av utgående merverdiavgift,
også den innenlandske delen av slik transport.
Etter departementets mening bør det utformes et regelverk
som ivaretar hensynet til nøytralitet mellom de ulike transportmidler
i internasjonal trafikk. Det er også viktig at regelverket
på dette området samsvarer med de løsninger
som er valgt i andre land, slik at det ikke oppstår vridninger
mellom norske og utenlandske aktører.
Som et utgangspunkt mener departementet at persontransport står
i en noe annen stilling enn varetransport. Mens den alt overveiende
del av varetransport gjelder innførsel eller eksport i
næring, hvilket innebærer at vareeier ville hatt
fradragsrett dersom merverdiavgift hadde påløpt,
vil en stor del av persontransporten til og fra utlandet gjelde
private reiser. Av konkurranse- og kontrollmessige grunner er det
derfor ikke gitt at en bør ha like bestemmelser for person-
og varetransport til og fra utlandet. Satt på spissen blir det
spørsmål om rimeligheten av at en som eksempelvis
reiser fra Trondheim til Strømstad i Sverige oppnår
fullt avgiftsfritak for hele reisen, selv om den alt vesentlige
del av transporten skjer innenlands, mens en som reiser nesten tilsvarende
distanse, fra Trondheim til Halden, skal betale merverdiavgift.
Det kan derfor reises spørsmål om ikke avgiftsfritaket
for den innenlandske del av reiser til og fra utlandet bør
begrenses.
Departementet har imidlertid kommet til at den beste løsningen
for bl.a. å ivareta hensynet til nøytraliteten
i regelverket samlet sett, er at all direkte persontransport til
eller fra utlandet fritas for beregning av utgående merverdiavgift,
det vil si også den innenlandske del av slik transport.
Dette er i samsvar med rettstilstanden bl.a. i Sverige.
På denne bakgrunn foreslår departementet at
det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift av vederlaget
for persontransporttjenester her i landet, når transporten
skjer direkte til eller fra utlandet (nullsats).
Dette betyr at den innenlandske del av en internasjonal reise
verken skal avgiftsbelegges ved reiser til eller fra utlandet. Reiser
med start i Norge og med bestemmelsessted i utlandet vil i sin helhet
bli ansett som en avgiftsfri internasjonal transport, selv om en del
av reisen foregår på norsk territorium. For det
omvendte tilfelle hvor reisen starter i utlandet med bestemmelsessted
her i landet, vil den del av reisen som ikke skjer i Norge anses
som omsetning i utlandet. Den del av reisen som foregår
i Norge vil være avgiftsfri.
Det avgjørende for at en reise med start i Norge skal
komme innenfor fritaket, bør etter departementets mening
være at billetten utstedes til et bestemmelsessted som
ligger i utlandet. Dette bør gjelde uavhengig av hvilke
transportmidler som benyttes. Når det gjelder den nærmere
avgrensing av avgiftsfritaket, vil dette bli vurdert fastsatt i
en egen forskrift.
Departementet foreslår at omsetning av persontransporttjenester
direkte til eller fra utlandet fritas fra avgiftsberegning (nullsats).
Departementet viser til forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 4.
Komiteen går imot Regjeringens
forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 4 første punktum.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til
respektive merknader i avsnitt 2.3.1. og til budsjettavtalen pkt.
5 hvor avtalepartene er enige om å unnta persontransporttjenester
for merverdiavgift.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til generell merknad i avsnitt 1 og merknad i avsnitt 2.3.2 hvor
dette medlem går inn for nullsats for persontransporttjenester.
Derfor stemmer også dette medlem imot Regjeringens
forslag.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Alle anskaffelser av varer og tjenester til bruk i virksomhet
med personbefordring blir etter gjeldende bestemmelser belastet
med merverdiavgift, med mindre det er gitt særskilte avgiftsfritak
på anskaffelsen eller virksomheten kommer inn under forskrift
nr. 48. Dette er en direkte konsekvens av at persontransport etter
dagens regelverk er unntatt fra merverdiavgiftsplikt.
Ved innføring av merverdiavgift på omsetning
av persontransporttjenester vil virksomheter som driver personbefordring
i næring få fradragsrett for inngående
merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester til
bruk i virksomheten. Dette vil fremgå av merverdiavgiftsloven § 21.
Det er imidlertid nødvendig å endre merverdiavgiftsloven § 22
første ledd, jf. merverdiavgiftsloven § 14
annet ledd nr. 5, som fastslår at det ikke foreligger rett
til fradrag for inngående merverdiavgift av varer og tjenester
som anskaffes utelukkende til personbefordring.
Departementet viser til forslag om opphevelse av merverdiavgiftsloven § 14
annet ledd nr. 5.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti
og representanten Steinar Bastesen, går imot Regjeringens
forslag til opphevelse av merverdiavgiftsloven § 14
annet ledd nr. 5. Flertallet viser til respektive
merknader i avsnitt 2.3.1.
Flertallet viser til at det med dette er nødvendig å foreta
endring i § 14 annet ledd nr. 5, slik bestemmelsen
i dag lyder. Denne bestemmelsen sammenholdt med § 22
første ledd, avskjærer fradragsretten for inngående
merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester utelukkende
til personbefordring, herunder personkjøretøy. § 14
annet ledd nr. 5 må endres slik at virksomheter som driver
personbefordring med luftfartøy skal få fradragsrett
for inngående merverdiavgift på sine anskaffelser
til bruk i virksomheten.
Flertallet fremmer følgende forslag:
«I lov av 19. juni 1969 nr. 66
om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) gjøres følgende
endring:
§ 14 annet ledd nr. 5 nytt tredje
avsnitt skal lyde:
Avgift skal heller ikke svares av varer og tjenester til
bruk i virksomhet som nevnt i § 16 første
ledd nr. 14. Dette gjelder ikke varer og tjenester til egen personbefordring.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti slutter
seg til Regjeringens forslag. Dette medlem fremmer
følgende forslag:
«I lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven)
gjøres følgende endring:
§ 14 annet ledd nr. 5 oppheves.»
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Et særskilt spørsmål er om merverdiavgiftsplikt på persontransport
nødvendiggjør at det foretas endringer i gjeldende
bestemmelser som avskjærer fradragsretten for inngående
merverdiavgift på anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy.
Etter gjeldende rett er fradragsretten avskåret for personkjøretøy
uten hensyn til bruken. For yrkesmessig utleie av personkjøretøy
er det gjort unntak fra denne bestemmelsen.
Storvik-utvalget foreslo at det gis rett til fradrag for inngående
merverdiavgift på anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy
til bruk i persontransportvirksomhet. Bestemmelsene om avskjæring
av fradragsretten for personkjøretøy til bruk
i annen avgiftspliktig virksomhet ble foreslått opprettholdt,
med unntak av anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy
til bruk i kjøreopplæring.
Som påpekt av utvalget er dette spørsmålet
særlig aktuelt for bl.a. drosjenæringen, hvor
en avskjæring av fradragsretten vil få langt større økonomiske
konsekvenser enn for andre avgiftspliktige. Departementet slutter
seg derfor til utvalgets forslag om at gjeldende bestemmelser endres
slik at det gis fradragsrett for inngående merverdiavgift
på anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy
til bruk i persontransportvirksomhet.
Spørsmålet kan imidlertid stille seg annerledes
for anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy
i virksomheter som ikke driver persontransportvirksomhet, men hvor
personkjøretøyet på annen måte
er til bruk i virksomheten. Fordi fradragsretten er et grunnprinsipp
i merverdiavgiftssystemet må det foreligge sterke grunner
for at denne skal begrenses. Ut fra hensynet til nøytralitet
synes det på det rene at merverdiavgiftsplikt på persontransport
i utgangspunktet også bør føre til endringer
av fradragsbestemmelsene for personkjøretøy for
slike virksomheter. Det er flere av disse næringsdrivende
som har personkjøretøy som et betydelig driftsmiddel
i sin virksomhet. Det foreligger imidlertid etter departementets
mening betydelige kontrollproblemer som sterkt taler imot å endre
regelverket på dette området. En fradragsrett
vil her åpne for muligheter til uberettiget fradrag til
privat forbruk som vanskelig lar seg kontrollere.
Departementet foreslår at den någjeldende bestemmelse
om avskjæring av fradragsretten for inngående
merverdiavgift på anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy
til bruk i annen avgiftspliktig virksomhet opprettholdes. Også en
rekke andre land avskjærer fradragsretten i disse tilfellene.
Som nevnt i kapittel 7.2.4 i proposisjonen foreslås det
merverdiavgift på kjøreopplæring. Anskaffelse
og drift m.v. av personkjøretøy står
helt sentralt i kjøreskolenes virksomhet. Departementet
foreslår derfor at bestemmelsene endres slik at det på dette
området gis rett til fradrag for kjøreskolenes
anskaffelse av personkjøretøy til bruk i skolevirksomheten.
I tillegg til gjeldende bestemmelse om fradrag for personkjøretøy
i yrkesmessig utleievirksomhet, innebærer således
departementets forslag at det gis rett til fradrag når
kjøretøyet er til bruk som driftsmiddel i yrkesmessig
personbefordring eller i kjøreopplæring. Forslaget
nødvendiggjør endringer i forskrift nr. 90.
Forslaget innebærer også at fradragsrett gjelder for
anskaffelser til bruk i virksomhet med videresalg av personkjøretøy.
Det vises imidlertid til bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 11. Dette tilsvarer rettstilstanden i dag.
Departementet viser til forslag om opphevelse av merverdiavgiftsloven § 14
annet ledd nr. 5, forslag til merverdiavgiftsloven § 14
nytt fjerde ledd og forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 22
første ledd nr. 3.
Komiteen går imot Regjeringens
forslag til merverdiavgiftsloven § 14 nytt fjerde
ledd og forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 22
første ledd nr. 3. Komiteen går
som nevnt i avsnitt 2.3.5 imot Regjeringens forslag om opphevelse
av merverdiavgiftsloven § 14 annet ledd
nr. 5.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, foreslår i avsnitt 3.2.3 merverdiavgiftsplikt
på kjøreundervisning. For at kjøreskolenes anskaffelse
og drift m.v. av personkjøretøy til bruk i skolevirksomheten
skal gis fradragsrett for inngående merverdiavgift, må § 14
annet ledd nr. 5 annet avsnitt endres. På denne bakgrunn
fremmes følgende forslag:
«I lov av 19. juni 1969 nr. 66
om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) gjøres følgende
endring:
§ 14 annet ledd nr. 5 annet avsnitt
første punktum skal lyde:
Avgift skal ikke svares av personkjøretøy
til bruk i yrkesmessig utleievirksomhet eller kjøreopplæring.»
Komiteen flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til
at Regjeringens forslag til endringer i merverdiavgiftsloven utgår
som en følge av at omsetning av persontransporttjenester,
med unntak av personbefordring med luftfartøy, skal unntas
fra merverdiavgiftsplikt, jf. budsjettavtalens pkt. 5.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Storvik-utvalget tok opp spørsmålet om det
bør gjøres begrensinger i fradragsretten for inngående merverdiavgift
på kjøp av persontransporttjenester. Utvalget
påpekte at et absolutt vilkår for at inngående merverdiavgift
kan føres til fradrag, er at tjenesten er til bruk i virksomheten,
og at det på dette området kan være fare
for sammenblanding mellom utgifter til privat forbruk og utgifter
til bruk i virksomheten. Utvalget fant imidlertid ikke tilstrekkelig
grunn til å foreslå særskilte bestemmelser
om fradragsretten for inngående merverdiavgift på kjøp
av persontransporttjenester.
Departementet ser i likhet med utvalget at det på dette
området kan være fare for sammenblanding mellom
utgifter til persontransporttjenester til privat forbruk og utgifter
til bruk i virksomheten. Fradragsretten skal legitimeres ved hjelp
av tilfredsstillende bilag, og på persontransportens område
kan det i mange tilfeller være vanskelig å oppfylle
dette kravet slik at det lar seg gjøre å fastslå den
reelle bruken. Departementet finner likevel ikke at det foreligger
tilstrekkelige tungtveiende momenter til å foreslå særskilte
bestemmelser med sikte på å avskjære
fradragsretten for inngående merverdiavgift på kjøp
av persontransporttjenester til bruk i virksomheten. Det vises bl.a.
til at flere av kontrollproblemene vil bli løst ved at
anskaffelser knyttet til personkjøretøy ikke gis
fradragsrett, se ovenfor.
Departementet finner likevel grunn til å understreke
at et absolutt vilkår for at inngående merverdiavgift på anskaffelse
av persontransporttjenester kan føres til fradrag i de
næringsdrivendes avgiftsoppgjør, er at tjenesten
faktisk er til bruk i virksomheten, jf. merverdiavgiftsloven § 21.
Det vil derfor eksempelvis foreligge fradragsrett for inngående
merverdiavgift på utgifter til reise mellom hjem og arbeidssted,
selv om den betales av den avgiftspliktige næringsdrivende
og merverdiavgiften kan legitimeres ved bilag. Som følge
av at billetter og reisedokumenter vanligvis ikke er utformet som
ordinære salgsbilag, kan det bli nødvendig å utforme
nærmere bestemmelser om legitimasjon for å godtgjøre
at transporttjenesten faktisk har vært til bruk i den avgiftspliktige
virksomheten.
Departementet finner for øvrig grunn til å påpeke at
innføring av merverdiavgift på persontransport
vil bety en utvidelse av fradragsretten for inngående merverdiavgift
i forhold til kjøp og drift m.v. av varebiler. Fradragsretten
for inngående merverdiavgift på anskaffelse og
drift m.v. av varebiler gjelder i dag bare varebiler som brukes
til varetransport i avgiftspliktig virksomhet. Brukes varebilen
dels til avgiftspliktig varetransport og dels til persontransport
som i dag er unntatt fra avgiftsplikt, skal det foretas en forholdsmessig
fordeling av inngående merverdiavgift etter antatt bruk,
jf. merverdiavgiftsloven § 23. Dette betyr eksempelvis
at arkitekten som kun benytter en varebil til å frakte
seg selv fra sitt kontor til byggeplassen (persontransport), etter
dagens bestemmelser ikke får fradrag for inngående
merverdiavgift på anskaffelser knyttet til bilen. Ved innføring
av merverdiavgiftsplikt på persontransport vil imidlertid
arkitekten nå også oppnå fradragsrett
for inngående merverdiavgift på anskaffelser knyttet
til varebilen ved kjøringen fra kontoret til byggeplassen.
Det er en forutsetning at bruken skjer i virksomheten, og at det
eksempelvis ikke dreier seg om en reise mellom hjem og arbeidssted.
Departementets forslag om at inngående merverdiavgift
på anskaffelse av persontransporttjenester til bruk i avgiftspliktig
virksomhet skal kunne fradragsføres, nødvendiggjør
ingen lovendring, men vil følge av merverdiavgiftsloven § 21.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen,
viser til at dette ikke lenger er noen aktuell problemstilling som
følge av at persontransporttjenester foreslås
unntatt fra merverdiavgiftsplikten.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti
og representanten Steinar Bastesen viser til at dette ikke
er noen aktuell problemstilling med dette medlems forslag,
da dette medlem foreslår nullsats på persontransporttjenester.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Tabell 6.1 i proposisjonen viser utviklingen fra 1960 til 1999
for ulike deler av persontransporten.
Et typisk trekk ved utviklingen er at privatbiler økte
sin andel av transportarbeidet fra 41 pst. i 1960 til en topp på 79
pst. rundt 1990, hvoretter andelen har avtatt til 74 pst. i 1999. Økningen
i personbilandelen fram til 1990 har skjedd i forlengelsen av innføringen av
privatbilismen i 1950- og 1960-årene. Den gradvise endringen
i bosettingsmønstret med en stigende andel av befolkningen
i byer og tettsteder har trolig bidratt til at privatbilandelen
har stagnert og senere gått litt ned. Det ligger generelt
bedre til rette for kollektivtransport i byer og tettsteder enn
i spredtbygde strøk. Nedgangen i personbilandelen på 1990-tallet motsvares
dessuten i noen grad av en stadig økning i flyenes andel
av trafikken på lange reiser, jf. nedenfor.
Kollektivtransporten har i absolutte tall vokst en del de siste
35-40 årene, men har likevel fram til 1990 tapt markedsandel.
Kollektivtransportens andel har variert motsatt av privatbilismen,
fra 49 pst. i 1960 til 18 pst. i 1990, med en etterfølgende økning
til 21 pst. i 1999. Luftfartens andel har lenge vært sterkt økende, en økning
som på 1990-tallet faller sammen med en viss nedgang i
privatbilenes andel av transportarbeidet.
Annen kollektivtransport, med skip, jernbane og rutebuss har
vist sterkt synkende andeler fram til 1990, men har siden holdt
stillingen relativt. Målt i absolutte størrelser
har bane og buss hatt en viss økning på 1990-tallet,
i det siste bl.a. på grunn av Gardermobanen.
Den store veksten i persontransporten og forskyvninger mellom
transportmidler skyldes økt velstand, økt mobilitet,
den teknologiske utviklingen og utbyggingen av infrastrukturen.
Infrastrukturutbyggingen har særlig vært stor
innen veg- og lufttransport.
Veksten i privatbilismen henger ikke minst sammen med at privatbil
er en attraktiv transportform som ofte gir kort reisetid og stor
individuell frihet med hensyn til reisemål og reisetidspunkt,
noe som er viktig for de fleste reisende. Tilsvarende har flyene
vunnet markedsandel på bekostning av bl.a. jernbanen. Hyppigere
avganger og kort reisetid betyr mye, ikke minst ved tjenestereiser.
Utviklingen kan neppe først og fremst tilskrives skatter
og avgifter eller manglende satsing på eksempelvis jernbane
eller buss. Mens sentrale deler av kollektivtransporten har mottatt
betydelige årlige beløp over offentlige budsjetter,
betraktes privatbilismen og luftfarten delvis som skatteobjekter,
med fiskalt begrunnede avgifter som kjøpsavgift, årsavgift
på personbiler og statlig avgift på flyging.
Det er foretatt en undersøkelse av lønnsomhet
og soliditet i transportnæringen, blant fly-, buss-, drosje- og
ferjeselskaper samt bilutleie. Lønnsomheten, målt ved
totalrentabilitet og driftsmargin, har vært relativt stabil,
men er noe svekket etter 1994. Soliditeten har imidlertid bedret
seg betydelig. Noe av dette skyldes skattereformen som ga mulighet
til å omdefinere visse fondsavsetninger fra gjeld til egenkapital.
Komiteen tar dette til orientering.
Det er nærliggende å anta at utslagene kan
bli litt forskjellig for ulike deler av persontransporten. Konsekvenser
for ulike deler av persontransporten er kort vurdert nedenfor. Det
legges opp til kompensasjon for prioriterte deler av persontransporten
der det er grunn til å forvente at merverdiavgiften gir
vesentlig økning i priser og/eller redusert tilbud.
Merverdiavgift med full merverdiavgiftssats ville gitt om lag
2,5 mrd. kroner i merproveny fra persontransporten på årsbasis.
Med Regjeringens forslag om redusert merverdiavgiftssats på 12
pst. er merprovenyet anslått til om lag 420 mill. kroner
på årsbasis. Det er i avsnitt 6.2.2.6.2 i proposisjonen
redegjort nærmere for konsekvenser for de ulike deler av
kollektivtransporten.
Komiteen tar dette til orientering.
Den umiddelbare virkningen av at romutleie i hotellvirksomhet
m.v. er unntatt fra merverdiavgiftsplikt, er at det ikke skal beregnes
utgående merverdiavgift av vederlaget. Samtidig gis det
ikke rett til fradragsrett for inngående merverdiavgift
på anskaffelser av varer og tjenester til bruk i virksomheten.
Dagens regelverk fører likevel til en skjult avgiftsbelastning.
Den manglende fradragsretten for overnattingsbedriftene gjør
at de må betrakte avgiftsbetalingene som en ordinær
kostnad. Når de omsetter sine tjenester, vil inngående
merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten
være innbakt som en kostnad i deres vederlag. På denne
måten betales det indirekte merverdiavgift på overnattingstjenester.
Generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester
bør på grunn av avgiftstekniske hensyn og av hensyn
til forenkling av regelverket, også omfatte romutleie i
hotellvirksomhet m.v. Etter gjeldende rett driver overnattingsbedrifter
delt virksomhet i forhold til merverdiavgiften. For slike virksomheter
er romutleie ikke avgiftspliktig, mens servering av mat er avgiftspliktig.
Dette er en direkte følge av hvordan romutleie er behandlet
i det norske merverdiavgiftssystemet. Regelverket innebærer
at hoteller bare har fradragsrett for den del av virksomheten som
gjelder servering. Inngående merverdiavgift av de anskaffelser
som foretas, må derfor henføres til de respektive deler
av virksomheten. For anskaffelser til begge virksomhetsområdene,
fellesanskaffelser, skal det foretas en fordeling av inngående
merverdiavgift. Omfanget av fradragsretten vil vanligvis bero på den
antatte bruken i den avgiftspliktige delen av virksomheten, det vil
si serveringsdelen. Dette regelverket er svært vanskelig å praktisere
både for forvaltningen og for de næringsdrivende,
særlig med hensyn til fastsettelsen av formålet
med en anskaffelse.
Som eksempel på dette kan nevnes et hotell som driver
avgiftspliktig serveringsvirksomhet og romutleie som er unntatt
fra avgiftsplikt. Anskaffelse av bestikk til restauranten vil gi
full fradragsrett, mens anskaffelse av en seng til romutleie ikke
vil gi rett til fradrag. Dataanlegg skaffet til bruk for administrasjonen av
hele hotellets virksomhet, er en fellesanskaffelse som vil gi rett
til delvis fradrag. Omfanget av fradragsretten vil som hovedregel
være avhengig av den antatte bruk i den avgiftspliktige
del av virksomheten, i dette tilfellet bruken i serveringsdelen.
Den fordelingsproblematikk som foreligger etter gjeldende rett,
vil bli fjernet ved at det innføres merverdiavgift på romutleie
i hotellvirksomhet m.v. Dette vil innebære betydelige forenklinger
i regelverket, som vil komme både forvaltningen og de næringsdrivende
til gode. Ved en avgiftsplikt også for romutleie vil inngående
merverdiavgift vedrørende utgifter til bruk i hotellvirksomheten
kunne fradragsføres i sin helhet. Dette gjelder eksempelvis
alle anskaffelser til vedlikehold og drift av hotellbygningen.
Basert på prinsippene bak merverdiavgiftssystemet og
forutsetningen om at avgiftsplikten skal gjøres så generell
som mulig, kan departementet ikke se at det foreligger særlige
hensyn som tilsier at romutleie i hotellvirksomhet m.v. bør
holdes utenfor avgiftsområdet. Tvert imot vil en slik avgiftsplikt
løse mange av de kompliserte avgrensningsproblemer som
følger av gjeldende rett. Departementet foreslår
derfor at romutleie i hotellvirksomhet m.v. blir merverdiavgiftspliktig.
Når det gjelder nærmere omfanget av hva som bør
omfattes av merverdiavgiftsplikten, vises det til kapittel 6.2.3.5.3
i proposisjonen.
Dersom romutleie i hotellvirksomhet m.v. blir avgiftspliktige
med full merverdiavgiftssats, kan merinntektene for staten anslås
til om lag 1,4 mrd. kroner på årsbasis. I dette
anslaget er det forutsatt at fradragsretten for næringsdrivendes
kjøp av slike tjenester blir avskåret, se omtalen
i kapittel 6.2.3.5.3 i proposisjonen. Den viktigste gruppen som
vil bli omfattet av merverdiavgiftsplikt på romutleie,
er hotellene. På bakgrunn av hotellsektorens sammensatte
struktur, må det forventes at merverdiavgift på overnatting
vil gi ulike konsekvenser i de ulike segmentene. Beregninger viser
at kostnadsøkningen på overnatting i hoteller
samlet sett kan bli på om lag 15 pst. med full merverdiavgiftssats.
På grunn av konsekvensene for overnattingssektoren ved å innføre
full merverdiavgiftssats, bør det etter departementets
mening innføres redusert merverdiavgiftssats på romutleie
i hotellvirksomhet m.v. Denne løsningen er for øvrig
i samsvar med den løsning mange land i EU har valgt.
På samme måte som for persontransport, foreslås det
at merverdiavgiftssatsen på romutleie i hotellvirksomhet
m.v. settes til 12 pst. Dette vil gi en begrenset kostnadsøkning
for overnattingssektoren samlet på om lag 5 pst. av omsetningen.
Eventuelle uheldige distriktsmessige virkninger vil på denne
måten bli mindre. De sterkeste innvendingene fra høringsinstansene,
som var imot avgiftsplikt på romutleie i hotellvirksomhet
m.v., var økonomiske betraktninger og sysselsettingshensyn.
Ved den løsningen som er foreslått, er det i større
grad tatt hensyn til også disse innvendingene. Det er anslått
at overnattingssektoren samlet ikke vil få merbelastning
med en merverdiavgiftssats på 8 pst. Dette forutsetter
at fradragsretten for næringsdrivendes kjøp av
overnattingstjenester er avskåret. Når det gjelder
de økonomiske konsekvenser av forslaget vises det til kapittel
6.2.3.6 i proposisjonen.
Departementets forslag er at det inntas en bestemmelse i merverdiavgiftsloven
om merverdiavgiftsplikt på romutleie i hotellvirksomhet
m.v. Dette vil være et unntak fra bestemmelsen om at utleie
av fast eiendom m.v. ikke skal være avgiftspliktig.
Forslaget om redusert merverdiavgiftssats på romutleie
i hotellvirksomhet m.v. nødvendiggjør endringer
i Stortingets plenarvedtak om merverdiavgift og avgift på investeringer
m.v. Dette forslaget er fremmet i St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-,
avgifts- og tollvedtak.
Departementet viser til forslag til ny § 5
a annet ledd nr. 1 i merverdiavgiftsloven.
I det følgende gis en nærmere omtale av rekkevidden
av forslaget om merverdiavgiftsplikt på romutleie i hotellvirksomhet
m.v., og som etter forslaget skal være omfattet av den
reduserte merverdiavgiftssatsen på 12 pst.
Den viktigste gruppen som vil bli omfattet av merverdiavgiftsplikten,
er romutleie i hoteller. Av hensyn til det grunnleggende prinsipp
om at avgiftssystemet skal virke mest mulig nøytralt på forbruksvalget,
bør avgiftsplikten også gjøres gjeldende
for de virksomheter som driver i direkte konkurranse med hotellene.
Dette innebærer at den virksomhet som drives av moteller,
pensjonater, campingplasser, turisthytter m.v. også bør
omfattes av merverdiavgiftsplikten.
Ved romutleie i hoteller og lignende virksomhet (moteller, pensjonater
og lignende) synes det klart at utleie fullt ut må trekkes
innenfor merverdiavgiftsområdet uten hensyn til om romutleien
skjer for et lengre eller kortere tidsrom. Et slikt leieforhold
kan etter departementets mening ikke likestilles med ordinær
utleie av bolig. Det kan derfor ikke være avgjørende
for merverdiavgiftsplikten om et hotell leier ut et rom for en lengre
periode, når det er på det rene at det drives ordinær
hotellvirksomhet eller lignende virksomhet. Dette er også i
samsvar med regelverket bl.a. i Sverige og Danmark, hvor enhver
romutleie i hoteller og lignende virksomhet er ansett avgiftspliktig
uavhengig av lengden av det enkelte leieforhold.
Utleie av møtelokaler, konferanselokaler m.v. i hotellvirksomhet
eller lignende virksomhet bør også omfattes av
merverdiavgiftsplikten. Utleie av lokaler til konferanser og møter
fra annen virksomhet vil omfattes av det generelle avgiftsunntaket
for utleie av fast eiendom m.v., se omtalen i kapittel 7.2.12. En
annen avgrensning vil etter departementets mening innebære
at flere av dagens problemer med hensyn til fordeling av inngående
merverdiavgift blir videreført. Departementet mener at
det ikke vil føre til særlige konkurransevridninger
i forhold til andre næringsdrivende som leier ut slike
lokaler.
Virksomhet som består i utleie av fast eiendom til camping
bør også omfattes av merverdiavgiftsplikten.
For å avgrense merverdiavgiftsplikten mot boligformål,
foreslo Storvik-utvalget at det for annen virksomhet enn hoteller
og lignende, kun er romutleie for kortere tidsrom enn en måned
som utløser avgiftsplikt. Departementet vil understreke
at det er behov for klare avgrensninger i forhold til utleie av
fast eiendom som etter forslaget er utenfor avgiftsområdet. Det
er viktig å utforme et regelverk, slik at man bl.a. unngår
at utleie til boligformål blir avgiftsbelagt. Det er samtidig
viktig å ha et system, som fungerer slik at det ikke skjer
konkurransemessig vridning i disfavør av vanlig hotellvirksomhet
og lignende virksomhet. Departementet mener imidlertid at forslaget
fra Storvik-utvalget kan medføre avgrensnings- og kontrollproblemer
og vil derfor ikke nå foreslå en slik bestemmelse
som Storvik-utvalget gikk inn for. Dersom det viser seg at det blir
vanskelige grensedragninger i praksis, vil departementet vurdere
behovet for nærmere retningslinjer.
Ved vurderingen av om utleie av hytter også skal omfattes
av merverdiavgiftsplikten, må det foretas en avveining
mellom hensynet til et nøytralt system og hensynet til
et system som lett lar seg praktisere. Departementet er enig med
Storvik-utvalget i at det er flere grunner som taler for å holde
privat hytteutleie utenfor avgiftsområdet, selv om utleien
kan anses som næringsvirksomhet i forhold til merverdiavgiftsloven. Det
vil bl.a. kunne medføre både avgiftstekniske og kontrollmessige
problemer. Dette gjelder imidlertid etter departementets mening
ikke for den utleie av hytter og ferieleiligheter som drives i regi
av f.eks. hoteller, campingplasser og andre profesjonelle aktører. Dette
er som regel hytter/leiligheter som er oppført utelukkende
til utleieformål. Etter departementets oppfatning er det
nødvendig av nøytralitetshensyn at den profesjonelle
utleievirksomheten underlegges merverdiavgiftsplikt.
Storvik-utvalget foreslo å knytte merverdiavgiftsplikten
for profesjonell utleie av hytter direkte til skattelovens bestemmelser
om direkteligning. Etter departementets oppfatning kan dette være
en egnet måte å oppnå det tilsiktede
resultatet. Departementet mener imidlertid at det ikke er hensiktsmessig å knytte
avgrensingen i merverdiavgiftsregelverket direkte til skattebestemmelsene.
Fortolkningspraksis på skatterettens område vil
imidlertid kunne gi en viss veiledning for hva som etter merverdiavgiftsretten
skal anses som yrkesmessig utleie av hytter og derved avgiftspliktig.
Nærmere avgrensning mellom merverdiavgiftspliktig utleie
av hytter/ferieleiligheter og unntaket for utleie av fast
eiendom vil bli vurdert fastsatt i forskrift.
Departementets forslag er etter dette at avgiftsplikten med redusert
merverdiavgiftssats på 12 pst. skal omfatte romutleie i
hotellvirksomhet og lignende virksomhet, utleie av fast eiendom
til camping og yrkesmessig utleie av hytter, ferieleiligheter og
annen fritidseiendom.
Komiteen går imot Regjeringens
forslag til ny § 5 a annet ledd nr. 1 om avgiftsplikt
på romutleie i hotellvirksomhet m.v.
Unntaket for romutleie i hotellvirksomhet m.v. vil således
framgå av bestemmelsens første ledd som er et
generelt unntak for omsetning av og utleie av fast eiendom. Dette
tilsvarer dagens rettstilstand.
Dette innebærer at nummereringen i § 5
a annet ledd må korrigeres, det vil si at nr. 2 til 9 blir
nye nr. 1 til 8.
Regjeringens forslag til § 14 nytt tredje ledd,
forslag til endring i § 22 første ledd
nr. 1 og forslag til § 14 nytt femte ledd i merverdiavgiftsloven,
utgår som en følge av at overnattingstjenester
skal unntas fra merverdiavgiftsplikt.
Dette betyr at bestemmelsen i nåværende § 22
første ledd nr. 1, som avskjærer fradragsretten
for inngående merverdiavgift på omkostninger til
servering og leie av selskapslokaler, videreføres. Det
må imidlertid inntas en lovhenvisning til § 5 a
annet ledd nr. 3. På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
«§ 22 første
ledd nr. 1 skal lyde:
Omkostninger vedrørende servering og leie av selskapslokaler
som nevnt i § 5 a annet ledd nr. 3.»
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til
budsjettavtalen pkt. 5 hvor avtalepartene er enige om at overnatting
skal unntas fra merverdiavgiftsplikten.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Alle anskaffelser av varer og tjenester til bruk i overnattingsvirksomhet
(romutleie i hotellvirksomhet m.v.) blir etter gjeldende rett belastet
med merverdiavgift. Dette er en direkte konsekvens av at romutleie i
hotellvirksomhet m.v. etter dagens regelverk er unntatt fra merverdiavgiftsplikt.
Ved innføring av merverdiavgift på romutleie
i hotellvirksomhet m.v. vil disse næringsdrivende få fradrag
for inngående merverdiavgift på anskaffelser av
varer og tjenester til bruk i virksomheten. Dette nødvendiggjør
ingen endringer i regelverket, men vil fremgå av merverdiavgiftsloven § 21.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til
budsjettavtalens pkt. 5 og respektive merknader i denne innstilling
pkt. 2.4.1.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til sin merknad i denne innstilling pkt. 2.4.1.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
På bakgrunn av bestemmelsene om avskjæring
av fradragsretten for serveringstjenester, fant Storvik-utvalget
det naturlig å vurdere om avgiftspliktige bør
ha rett til fradrag for inngående merverdiavgift på utgifter
til hotellopphold m.v. Utvalgets flertall gikk inn for at fradragsretten
blir avskåret. Det ble bl.a. vist til at det er vanskelig å kontrollere
om utgifter til hotellopphold reelt vedrører virksomheten
eller om utgiften er av privat karakter, samt at ulike avgiftsbestemmelser
for utgifter til servering og opphold vil føre til avgiftstekniske
problemer.
En avskjæring av fradragsretten for inngående merverdiavgift
på kjøp av overnattingstjenester, vil bety at
avgiftspliktige ikke får fradragsrett selv om overnattingen
er til bruk i virksomheten.
Departementet vil fremheve at retten til fradrag for inngående
merverdiavgift står helt sentralt i merverdiavgiftssystemet.
Det må derfor foreligge tungtveiende grunner for å fastsette
bestemmelser som begrenser denne fradragsretten. En avskjæring
av fradragsretten vil særlig bryte med prinsippet om at merverdiavgiftssystemet
i størst mulig grad skal motvirke kumulative effekter.
Ideelt sett bør det derfor gis fradragsrett for inngående
merverdiavgift av de utgifter en avgiftspliktig har til bruk i sin
virksomhet. Det er likevel flere forhold som gjør at det
kan oppstå kontrollmessige og avgiftstekniske problemer
dersom fradragsretten blir gjennomført fullt ut. Etter
gjeldende rett er bl.a. fradragsretten for inngående merverdiavgift
på omkostninger til servering og leie av selskapslokaler
avskåret. Bakgrunnen for denne bestemmelsen er å ha
klare bestemmelser mot privatanskaffelser (kontrollhensynet).
Etter departementets mening foreligger det ikke tilstrekkelige
grunner til å gjøre endringer i bestemmelsen om
avskjæring av fradragsretten for inngående merverdiavgift
på kjøp av serveringstjenester. Både
kontrollmessige og avgiftstekniske hensyn taler imot et system med
ulike bestemmelser om fradrag for servering og overnatting. Departementets
forslag om innføring av merverdiavgift med redusert merverdiavgiftssats
på romutleie i hotellvirksomhet m.v., vil medføre
at serveringstjenester og overnattingstjenester skal omsettes med
ulike merverdiavgiftssatser. Ulike bestemmelser med hensyn til fradragsretten
vil imidlertid komplisere regelverket og gi rom for tilpasninger
og omgåelser. Det vises videre til at overnattingstjenester
er egnet til privat forbruk slik som private utflukter eller feriemål
og andre frynsegoder, sosiale formål og representasjon.
Legitimasjonen for overnattingstjenester gir i liten utstrekning
veiledning om formålet med utgiften er tilknyttet virksomheten eller
gjelder privat forbruk. Sammen skaper dette betydelige kontrollproblemer.
En fradragsrett på dette området vil derfor kunne åpne
for muligheter til uberettiget fradrag som vanskelig lar seg kontrollere.
Disse hensyn gjør seg etter departementets mening gjeldende
både på omkostninger til leie av rom i hotellvirksomhet
og lignende virksomhet, leie av fast eiendom til camping og leie
av hytter, ferieleiligheter og annen fritidseiendom. For omkostninger
ved leie av møte- og konferanselokaler i hotellvirksomhet
og lignende virksomhet, mener imidlertid departementet at det ikke
foreligger hensyn som taler for å avskjære fradragsretten.
Departementets forslag er etter dette at fradragsretten for inngående
merverdiavgift skal avskjæres for omkostninger til leie
av rom i hotellvirksomhet og lignende virksomhet, leie av fast eiendom
til camping og leie av hytter, ferieleiligheter og annen fritidseiendom.
Etter forslaget vil fradragsretten beholdes etter de alminnelige
bestemmelsen for omkostninger til leie av møte- og konferanselokaler
i hotellvirksomhet og lignende virksomhet.
Departementet viser til forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 22
første ledd nr. 1.
Komiteen går imot Regjeringens
forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 22
første ledd nr. 1.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet og Høyre, går imot forslaget som
følge av at flertallet går inn for å unnta
slike tjenester fra merverdiavgiftsplikt, jf. respektive merknader
i avsnitt 2.4.1.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Overnattingsnæringen består i hovedsak av hoteller,
hytter og campingplasser. I tillegg kommer overnatting
som ikke er kommersiell, slik som overnatting i private hytter og
hos slekt og venner. Sistnevnte inngår ikke i overnattingsnæringen,
men gir likevel betydelig økonomisk virkning for de øvrige
reiselivsnæringene.
Det var i 1998 knapt 2 500 tilbydere av kommersiell romutleie
i hotellvirksomhet m.v. i Norge. Det foreligger ingen samlet oversikt
over hytter som leies ut på kommersiell basis. I henhold
til Statistisk sentralbyrås (SSB) hyttegrendstatistikk
var det 184 hyttegrender i 1999, med totalt 1 348 hytter.
Størstedelen av norske overnattingsbedrifter er små.
Ifølge SSBs registerstatistikk for 1997 har om lag halvparten
av bedriftene en årlig omsetning på mindre enn
1 mill. kroner. Denne halvparten av bedriftene har 3 pst.
av omsetningen og 7 pst. av sysselsettingen. Overnattingsbedrifter
med en årlig omsetning på 10 mill. kroner eller
mer utgjør 12 pst. av bedriftene. Disse bedriftene står
imidlertid for vel to tredjedeler av omsetningen og knapt to tredjedeler
av sysselsettingen. Det kan også konstateres at økningen
i sengekapasiteten ved hotellene er større enn økningen
i antall bedrifter. Utviklingen går derfor i retning av
større enheter.
Losjiomsetningen i overnattingsbedriftene utgjorde ifølge
SSB 7,2 mrd. kroner i 1997. Beregninger av lønnsomheten
i overnattingsnæringen (hoteller, pensjonater, moteller
og camping) viser at denne i mange år har vært
relativt lav i store deler av næringen. Lønnsomheten
har imidlertid hatt en positiv utvikling utover på 1990-tallet.
Soliditeten, målt ved egenkapitalandelen, har også vært
svak i perioden, selv om det også her har vært
en bedring på 1990-tallet. Lønnsomhetsforbedringene
skyldes i stor grad lavere rentekostnader, omsetningsøkning
og mer effektiv drift.
Overnattingsnæringen er preget av store svingninger
i etterspørselen. De store svingningene følger
av ferie- og fritidsmarkedet som i hovedsak er konsentrert om sommermånedene
juni, juli og august. I disse månedene er kapasiteten i
næringen jevnt over godt utnyttet. Distriktsbedriftene
merker sesongsvingningene sterkest, da de i langt større
grad enn bedriftene i byene er avhengige av ferie- og fritidsmarkedet.
Lav kapasitetsutnyttelse som følger av denne situasjonen
påvirker lønnsomheten. Dette slår negativt
ut for distriktsbedriftene. Den økonomiske situasjonen for
byhotellene er jevnt over bedre enn for distriktshotellene. Dette
skyldes at byhotellene i større grad baserer seg på forretningstrafikk
som gir bedre priser og jevnere besøk fordelt over året.
Det er i proposisjonen i kapittel 6.2.3.6.1 redegjort nærmere
for utviklingen i hotell- og hytteutleie og campingvirksomhet.
Merverdiavgift på romutleie i hotellvirksomhet m.v.
med en merverdiavgiftssats på 12 pst. medfører at
virksomheter som omsetter overnattingstjenester må beregne
merverdiavgift av omsetningen med 12 pst. Samtidig vil virksomhetene
få fradragsrett for inngående merverdiavgift på alle
anskaffelser til bruk i overnattingsvirksomheten. Departementet
foreslår at fradragsretten for næringsdrivendes
leie av rom i hotellvirksomhet m.v. avskjæres på linje
med servering. Eventuell fradragsrett vil være til relativ
fordel for overnattingsbedrifter i byene siden andelen næringslivskunder
er betydelig høyere her enn i distriktene. De konkurransemessige
konsekvensene for distriktshotellene ville blitt vesentlig større
hvis det eventuelt ble gitt slik fradragsrett.
Overnattingssektoren består, som tidligere omtalt, av
ulike segmenter som har ulik distriktsmessig fordeling og ulik lønnsomhet.
En merverdiavgiftssats på knapt 8 pst. er anslått
ikke å gi noen merbelastning for overnattingssektoren samlet,
forutsatt at fradragsretten ved næringsdrivendes utgifter
til leie av rom i hotellvirksomhet m.v. avskjæres. Hvis
det gis slik fradragsrett, er det anslått at en merverdiavgiftssats
på om lag 11 pst. ikke gir merbelastning for overnattingssektoren
samlet. Omfanget av merverdiavgiftspliktige anskaffelser som gir
rett til fradrag, kan variere mellom de ulike bedriftene avhengig
av graden av nyinvesteringer, vedlikehold m.v. Merverdiavgift kan
dermed slå ulikt ut for ulike overnattingsbedrifter bl.a.
på grunn av ulikt omfang av investeringer og vedlikehold.
Det er også grunn til å anta at hoteller, pensjonater
m.v. kan ha større nytte av fradragsretten for inngående
merverdiavgift, enn hva tilfellet er for campingplassene, slik at
campingplassene kan få relativt større kostnadsøkning
enn hotellene.
Det er anslått at prisøkning med en merverdiavgiftssats
på 12 pst. samlet antas å bli på om lag
5 pst. av omsetningen ved full overvelting av merverdiavgiften på kundene.
Fordelingen av prisøkninger i ulike markedssegmenter vil
avhenge av bl.a. investeringsomfang og prisstrategier. Det er grunn
til å anta at de ulike segmentene reagerer ulikt på prisøkninger.
Merverdiavgift på romutleie i hotellvirksomhet m.v.
med en redusert merverdiavgiftssats på 12 pst. er på usikkert
grunnlag anslått til å gi et merproveny for staten
på om lag 400 mill. kroner på årsbasis.
For nærmere omtale av distriktsvirkninger vises det
til den generelle omtalen i kapittel 13.6 i proposisjonen.
Komiteen viser til respektive merknader
i avsnitt 2.4.1, hvor komiteen går inn for å unnta
romutleie i hotellvirksomhet m.v. fra merverdiavgiftsplikten.
Reisebyråene har tradisjonelt drevet med formidling
av produsentenes tilbud i markedet mot provisjon som betales av
leverandørene og inntekter i form av gebyrer m.v. fra kundene
som kjøper produktene/tjenestene. Tradisjonelt
har reisebyråene i hovedsak drevet med formidling av persontransporttjenester
og overnattingstjenester. Det synes nå som om bransjen er
i ferd med å videreutvikles slik at også andre
servicefunksjoner i økende grad tilbys overfor de reisende. Personbefordring
og overnattingstjenester vil imidlertid ha en dominerende plass
i de tjenester som reisebyråene også i fremtiden
vil tilby overfor de reisende. Reisebyråvirksomhet står
således i nær sammenheng med persontransport og
overnatting. Som en følge av at det nå foreslås
merverdiavgift på persontransport og romutleie i hotellvirksomhet
m.v., er det derfor nødvendig å drøfte
særskilt hvordan reisebyråers formidlingstjenester
bør behandles i forhold til merverdiavgiften. Det samme
gjelder formidlingstjenester som utføres av turoperatører
og andre reisearrangører.
Departementet vil understreke betydningen av at det ikke innføres
ordninger som skaper konkurransevridninger mellom reisebyråenes
virksomhet med formidling av reiseprodukt og transportører
og overnattingsbedrifters virksomhet direkte overfor kundene. For å unngå slike
konkurransevridninger er det viktig at reisebyråer står
overfor samme regelverk som overnattingsbedrifter og transportører.
Dette ble også påpekt av Storvik-utvalget.
Merverdiavgift på reisebyråtjenester vil bl.a. innebære
avgiftsplikt på provisjon som belastes oppdragsgiverne
- transportører og overnattingsbedrifter. Ved avgiftsplikt
på persontransport og romutleie i hotellvirksomhet m.v.
vil merverdiavgiften på provisjon imidlertid ikke representere
noen reell kostnad for oppdragsgiverne siden merverdiavgiften kan
føres til fradrag hos disse. Merverdiavgiften vil således
verken føre til økte kostnader for leverandørene
av reisetjenester, eller endre konkurranseforholdet mellom reisebyråene
og reiseleverandørene. Tvert imot vil avgiftsplikt på reisebyråers
formidlingstjenester skape bedre nøytralitet i forhold
til merverdiavgiften, fordi byråene da kan fradragsføre
inngående merverdiavgift av egne anskaffelser. På denne
måten vil kumulative avgiftseffekter bli fjernet gjennom
fradragsretten.
Departementet kan ikke se at det foreligger særlige
grunner som tilsier at reisebyråers formidlingstjenester
bør holdes utenfor merverdiavgiftsområdet. Det
synes derimot som om det kan få uheldige utslag dersom
reisebyråers formidlingstjenester skal stå overfor
et annet regelverk enn virksomheter som driver med persontransport
og overnatting. Det samme gjelder for turoperatører og
andre reisearrangører som yter slike formidlingstjenester.
På denne bakgrunn foreslår departementet at
formidlingstjenester som ytes av reisebyråer, turoperatører
og andre reisearrangører blir merverdiavgiftspliktige.
Det foreslås at det innføres redusert merverdiavgiftssats
på 12 pst. ved formidling av persontransport og romutleie
i hotellvirksomhet m.v.
Departementets forslag vil følge av hovedregelen om
generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester.
Ordningen med redusert merverdiavgiftssats nødvendiggjør
endringer i Stortingets plenarvedtak for merverdiavgift og avgift
på investeringer m.v. Dette forslaget er fremmet i St.prp.
nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.
Det foreslås at redusert merverdiavgiftssats på 12 pst.
skal omfatte formidling av persontransport og romutleie i hotellvirksomhet
m.v. Det vises til kapitlene 6.2.2 og 6.2.3 i proposisjonen, hvor
det er gitt en nærmere omtale av disse tjenesteområdene.
Dette vil for det første omfatte reisebyråers
formidling av slike tjenester. Dette betyr eksempelvis at det skal
beregnes merverdiavgift med redusert merverdiavgiftssats av den
provisjonen som belastes oppdragsgiverne. Det samme vil være
tilfelle når reisebyråene tar direkte betalt av
de reisende i form av gebyrer for bestilling av slike tjenester.
På tilsvarende måte vil turoperatører
og andre reisearrangører komme innenfor ordningen med redusert
merverdiavgiftssats ved omsetning av slike formidlingstjenester.
Virksomheten til turoperatører og andre reisearrangører
som bl.a. består i masseproduksjon av pakketurer for ferie-
og fritidsmarkedet, vil bli merverdiavgiftspliktige ved at persontransport
og romutleie i hotellvirksomhet m.v. kommer innenfor avgiftsområdet. Bakgrunnen
for dette er at omsetning av pakketurer og lignende i realiteten
er salg av persontransport- og overnattingstjenester. På tilsvarende
måte vil reisebyråer som selv arrangerer og omsetter
reiser i eget navn, være merverdiavgiftspliktige. Den reduserte merverdiavgiftssatsen
vil da også omfatte slik virksomhet.
I den grad det også er tale om omsetning av serveringstjenester,
skal det foretas avgiftsberegning med en merverdiavgiftssats på 23
pst. I tilfeller hvor det dreier seg om omsetning av persontransport-,
overnattings- og serveringstjenester, må det foretas en
oppsplitting av fakturaene. Dette slik at serveringsdelen blir tillagt
23 pst. merverdiavgift, mens overnattings- og transportdelen blir
omfattet av den reduserte merverdiavgiftssatsen på 12 pst.
Komiteen går imot Regjeringens
forslag om at formidlingstjenester som ytes av reisebyråer,
turoperatører og andre reisearrangører blir merverdiavgiftspliktige.
Komiteen fremmer følgende forslag:
«Ny § 5 b første
ledd nr. 10 skal lyde:
Formidling av personbefordring og romutleie i hotellvirksomhet
m.v.»
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet og Høyre, legger til grunn at unntaket
inngår som en del av unntaket for persontransporttjenester
og overnattingstjenester, og at reisebyråer derfor kun
skal unntas for den del av deres virksomhet som gjelder formidling
av persontransporttjenester og overnattingstjenester.
Unntaket innebærer at formidling av slike tjenester
er unntatt fra merverdiavgiftsplikt. Dette vil for det første
omfatte reisebyråers formidling av slike tjenester. Dette
betyr eksempelvis at det ikke foreligger avgiftsplikt av den provisjon
som belastes oppdragsgiverne. Det samme vil være tilfelle
når reisebyråene tar direkte betalt av de reisende
i form av gebyrer for bestilling av slike reiser. På tilsvarende
måte vil turoperatører og andre reisearrangører
komme innenfor unntaket ved omsetning av slike formidlingstjenester.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til
budsjettavtalen pkt. 5 hvor avtalepartene er enige om at reisebyråer
skal unntas fra merverdiavgiftsplikt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Reisebyråene har, sammen med turoperatørene, en
dominerende posisjon i denne delen av reiselivsnæringen.
Som nevnt ovenfor har reisebyråene tradisjonelt drevet
med formidling av produsentenes tilbud i markedet mot provisjon
som betales av leverandørene og inntekter i form av gebyrer
m.v. fra kundene som kjøper produktene/tjenestene.
Det er forretningsreisende som er den største målgruppen.
Turoperatørenes funksjon er i hovedsak å foredle
og distribuere produsentenes tilbud mot målgrupper som
i første rekke finnes innen ferie- og fritidsmarkedet.
I 1997 var det ifølge SSBs regnskapsstatistikk over aksjeselskaper
til sammen 298 foretak innen reisebyråvirksomhet. Man regner
med at disse representerer om lag 500 utsalgssteder i Norge. Videre
er det i henhold til SSB 182 turoperatører. I tillegg var
det registrert 124 bedrifter som drev turistkontorvirksomhet. Den
ikke-kommersielle delen av distribusjonsleddet består av en
gruppe selskaper som driver markedsføring, profilering
og produktutvikling.
Reisebyråene domineres av fem-seks større byråkjeder
med samlet markedsandel på 65-72 pst. Reisebyråers
primære virksomhet består av formidling av transport
og losjitjenester for reisende, med forretningsreisende som den
største målgruppen. I dag går om lag
80 pst. av billettsalget av flyselskapene via reisebyråene.
Lønnsomheten for store deler av formidlingsnæringen,
reisebyråer, turoperatører og hytteformidling, var
gjennomgående lav i perioden 1990-1997. Regnskapsstatistikk
fra SSB viser at egenkapitalsituasjonen for bedriftene har bedret
seg og sysselsettingen i denne næringen har nesten doblet
seg på 1990-tallet. Samtidig har det vært en sterk økning
i verdiskapingen per normalårsverk. Fra 1996 til 1997 utviklet gjeldsgraden
og egenkapitalandelen seg positivt, og har bidratt til at næringens
soliditet har styrket seg samlet sett. Aksjeselskaper innenfor reisebyrå-,
turistkontor- og reisearrangørvirksomhet hadde redusert lønnsomhet
1994-1996. Fra 1996 til 1997 hadde næringen imidlertid
bedre lønnsomhet. Næringen samlet hadde en totalrentabilitet
på 10,2 pst. i 1997 som var en forbedring på 2,4
prosentpoeng. Dette var noe høyere enn industrien, men
lavere enn en del andre næringer. Reisebyråene
hadde imidlertid en nedgang i totalrentabilitet fra 9,3 pst. i 1996
til 8 pst. i 1997.
Reisebyråers posisjon i forhold til de større
leverandørene, f.eks. hotellkjedene og de store fly- og transportkjedene,
svekkes. Tradisjonelt har leverandørene hatt en svak forhandlingsposisjon
overfor reisebyråene, men dette forholdet er i ferd med å endre seg,
bl.a. som følge av eierkonsentrasjoner og kjededannelser.
Det er også en tendens til forskyvning av makt fra distributør
til kunden. Dette medfører nye utfordringer for reisebyråene
som må satse på utvikling av nye produkter og
tjenester.
Utvikling og utnyttelse av teknologi innebærer betydelige
utfordringer og gjør at kundene kan bestille sine reiser
direkte hos leverandørene. Reisebyråenes oppgaver
synes i større grad å gå vekk fra ren
bestilling av billetter og i retning av å tilby totalservice overfor
kunden som etter hvert synes å utgjøre en stadig
større andel av virksomheten. Bransjen synes således å tilpasse
seg en situasjon hvor antall formidlede billetter går ned,
mens virksomheten videreutvikles mot andre servicefunksjoner overfor
de reisende.
Turoperatørenes virksomhet er primært produksjon
av såkalte pakketurer for ferie- og fritidsmarkedet. Pakketurer
gir mulighet for å håndtere mange reisende samtidig
og til lavere priser. Store deler av aktiviteten er rettet mot å sende
nordmenn ut av Norge, og denne delen av næringen er dominert
av et fåtall selskaper. Antall såkalte pakketurister
til Syden har økt jevnt med velstanden i Norge de siste årene,
og stadig flere reiser til områder utenfor Europa. I Norge har
de tradisjonelle pakketurene med busstransport vært en
viktig del av turoperatørenes virksomhet.
Merverdiavgiftsplikt for reisebyråers formidlingstjenester
vil føre til at det skal beregnes merverdiavgift på provisjon
som belastes oppdragsgiverne, eksempelvis transportører
og overnattingsbedrifter. Ved avgiftsplikt på persontransport
og romutleie i hotellvirksomhet m.v. vil merverdiavgiften på provisjon imidlertid
ikke innebære noen reell kostnad for oppdragsgiverne siden
merverdiavgiften kan fradragsføres. Oppdragsgivernes kunder
vil være de reisende. Disse vil således kunne
oppleve samme konsekvenser som i andre deler av reiselivet som selger
sine tjenester til kunder uten fradragsrett. Et sentralt poeng for reisebyråer
er at det ikke innføres ordninger som skaper konkurransevridninger
mellom omsetning fra reisebyråene som formidlere av reiseprodukt
og omsetning fra leverandørene (overnattingsbedrifter og transportører).
Dette unngås ved at det foreslås like bestemmelser
for reisebyråvirksomhet og for virksomhet med persontransport
og overnatting.
Som følge av at reisebyråers formidlingstjenester i
dag er utenfor merverdiavgiftsområdet, vil bransjen etter
forslaget isolert sett få mindre kostnader ved at de kan
trekke fra inngående merverdiavgift på sine anskaffelser
til bruk i virksomheten. Forslaget til utvidelse av merverdiavgiftsområdet
innebærer at de viktigste brukerne, bedrifter innenfor
reiseliv og transport, også blir merverdiavgiftspliktige.
Merverdiavgiften kan derfor i stor grad overveltes på kundene. Den
direkte etterspørselsnedgangen må dermed antas å bli
minimal siden de fleste kundene har fradragsrett og vil være
upåvirket av at det innføres merverdiavgift. Overgang
fra provisjonsbasert inntjening til direkte gebyrbasert inntjening
fra de reisende vil endre på dette. En stor andel av de
reisende er ikke-avgiftspliktige og har dermed heller ingen fradragsrett
for merverdiavgiften. Således kan overgangen til gebyrbasert
inntjening føre til at etterspørselen etter reisebyråets
formidlingstjenester kan påvirkes av merverdiavgiften.
Det er foreslått en redusert merverdiavgiftssats på 12
pst. for persontransport og romutleie i hotellvirksomhet m.v., samt
ved formidling av slike tjenester. På usikkert grunnlag
er det anslått at merprovenyet for staten ved avgiftsplikt
på slike formidlingstjenester med en redusert merverdiavgiftssats
på 12 pst., utgjør om lag 100 mill. kroner på årsbasis.
Komiteen viser til respektive merknader
i avsnitt 2.5.1, hvor komiteen går inn for at formidlingstjenester
som ytes av reisebyråer m.v. unntas fra merverdiavgiftsplikten.
Det er foreslått foran at den reduserte merverdiavgiftsavgiftssatsen
på 12 pst. skal gjelde for persontransport, romutleie i
hotellvirksomhet m.v. og formidling av slike tjenester. Det er dermed
lagt opp til at turistenes forbruk av andre aktiviteter og opplevelser ikke
kommer inn under den reduserte merverdiavgiftssatsen. Dette kan
gjelde tjenester som i andre sammenhenger regnes som underholdning
eller sport og fritidsvirksomhet. En fellesbetegnelse på slik
virksomhet kan være opplevelsesnæringen.
Opplevelser er en del av tjenestetilbudet som turister benytter
seg av og kan dermed hevdes å være en del av reiselivet.
Opplevelser favner vidt og inkluderer et mangfold av aktiviteter.
Tjenestene som tilbys innenfor opplevelsesnæringen er både
av kommersiell og ikke-kommersiell karakter. Som følge
av forslaget om generell merverdiavgift på omsetning av
tjenester, vil eksempelvis adgang til fornøyelsesparker
og alpinanlegg være slike tjenester som blir avgiftspliktige med
en merverdiavgiftssats på 23 pst. Det vises for øvrig
til omtalen i kapitlene 7.2.6, 7.2.9 og 7.2.12 i proposisjonen.
Komiteen fremmer følgende
forslag:
«Ny 5 b nr. 5 skal lyde:
Rett til å overvære teater-, opera-,
ballett-, kino- og sirkusforestillinger, samt utstillinger i gallerier
og museer. Unntaket omfatter også rett til å overvære konsert-
eller idrettsarrangement, samt adgang til fornøyelsesparker
og opplevelsessentra.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Departementet finner, i likhet med Storvik-utvalget, ikke å kunne
foreslå unntak for tjenester som gjelder bistand og rådgiving
av teknisk, økonomisk, juridisk, administrativ og organisatorisk
art, det vil si konsulenttjenester. Etter departementets vurdering har
et system med generell merverdiavgiftsplikt sin særlige
berettigelse nettopp på dette feltet, hvor mange av aktørene
omsetter tjenester som er beslektet. En avklaring av avgiftsplikten
på dette området forutsetter nærmest
en generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester.
Dagens regelverk har i betydelig grad skapt avgrensingsproblemer
med hensyn til hvilke tjenester som kan anses omfattet av merverdiavgiftsplikten. F.eks.
antas takst av eiendom å falle utenfor, mens utarbeidelse
av en tilstandsrapport for en fast eiendom i enkelte tilfeller har
blitt ansett avgiftspliktig. Det kan også nevnes at konsulenter
innen databransjen i dag har et spesielt vanskelig avgiftsregelverk å forholde seg
til. Omsetning av standard programvare anses som merverdiavgiftspliktig
varesalg, mens derimot salg av programvare som er individuelt tilpasset
anses som en avgiftsfri tjeneste. Foretas det f.eks. endringer i
en kundes standardprogram er dette en avgiftspliktig tjeneste, fordi
det er arbeid på vare. Endres et standardprogram i tilstrekkelig
grad før det leveres kunden, omsettes derimot et avgiftsfritt
individuelt tilpasset program. Disse sondringene har blitt vanskelige å håndtere
i praksis, f.eks. når det gjelder store kontrakter om salg
og installering av datasystemer med både standard komponenter
og individuelt programmerte enheter. Også en del forskningsinstitusjoner
er avgiftspliktig etter dagens regler for enkelte av tjenestene
de omsetter. Dette gjelder i første rekke analyser de foretar
av varer mot vederlag.
En merverdiavgiftsplikt ved omsetning av konsulenttjenester samt
advokat- og forskningstjenester vil fjerne påviste kumulative
effekter vi har i dag ved at de fleste av disse tjenestene faller
utenfor avgiftsområdet. Det vises i denne sammenheng til
kapittel 3.5.5 i proposisjonen. Samtidig innebærer unntak
innen dette området vanskelige fortolknings- og avgrensingsproblemer.
Med sikte på å finne en løsning som bidrar til
størst mulig konkurransenøytralitet er det derfor spesielt
viktig å vise stor forsiktighet med å gi unntak for
særskilte tjenester innen området for konsulentvirksomhet.
Ulike tjenesteytere konkurrerer her helt eller delvis på de
samme markedene, enten fordi de omsetter samme type tjenester eller
omsetter tjenester som delvis kan utfylle hverandre. Det vil derfor
være vanskelig å finne egnede kriterier for å holde
visse tjenesteytere eller visse tjenestearter utenfor merverdiavgiftsområdet
uten å skape kompliserte avgrensingspørsmål eller
konkurransevridning. Enhver begrensning i avgiftsområdet
for slike konsulenttjenester vil også medføre
at det oppstår nye delte virksomheter med kompliserte avgrensingsspørsmål
såvel når det gjelder utgående som inngående
merverdiavgift. Dette er kontrollteknisk svært betenkelig.
Advokatene er f.eks. nettopp en kategori tjenesteytere som driver
en sammensatt og mangeartet virksomhet. De kan bl.a. drive med eiendomsmegling, som
også drives av autoriserte eiendomsmeglere, og de kan drive
inkasso, som også drives av andre med særskilt
bevilling. På andre felt, f.eks. innen rådgivning
på skatteområdet, kan advokater og revisorer drive
konkurrerende virksomhet. Innen forretningsførsel av ulik
art kan advokater, regnskapsbyråer og mer generelle økonomiske
rådgivere m.v. konkurrere. Det samme gjelder i ren rådgivingsvirksomhet
i grenseområdet jus og økonomi. Det er heller
ikke uvanlig at en og samme person har formell kompetanse både
juridisk og økonomisk.
Etter departementets vurdering er det lovteknisk komplisert og
avgiftsteknisk og konkurransemessig uheldig å holde enkelte
tjenester utenfor merverdiavgiftsområdet. Som påpekt
av utvalget, er dette et felt hvor dagens regelverk medfører
vanskelige og mange avgrensingsproblemer.
Forslaget innebærer merverdiavgiftsplikt for alle typer
bistand og rådgiving fra ingeniører, revisorer, regnskapsførere,
advokater, edb-konsulenter og andre konsulenter samt forskning.
Dette omfatter bl.a. prosjekt- og byggeledelse, takseringstjenester, økonomisk
rådgiving, bedriftsrådgiving, bistand ved ansettelser,
lederutvelgelse, rasjonalisering og omorganisering m.v. Videre vil
det bli avgiftsplikt for opinionsundersøkelser av enhver
art, samt utarbeidelse av ulike tilstandsrapporter for bruk i planlegging
eller annen påvirkning av samfunnsutviklingen. At også omsetning
av individuelt tilpasset programvare som i dag er avgiftsfri blir
avgiftspliktig, medfører at Norge, som resten av OECD-landene
legger til grunn at digital omsetning av programvare over landegrensene
er å anse som omsetning av en tjeneste. Dette vil fjerne
dagens vanskelige avgrening mellom vare og tjeneste på dette
området.
Enkelte av tjenestene i denne sektoren må imidlertid
avgrenses mot finansielle tjenester, som departementet foreslår
unntatt inntil det finnes en egnet måte å løse
de avgiftstekniske problemer som vanskeliggjør avgiftsplikt
på slike tjenester i dag. I tillegg vil det kunne bli avgrensingsproblemer
knyttet til undervisningstjenester. Det vises her til henholdsvis
kapittel 7.2.5 og 7.2.4 i proposisjonen.
Departementets forslag vil i store trekk være sammenfallende
med avgiftspliktens rekkevidde i EU, hvor alle konsulenttjenester,
advokat- og forskningstjenester er omfattet. EU har også tilsvarende
avgrensingsproblem i relasjon til finansielle tjenester og undervisningstjenester
som er unntatt fra avgiftsplikt.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til Regjeringens
forslag om merverdiavgiftsplikt for konsulenttjenester. Det vises
for øvrig til merknader i det følgende.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme
imot forslaget.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Departementet mener i likhet med utvalget at det bør
innføres avgiftsplikt ved omsetning av advokattjenester.
Et eventuelt unntak for advokatvirksomhet definert til eksempelvis
ervervsmessig rettslig rådgiving og sakførsel
for domstolene, vil føre til avgrensingsproblemer i forhold
til andre yrkesgrupper som også, på visse vilkår,
kan gis tillatelse til rådgiving av rettslig art. Det synes
heller ikke å være hensiktsmessig å unnta
kun tjenester direkte knyttet til sakførsel for domstoler.
Rettslig rådgivning og sakførsel for domstolene
utføres som oftest av samme advokat, som da vil få delt
virksomhet. Det vil også her kunne bli vanskelig å skille
mellom det som er rådgiving og det som er forberedelse
til selve sakførselen.
Departementet mener således, i motsetning til Advokatforeningen,
at det knytter seg alvorlige avgiftstekniske vansker til et unntak
for tjenester som utføres av advokater. Advokattjenester
er også avgiftspliktige i mange andre land, f.eks. i Sverige,
Danmark og Finland.
Uheldige fordelingsvridninger som følge av merverdiavgiften
kan mest hensiktsmessig løses gjennom direkte tilskudd
til de som ønskes tilgodesett. For advokattjenester vil
det si å utvide dagens rettshjelpsordning. Å holde
et område utenfor merverdiavgiftsområdet fordi
det er ønskelig å avhjelpe enkelte klienter med
dårlig økonomi, er etter departementets vurdering
et meget lite treffsikkert virkemiddel. Det vises til omtalen av
kompensasjoner i kapittel 10 i proposisjonen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, er enig i at det ved innføring av merverdiavgiftsplikt
på tjenester ikke gjøres unntak for advokattjenester.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme
imot forslaget.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Departementet kan i likhet med utvalget ikke se at merverdiavgiftsplikt
for virksomheter som omsetter inkassotjenester innebærer
avgiftstekniske vansker. Avgiften skal beregnes av det vederlag
inkassator mottar fra sin oppdragsgiver. Det skal altså ikke
beregnes avgift overfor skyldneren når han må dekke saksomkostningene
helt eller delvis. Dette må ses som et erstatningsoppgjør
og representerer ingen omsetning som utløser avgiftsplikt.
Dersom oppdragsgiveren er avgiftspliktig med rett til fradrag for
inngående avgift, vil avgiftsplikten ikke innebære
noen økt omkostning for ham.
All informasjonsformidling som omsettes vil bli avgiftspliktig
etter departementets forslag. Departementet ser derfor ingen grunn
til å behandle formidling av en type informasjon annerledes
i avgiftsmessig sammenheng. Av hensyn til nøytralitet bør
derfor kredittopplysning bli avgiftspliktig.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, er enig i at det ved innføring av generell merverdiavgiftsplikt
på tjenester, ikke gjøres unntak for inkasso-
og kredittopplysningsvirksomhet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme
imot forslaget.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Av hensynet til nøytralitet i forhold til konsulenttjenester
og for å fjerne kumulative virkninger, foreslår
departementet at det innføres merverdiavgiftsplikt ved
omsetning av forskningstjenester. Departementet kan se at avgiftsplikt
for virksomheter som omsetter forskningstjenester kan skape avgrensingsspørsmål
om rekkevidden av kravet til omsetning og i forhold til unntaket
for undervisning. I tillegg er departementet klar over at avgiftsplikt
kan medføre at enkelte forskningsvirksomheter må foreta
vurderinger med hensyn til rekkevidden av fradragsretten. Imidlertid
vil et unntak for forskningstjenester ikke fjerne avgrensingsproblemer,
men forskyve avgrensingen fra å være mellom undervisning
og forskning til å være mellom forskning og konsulentvirksomhet. Denne
avgrensingen vil være vanskeligere å håndtere i
praksis. Departementet anser det derfor som lite hensiktsmessig
med et unntak for forskning.
Departementet vil understreke at avgiftsplikt for forskningstjenester
bare er aktuelt når slike tjenester omsettes. Kravet til
omsetning er et generelt vilkår for avgiftsplikt. Omsetning
er bl.a. definert som ytelse av tjeneste mot vederlag. Dette innebærer
at f.eks. gaver, som er ensidige disposisjoner, ikke anses som vederlag
for en motytelse. Avgrensingen av hvilke ytelser som er vederlag
for en motytelse og hvilke ytelser som ikke anses som vederlag,
foreligger det en viss praksis på allerede i dag. Avgrensingen
bygger på en helhetsvurdering hvor det bl.a. er av vesentlig
betydning om det foreligger et krav på en gjenytelse fra mottageren
av f.eks. pengebeløpet. Departementet viser til kapittel
8.6, hvor rekkevidden av omsetningskravet når det gjelder
offentlige overføringer behandles generelt. Kravet til
at det må foreligge omsetning innebærer at forskning
som finansieres gjennom f.eks. det som i dag kalles grunnbevilgninger
ikke vil bli omfattet av en avgiftsplikt. Forskningsrådets
finansiering av forskningsarbeid, hvor dagens standardavtaler benyttes,
anses heller ikke som omsetning. Det vil derfor ikke bli aktuelt å oppkreve
avgift på utførelse av slik forskning.
Når både utvalget og enkelte av høringsinstansene har
påpekt at det i det enkelte tilfellet kan være
vanskelig å trekke grensen mellom avgiftspliktig oppdragsforskning
og avgiftsfri egenforskning/bidragsforskning, er det avgrensingen
av kravet til omsetning det refereres til. Det er således
ikke foreslått særskilt unntak for den egenfinansierte
forskningen eller bidragsforskningen.
Et unntak for forskningstjenester vil riktignok fjerne avgrensingen
mot undervisningstjenester, men vil skape avgrensingsproblemer mot
konsulenttjenester, f.eks. rådgiving av økonomisk
og administrativ art. Departementet antar at en slik avgrensing
vil være svært vanskelig å håndtere
både for avgiftsmyndighetene og forsknings- og konsulentvirksomhetene,
hvilket også Norges teknisk-naturvitenskapelig forskningsråd
(NTNF) i sin tid påpekte. Et unntak for forskning vil heller
ikke medføre at forskere fullt ut blir unntatt. For det
første har en del forskningsinstitusjoner avgiftspliktig
omsetning i dag, som også vil være avgiftspliktig
etter en reform. For det andre er det sannsynlig at forskningsinstitusjoner
omsetter andre tjenester som kan ha karakter av å være
konsulenttjenester, som ikke vil omfattes av et eventuelt unntak. Da
vil slike virksomheter uansett få delt virksomhet, de vil
måtte føre avgiftsregnskap, og i tillegg vil de måtte
forholde seg til en vanskelig avgrensing mellom forskningstjenester
og andre avgiftspliktige tjenester som ikke anses som forskning.
Det vises videre til at verken Sverige, Danmark eller Finland har
unntak for forskningstjenester.
Etter en vurdering av hensynet til et mest mulig konsekvent merverdiavgiftssystem,
og kravet til nøytralitet, finner departementet at det
ikke foreligger forhold som i tilstrekkelig grad kan begrunne et
unntak for forskningstjenester. Departementet slutter seg derfor
til utvalgets konklusjon på dette området.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, er enig i at det ved innføring av generell merverdiavgiftsplikt,
ikke gjøres unntak for forskningstjenester.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme
imot forslaget.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Konsulenttjenester vil, som nevnt i kapittel 6.2.6.1 og kapittel
6.2.6.5 i proposisjonen, omfatte et vidt spekter av rådgivings-
og bistandstjenester som f.eks. advokattjenester, regnskap, revisjon
og skatterådgiving, markeds- og opinionsundersøkelser,
bedriftsrådgiving m.v. Typisk for disse tjenestene er at de
for en stor del omsettes til næringsdrivende som hovedsakelig
har fradragsrett for merverdiavgift på sine innkjøp.
Ved at omsetning av konsulenttjenester blir avgiftspliktig fjernes
kumulasjonen i dagens system, slik at tjenesteyters avgiftsbelastning
ikke lenger blir overført til næringsdrivende
som kjøper slike tjenester. Dette kan dermed gi betydelige
innsparinger for næringsdrivendes kjøp av konsulenttjenester.
Tall som er presentert i NOS Statistikk over eiendomsdrift, forretningsmessig
tjenesteyting og utleievirksomhet 1996 fra Statistisk sentralbyrå,
viser at det innenfor juridisk, administrativ og organisasjonsteknisk
tjenesteyting og revisjon var om lag 8 500 bedrifter som sysselsatte
om lag 25 000 personer. Disse bedriftene hadde i 1996 en omsetning
på knapt 14 mrd. kroner. Knapt halvparten av omsetningen
kommer fra regnskap, revisjon og skatterådgivning (6 mrd.
kroner). Omsetningen fra bedriftsrådgivning utgjør
drøyt 4 mrd. kroner og omsetningen av juridisk tjenesteyting
utgjør knapt 3 mrd. kroner. Merprovenyet av å få disse
tjenestene inn i merverdiavgiftssystemet er anslått til
om lag 700 mill. kroner. Det meste av omsetningen skjer til næringsdrivende
med fradragsrett som dermed ikke gir merverdiavgiftsinntekter til
staten. Merprovenyet skyldes kjøp fra husholdninger, offentlig
forvaltning og fra enkelte næringsdrivende som er utenfor
merverdiavgiftssystemet.
Det er redegjort nærmere for juridisk bistand og forskningstjenester
i kapittel 6.2.6.6.1 og 6.2.6.6.2 i proposisjonen.
Komiteen tar dette til orientering.
Departementet er enig med Storvik-utvalget i at formidling og
andre mellommannstjenester som hovedregel bør omfattes
av et system med generell avgiftsplikt på tjenester. Dette
vil innebære en forenkling på dette omfattende
tjenesteområdet, og gjøre særskilte bestemmelser
om frivillig registrering overflødige for flere kategorier
mellommenn.
Formidlingstjenester ytes, som påpekt av utvalget, på svært
forskjellige felt. De kan gjelde såvel omsetning av fast
eiendom som omsetning av varer og tjenester. Formidlernes stilling
varierer. De kan være kommisjonærer, agenter eller
meglere. Kommisjonærer forhandler varer eller annet løsøre
i eget navn, men for fremmed regning. Agenter eller handelsagenter
er selvstendige næringsdrivende, som har i oppdrag å virke
for avsetning av varer ved å oppta ordrer for en hovedmann
eller selv slutte salg i hovedmannens navn. Meglere forestår
kontakt mellom en selger og en kjøper uten å handle
i eget eller andres navn. Betegnelsen megler brukes imidlertid på flere
typer selvstendig mellommannsvirksomhet, som er regulert gjennom
forskjellige spesiallover. Når det gjelder låneformidling,
forsikringsmegling, valutamegling og investeringstjenester, f.eks.
aksjemegling, er det behandlet nedenfor under unntaket for finansielle
tjenester i kapittel 7.2.5 i proposisjonen. Reisebyråers
formidlingstjenester er behandlet i kapittel 6.2.4 i proposisjonen.
Agenter og formidlere av ulike lotterier er behandlet i kapittel
7.2.7 i proposisjonen under unntaket for lotterier m.v.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag om at formidling
og andre mellommannstjenester som hovedregel bør omfattes
av generell avgiftsplikt på tjenester. Når det
gjelder formidling av finansielle tjenester vises til merknader
i avsnitt 3.2.4. Når det gjelder reisebyråers
formidlingstjenester vises til merknader foran i avsnitt 2.5.1.
Når det gjelder lotteriformidling vises til avsnitt 3.2.6.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme
imot forslaget.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Når det gjelder eiendomsmegling er departementet enig
med utvalget i at slike tjenester bør omfattes av avgiftsplikten.
Det foreligger ingen tungtveiende grunner for å holde dette
utenfor avgiftsområdet. Et unntak for eiendomsmegling vil
medføre avgrensningsproblemer, fordi advokater også omsetter
slike tjenester. I tillegg vil et unntak kunne skape konkurransevridning
for advokaters omsetning av lignende tjenester som gjelder f.eks.
bistand i kontraktsinngåelse ved andre transaksjoner enn
eiendomsoverdragelse. Det vises til at eiendomsmegling også er
trukket inn under avgiftsområdet i de land man sammenligner med
som har innført generell avgiftsplikt på tjenester.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, er enig med Regjeringen i at det ikke gjøres
unntak fra merverdiavgiftsplikten for eiendomsmegling.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme
imot forslaget.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Arbeidsformidling er virksomhet med å sette arbeidsgivere
som søker etter arbeidskraft, i forbindelse med personer
som søker arbeid, med sikte på at partene skal
inngå en arbeidsavtale.
Avgiftsplikt for arbeidsformidling vil kun få virkning
for de virksomhetene som omsetter slike tjenester, det vil si ytes
mot vederlag. Vederlagsfri arbeidsformidling i f.eks. offentlig
regi, vil derfor ikke bli omfattet av avgiftsplikt. Regelverket
om arbeidsformidling i sysselsettingsloven har blitt endret etter
at utvalget avga sin utredning. Det offentlige monopolet for arbeidsformidling
ble opphevet ved lovendringen som ble vedtatt 20. desember
1999, og med ikrafttredelse 1. juli 2000. Departementet
kan ikke se at avgiftsplikt på privat arbeidsformidling
vil innebære avgiftstekniske vansker. Provisjonen skal
som hovedregel belastes arbeidsgiver, og beregnet avgift vil kunne fradragsføres
hvis arbeidsgiver driver avgiftspliktig virksomhet. Det tilbys etter
hvert mange typer tjenester som gjelder rekruttering, f.eks. headhunting
og rekrutteringsvirksomhet på Internett som kan sies å ligge
i grenseland mellom arbeidsformidling og konsulenttjenester/annonsevirksomhet.
Avgiftsplikt på arbeidsformidling gjør at det
ikke er nødvendig å foreta avgrensninger på dette
området, og vil derfor gi et enklere regelverk. Det er
heller ikke fastsatt unntak på dette felt i andre land
som det er naturlig å sammenligne oss med. Departementet
finner således ikke grunnlag for å foreslå noe
unntak fra avgiftsplikt for tjenester som gjelder arbeidsformidling.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, er enig med Regjeringen i at det ikke gjøres
unntak fra merverdiavgiftsplikten for tjenester som gjelder arbeidsformidling.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme
imot forslaget.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Arbeidsutleie innebærer at man stiller egne ansatte
til disposisjon for en oppdragsgiver og under dennes ledelse. Selvstendige
oppdrag og entrepriser er således ikke arbeidsutleie. Dette
har skapt en vanskelig avgrensing mellom omsetning av tjenester
som i dag er avgiftspliktig, og utleie av arbeidskraft som ikke
er avgiftspliktig uavhengig av hva den utleide personen utfører
av arbeid. Avgrensingen av hva som er utleie av arbeidskraft og
hva som er omsetning av en avgiftspliktig tjeneste etter dagens
regler bygger på en konkret vurdering på grunnlag
av ofte uklare avtaler om hvilken av partene som har den formelle
instruksjonsmyndighet, ledelses- og resultatansvar m.v. for de utførte
tjenestene. Partene vil dessuten ofte ha felles interesse i den
tilpasningen som velges, hvilket vanskeliggjør vurderingen
i det enkelte tilfellet. Dette har ført til avgiftsbetingede
tilpasninger og uheldig konkurransevridning på flere felt.
Vanskene med å skille mellom avgiftspliktige selvstendige
oppdrag, entrepriser og avgiftsfri arbeidsutleie er mest aktuell på områder
hvor tjenestene kan utføres uten bruk av større
kostbare driftsmidler som betinger fradragsrett for inngående
avgift. Desto mer arbeidsintensiv en tjeneste er, desto større
er oppfordringen til å leie inn avgiftsfri arbeidskraft
fremfor å la en næringsdrivende påta
seg å utføre tjenesten som ledd i et avgiftspliktig
selvstendig oppdrag. Dette gjelder særlig for oppdragsgivere
uten rett til fradrag for inngående avgift.
Hvis ikke også arbeidsutleie blir avgiftspliktig, vil avgrensingen
mellom avgiftsfri utleie av arbeidskraft og avgiftspliktig omsetning
av en tjeneste oppstå på en rekke nye områder
ved innføringen av generell avgiftsplikt på tjenester.
Hensynet til avgiftssystemets konkurransenøytralitet tilsier
at dagens avgiftsmessige skille mellom tjenester utført
som selvstendige oppdrag og tjenester utført av innleide
arbeidstakere ikke bør videreføres i et system
med generell avgiftsplikt på tjenester. Ved innføring
av generell avgiftsplikt på tjenester, vil det etter departementets
vurdering klart være større avgiftsmessige betenkeligheter ved å holde
arbeidsleie utenfor avgiftsområdet enn ved å trekke
tjenestene inn under avgiftsområdet. Departementet mener
derfor i utgangspunktet at utleie av arbeidskraft bør bli
avgiftspliktig.
Departementet ser derfor ikke problemer med egenregivirksomhet
som så tungtveiende at det forsvarer unntak for utleie
av arbeidskraft generelt sett. Egenregivirksomhet innebærer
f.eks. at en næringsdrivende utfører tjenesten
selv eller med egne ansatte fremfor å kjøpe en
avgiftspliktig tjeneste fra en annen næringsdrivende. Departementet
kan se at avgiftsplikt på utleie av arbeidskraft kan medføre
at virksomhet unntatt fra avgiftsplikt i større grad vil
utføre egenregivirksomhet i stedet for å leie
inn arbeidskraft. Som nevnt oppstår imidlertid problemet
kun i forhold til oppdragsgivere som er unntatt fra avgiftsplikt.
Ved å innføre generell merverdiavgift på tjenester
vil det bli færre næringsdrivende som vil være
unntatt.
Departementet kan imidlertid i likhet med utvalget se problemer
med hensyn til avgiftsplikt på utleie av arbeidstakere
som utfører tjenester for oppdragsgiver som driver virksomhet
unntatt fra avgiftsplikt, f.eks. helse- og sosialpersonell. Avgiftsplikt
ved utleie av slike arbeidstakere vil medføre problemer
knyttet til skjult avgift. Departementet finner imidlertid ikke, i
motsetning til utvalget, at spørsmålet om avgiftsplikt på utleie
av arbeidskraft innen disse tjenesteområdene kan løses
gjennom praksis. Uten særskilte presiseringer er det lite
trolig at man kommer til at f.eks. utleie av en lege eller sykepleier
skal anses som ytelse av avgiftsfri helsetjeneste ved fortolking.
Det er etter departementets vurdering således ikke grunnlag
for å gi noe omfattende unntak for utleie av arbeidskraft
slik at utleie til virksomhet utenfor loven unntas. Virksomheter
utenfor loven vil i utgangspunktet måtte betale avgift
ved innleie av arbeidskraft på samme måte som
ved alle andre innkjøp av varer og tjenester. Et unntak
bør kun gjelde i den grad arbeidstakeren utfører
tjenester av en art som ikke utløser plikt til å beregne
avgift ved omsetning fra leietaker. En slik begrensning vil innebære
at det må betales avgift ved innleie av arbeidstakere til
f.eks. vedlikehold, rengjøring, matlaging eller ved leie
av konsulenter og sekretærer. Annerledes stiller det seg
ved innleie av leger, sykepleiere og annet helsepersonell som utfører selve
behandlings- og pleietjenestene overfor pasientene. I slike tilfeller
vil f.eks. behandling av pasienter med en innleid lege bli indirekte
belastet avgift gjennom at leietaker ikke kan fradragsføre
avgiften på leietjenesten. Tilsvarende behandling
utført av en ansatt lege eller en privatpraktiserende lege
vil derimot være avgiftsfri.
Departementet mener at en begrensning av avgiftsplikten bør
gjennomføres ved å unnta utleie av arbeidskraft
som utfører enkelte tjenester som er avgiftsfri. Dette
bør etter departementets syn gjøres ved å la
bestemmelsen som unntar det aktuelle tjenesteområdet, f.eks.
i unntaket for helsetjenester, også omfatte utleie av arbeidskraft
som utfører slike tjenester. Det foreslås at det
innføres unntak både for utleie av arbeidskraft
som utfører helse- og sosiale ytelser og som utfører
undervisningstjenester. Det vises til kapittel 7.2.2, 7.2.3 og 7.2.4
i proposisjonen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag om
at utleie av arbeidskraft i utgangspunktet blir merverdiavgiftspliktig.
Når det gjelder forslag om unntak for utleie av arbeidskraft som
utfører helse- og sosiale ytelser og undervisningstjenester,
vises til merknader i avsnittene 3.2.1, 3.2.2 og 3.2.3.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme
imot forslaget.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Departementet er enig med Storvik-utvalget i at kringkastingsvirksomhet
bør omfattes av en generell avgiftsplikt på omsetning
av tjenester. Prinsipielt mener departementet at all kringkastingsvirksomhet
bør være innenfor avgiftsområdet, uavhengig
av om virksomheten er finansiert ved reklame, lisens eller som betal-tv.
Omfanget av avgiftsplikten bør i størst mulig
grad forsøkes avgrenses på objektivt grunnlag.
Det vil si at like ytelser vurderes avgiftsmessig på samme
måte, uavhengig av hvilket subjekt som yter tjenesten.
Departementet er derfor av den oppfatning at det ut fra nøytralitetshensyn,
i størst mulig grad bør søkes å oppnå avgiftsmessig
likebehandling innen ett tjenesteområde.
Utsendelse eller videresending av radio- og fjernsynsprogrammer
- både kodede og ikke kodede - med radiobølger
eller tråd, anses som kringkastingsvirksomhet og er etter
gjeldende regelverk utenfor avgiftsområdet. Kringkastingsselskapene
omsetter som regel også tjenester av mer teknisk art som
f.eks. utleie av utstyr og fotografering eller bistand i forbindelse
med filmopptak. De fleste av disse tjenestene er allerede omfattet
av avgiftsplikten etter gjeldende regelverk. Formidling av reklame,
annonser eller reklametjenester i forbindelsen med sponsing av programmer,
er tjenester som etter merverdiavgiftsloven er avgiftspliktige.
En generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester bør
i utgangspunktet etter departementets oppfatning innebære
at alle tjenester knyttet til kringkastingsselskapenes virksomhet
omfattes av avgiftsplikten. Utviklingen innen multimedia vil etter
hvert innebære en sammensmelting av skillet mellom både
bruk og overføring via kringkasting, internett og telefoni.
Avgiftstekniske hensyn, både med hensyn til å utforme
et enklere regelverk og med tankte på å unngå skjult,
og eventuell kumulasjon av avgift, taler for at også kringkastingstjenester
omfattes av avgiftsplikt.
Kringkastingsselskapene kan være lisensfinansiert eller
reklamefinansiert, eller en kombinasjon av begge deler. Enkelte
kringkastingsselskap er finansiert etter betal-tv-prinsippet, det
vil si at det betales en egen avgift til kabelselskapet for sending
av kodede sendinger som kringkastes i kabelnettet.
NRK er et lisensfinansiert kringkastingsselskap, det vil si at
virksomheten hovedsakelig er finansiert ved kringkastingsavgiften.
Etter gjeldende regelverk beregnes det ikke merverdiavgift av kringkastingsavgiften
overfor lisensbetalerne. Etter departementets vurdering er det etter
merverdiavgiftsloven ikke unaturlig å anse kringkastingsavgiften
som et vederlag for NRKs radio- og fjernsynssendinger. Tilsvarende
oppfatning er lagt til grunn i Danmark som har en lignende lisensordning.
Kringkastingsavgiften kan etter departementets vurdering ikke sammenlignes
med andre skatter og fiskale avgifter fordi inntektene av kringkastingsavgiften
er øremerket til drift av NRK. I Sverige og i flere andre
EU-land er ikke-kommersiell kringkastingsvirksomhet som hovedsakelig
er finansiert ved statstilskudd unntatt. Det foreslås i
samsvar med dette at offentlig kringkastingsselskap drevet som allmennkringkaster
finansiert ved kringkastingsavgiften, i henhold til kringkastingsloven § 6-4,
unntas fra avgiftsplikten.
Departementet påpeker at selv om kringkastingsavgiften
etter kringkastingsloven § 6-4 unntas fra avgiftsplikt,
vil NRK fortsatt være avgiftspliktig for annen avgiftspliktig
omsetning, f.eks. for omsetning av tekniske tjenester og reklametjenester
i forbindelse med sponsede programsendinger. Med omsetning som dels
er innenfor og dels utenfor avgiftsområdet innebærer
dette at NRK fortsatt vil ha delt virksomhet. Dette vil få innvirkning
på fradragsretten for inngående merverdiavgift
på fellesanskaffelser som skal fordeles og kun komme til
fradrag i den avgiftspliktige delen av virksomheten.
Formidling av sendinger fra kringkastingsselskap til allmennheten
er som nevnt telekommunikasjonstjenester som er avgiftspliktig etter
merverdiavgiftsloven. Vederlaget for tilknytningen til sambandsnettet og
det periodiske vederlaget som skal dekke det løpende vedlikeholdet
av sambandet er avgiftspliktige etter gjeldende regelverk. Omsetning
eller utleie av dekodere er avgiftspliktig omsetning av vare eller
tjeneste som gjelder utleie av vare. Etter gjeldende regelverk beregnes
det ikke merverdiavgift av vederlaget for tilgang til kodede betal-tv-sendinger.
Departementet foreslår at omsetningen av tilgangen til
kodede sendinger skal omfattes av avgiftsplikt, uavhengig av om
de kodede signalene overføres fra satellitt gjennom et
kabelnett eller mottas via egen satellittmottaker. En stor del av
de kodede sendingene tilbys, etter departementets oppfatning, i
nær konkurranse med utleie av videofilmer, som er avgiftspliktig.
For å oppnå større grad av likebehandling
innen kringkastingssektoren vil omsetningen av tilgangen til kodede
sendinger som følge av den generelle avgiftsplikten på omsetning
av tjenester bli avgiftspliktig.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at
det innføres generell avgiftsplikt ved omsetning av kringkastingstjenester,
men med unntak for offentlig programselskap drevet som allmennkringkaster
når virksomheten finansieres ved kringkastingsavgiften.
Unntaket for NRKs kringkastingsavgifter foreslås tatt inn som
ny § 5 første ledd nr. 1 bokstav e i
merverdiavgiftsloven. Avgiftsplikten vil for øvrig gjelde
for all annen programvirksomhet, både kodede og ukodede sendinger,
når det oppkreves vederlag eksempelvis av kabelselskapene,
eller i forbindelse med salg av kort som gjør det mulig å motta
kodede signaler via private parabolantenner.
Departementet viser til forslag til merverdiavgiftsloven § 5
første ledd nr. 1 ny bokstav e.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti
og representanten Steinar Bastesen, er enig i at avgiftsplikten
skal omfatte omsetting av kringkastingstjenester, men med unntak
for offentlig programselskap drevet som allmennkringkaster når
virksomheten finansieres ved kringkastingsavgiften, jf. forslag
til § 5 første ledd nr. 1 ny bokstav
e.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme
imot forslaget.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til sin generelle merknad til kapittel 1. Dette medlem viser
til at de kommersielle radio- og TV-selskaper som NRK konkurrerer
med i stor grad er fritatt for merverdiavgift på sin produksjonsvirksomhet.
Allikevel har de full fradragsrett for inngående avgift.
For å gi like konkurranseforhold for de ulike aktørene
i dette markedet, ønsker dette medlem å gi
NRK en ordning med nullsats som gir fradragsrett for inngående
avgift.
Dette medlem vil derfor fremme følgende forslag:
«I lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven)
gjøres følgende endring:
§ 16 nr. 4 skal lyde:
Tjenester fra allmennkringkastingsselskap som finansieres
av kringkastingsavgiften som nevnt i kringkastingsloven § 64.»
Et fritak for kringkastingsavgiften i merverdiavgiftsloven § 16,
innebærer at Regjeringens forslag til endringer av merverdiavgiftsloven § 5
første ledd nr. 1 bokstavene f til h. blir endret til e
til g.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Statistikk fra Statistisk sentralbyrå (NOS Kulturstatistikk
1998) viser at privat konsum av kringkastingstjenester utgjorde
knapt 3 mrd. kroner i 1996. NRKs budsjetterte inntekter for 2000
har økt med nesten 1/4 i forhold til faktiske
lisensinntekter i 1996. Det må kunne antas at det er et
vesentlig større konsum av kringkastingstjenester i dag.
Når det gjelder programvirksomhet som finansieres ved
vederlag som oppkreves eksempelvis av kabel-TV-selskapene, eller
i forbindelse med salg av kort som gjør det mulig å motta
kodede signaler via private parabolantenner, vil vederlaget øke
med om lag 15-20 pst. ved full overveltning. Dette kan medføre
noe redusert etterspørsel etter betal-TV. Tilnærmet alle
kjøpere av betal-TV-sendinger vil være forbrukere
som ikke har fradragsrett. Sammenliknet med NRK kan de økonomiske
konsekvensene synes å bli noe større siden det
kan forventes en viss nedgang i etterspørselen. På usikkert
grunnlag kan det anslås at merverdiavgift på programvirksomhet
finansiert ved betal-TV-prinsippet kan gi merinntekter på om
lag 100-200 mill. kroner på årsbasis.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra
Sosialistisk Venstreparti, tar dette til orientering.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til de økonomiske problemer NRK opplever. En ordning med
nullsats som innebærer fradragsrett for inngående
mva vil gjøre det mulig for institusjonen å gjennomføre
de nødvendige investeringer i forbindelse med digitalisering,
m.v.
Postens forsendelser av varer, eksempelvis brev og pakker, har
flere paralleller til andre transport- og kommunikasjonsformer.
Omsetning av tradisjonelle posttjenester konkurrerer i større
grad enn tidligere med distribusjon og transport av varer som allerede
er innenfor avgiftsområdet, f.eks. elektronisk post og
telefaks. Departementet antar at det er hensiktsmessig å likebehandle
de ulike kommunikasjonsformene og vil så langt det avgiftsteknisk
er mulig gå inn for at disse kommunikasjonstjenestene i
utgangspunktet avgiftsmessig blir behandlet likt.
I St.meld. nr. 41 (1995-1996) Om postvirksomheten i Norge og
St.meld. nr. 16 (1998-1999) Om virksomheten til Posten Norge BA
er økt utvikling av elektroniske tjenester, med særlig
vekt på bl.a. elektronisk dokumentutveksling, hybrid post
(kombinasjon av elektronisk innlevering og fysisk utlevering), utvikling
av tjenester innen direkte reklame og elektroniske adressetjenester
et satsingsområde for posten. I Ot.prp. nr. 64 (1995-1996)
Om lov om formidling av landsdekkende postsendinger (postloven)
ble det anslått at vel 60 pst. av forretningskorrespondansen
vil kunne erstattes med elektroniske tjenester. Dette innebærer,
uten endringer av gjeldende merverdiavgiftsbestemmelser, at posten
i økende grad vil få økt avgiftspliktig
omsetning i forhold til det som gjelder etter gjeldende regelverk.
I likhet med Storvik-utvalget er det også departementets
utgangspunkt at like tjenester bør behandles likt. Det
bør derfor ikke etableres et mer omfattende unntak for
postens tjenester enn det som gjelder for andre kommunikasjonsformer.
En opprettholdelse av gjeldende unntak for statens postselskaps
tjenester, vil kunne føre til ulike konkurransevilkår
og derved vridninger mellom de forskjellige kommunikasjonsformene.
Det er departementets oppfatning at eventuell statlig støtte
for å opprettholde et landsdekkende postnett ikke bør
gis indirekte og skjult, i form av et unntak fra merverdiavgiftsområdet
og den generelle avgiftsplikten på omsetning av tjenester.
Departementet vil foreslå at omsetning av postale tjenester
blir avgiftspliktig. Forslaget innebærer at omsetning av
postfriske frimerker - det vil si frimerker som kan benyttes som
frankeringsmiddel i Norge - skal avgiftsberegnes. En rekke av disse
frimerkene er omsettelige til en høyere verdi enn frimerkets
pålydende. Disse frimerkene omsettes som samleobjekter og
etter departementets syn ikke en del av omsetningen av postale tjenester.
Det samme gjelder ikke-postfriske frimerker. Andre frimerker enn
postfriske frimerker som omsettes til pålydende verdi bør
etter departementets syn fortsatt være unntatt.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at
unntaket i merverdiavgiftsloven § 5 første
ledd nr. 2 for statens postselskaps tjenester oppheves. Kredittytelser
som posten utfører på vegne av Postbanken anses ikke
som postale tjenester. Omsetning av kredittytelser er i kapittel
7.2.5 i proposisjonen foreslått unntatt og vil derfor ikke
bli avgiftspliktig. I Stortingets vedtak om merverdiavgift og avgift
på investeringer m.v. for budsjetterminen 2000 del I § 2
er det vedtatt at ovennevnte unntak i merverdiavgiftsloven § 5
første ledd nr. 2 ikke gjelder for omsetning av statens
postselskaps bilbudtjenester. Avgiftsplikten for postens bilbudtjenester,
og for såvidt de øvrige posttjenestene, vil etter
iverksettelsen av endringene i merverdiavgiftsloven følge
direkte av loven. Etter 1. juli 2001 vil det derfor ikke
være behov for gjeldende bestemmelse om avgiftsplikt for
statens postselskaps bilbudtjenester i avgiftsvedtaket. På denne
bakgrunn er det i St.prp. nr. 1 (2000-2001) for budsjetterminen
2001 foreslått at fra 1. januar 2001 til og med
30. juni 2001 gjelder ikke unntaket i merverdiavgiftsloven § 5
første ledd nr. 2 for omsetning av statsens postselskaps bilbudtjenester.
Omsetning av andre frimerker foreslås fortsatt unntatt
og ny bestemmelse om dette er foreslått i merverdiavgiftsloven § 5
første ledd nr. 3.
Som nevnt i kapittel 6.2.9.1 i proposisjonen formidler posten
innenriks brevpost med vekt inntil 350 gram, samt tilsvarende sendinger
fra utlandet og fra Norge til utlandet. Avgiftsplikten for postens
forsendelse av brevpost til utlandet bør avgiftsmessig
ses i lys av omtalen i kapittel 8.2 i proposisjonen om omsetning
av tjenester over landegrensene (internasjonale tjenester). Etter
gjeldende regelverk er det for enkelte tjenesteområder
som omsettes over landegrensene, både ved import og eksport,
ikke avklart om tjenestene skal anses omsatt i Norge og avgiftsberegnes
her. Avgiftstekniske hensyn tilsier at forhåndskjøp
av frimerker eller frankering av brev i Norge bør avgiftsberegnes
som innenlandsk omsetning, uavhengig av om forsendelsen skal til
utlandet eller gjelder innenriks post. Det vises til forslaget om
nytt annet punktum i merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 4. En slik løsning er også i
samsvar med de svenske bestemmelsene.
Som påpekt av utvalget er prosedyren for forsendelse
av pakker (andre varer enn brev) til utlandet annerledes enn det
som gjelder for brevforsendelser. Forsendelse av pakker til utlandet
bør avgiftsmessig behandles på samme måte
som øvrig transport av varer til utlandet. Det vil si at
når pakken transporteres direkte til eller fra utlandet,
vil denne tjenesten være omfattet av gjeldende transportfritak
i merverdiavgiftsloven § 16 første
ledd nr. 4. Det vil si at denne omsetningen er nullsatset. Nullsats
ved eksport er nærmere omtalt foran i kapittel 3.2.4 og
8.3 i proposisjonen. Ved praktiseringen av fritaket for varetransport
direkte til og fra utlandet, må det trekkes en grense mellom
forsendelse av brev til utlandet og transport av andre varer. Dette
vil i praksis gjennomføres ved den ekspederingen som skjer
gjennom Posten. Om det i enkelte tilfeller vil være mer
lønnsomt for ikke-avgiftspliktige å sende brev
til utlandet som pakkepost, vil avhenge av portotakstsystemet.
Terminalavgifter, det vil si godtgjørelse for å distribuere
post fra utlandet, anses som vederlag for postale tjenester som
ytes i Norge. I svensk merverdiavgiftslovgivning er terminalavgifter
unntatt. Begrunnelsen for dette er å unngå sondringen
mellom post fra andre EU-land og fra tredjeland. Departementet antar at
det ikke foreligger slike spesielle hensyn som kan begrunne et tilsvarende
unntak for terminalavgifter i norsk merverdiavgiftslovgivning.
Posten utfører grunnleggende banktjenester overfor Postbanken.
Postbanken er nå en del av DnB Holding ASA. Posten har
enerett og plikt til å levere slike banktjenester i postnettet
fram til 2005. Denne virksomheten utøves for en del i samme
lokaler og ved bruk av de samme driftsmidlene som postens øvrige virksomhet.
Ved at kredittytelser foreslås utenfor avgiftsområdet,
jf. omtalen i kapittel 7.2.5 i proposisjonen vil postens virksomhet
på vegne av Postbanken hovedsakelig være utenfor
avgiftsområdet. En innføring av avgiftsplikt for
postens tjenester innebærer derfor at det må foretas
fordeling av inngående avgift ved anskaffelser som er til
bruk både i virksomhet innenfor og utenfor avgiftsområdet,
på samme måte som posten i dag foretar fordeling
ved fellesanskaffelser.
Departementet viser til forslag om opphevelse av § 5
første ledd nr. 2 og forslag til endring av § 5
første ledd nr. 3 og § 16 første
ledd nr. 4 i merverdiavgiftsloven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag om opphevelse av § 5
første ledd nr. 2 og forslag til endring av § 5
første ledd nr. 3 og forslag til § 16
første ledd nr. 4 nytt annet punktum i merverdiavgiftsloven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme
imot forslaget.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Posten er et selvstendig selskap med ansvar for egen økonomi,
men staten gir kompensasjon for merkostnader ved å opprettholde
et samfunnspålagt servicenivå, f.eks. med hensyn
til postbehandlingen i distriktene, utover det som er bedriftsøkonomisk
lønnsomt.
Den samlede omsetningen i Posten i 1998 var på 11,3
mrd. kroner. Tabell 6.4 i proposisjonen viser fordelingen på ulike
produkter.
Mange av tjenestene utføres for bedrifter og offentlige
etater. Av fysiske brev sendes om lag 90 pst. fra bedrifter, organisasjoner
eller offentlige etater, mens bare 10 pst. av brevene sendes fra
private husholdninger. For lettgods sendes 95 pst. av bedrifter
og offentlige etater. Posten har om lag 40 pst. av lettgodsmarkedet,
og er største aktør på markedet. Posten
har om lag 40 pst. av markedet for internasjonal post.
Merverdiavgift på postale tjenester kan berøre norsk
konkurranseevne og Postens virksomhet gjennom flere forhold. Portokostnader
for næringslivet vil øke for den delen av næringslivet
og offentlig sektor som er utenfor avgiftsområdet. Ved
at postvirksomhet blir avgiftsmessig likestilt med televirksomhet/elektronisk
kommunikasjon vil postvirksomhet bli mer konkurranseutsatt, sett
i forhold til dagens situasjon. Det kan tenkes et økt omfang
av remailing.
Postvirksomheten i Europa er inne i en liberaliseringsprosess
med økende konkurranse mellom postverkene og andre postoperatører.
En avgiftsmessig likestilling av disse virksomhetene kan som nevnt
kunne gjøre Postens virksomhet mer konkurranseutsatt enn
i dagens situasjon, vis-à-vis televirksomhet m.v. I tillegg
til generelt økende konkurranse vil dette kunne svekke
muligheten for kryssubsidiering mellom lønnsomme og ulønnsomme
postruter. Systemet for enhetlige portotakster gir ikke rom for
takstdifferensiering, f.eks. mellom geografiske områder.
Kostnadsmessige konsekvenser for næringslivet vil avhenge
av om bedriftene som kjøper posttjenester er innenfor eller
utenfor merverdiavgiftssystemet. Dersom kjøpere av tjenestene
er avgiftspliktige, vil merverdiavgiften på grunn av fradragsretten
ikke utgjøre en kostnad. Når Posten får
reduserte kostnader som følge av fradragsrett for inngående
merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten,
kan prisen overfor næringsdrivende med fradragsrett gå ned.
For den delen av næringslivet og for offentlig virksomhet som
er utenfor avgiftsområdet, vil en innføring av merverdiavgift
gi økte portotakster. Foruten husholdninger og offentlige
etater vil dette f.eks. kunne gjelde bank-, finansierings- og forsikringsvirksomhet.
Når det gjelder re-mailing, ga utvalget og Postdirektoratet
uttrykk for at omfanget av re-mailing kan øke ved innføring
av avgiftsplikt ved omsetning av brevposttjenester. Departementet
vil tilføye at det tidligere var en utstrakt bruk av re-mailing.
På denne bakgrunnen ble det i 1995 inngått en
avtale mellom postverkene i 16 europeiske land om et kostnadsbasert terminalavgiftssystem.
Det legges til grunn at re-mailing som følge av avtalen
stort sett unngås. I tillegg har Posten hjemmel til å nekte å fremsende
brevsendinger som er re-mailet, noe som får betydning ved
re-mailing fra land som ikke er part i en slik avtale. Avtalen innebærer
at forholdene er endret siden utvalget la fram sin utredning.
Posten har etter henvendelse fra Finansdepartementet foretatt
en beregning av fordeling av omsetningen til ikke-merverdiavgiftspliktige
kunder for de viktigste brevproduktene (A-post, B-post og adressert C-post)
foruten lettgodsproduktene. Dette omfatter ikke den delen av Postens
frimerketjeneste som gjelder samlerobjekter.
Det er betydelig usikkerhet knyttet til disse beregningene. I
tallene i tabell 6.5 i proposisjonen er det ikke gjort fradrag for
inngående avgift for Posten. Det er benyttet beregninger
fra Statistisk sentralbyrå over inngående merverdiavgift
på posttjenester. Etter fradrag av inngående avgift
og oppjustering til 2001-nivå, er netto proveny ved avgiftsplikt
for posttjenester beregnet til om lag 600 mill. kroner per år.
Komiteen tar dette til orientering.
Departementet ønsker en generell merverdiavgiftsplikt
på omsetning av tjenester, med færrest mulig unntak.
Eventuelle unntak skal være særskilt begrunnet.
Med unntak menes at virksomheten helt holdes utenfor avgiftsområdet,
jf. nærmere omtale i proposisjonen avsnitt 7.1.2.
Det er som hovedregel bedre å gi direkte og målrettet
støtte til prioriterte områder, enn at områdene blir
unntatt fra en generell merverdiavgiftsplikt. Et bredt avgiftsområde
vil også gi færre konkurransevridningsproblemer
og et mindre effektivitetstap enn et smalt avgiftsområde.
Med et begrenset antall unntak vil også forenklingsgevinsten
med hensyn til administreringen av regelverket bli større.
Generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester
vil også gi staten økte inntekter på lengre sikt,
ikke bare ved at omfanget av merverdiavgiftsplikten for dagens tjenesteområder
utvides, men også ved at nye tjenester blir omfattet av
merverdiavgiftsplikten. Økte inntekter fra merverdiavgiften
kan begrense behovet for fremtidige økninger i andre skatter og
avgifter. En generell merverdiavgiftspliktig på alt forbruk
vil dessuten demme opp for konkurransevridninger.
De synspunkter som her fremmes er også i tråd med
hva Storvik-utvalget la til grunn i sin utredning om generell merverdiavgift
på omsetning av tjenester. Utvalget påpekte imidlertid
at det på enkelte områder likevel er hensyn som
gjør det helt nødvendig å unnta visse
tjenester fra avgiftsplikt, jf. kapittel 7.1.3 i proposisjonen.
Storvik-utvalgets innstilling har dannet grunnlag for departementets
forslag om å innføre generell merverdiavgiftsplikt
på omsetning av tjenester. Dette gjelder også for
departementets vurdering av hvilke tjenesteområder som
bør unntas. De hensyn som er fremhevet av utvalget er derfor
også vektlagt av departementet i vurderingen av de ulike
tjenesteområder som foreslås unntatt under kapittel
7.2.
Det ble av Storvik-utvalget omtalt som et bærende prinsipp
i merverdiavgiftssystemet at like ytelser underlegges den samme
avgiftsmessige behandling. Dette måtte gjelde uavhengig
av om tjenesten ytes av det offentlige eller av private, og uavhengig
av hvilken yrkesgruppe som utfører tjenesten. Utvalget
påpekte imidlertid at dette prinsippet kunne by på vansker
når det gjaldt å fastslå om tjenester
er likeartet. I henhold til utvalget burde det da tillegges vekt
på om ytelsene tilbys i konkurranse med hverandre og om forskjellig
avgiftsbelastning er egnet til å påvirke forbruksvalget.
Etter utvalgets syn var det således arten av tjenestene
som skulle vurderes, i utgangspunktet uavhengig av hvem som tilbyr
tjenesten.
Utvalget mente også at provenymessige konsekvenser burde
tillegges vekt for spørsmålet om avgiftsplikt.
Det ville i utgangspunktet være lite hensiktsmessig å legge
avgift på tjenester hvor det gis offentlig støtte
og hvor avgiftsgrunnlaget blir langt lavere enn verdien av den tjenesten
som omsettes, slik at provenyet blir negativt. Andre hensyn, eksempelvis hensynet
til nøytralitet, kunne likevel etter utvalgets oppfatning
gjøre det ønskelig at slike provenybetraktninger
ikke gis avgjørende betydning.
Utvalget antok for øvrig at det kunne by på så store
avgiftstekniske problemer å avgiftsbelegge en enkelt tjeneste
at denne av den grunn burde unntas fra avgiftsplikt. Det ble uttalt
at det ikke kunne forventes at alle avgrensings- og fordelingsproblemer
fullt ut ville bli fjernet selv om avgiftsplikten ble gjort generell.
En utvidelse kunne også skape nye avgiftstekniske problemer
eller forskyve problemene til andre avgiftssubjekter. Utvalget mente
samtidig at det neppe kan tenkes et avgiftssystem hvor avgiftstekniske
problemer helt ut var fjernet. Avgiftstekniske problemer nødvendiggjør
derfor ikke i seg selv unntak fra avgiftsplikten. Utvalget fant
likevel at enkelte områder kan være så lite
egnet for avgiftsplikt at et unntak er den beste løsningen.
Det ble imidlertid forutsatt at dette ikke skulle komme i strid
med (andre) grunnleggende prinsipper for en generell merverdiavgift
på omsetning av tjenester.
Betydningen av å ha et avgiftssystem hvor de områder
som er belagt med avgift er harmonisert i forhold til andre land,
er behandlet av utvalget på side 68 i utredningen. Det
ble bl.a. uttalt at forskjeller mellom det norske merverdiavgiftssystemet
og utenlandske kunne føre til konkurransevridninger, selv
om merverdiavgiften i utgangspunktet gjaldt innenlands forbruk.
Utvalget mente at en harmonisering av regelverket i forhold til
utlandet kunne ha betydning både for virksomheter som utfører
tjenester til bruk utlandet og for det tilfellet hvor en tjeneste
kjøpes fra utlandet. Det ble påpekt at det, under
enhver omstendighet, kunne ha verdi å trekke sammenligninger
med reglene i utlandet, og da i særlig grad til de land
som allerede praktiserer generell avgift på tjenester slik
tilfellet er innen EU. Det forhold at forskjellige tjenesteområder er
unntatt fra avgiftsplikt kan tyde på at dette er områder
hvor en praktisk gjennomføring byr på særskilte problemer.
Utvalget mente også at det på visse begrensede
tjenesteområder ikke kunne utelukkes at et regelverk som
ikke er i harmoni med utenlandske regler kan få store
konsekvenser også for norsk virksomhet, og at reglene derfor
bør samordnes. Det ble her særlig nevnt den virksomhet
som drives innen finans og forsikring.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, viser til merknader i avsnitt 3.2.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Helsetjenester ytes både i og utenfor institusjon, og
omfatter ved siden av den ordinære behandling i offentlige
og private sykehus også behandling utført av privatpraktiserende
leger, tannleger, fysioterapeuter, kiropraktorer m.v.
Svært mange helsetjenester, både i og utenfor
institusjon, ytes gratis av det offentlige og det foreligger således
ikke omsetning i merverdiavgiftslovens forstand. Fordi kravet til
omsetning ikke er oppfylt, er det heller ikke aktuelt å beregne
merverdiavgift i disse tilfellene.
For en rekke helsetjenester betaler pasienten egenandeler, mens
resten av utgiftene til behandlingen dekkes av det offentlige. Det
er imidlertid fastsatt maksimalbeløp for betaling av egenandeler
per år, slik at betalingen etter nærmere regler
bortfaller når utgiftene har nådd et bestemt beløp.
I forhold til merverdiavgiftslovens bestemmelser foreligger det
omsetning av vedkommende tjeneste når det betales egenandel.
I noen tilfeller betaler pasienten full pris for helsetjenesten.
Dette gjelder eksempelvis for behandling hos tannlege og hos kiropraktor
ut over et visst antall behandlinger. Ved avgiftsplikt på helsetjenester
skal det da betales avgift av hele vederlaget.
Storvik-utvalget har lagt til grunn at avgiftsplikt på helsetjenester
ikke vil gi noe økt avgiftsproveny. Dette taler etter utvalgets
oppfatning for at slike tjenester unntas fra et system med generell
avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Under henvisning
til de atypiske betalingsformene som eksisterer for denne type tjenester,
mener utvalget at det også er betydelige avgiftstekniske
hensyn som taler for et unntak.
Departementet slutter seg i hovedsak til de vurderinger som er
gjort av utvalget og finner at helsetjenester bør unntas
fra avgiftsområdet. Det bør ikke ha noen avgiftsmessig
betydning hvem som utfører tjenesten, eller om det kreves
full eller delvis betaling. Etter departementets mening må et
unntak for helsetjenester derfor gjelde både for de tjenestene
som utføres i offentlig og privat regi, og uten hensyn
til om det bare betales en egenandel eller om det betales full pris
for tjenesten.
Departementet mener at unntaket for helsetjenester bør
omfatte undersøkelse og behandling i offentlige og private
sykehus og godkjente helsestasjoner. Unntaket bør også omfatte
yrkesgrupper som driver undersøkelses- og behandlingsvirksomhet
innen kjerneområdet for helsetjenester.
Ved avgjørelsen av hvilke yrkesgrupper m.v. som bør
omfattes av unntaket er departementet i likhet med utvalget, blitt
stående ved at det er mest hensiktsmessig å ta
utgangspunkt i folketrygdlovens refusjonsbestemmelser, jf. kapittel
5 om stønad ved helsetjenester. Dette gir etter departementets
oppfatning et godt uttrykk for hvilke tjenester som naturlig hører inne
under begrepet helsetjenester. Unntaket for helsetjenester vil således
omfatte undersøkelse og behandling hos lege, tannlege,
psykolog, fysioterapeut, kiropraktor, logoped og audiopedagog, prøver
og undersøkelser ved private medisinske laboratorier og røntgeninstitutter
samt veiledning i familieplanlegging og kontrollundersøkelser
under svangerskap i godkjent helsestasjon. I relasjon til unntaket
for merverdiavgiftsplikt bør det etter departementets mening ikke
stilles krav om at tjenesteyter har avtale med kommune eller fylkeskommune
om driftstilskudd til privat praksis, slik det gjøres etter
folketrygdloven kapittel 5.
Enkelte av høringsinstansene syntes å oppfatte
utvalgets forslag slik at unntaket er begrenset til utelukkende å gjelde
de tjenestene som er oppregnet i folketrygdlovens refusjonsbestemmelser.
I denne forbindelse er det uttalt at en unntaksbestemmelse også må omfatte
forebyggende og rehabiliterende behandling. Departementet vil understreke
at henvisningen til folketrygdloven ikke betyr at avgiftsunntaket
er avgrenset til bare å gjelde disse tjenestene. Det utelukkes
derfor ikke at visse former for forebyggende og rehabiliterende
tjenester kan omfattes av unntaket for helsetjenester. Etter departementets
syn må det imidlertid stilles strenge krav til hvilke andre
tjenester som kan anses omfattet av unntaket for helsetjenester.
Viktige momenter vil da være om tjenesten utføres
av autorisert helsepersonell, om tilbudet også gis av det
offentlige helsevesenet m.v. Departementet vil vurdere behovet for å innta
de nærmere avgrensninger i forskrift. En slik forskrift
bør eventuelt utarbeides i samarbeid med helsemyndighetene.
Utvalget var i tvil om tannlegetjenester burde omfattes av et
unntak for helsetjenester. Det ble vist til at det som hovedregel
betales full pris for ordinær tannlegebehandling, og at
det ikke på samme måte som for andre helsetjenester
foreligger atypiske betalingsformer ved omsetning av denne type
tjenester. Hverken provenymessige eller avgiftstekniske forhold
kunne derfor etter utvalgets mening begrunne et unntak. Utvalget
kom likevel til at tannlegetjenester burde unntas på samme
måte som andre helsetjenester. Det ble bl.a. vist til at
det i visse situasjoner kan oppstå avgiftstekniske problemer
og at slike tjenester er unntatt i andre land.
Departementet er av den oppfatning at tannlegetjenester etter
sin art naturlig bør falle inn under et unntak for helsetjenester.
Selv om det som hovedregel betales full pris, kan ikke dette i avgjørende
grad begrunne at slike tjenester trekkes inn under avgiftsområdet
mens helsetjenester generelt holdes utenfor. Avgiftsmessig må tannlegetjenester
likestilles med andre helsetjenester, uten hensyn til om dette tjenesteområdet
isolert sett er egnet for avgiftsplikt. Høringsinstansene
gir også sin tilslutning til en slik vurdering. Departementet
viser til at også Danmark, Sverige og Finland har unntatt
tannlegetjenester.
Departementet er enig med utvalget i at ambulansetjenester bør
unntas fra avgiftsområdet. Dette er nær tilknyttet
kjerneområdet av helsetjenester, og bør settes
i den samme avgiftsmessige stilling som disse helsetjenestene.
Ambulansetjenester utføres både av det offentlige helsevesen
og av private. Et unntak vil derfor føre til at enkelte
private transportører kan få virksomhet både
innenfor og utenfor avgiftsområdet. Selv om dette avgiftsteknisk
sett er uheldig, kan det etter departementets syn likevel ikke føre
til noen annen vurdering av ambulansetjenester.
Etter de svenske og finske avgiftsbestemmelsene er unntaket for
ambulansetjenester begrenset til syketransport med transportmiddel
som er særskilt innrettet for slik transport. Med syketransport
menes transport til/fra sykehus eller lege av personer
som er i en slik tilstand at det er nødvendig å benytte
et transportmiddel som er særskilt innrettet for dette
formål. Etter departementets syn gir de svenske og finske
bestemmelsene en hensiktsmessig avgrensning. Dette betyr at unntaket
for ambulansetjenester vil gjelde for transport i forbindelse med
bl.a. sykdom, skade og uførhet til/fra sykehus
eller lege i transportmiddel særskilt innrettet for slik
transport, eksempelvis ambulansebil, -båt eller luftambulanse.
Departementets forslag til unntak for omsetning av helsetjenester,
herunder ambulansetjenester, fremgår av forslag til ny § 5
b første ledd nr. 1 første punktum.
Utvalget tok ikke stilling til om tjenester utført av tannteknikere
burde omfattes av unntaket for helsetjenester. Etter gjeldende bestemmelser
faller slike tjenester utenfor avgiftsområdet på samme
måte som tannlegetjenester. Videre er det bestemt i merverdiavgiftsloven § 5
første ledd nr. 1 bokstav b at omsetning fra bl.a. tannteknikere
av varer som brukes i syke- og tannpleien skal være unntatt
fra avgiftsplikt.
Dersom det gis unntak for tannlegetjenester, men ikke for tjenester
utført av tannteknikere, vil dette føre til en økt
avgiftsbelastning for tannlegene. Den avgiften som beregnes på tanntekniske
varer og tjenester kan ikke føres til fradrag, og vil derfor
bli innkalkulert i prisen til forbruker. Etter departementets syn
bør tjenester utført av tannleger og tannteknikere
stilles avgiftsmessig likt. Det er svært nær sammenheng
mellom disse ytelsene. Også i Sverige, Danmark og Finland
er omsetning av varer og tjenester fra tannteknikere unntatt fra
avgiftsplikt. Departementets forslag om unntak for tanntekniske
tjenester fremgår av forslag til ny § 5
b første ledd nr. 1 annet punktum. Unntaket som gjelder
for omsetning fra tannteknikere av varer foreslås videreført,
med en presisering om at unntaket gjelder egne fremstilte tanntekniske
produkter, jf. forslag til endring i § 5 første
ledd nr. 1 bokstav b.
Prøvetaking og analyse som foretas av lege som ledd
i behandlingen er unntatt fra avgiftsplikt etter gjeldende bestemmelser.
Departementet legger til grunn at slik prøvetaking m.v.
omfattes av forslaget om unntak for helsetjenester. Prøvetaking/analyse foretatt
av mikrobiologiske laboratorier m.v. er innenfor avgiftsområdet
etter gjeldende rett, men er unntatt med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70.
Etter departementets mening bør unntaket videreføres
også i den utstrekning de nevnte laboratorier m.v. ikke
er omfattet av folketrygdlovens refusjonsbestemmelser.
På samme måte som utvalget, legger departementet
til grunn at det fortsatt må foretas en avgrensing mot
avgiftspliktig skjønnhetspleie. Videre vil generell avgiftsplikt
på omsetning av tjenester føre til at en rekke
tjenester som i dag ikke er avgiftspliktige blir trukket inn under
avgiftsområdet. Noen av disse tjenestene vil grense inn
på helseområdet, slik at det kan oppstå nye
avgrensingsspørsmål. Av slike tjenester kan nevnes
ytelser i regi av treningsinstitutter/helsestudioer, solstudioer,
slankeinstitutter m.v. Departementet er av den oppfatning at slike
tjenester i utgangspunktet ikke vil omfattes av det foreslåtte
unntaket for helsetjenester.
Departementet antar at varer og tjenester som leveres som et
naturlig ledd i en helsetjeneste, og hvor leveringen skjer fra den
som yter helsetjenesten, i utgangspunktet bør unntas fra
avgiftsplikt, jf. forslag til ny § 5 b annet ledd
første punktum. Som eksempel kan nevnes servering til pasienter
i private og offentlige sykehus og omsetning av bandasjer, proteser
og lignende fra behandlende lege. Forslaget til ny § 5
b annet ledd første punktum vil også omfatte gjeldende unntak
i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd
nr. 1 bokstav b for omsetning fra leger og tannleger av varer som
brukes i syke- og tannpleien. Denne del av § 5 kan
derfor oppheves. Bestemmelsen opprettholdes imidlertid for øvrig
med en presisering når det gjelder omsetning fra tannteknikere
av varer som brukes i tannpleien, jf. foran.
Ordinær omsetning av varer og tjenester ellers fra helseinstitusjoner
m.v., vil ikke omfattes av avgiftsunntaket. Således vil
bl.a. varesalg fra kiosk og servering i kafeteriaer være
avgiftspliktig. Noe annet vil kunne virke konkurransevridende og
svekke nøytraliteten i systemet.
Utleie av arbeidskraft er foreslått innenfor avgiftsområdet,
jf. kapittel 6.2.7 i proposisjonen. Departementet er av den oppfatning
at utleie av helsepersonell bør være unntatt i
den grad arbeidstakeren utfører tjenester av en art som
ikke utløser plikt til å beregne avgift ved omsetning
fra leietaker, jf. forslag til ny § 5 b annet
ledd annet punktum. Dette innebærer at utleie til et sykehus
og lignende av leger, sykepleiere og annet helsepersonell som skal
utføre behandlings- og pleietjenester vil falle utenfor
avgiftsområdet, mens utleie av personell som skal utføre
vakttjenester, rengjøring m.v. vil være avgiftspliktig.
Departementet viser til forslag til ny § 5
b første ledd nr. 1 og annet ledd, samt forslag til endring
i § 5 første ledd nr. 1 bokstav b i merverdiavgiftsloven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag til ny § 5
b første ledd nr. 1 og annet ledd, samt forslag til endring
i § 5 første ledd nr. 1 bokstav b i merverdiavgiftsloven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer går imot
alle realitetsendringer i mva, jf. forslag under avsnitt 1, og ser
derfor ingen grunn til å stemme for Regjeringens forslag
om nye unntaksregler.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Sosiale tjenester omfatter virksomhet både i og utenfor
institusjon, og tjenesteytingen kan være organisert både
i offentlig og privat regi. Som eksempler på hva som er å anse
som sosiale tjenester kan nevnes pass av barn i kommunale og private
barnehager, omsorgs- og pleietjenester i aldershjem og i barne-
og ungdomsinstitusjoner, ulike avlastnings- og støttetiltak
i hjemmene (eksempelvis hjemmehjelp og husmorvikar), samt privat
dagmammavirksomhet.
Departementet legger til grunn at svært mange sosiale
tjenester, både i og utenfor institusjon, ytes gratis av
det offentlige. Fordi kravet til omsetning ikke er oppfylt, er det
heller ikke aktuelt å beregne merverdiavgift i disse tilfellene.
Det eksisterer imidlertid også flere ulike betalingsordninger
for sosiale tjenester. For enkelte tjenester kan kommunen pålegge
den som mottar tjenesten å dekke kostnadene helt eller
delvis. Nivået på egenbetalingen varierer imidlertid
fra kommune til kommune og også etter brukerens inntekt.
Det er således et vidt spekter av ulike betalingsordninger
for de sosiale tjenestene. Når mottakeren av den sosiale
tjenesten betaler en større eller mindre egenandel, foreligger
det omsetning i merverdiavgiftslovens forstand.
Som påpekt av utvalget må det antas at avgiftsplikt
knyttet til betaling av egenandel i de tilfeller hvor dette oppkreves,
ikke vil føre til økt proveny. Videre vil avgift
på egenbetalingen forsterke den ulikhet som allerede eksisterer
mellom de forskjellige brukere som følge av at det kreves
ulik betaling for de samme tjenestene. Det er således både
provenymessige grunner og atypiske oppgjørsformer som taler
for unntak fra en generell avgiftsplikt.
Departementet slutter seg således til de vurderinger
som er gjort av utvalget og finner at sosiale tjenester bør
unntas fra avgiftsområdet.
Det er et viktig prinsipp i merverdiavgiftssystemet at like ytelser
skal underlegges den samme avgiftsmessige behandling. Det bør
derfor ikke ha noen avgiftsmessig betydning hvem som utfører
tjenesten, eller om det kreves full eller delvis betaling. Etter
departementets mening fører dette til at et unntak for
sosiale tjenester må gjelde både for tjenester
i offentlig og privat regi, og uten hensyn til om det betales en
egenandel eller om det betales full pris. Dette innebærer
at private institusjoner, f.eks. et privat pleiehjem for eldre vil
omfattes av unntaket på samme måte som liknende
institusjoner drevet av det offentlige. Likeledes bør private
barnehager og daghjem gis den samme avgiftsmessige status som offentlige
barnehager.
Etter departementets mening, kan et generelt unntak for sosiale
tjenester ikke begrenses til sosiale tjenester omfattet av sosialtjenesteloven
og heller ikke baseres på en uttømmende oppregning
av hvilke konkrete tjenester som skal omfattes av unntaket. I likhet med
utvalget, antar departementet at eventuelle avgrensinger av området
for sosiale tjenester bør kunne avgjøres etter
en konkret vurdering. Departementet vil også vurdere behovet
for en forskrift som nærmere avgrenser unntaket. Departementets
forslag til unntak for sosiale tjenester fremgår av forslaget
til ny § 5 b første ledd nr. 2.
Departementet vil presisere at det er brukernes betaling av egenandeler,
det vil si betalingen for en sosialtjeneste, som er foreslått
unntatt fra avgiftsplikt. Om det offentlige f.eks. organiserer og
betaler transport av eldre og syke, vil dette ikke ha avgiftsmessig
betydning for den næringsdrivende som utfører
transporttjenesten. Fordi persontransport foreslås som
en avgiftspliktig tjeneste, blir denne tjenesten uansett avgiftspliktig,
selv om ytelsen kan karakteriseres som en sosialtjeneste i forhold
til brukerne.
Utvalget har uttalt at et unntak for sosiale tjenester kan skape
avgrensingsproblemer i forhold til andre avgiftspliktige tjenester.
Dette gjelder særlig dersom disse tjenestene inngår
i en sosialtjeneste, og av denne grunn blir omfattet av unntaket.
Også enkelte høringsinstanser har understreket
behovet for en nærmere avgrensing av hva som skal omfattes
av det foreslåtte unntaket.
Departementet vil bemerke at sosiale tjenester også etter
gjeldende bestemmelser faller utenfor avgiftsområdet og
at det i praksis ikke har vist seg særlig problematisk å avgrense
dette mot avgiftspliktige tjenester. Det vises i denne forbindelse
til fremstillingen ovenfor av gjeldende rett, hvor det fremgår
at det bare i et fåtall enkelttilfeller, etter en helt
konkret vurdering, er gitt fritak for avgiftspliktige ytelser i
tilknytning til sosialtjenester. Det er f.eks. lagt til grunn at frisørtjenester
er avgiftspliktig selv om tjenesten utføres i et aldershjem.
Departementet er av den oppfatning at en unntaksbestemmelse for
sosiale tjenester ikke i stor grad vil endre gjeldende praksis på området.
Den relativt strenge praksis som eksisterer på grunn av
hensynet til konkurransenøytralitet i systemet, vil, etter
departementets syn, kunne overføres til de nye områdene
som blir avgiftspliktige etter omleggingen. På samme måte som
etter dagens bestemmelser, vil det i utgangspunktet ikke kunne anses
som en sosial tjeneste når en sosialinstitusjon omsetter
varer og tjenester som isolert sett er avgiftspliktige. En annen
forståelse vil kunne føre til konkurransevridning
i forhold til de næringsdrivende som omsetter de samme
varer eller tjenester.
Som for helsetjenester antar departementet imidlertid at varer
og tjenester som leveres som et naturlig ledd i en sosial tjeneste,
og hvor leveringen skjer fra den som yter den sosiale tjenesten,
bør unntas fra avgiftsplikten, f.eks. kost og losji i et
aldershjem. Servering fra en kafeteria eller lignende i en institusjon
med alminnelig adgang for offentligheten, ordinært varesalg
fra kiosk, samt omsetning av hårpleietjenester, blir imidlertid
avgiftspliktig.
Utleie av arbeidskraft faller inn under det avgiftspliktige området,
jf. kapittel 6.2.7 i proposisjonen. Når det gjelder utleie
av arbeidskraft til sosiale institusjoner bør slik utleie
være unntatt i den grad arbeidstakeren utfører
tjenester av en art som omfattes av unntaket ved omsetning fra leietaker,
jf. forslag til ny § 5 b annet ledd annet punktum.
Således vil f.eks. utleie til et aldershjem av leger, hjelpepleiere
og annet helsepersonell som skal utføre behandlings- og
pleietjenester falle utenfor avgiftsområdet, mens utleie
av personer som skal utføre rengjøringstjenester
vil være avgiftspliktig.
Departementet viser til forslag til ny § 5
b første ledd nr. 2 og annet ledd i merverdiavgiftsloven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag til ny § 5
b første ledd nr. 2 og annet ledd i merverdiavgiftsloven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til at disse
medlemmer går imot alle realitetsendringer i mva,
jf. forslag under avsnitt 1, og ser derfor ingen grunn til å stemme
for Regjeringens forslag om nye unntaksregler.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Som nevnt dekker undervisningssektoren et meget vidt område.
Undervisning skjer i både offentlige og private grunnskoler,
videregående skoler og høyskoler samt i universiteter
og folkehøgskoler. Videre gis fagopplæring i arbeidslivet,
etatsopplæring og voksenopplæring av det offentlige,
av studieforbund og gjennom fjernundervisningsinstitusjoner. I tillegg til
slik undervisning i tradisjonelle skolefag og yrkesfaglig undervisning,
er det også et vidt spekter av fritidsrettet undervisning
i f.eks. danseskoler, rideskoler og skiskoler.
Departementet legger til grunn at det for hovedtyngden av undervisningstjenester
ikke betales vederlag. Det vil derfor ikke foreligge avgiftsplikt
for disse tjenestene fordi kravet til omsetning, ytelse mot vederlag,
ikke er oppfylt, jf. merverdiavgiftsloven § 3.
Når kostnadene derimot bare delvis dekkes av det offentlige,
og eleven betaler for en del av undervisningen, foreligger det i
merverdiavgiftslovens forstand omsetning. For at slik undervisning
ikke skal bli avgiftspliktig, må det gis et særskilt
unntak i loven. Det samme gjelder selvsagt også for den
undervisningen som fullt ut betales av eleven.
Utvalget har foreslått at privat undervisning som har
paralleller innen det offentlige skoleverk unntas fra avgiftsplikt
og viser herunder til de alminnelige prinsipper om at like leveranser
og likeartet forbruk bør ha lik avgiftsbelastning. Departementet
vurderer dette på samme måte som utvalget. På denne
bakgrunn foreslås det at undervisning ved private grunnskoler
og videregående skoler samt private høyskoler holdes
utenfor avgiftsområdet. Det er heller ingen av høringsinstansene
som går imot at dette.
For annen undervisning enn den som har klare paralleller innen
det offentlige skoleverket, satte utvalget et skille mellom kompetansegivende
undervisning og undervisning som skal dekke personlige behov (fritidsrettet
undervisning). Etter utvalgets syn måtte undervisning som
er kompetansegivende anses som en investering, mens undervisning
som skal dekke personlige behov måtte anses som forbruk.
Det ble også vist til at kompetansegivende undervisning
etter sin art kan likestilles med undervisning i det offentlige og
private skoleverket, mens dette ikke i samme grad kan gjøres
for den fritidsrettede undervisningen.
De fleste høringsinstansene gikk imot utvalgets forslag
på dette punkt. Det ble anført at forslaget ville føre
til flere betydelige avgrensingsproblemer og at det ville by på vanskeligheter å avgjøre
om undervisningen var kompetansegivende eller fritidsrettet. Videre
ville en slik avgrensing også føre til at en rekke utdanningsinstitusjoner
fikk omsetning både innenfor og utenfor avgiftsområdet,
slik at det måtte foretas fordeling av både inngående
og utgående avgift. Utvalgets forslag ville derfor føre
til både fortolkningsmessige og avgiftstekniske problemer.
Utvalget mente det ikke var en aktuell løsning å også unnta
den fritidsrettede undervisningen fra avgiftsplikt, idet dette typisk
måtte anses som forbruk som ut i fra hensynene til et konsekvent
avgiftssystem skulle avgiftsbelegges. Utvalget uttalte imidlertid samtidig
at forslaget ikke ga den beste avgiftstekniske løsningen,
bl.a. med hensyn til fordeling av inngående merverdiavgift
på fellesanskaffelser. Utvalget fant likevel at en annen
avgrensing kunne føre til konkurransevridning, bl.a. dersom
institusjoner som både har kompetansegivende og fritidsrettet
undervisning unntas, mens institusjoner som utelukkende driver fritidsrettet
undervisning trekkes inn under avgiftsområdet. Av denne
grunn kunne det, etter utvalgets mening, ikke gis unntak for institusjoner
som gir begge undervisningstyper.
Departementet finner, i likhet med de fleste høringsinstansene,
at utvalgets forslag vil reise både fortolkningsmessige
og avgiftstekniske problemer av betydelig omfang.
Et avgiftssystem som er basert på generell avgiftsplikt
har som utgangspunkt at alt forbruk skal avgiftsbelegges. Det er
således unntakene som skal begrunnes. Selv om det kan fremstå som
den prinsipielt mest riktige løsning å trekke
den fritidsrettede undervisningen inn under avgiftsområdet,
er departementet likevel i tvil om utvalgets forslag er hensiktsmessig.
Som påpekt av Skattedirektoratet har utvalget ikke gitt
annen definisjon av hvilken undervisning som skal anses som kompetansegivende
enn at det må gjelde undervisning som tar sikte på å gi
yrkesmessig eller faglig kompetanse. Departementet er av den oppfatning
at det vil kunne by på store problemer å fastslå den
avgiftsmessige status for de enkelte undervisningstjenestene. Dette
kan føre til stor usikkerhet om regelverket. En rekke av
høringsinstansene har også hatt sterke innvendinger
mot en slik avgrensing.
Selv om det skulle være mulig å gi tilfredsstillende
bestemmelser for avgrensingen av hvilke tjenester som er avgiftspliktige,
vil mange undervisningsinstitusjoner få omsetning både
innenfor og utenfor avgiftsområdet. Både for avgiftsmyndighetene
og de avgiftspliktige vil dette reise kompliserte spørsmål
om fordeling av både inngående og utgående
avgift.
Departementet legger til grunn at hovedtyngden av undervisningstjenester
vil være unntatt fra avgiftsplikt fordi det ikke foreligger
omsetning. Likeartede tjenester som omsettes mot vederlag bør
da også unntas fra avgiftsområdet. Som nevnt vil
det oppstå en rekke problemer ved å gjøre
en mindre del av undervisningstjenestene avgiftspliktige. Det kan
derfor fremstå som den beste løsningen å holde
alle slike tjenester utenfor avgiftsområdet. Departementets
vil derfor foreslå at unntaket for undervisningstjenester
i all hovedsak gjøres generell og uavhengig av om undervisningen
er kompetansegivende eller fritidsrettet. Forslag til unntak for
undervisningstjenester fremgår av forslag til ny § 5
b første ledd nr. 3 første punktum.
Etter departementets oppfatning er det imidlertid ett område
innen undervisningssektoren som er godt egnet for avgiftsplikt.
I likhet med utvalget legger departementet vekt på at ordinær
kjøreopplæring drives på rent forretningsmessig
basis. Det foreligger således ingen særskilte
forhold som kan begrunne et unntak for slike tjenesteytelser.
I høringsuttalelsen fra Autoriserte Trafikkskolers Landsforbund
er det bl.a. vist til at det særlig for opplæring
til mopedførerbevis, foregår noe undervisning innen
skoleverket. Departementet finner at dette forholdet representerer
en så begrenset del av kjøreopplæringen
at det ikke kan vektlegges ved vurderingen av avgiftsplikt for kjøreopplæring.
Etter utvalgets forslag vil kjøreopplæringen
dels bli liggende utenfor dels innenfor avgiftsområdet.
Departementet finner det ikke hensiktsmessig slik utvalget foreslo å sette
et avgiftsmessig skille mellom kompetansegivende og fritidsrettet
undervisning. Dette betyr at all kjøreopplæring
foreslås trukket inn under avgiftsområdet, jf.
forslag til ny § 5 b første ledd nr.
3 annet punktum. Dette innebærer at det ikke vil oppstå problemer
med hensyn til fordeling av inngående avgift.
Etter dagens bestemmelser gis det kun fradrag for merverdiavgift
for personkjøretøyer til bruk i yrkesmessig utleievirksomhet.
Departementet foreslår at bestemmelsen endres slik at det
også gis rett til fradrag på anskaffelse og drift
av personkjøretøyer til bruk i kjøreopplæring,
jf. forslag til endring i § 22 første
ledd nr. 3. Departementet finner i denne forbindelse også grunn
til å bemerke at merverdiavgift på kjøreopplæring
som er til bruk i en avgiftspliktig virksomhet, f.eks. opplæring
til førerkort til lastebil, vil gi rett til fradrag for
inngående avgift etter de alminnelige bestemmelser.
Som følge av at kjøreskolene i dag er utenfor
merverdiavgiftsområdet, vil de isolert sett få lavere
kostnader som følge av et de kan trekke fra inngående merverdiavgift
på personkjøretøyer og andre merverdiavgiftspliktige
anskaffelser. Denne kostnadslettelsen utgjør anslagsvis
en andel av omsetningen som er mindre enn 3 pst. Prisøkningen
kan bli opp mot 20 pst. hvis kostnadene overveltes i sin helhet
i prisene. De fleste av kjøreskolenes kunder er privatpersoner
som ikke har fradragsrett for merverdiavgift ved kjøp av kjøreopplæringstjenester.
Merverdiavgiften kan derfor ikke overveltes i prisen til kundene
uten at det får betydning for etterspørselen.
Det kan være grunn til å anta at kostnadsøkningen
ikke fullt ut veltes over i prisene slik at prisøkningen
kan bli mindre noe enn 20 pst. Merprovenyet fra merverdiavgift på kjøreskoleopplæring
kan anslås til i underkant av 300 mill. kroner.
Departementet antar for øvrig at det kan oppstå visse
avgrensingsproblemer mot økonomiske og administrative tjenesteytelser
som er foreslått avgiftspliktige. Det må bero
på en konkret vurdering om den tjenesten som omsettes er
en undervisningstjeneste eller en annen tjeneste som er avgiftspliktig.
Det legges til grunn at f.eks. tjenester som består i kursing,
veiledning m.v. av ansatte i tilknytning til omorganisering av bedrifter
samt analyser og vurderinger i tilknytning til konkrete prosjekter
for bedrifter m.v., ikke kan anses som undervisningstjenester. Departementet
vil videre påpeke at det heller ikke kan anses som en undervisningstjeneste
når det foretas opplæring i tilknytning til salg
av varer eller tjenester og opplæringen må anses
som en omkostning for selger ved oppfyllelsen av avtalen.
Departementet foreslår at også andre tjenester
og varer som leveres som et naturlig ledd i en undervisningstjeneste
bør unntas fra avgiftsplikten, jf. forslag til ny § 5
b annet ledd. Eksempelvis vil unntaket kunne omfatte overnatting
og servering til elever i en internatskole. Unntaket vil imidlertid
ikke gjelde for omsetning fra en undervisningsinstitusjon av skrivemateriell,
kioskvarer m.v.
Utleie av arbeidskraft faller inn under det avgiftspliktig området,
jf. kapittel 6.2.7. Departementet er av den oppfatning at utleie
av lærere, instruktører m.v. bør være
unntatt i den utstrekning arbeidstakeren utfører tjenester
av en art som ikke utløser plikt til å beregne
avgift ved omsetning fra undervisningsinstitusjonen, jf. forslag
til ny § 5 b annet ledd annet punktum. Dette innebærer
at utleie til f.eks. en skole av lærere, instruktører
m.v. som skal undervise vil falle utenfor avgiftsområdet,
mens utleie av personell som skal utføre vedlikehold, rengjøring
m.v. vil være avgiftspliktig.
Departementet viser til forslag til ny § 5
b første ledd nr. 3 og annet ledd i merverdiavgiftsloven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag til ny § 5
b første ledd nr. 3 og annet ledd i merverdiavgiftsloven.
Når det gjelder fradragsretten for personkjøretøy som
anskaffes som driftsmiddel i kjøreopplæring, viser flertallet til
respektive merknader i avsnitt 2.3.6.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til at disse medlemmer
går imot alle realitetsendringer i mva, jf. forslag under
avsnitt 1, og ser derfor ingen grunn til å stemme for Regjeringens
forslag om nye unntaksregler.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Departementet mener i utgangspunktet at finansielle tjenester
bør omfattes av merverdiavgiftsplikten. Dette er en sektor
hvor det skapes betydelige merverdier. Et unntak for slike tjenester
kan medføre kumulasjon av avgift ved omsetning til næringsdrivende,
og derved svekke merverdiavgiftssystemets nøytralitet. Et
unntak for finansielle tjenester skaper dessuten avgrensingsproblemer.
Departementet foreslår likevel, i likhet med utvalget,
et avgrenset unntak for finansielle tjenester. De fleste andre OECD-land
som det er naturlig å sammenligne Norge med, har unntak
for finansielle tjenester. Unntaket er som regel avgrenset mot tjenester av
generell administrativ, økonomisk og juridisk art. Mange
av virksomhetene innen denne sektoren har derfor delt virksomhet
med omsetning som er unntatt og omsetning som er merverdiavgiftspliktig.
Unntaket anses prinsipielt som uheldig. Det pågår
derfor et arbeid både i regi av EU og OECD for å se
nærmere på merverdiavgift i denne sektoren. Norge
deltar i dette arbeidet og følger utviklingen nøye.
Innføringen av et eventuelt unntak for omsetning av finansielle
tjenester i Norge, vil ha direkte sammenheng med det internasjonale
arbeidet, og er derfor også for Norges del i utgangspunktet
av midlertidig art.
Departementet mener på denne bakgrunn i første rekke
at finansieringstjenester, som f.eks. kredittytelser og innskuddstjenester
bør unntas. I tillegg foreslås det at forsikringstjenester
unntas. Departementet viser til at det er problematisk å finne
frem til et egnet beregningsgrunnlag for merverdiavgiften for disse
tjenestene.
Når det gjelder merverdien som skapes gjennom finansieringstjenester
vil den for en stor del ligge «skjult» i rentegodtgjørelsen,
netto renteinntekter, som finansinstitusjonen opparbeider. Rentegodtgjørelse
som oppkreves ved kredittytelser er delvis vederlag for
kreditten, for å utsette forbruket, delvis vederlag
for risiko og inflasjon og delvis vederlag for selve tjenesteytelsen.
Siden merverdiavgiften skal være en avgift på forbruk
av varer og tjenester, kan derfor rentegodtgjørelsen ikke
uavkortet benyttes som beregningsgrunnlag for merverdiavgiften.
Det er kun den delen som representerer vederlag for selve tjenesteytelsen
som vil være aktuell å avgiftsbelegge hvis avgiftsplikt
skal innføres på slike tjenester. Det foreslås
imidlertid ikke at leasing skal unntas som en finansiell tjeneste.
Etter gjeldende rett anses leasing som en utleietjeneste og er avgiftspliktig
når den er knyttet til varer. Departementet kan ikke se
et behov for endring av gjeldende rett på dette området.
Det vises til forslag til ny § 5 b første
ledd nr. 4 bokstav b.
På tilsvarende måte som for finansieringstjenester består
forsikringspremien for forsikringstjenestene også av komponenter
som ikke kan sies å være knyttet til forbruk.
Forsikringspremien skal dekke både risiko for utbetaling
ved at forsikringstilfellet inntreffer og forsikringsselskapets
administrasjonskostnader og fortjeneste. Bare administrasjonskostnader
og fortjeneste kan anses å være tilknyttet forbruk.
Unntaket for forsikringstjenester vil i utgangspunktet omfatte livs-, skade-
og kredittforsikringer. Det vises til forslag til ny § 5
b første ledd nr. 4 bokstav a.
Tjenester hvor det oppkreves gebyrer kan i utgangspunktet rent
avgiftsteknisk være egnet for å avgiftsberegning.
Dette gjelder i første rekke ved utførelse av
betalingsoppdrag knyttet til kontohold og lignende, samt garantistillelse
m.v. En ensidig innføring av merverdiavgift på gebyrbelagte
tjenester vil, på den annen side, innebære at
det oppstår et sterkt incitament til å dekke kostnadene
gjennom f.eks. rentegodtgjørelsen istedenfor gjennom gebyrer.
Slike tjenester er også unntatt i de fleste land det er
naturlig for Norge å sammenligne seg med. Det foreslås
derfor at også slike tjenester unntas, jf. forslag til
ny § 5 b første ledd bokstav c.
Omsetning av finansielle instrumenter og andre selskapsandeler
foreslås også unntatt fra merverdiavgiftsplikten.
Aksjer, obligasjoner og lignende anses ikke for varer med mindre
de omsettes som trykksaker, og er således unntatt fra avgiftsplikt
i dag. Departementet anser det hensiktsmessig å videreføre
dette unntaket fra merverdiavgiftsplikt. Finansielle instrumenter
er definert i verdipapirhandelloven § 1-2 annet ledd.
Eksempler på slike er aksjer og andre omsettelige verdipapirer,
verdipapirfondsandeler og såkalte derivater som opsjoner
på kjøp og salg av f.eks. aksjer m.v. Andre selskapsandeler,
f.eks. andeler i kommandittselskap og ansvarlige selskap, anses
ikke som finansielle instrumenter etter verdipapirhandelloven, men
bør likestilles i avgiftsmessig sammenheng. Et unntak som
foreslått, skal imidlertid ikke gjelde for omsetning av
verdipapir som gir rettigheter i fast eiendom. Avgiftspliktens rekkevidde
for slike verdipapir er nærmere behandlet under kapittel
7.2.12 om fast eiendom. Departementet viser til forslag til ny § 5
b første ledd nr. 4 bokstav e.
Det foreslås også en videreføring
av unntaket fra avgiftsplikt på omsetning av gyldige betalingsmidler, herunder
valuta. Sedler og mynter regnes kun som varer etter dagens varedefinisjon
når de skal tjene som samlerobjekter, men også disse
er unntatt fra avgiftsplikt i henhold til merverdiavgiftsloven § 2
tredje ledd, jf. § 5 første ledd nr. 6
bokstav b. Som betalingsmidler regnes pengesedler og mynter samt
innskudd og kreditt på konto i en finansinstitusjon som
kan disponeres ved bruk av betalingsinstrumenter som sjekk, giroblankett,
betalingskort m.v., jf. finansavtaleloven § 12.
Unntaket foreslås gjennomført ved at ordlyden
i dagens § 5 første ledd nr. 6 bokstav
b blir ny § 5 nr. 3 og omhandler sedler og mynter
som skal tjene som samlerobjekt, mens forslag til ny § 5
b første ledd nr. 4 bokstav d unntar alle gyldige betalingsmidler.
Storvik-utvalget har som nevnt under kapittel 7.2.5.3 i proposisjonen
foreslått unntak også når det gjelder
meglertjenestene innen denne sektoren, slik som forsikringsmegling,
låneformidling, valutamegling og meglertjenester
ved salg av finansielle instrumenter som aksjer (investeringstjenester)
og andre selskapsandeler. Det skal bemerkes at enkelte begreper
og en del av lovgivningen som regulerer bank og finans har blitt
endret siden Storvik-utvalgets utredning ble gitt i 1990. Forsikringsmegling
og låneformidling er mellommannsvirksomhet ved ytelse av kreditt
og salg av forsikringer. Valutamegling er i første rekke å formidle
valutaspotkontrakter. Megling ved salg av finansielle instrumenter,
i verdipapirhandelloven § 1-2 benevnt som investeringstjenester,
er bl.a. mottak og formidling av ordre på vegne av investor
i forbindelse med f.eks. aksjer, opsjoner og terminer. Videre omfattes
såkalt aktiv forvaltning, hvor megler har fullmakt til å foreta
handler på vegne av investor uten dennes fullmakt i det
enkelte tilfellet. Også garantistillelse ved fulltegning
av emisjoner og markedsføring av finansielle instrumenter
anses som investeringstjeneste. Om megling ved omsetning av andre
selskapsandeler enn aksjer benyttes begrepet prosjektmegling. Dette
er tjenester som ikke omfattes av verdipapirhandellovens begrep
investeringstjenester, men som for øvrig ligner hverandre
som tjenestetype.
Storvik-utvalget påpekte at det for en del av disse tjenestene
var en så nær sammenheng mellom hovedytelsene
som ble foreslått unntatt at det talte for et unntak også for
meglertjenestene. Det ble også vist til at slike tjenester
er unntatt i andre land, og at ensidig norsk avgiftsplikt kunne
medføre en uakseptabel konkurransesituasjon for norske
aktører. Departementet ser også at når
det gjelder f.eks. aksjemegling kan det være hensiktsmessig å avgiftsmessig
sett likebehandle egenkapitalfinansiering, det vil si finansiering
gjennom å hente inn egenkapital i aksjemarkedet, og fremmedkapitalfinansiering,
som bl.a. er kredittytelser. Et unntak for kredittytelser kan derfor
tale for at også aksjemegling unntas. En avgiftsplikt på meglertjenester ved
salg av f.eks. finansielle instrumenter kan også skape
omgåelsesproblemer og avgrensingsproblemer knyttet til
meglerforetakenes ulike former for egenhandel.
Departementet vil samtidig bemerke at det oppkreves gebyrer og
kurtasjer for alle disse meglertjenestene. Det foreligger derfor
et beregningsgrunnlag for merverdiavgift. Departementet ser således
at det er mulig å innføre avgiftsplikt på meglertjenestene.
Departementet vil av den grunn se nærmere på spørsmålet
om å innføre avgift på slike meglertjenester.
Ved en slik vurdering vil det også bli vurdert andre former for
avgift enn merverdiavgift. Inntil dette spørsmålet er
vurdert nærmere foreslår departementet at unntaket for
finansielle tjenester også omfatter meglertjenester knyttet
til de hovedytelsene som foreslås unntatt, det vil si meglertjenester
knyttet til forsikring, finansiering, omsetning av betalingsmidler
og omsetning av finansielle instrumenter m.v.
Et slikt midlertidig unntak bør etter departementets
syn også omfatte forvaltning av verdipapirfond. Departementet
antar at det vil være uheldig å behandle dette
annerledes enn aktiv forvaltning. I et verdipapirfond vil det være
flere investorers midler som forvaltes og investorene eier andeler
i fondet. Disse forskjellene er etter departementets syn ikke tilstrekkelig til å begrunne
ulik avgiftsmessig behandling. Det vises til forslag til ny § 5
b første ledd nr. 4 bokstav f.
Unntaket for de finansielle tjenestene vil måtte avgrenses
mot tjenester som kan sies å være rene tjenester
av administrativ, økonomisk og juridisk art som bl.a. forvaltning
og forvaring, hvor de samme hensyn som taler for unntak ikke gjør
seg gjeldende. Selv om det kan medføre at en del virksomheter
innen denne sektoren vil få omsetning som både
er avgiftspliktig og unntatt fra avgiftsplikt, såkalt delt
virksomhet, må hensynet til konkurransenøytralitet
her veie tyngre. En slik avgrensing vil også i stor grad
være sammenfallende med avgrensingen etter EFs sjette avgiftsdirektiv.
Det vil eksempelvis medføre avgiftsplikt på bankers
utleie av bankbokser. Dagens unntak i merverdiavgiftsloven § 5
nr. 3 foreslås derfor opphevet. Det vises til kapittel
7.2.12 i proposisjonen. Forvaltningstjenester hvor f.eks. tjenesteleverandøren forestår
generell administrasjon av formuesposter for andre ved f.eks. å besørge
oppgjør for aksjeutbytte, innløsning av obligasjoner
og lignende, vil derfor heller ikke omfattes av unntaket. Tilsvarende
vil generell forretningsførsel for gårdeiere m.v.,
hvor tjenesteleverandøren forestår regnskapsførsel
e.l. for oppdragsgiver, bli avgiftspliktig uavhengig av hvem som
utfører oppdraget.
Avgrensingen av unntaket vil videre innebære at omsetning
f.eks. av tjenester som gjelder rådgiving knyttet til kredittytelser
som ikke ytes samtidig med kredittytelsen, blir merverdiavgiftspliktig,
mens rådgiving i direkte forbindelse med en kredittytelse
vil bli avgiftsfri. Dette innebærer også at innkreving
av utestående fordringer utført av en annen en
den som har ytt kreditten vil være avgiftspliktig, f.eks.
inkassovirksomhet. Ved factoring vil også tjenester som
ikke knytter seg direkte til kredittytelsen bli avgiftspliktig.
For verdipapirforetak vil en slik avgrensing i stor utstrekning
innebære at de tjenestene verdipapirhandelloven § 8-1
omtaler som tilknyttede tjenester, vil bli omfattet av avgiftsplikten,
mens de tjenestene som er definert som investeringstjenester i samme
lov § 1-2 blir omfattet av unntaket.
Når det gjelder tjenester knyttet til Verdipapirsentralen
har departementet ikke funnet å kunne vurdere konsekvensene
av en merverdiavgiftsreform for registrering av finansielle instrumenter
på nåværende tidspunkt. Verdipapirregisterlovutvalget
har nylig lagt frem sin utredning, NOU 2000:10 Lov om registrering
av finansielle instrumenter. Utvalget foreslår endringer
som innebærer større fleksibilitet slik at det enkelte
register kan ha mulighet til å organisere virksomheten
på den måten registeret finner hensiktsmessig.
Blant annet foreslås det av utvalgets flertall at gjeldende
lovfestet krav til bruk av kontoførere ikke videreføres,
samt at dagens plikt til registrering etter gjeldende verdipapirsentrallov
oppheves. Også organiseringen av Børsens virksomhet
har vært vurdert av et utvalg, børslovutvalget,
som har avgitt sin innstilling i NOU 1999:3. Departementet mener
på denne bakgrunn at den nærmere avgiftsmessige
behandlingen av denne type virksomheter, bl.a. bør skje
på bakgrunn av en vurdering av de innstillinger som her
er avgitt. Det er også naturlig at dette området
vurderes opp mot unntaket fra generell avgiftsplikt for offentlig myndighetsutøvelse,
se kapittel 7.2.10 i proposisjonen. Departementet ser at det kan
bli en rekke andre tilfeller hvor det også kan oppstå avgrensingsspørsmål
som følge av et begrenset unntak for finansielle tjenester.
Det tas derfor sikte på å regulere rekkevidden
av unntaket for finansielle tjenester nærmere, eventuelt
i forskrift. Det vil i den forbindelse bli vurdert om det i større
grad kan gis en ytterligere presisering av hvilke tjenester som
er unntatt, og hvilke som vil bli avgiftspliktig innen denne sektoren.
Departementet presiserer at tjenester som i dag er merverdiavgiftspliktige
ikke vil bli omfattet av unntaket. Videre presiseres det at i utgangspunktet
vurderes den avgiftsmessige status for hver virksomhet isolert. En
underleverandør kan derfor omsette avgiftspliktige tjenester,
selv om tjenesten i et senere omsetningsledd vil være en
del av en avgiftsfri tjeneste. Det kan få betydning for
de tilfellene hvor en virksomhet outsourcer deler av virksomheten
til et eget selskap. Imidlertid kan en underleverandørs
tjeneste være av en slik karakter at den isolert sett er å anse
som en finansiell tjeneste som foreslås unntatt.
Departementet viser til forslag til ny § 5
b første ledd nr. 4 bokstav a-f og § 5
første ledd ny nr. 3 i merverdiavgiftsloven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag til ny § 5
b første ledd nr. 4 bokstav a-f og § 5
første ledd ny nr. 3 i merverdiavgiftsloven.
Når det gjelder Regjeringens forslag om å oppheve
dagens unntak i merverdiavgiftsloven § 5 nr. 3
vises til kapittel 3.2.11 nedenfor.
Flertallet tar til etterretning at det tas sikte
på å regulere rekkevidden av unntaket for finansielle
tjenester nærmere, eventuelt i forskrift.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer går imot
alle realitetsendringer i mva, jf. forslag under avsnitt 1, og ser
derfor ingen grunn til å stemme for Regjeringens forslag
om nye unntaksregler.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Kultur- og underholdningssektoren spenner over et stort og mangeartet
område, og det dreier seg om tjenester av svært
forskjellig karakter. Eksempelvis kan nevnes teater-, opera-, revy-,
kabaret- og sirkusforestillinger, konserter, biblioteker, museer
og annen utstillingsvirksomhet, dansearrangementer, tivoli og fornøyelsesparker
m.v. Departementet er enig med Storvik-utvalget i vurderingen av
at omsetning av tjenester innen kultur- og underholdningsområdet
i utgangspunktet er egnet for merverdiavgiftsplikt. Det vises til
at dette er tjenester som retter seg mot privat forbruk, og som
i stor grad omsettes mot vederlag.
Det er imidlertid i kapittel 7.1.3 i proposisjonen redegjort
for at hensynet til positivt proveny kan begrunne unntak for tjenesteområder
med omfattende offentlige støtteordninger. Innen kulturområdet
er det etablert en rekke statlige støtteordninger, spesielt innenfor
teater, opera og ballett, men også innen konserter, kino
og museer. Enkelte grupper innenfor tjenesteområdet er
avhengige av å motta offentlig støtte for å kunne
opprettholde driften. Andre mottar ikke offentlig støtte,
men dekker sine kostnader gjennom billettsalg og/eller
andre inntekter. Utvalget la til grunn at de offentlige støtteordningene
innenfor teater, opera og ballett er så omfattende at det
vil være hensiktsmessig å unnta disse områdene.
Unntaket ble også foreslått å omfatte
frie gruppers forestillinger og når kunstnere setter opp
en forestilling sammen.
Departementet er, i likhet med en rekke av høringsinstansene,
enig i at utvalgets forslag om utelukkende å holde teater,
opera, ballett og lignende sceneaktiviteter utenfor avgiftsområdet
vil føre til store avgrensingsproblemer. Konserter og artistopptredener har
mange fellestrekk med teater og lignende. Et skille i avgiftsplikten
mellom scenekunst på den ene side og konsert- og artistvirksomhet
på den andre, vil innebære kompliserte avgrensingsspørsmål.
Det vil f.eks. kunne oppstå avgrensingsproblemer ved avgjørelsen av
om enkelte musikaler og revyer skal regnes som teater og lignende
eller konserter. Det vil videre kunne oppstå avgrensingsproblemer
både med hensyn til hvilke tjenester som blir avgiftspliktige,
og i hvilken utstrekning det foreligger fradragsrett for inngående merverdiavgift.
Ved fellesanskaffelser til delt virksomhet ville det måtte
foretas fordeling av inngående avgift. Særlig
for arrangører av både teater og konserter i samme
lokale vil det kunne oppstå problemer med fordelingen av
inngående avgift på drift og vedlikehold av bygget
dersom konserter og teater avgiftsmessig skal behandles forskjellig.
Departementet finner på denne bakgrunnen at det vil
være vanskelig og uhensiktsmessig å ikke likebehandle
områdene teater, opera, ballett, konserter, kinoer og museer,
herunder gallerier. Både av hensyn til likebehandlingen,
de etablerte støtteordningene og på grunn av de
vanskelige avgrensingsspørsmålene en delvis avgiftsplikt
innenfor disse tjenesteområdene vil medføre, foreslår
departementet en avgiftsmessig likebehandling av de nevnte aktivitetene.
Departementet foreslår derfor at retten til å overvære
arrangementer innenfor disse tjenesteområdene generelt
unntas. Det vises til forslag til ny bestemmelse i merverdiavgiftsloven § 5
b første ledd nr. 5.
Departementet er enig med utvalget i at hensynet til konkurransenøytralitet
for øvrig tilsier at deler av underholdningssektoren i
størst mulig grad likebehandles med annen avgiftsbelagt
underholdningsvirksomhet som drives på mer forretningsmessig
basis uten noen særlige støtteordninger. Det foreslås
derfor ikke unntak for de delene av underholdningssektoren som drives
mer på forretningsmessig basis uten noen særlige
støtteordninger, og som skiller seg fra ovennevnte aktiviteter.
Dette kan f.eks. være artistopptredener som sirkus og tivoli
m.v., eller annen underholdning som i fornøyelsesparker,
diskoteker og lignende.
Restauranter og bevertningssteder er avgiftspliktig for serveringsvirksomhet.
Disse må beregne avgift av den delen av inngangspengene
som gjelder servering, dans, diskotek e.l., mens det for eventuelt
særskilte inngangspenger i forbindelse med arrangement av
konserter i nevnte lokaler, ikke skal beregnes avgift.
Gjeldende unntak i merverdiavgiftsloven § 5
første ledd nr. 1 bokstav a gjelder omsetning fra opphavsmannens
(kunstneren) av egne originale kunstverk og er ansett som et unntak
fra den generelle avgiftsplikten for varer. Etter gjeldende regelverk
er bl.a. malerier, tegninger, originale skulpturer m.v. ansett som kunstverk.
Departementet foreslår at forfattere og komponisters omsetning
i form av utnyttelse av opphavsretten til egne litterære
og kunstneriske verk, bør avgiftsmessig behandles på samme
måte som kunstneres omsetning av egne originale verk. Opphavsretten
gir opphavsmannen bl.a. enerett til å råde over åndsverket
ved å fremstille eksemplarer av det og ved å gjøre
det tilgjengelig for allmennheten, i opprinnelig eller endret skikkelse.
Dette gjelder f.eks. når verket eller eksemplaret av verket
frembys til salg, utleie, mangfoldiggjøring, overdragelse,
framførelse og lignende.
I utgangspunktet vil unntaket i ny § 5 første
ledd nr. 1 bokstav a omfatte litterære og kunstneriske
verk innen kultur- og underholdningsområdet, f.eks. bøker, sceneverk,
herunder hørespill, musikkverk og bearbeidelse av slike
verk. Det vil imidlertid også være andre tjenester
som leveres i nær tilknytning til utøvelse eller
framførelsen av det literære eller kunstneriske verket,
eksempelvis oversettere, scenografer, koreografer, fotografer m.v.
som vil kunne ha medopphavsrett f.eks. i forbindelse med fjernsyns-
og filmverk. Disse foreslås også omfattet av unntaket.
Oversettelse, f.eks. gjendiktning av lyrikk, foreslås også unntatt. Derimot
vil oversettelse av eksempelvis teknisk og kommersielt materiale
bli avgiftspliktig.
Departementet foreslår at tjenester som gjelder formidling
av retten til litterære og kunstneriske verk, samt omsetning
fra forvaltningsorganer (forlag), ikke skal omfattes av unntaket.
Unntaket begrenses til kunstnerens egen omsetning, jf. unntaket
etter gjeldende rett hvor det kun er kunstnerens egen omsetning
av eget kunstverk eller omsetning ved mellommann i opphavsmannens
navn som er unntatt. Unntaket for utnyttelsen av litterære
og kunstneriske verk foreslås tatt inn ved en endring av
merverdiavgiftsloven § 5 første ledd
nr. 1 bokstav a.
Retten til kinematografisk film eller fotografisk bilde er etter
gjeldende regelverk ansett som avgiftspliktig vare. Derimot er omsetning
og utleie av retten til annen kinematografisk film enn reklamefilm
unntatt fra avgiftsområdet. Retten til kinematografisk
film anses omsatt eller leid ut etter gjeldende merverdiavgiftslov § 5
første ledd nr. 5, når kjøper eller leietaker av
filmkopiene får rett til å vise frem filmen i
kinoer, fjernsyn eller for øvrig på en slik måte
at fremvisingen er tilgjengelig for allmennheten mot betaling av
vederlag. I kapittel 6.1.3.3 i proposisjonen er det foreslått at
omsetning av immaterielle rettigheter skal anses som omsetning av
tjenester. Gjeldende bestemmelse i merverdiavgiftsloven § 2
annet ledd nr. 5 bortfaller som en følge av dette. Unntaket
for omsetning av retten til kinematografisk film foreslås
imidlertid opprettholdt og vil følge av merverdiavgiftsloven § 5
første ledd nr. 2. Forslaget innebærer således
ingen endring av gjeldende rettstilstand.
Bibliotektjenesten står for øvrig i en særstilling. Etter
bibliotekloven skal folkebiblioteker ikke motta vederlag for sine
tjenester. Bibliotektjenester anses på denne bakgrunnen
ikke egnet for avgiftsberegning, siden disse institusjonene ikke
oppkrever vederlag for sine tjenester. For tjenester som ytes vederlagsfritt foreligger
det ikke omsetning i merverdiavgiftslovens forstand. Selv om det
innføres generell avgiftsplikt på omsetning av
tjenester, vil de ytelser som ikke er gjenstand for omsetning være
utenfor avgiftsområdet. Det er således ikke nødvendig
med særskilt unntak i merverdiavgiftsloven for biblioteker.
Omsettes eksempelvis kopiering og utleie av videokassetter, og de øvrige generelle
vilkårene for avgiftsplikt er oppfylt, vil imidlertid dette
være omsetning av tjenester som skal avgiftsberegnes etter
gjeldende rett og hvor det ikke er meningen å foreta noen
endring av rettstilstanden.
Departementet viser til forslag til endring av § 5 første
ledd nr. 1 bokstav a og nr. 2 og ny § 5 b første ledd
nr. 5 i merverdiavgiftsloven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til Regjeringens
forslag til endring av § 5 første ledd
nr. 1 bokstav a og nr. 2. Flertallet er enig i Regjeringens forslag
til ny § 5 b første ledd nr. 5 i merverdiavgiftsloven,
men med tilføyelse som fremgår av budsjettavtalen
pkt. 5 som bl.a. gjelder sirkus. Flertallets forslag
til ny § 5 b første ledd nr. 5 er fremmet
i denne innstilling avsnitt 2.6.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til at disse medlemmer
går imot alle realitetsendringer i mva, jf. forslag under
avsnitt 1, og ser derfor ingen grunn til å stemme for Regjeringens
forslag om nye unntaksregler.
Lotterivirksomhet kan i utgangspunktet betraktes som godt egnet
for en generell forbrukeravgift som merverdiavgiften. Departementet
er imidlertid enig med utvalget i at lotterier og pengespill bør
holdes utenfor avgiftsområdet og foreslår derfor
at lotterier og pengespiller unntas.
I tillegg til de grunner som påpekt av Storvik-utvalget,
antar departementet at også avgiftstekniske hensyn kan
begrunne unntak for lotterier m.v. Med avgiftstekniske hensyn siktes
det i denne forbindelse til hva som skal anses som beregningsgrunnlaget
for merverdiavgiften ved omsetning av lodd m.v. Eksempelvis er enkelte
gevinstautomater innrettet slik at det ikke er mulig å kontrollere
innsatsen, det vil si hva som er omsatt og dermed hva som skal anses
som beregningsgrunnlaget. Det kunne tenkes at beregningsgrunnlaget
ble definert som inntekten fra automatene, det vil si innsatsen
med fratrekk av den delen av innsatsen som går med til
utbetaling eller utlevering av gevinster. Beregningsgrunnlaget for
merverdiavgiften ville da være begrenset til nettoinntekten
av lotteriet eller spillet. Det synes imidlertid svært
komplisert å utforme bestemmelser om hvordan avgiftsberegningen
skal foretas overfor den enkelte kjøper av lodd m.v. Hva
som er nettobetaling i det enkelte tilfellet vil avhenge av om loddet
eller innsatsen innebærer gevinst eller ikke, og vil ofte
avgjøres på et senere tidspunkt. En merverdiavgift
på innsatsbeløpet vil videre framtre som en særavgift
ved kjøp av lodd eller innsats i pengespill. For flere
av pengespillene, hvor inntekten skal tilfalle statskassen, vil
en slik avgift heller ikke ha noen fiskal betydning.
Etter departementets oppfatning er det heller ikke åpenbart
at kjøp av lodd m.v. kan regnes som vederlag for en mottatt
tjeneste i merverdiavgiftslovens forstand. Det er et fåtall
av de som kjøper lodd som vil motta en gjenytelse. I de
tilfeller hvor det mottas en gjenytelse, og det dermed kan sies
at kravet til omsetning er oppfylt, vil det imidlertid være
vanskelig å fastslå beregningsgrunnlaget for merverdiavgiften,
jf. ovenfor.
Departementet foreslår at lotterier i henhold til lotteriloven
av 1995 samt hel- og halvstatlige pengespill i henhold til lov om
pengespill og lov om veddemål ved totalisator unntas fra
avgiftsområdet. Unntaket foreslås fastsatt i en
ny bestemmelse i merverdiavgiftsloven § 5 b første
ledd nr. 6.
Avgrensing av avgiftsunntaket for lotterier tilsvarer avgrensingen
av lotterier etter lotteriloven. Formelt er dette den samme avgrensingen
som ble foreslått av utvalget. Etter lotteriloven av 1939
ble underholdningsspill ikke definert som lotterier. Alle typer spilleautomater
ble den gang ansett som underholdningsspill og derved ikke regnet
som lotteri. Etter lotteriloven av 1995 anses de spilleautomater
som kan defineres som gevinstautomater som lotteri. Bruk av såkalte
underholdningsautomater, som er definert som mekaniske eller elektroniske
innretninger som mot innskudd gir rett til spill uten mulighet for
gevinst, regnes derimot ikke som lotteri. Den nye lotteriloven innebærer
bl.a. på dette punktet en utvidelse av hva som anses som
lotteri i forhold til den gamle lotteriloven.
Departementet foreslår at agenter og formidlere av de
ulike lotteriene også omfattes av unntaket. Unntak for
formidlere innebærer at det ikke skal beregnes merverdiavgift
av provisjonen og lignende overfor lotteriarrangører. Unntaket
for lotterier m.v. vil derimot ikke omfatte de såkalte
lotterientreprenører, som f.eks. bingoentreprenører
og spilleautomatentreprenører, eller andre som tar del
i lotterivirksomhet på alminnelig forretningsmessig grunnlag.
Departementet viser til forslag til ny § 5
b første ledd nr. 6 i merverdiavgiftsloven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, går inn for at unntaket for lotterier m.v. og
agenter/formidlere av lotteriene, også skal omfatte
lotterientreprenører. Dette vil eksempelvis omfatte bingoentreprenører
og spilleautomatentreprenører eller andre som deltar i
lotterivirksomhet på forretningsmessig grunnlag. I samsvar
med Regjeringens forslag legges det opp til at formidling av lotteritjenester
også skal være omfattet av unntaket. Flertallet slutter
seg til Regjeringens forslag til ny § 5 b første
ledd nr. 6 i merverdiavgiftsloven, med følgende endringer:
«Ny § 5 b første
ledd nr. 6 i merverdiavgiftsloven skal lyde:
Lotteritjenester.»
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til
budsjettavtalens pkt. 5 hvor avtalepartene er enige om at unntak for
lotterier m.v. og agenter/formidlere av lotteriene, også skal
omfatte lotterientreprenører.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre går imot Regjeringens forslag. Disse
medlemmer viser til sine generelle merknader i kap. 1 der
disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til at disse medlemmer
går imot alle realitetsendringer i mva., jf. forslag under
avsnitt 1, og ser derfor ingen grunn til å stemme for Regjeringens
forslag om nye unntaksregler.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Det er et grunnleggende prinsipp i merverdiavgiftssystemet at
det skal virke mest mulig konkurransemessig nøytralt, det
vil si at avgiften ikke bør føre til annen tilpassing
av virksomheten enn den som ville ha funnet sted uten avgift. En
generell avgift på omsetning av tjenester bør
derfor i utgangspunktet omfatte organisasjoners og foreningers tjenesteytelser.
Departementet antar at organisasjoners og foreningers
omsetning til andre enn medlemmer i utgangspunktet må likestilles
med all annen omsetning. En generell avgiftsplikt som også omfatter
omsetning fra organisasjoner og foreninger vil ikke slik departementet
ser det, innebære særskilte problemstillinger
i forhold til en innføring av generell merverdiavgift på omsetning
av tjenester. Organisasjoner eller foreninger bør fortsatt
beregne merverdiavgift på omsetning av varer og tjenester
på linje med andre virksomheter når vilkårene
for registrering av avgiftspliktig virksomhet foreligger. En forenings
eller organisasjons formål og karakter vil således
i utgangspunktet ikke ha betydning for avgiftsplikten ved omsetning
til andre.
Det er imidlertid en forutsetning for avgiftsplikt at det foreligger
omsetning, det vil si at det er levert en vare eller tjeneste mot
vederlag, jf. kapittel 3.2.2.2 i proposisjonen. Ved medlemmers betaling
av kontingenter vil det derfor i en del tilfeller ikke inntre avgiftsplikt,
fordi medlemmene ikke mottar noen gjenytelse fra organisasjonen.
Dette svarer til det som også i dag er gjeldende rett,
og vil som regel være situasjonen for forskjellige støtteforeninger
og veldedige innsamlingsaksjoner, hvor innbetaling og medlemskap må betraktes
som en ren støtte til organisasjonen. Tilsvarende vil også som
regel være tilfelle for medlemskontingenter som skal ivareta
organisasjonens eller foreningens formål, eksempelvis forskjellig
interesseorganisasjoner inne helse, miljø og menneskerettigheter
m.v.
Derimot legger departementet til grunn at det vil foreligge avgiftspliktig
omsetning når kontingenter eller andre bidrag fra medlemmene
i realiteten kan betraktes som betaling for tjenesteytelser fra
organisasjonen. Etter gjeldende regelverk er eksempelvis medlemskontingenter
til bransjeorganisasjoner som driver felles markedsføring
for medlemmene, ansett som vederlag for avgiftspliktige tjenester.
Som påpekt av Storvik-utvalget oppstår det
flere varianter av avgrensingsspørsmål hvor det
kan være vanskelig konkret å avgjøre
om medlemskontingenten kan anses som vederlag for en mottatt, eller
utsiktene til å motta, en tjeneste eller ikke. I de fleste
tilfeller vil det av den grunn kunne være vanskelig å ta
stilling hvorvidt organisasjonene har hatt omsetning til medlemmene
og om omsetningen er foretatt i næring. Avgiftsteknisk
hensyn tilsier derfor at kontingenter i utgangspunktet bør
unntas fra avgiftsberegning. Departementet vil derfor foreslå at
det tas inn i en ny bestemmelse i merverdiavgiftsloven § 5
første ledd nr. 1 bokstav f om at omsetning fra ideelle
organisasjoner m.v. er unntatt når vederlag mottas i form
av medlemskontingent. Det er en forutsetning for unntaket at omsetningen
dekker ytelser som ledd i organisasjonens m.v. ideelle virksomhet.
Departementet legger til grunn at det bør skje en avgiftsberegning
dersom kontingenten dekker annet tilbud og omfatter tjenester som
ellers er avgiftspliktige.
Departementet mener det bør gå frem av loven
at unntaksbestemmelsen for kontingenter omfatter «ideelle» organisasjoner
og foreninger. Det legges til grunn at dette vil gjelde både
veldedige og allmennyttige organisasjoner og institusjoner som omfattes
av den særskilte beløpsgrensen og andre ikke-økonomiske
organisasjoner, eksempelvis politiske partier, fagforeninger og
yrkesorganisasjoner. Organisasjoner og foreninger som bare har til
formål å skaffe medlemmene økonomiske
fordeler, f.eks. «rabattklubber», der medlemmene
betaler for et kort som gir rett til rabatter på visse
varer eller tjenester, vil ikke omfattes av unntaket.
Det kan imidlertid ut fra konkurransehensyn, virke uheldig dersom
medlemskontingenter til ideelle organisasjoner generelt skal unntas
fra avgiftsområdet. Departementet foreslår derfor
at departementet gis kompetanse til å vedta at tjenester
fra organisasjoner og foreninger skal være merverdiavgiftspliktig
dersom et unntak fører til vesentlig konkurransevridning. Departementet
foreslår at det tas inn en ny bestemmelse om dette i merverdiavgiftsloven § 5
andre ledd.
Departementet viser til forslag til § 5 første
ledd nr. 1 ny bokstav f og endring i § 5 annet
ledd i merverdiavgiftsloven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag til § 5
første ledd nr. 1 ny bokstav f og endring i § 5 annet
ledd i merverdiavgiftsloven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til at disse medlemmer
går imot alle realitetsendringer i mva, jf. forslag under
avsnitt 1, og ser derfor ingen grunn til å stemme for Regjeringens
forslag om nye unntaksregler.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
I utgangspunktet skal idrettslag, i likhet med andre organisasjoner
og foreninger beregne og betale merverdiavgift i den grad de alminnelige
vilkårene for registrerings- og avgiftsplikt foreligger
etter gjeldende rett, jf. merverdiavgiftsloven §§ 27
og 28. Med unntak av visse forenklinger og en særskilt
registreringsgrense som er gjennomført overfor veldedige
og allmennyttige institusjoner og organisasjoner, foreligger det
ingen særskilte bestemmelser for omsetning av varer og
tjenester fra idrettslag. Et generelt utgangspunkt er derfor at
det skal beregnes avgift ved omsetning av alle varer og tjenester
som er eller vil bli avgiftspliktige, uavhengig av hvem som omsetter
og uavhengig om varen eller tjenesten omsettes til medlemmer eller
til andre.
Departementet antar at medlemskontingent og lignende til idrettslag
bør unntas fra avgiftsområdet. Departementet foreslår
på denne bakgrunn at idrettsaktiviteter i regi av idrettslag
unntas fra avgiftsområdet. Unntaket vil primært
omfatte betaling fra medlemmene til idrettslaget i form av kontingenter
og lignende. Disse ville også vært unntatt fra
avgiftsplikt i henhold til den foreslåtte bestemmelsen
i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd
nr. 1 bokstav f som unntar kontingenter til ideelle organisasjoner
og foreninger for avgiftsplikt, jf. kapittel 7.2.8 i proposisjonen.
Unntaket for idrettsaktiviteter i regi av idrettslag kan imidlertid
også omfatte omsetning til andre enn medlemmer. Det skal
eksempelvis ikke beregnes merverdiavgift for deltagelse i skirenn
eller vederlag for trening og lignende når idrettslaget
mottar kontingenter eller deltakeravgifter fra idrettsutøvere
som ikke er medlemmer i arrangøridrettslaget.
Departementet antar at ved vurderingen av om det foreligger idrettsaktivitet
i regi av idrettslag eller ikke, bør det generelle utgangspunktet
være om idrettslaget er eller kunne ha vært medlem
i Norges Idrettsforbund eller Norges Olympiske Komitè.
Departementet foreslår at unntaket om omsetning fra idrettslag
av retten til å utøve idrettsaktiviteter tas inn
som en ny bestemmelse i merverdiavgiftsloven § 5
første ledd nr. 1 bokstav g. Dersom unntaket fører
til vesentlig konkurransevridning med andre næringsdrivende
skal virksomheten likevel være avgiftspliktig, jf. forslag
til ny § 5 andre ledd. Det forutsettes, som det
også går fram av kapittel 7.2.8 i proposisjonen
om ideelle organisasjoner og foreninger at unntaket ikke omfatter
kontingenter som etter en konkret vurdering kan anses som særskilt
vederlag for andre tjenester enn tjenester innen idrettsaktiviteter
og som ellers er avgiftspliktige.
I forslag til ny § 5 a annet ledd nr. 7, jf.
kapittel 7.2.12.5 i proposisjonen er det lagt til grunn at omsetning
av rett til å bruke lokaler, anlegg m.v. for utøvelse
av idrettsaktiviteter ikke skal omfattes av avgiftsunntaket knyttet
til fast eiendom. Det skal således som et utgangspunkt
oppkreves avgift ved salg av billetter, årskort, heiskort,
greenfee m.v. til svømmehaller, treningsstudioer, slalåmbakker,
tennisbaner, golfbaner m.v.
Departementet vil foreslå at denne avgiftsplikten ikke
skal omfatte bruk av slike lokaler, anlegg m.v. i regi av idrettslag
og i forbindelse med aktivitetstilbud overfor medlemmer m.v., men
at disse skal være unntatt i henhold til forslaget til § 5
første ledd nr. 1 bokstav g ovenfor. Dette innebærer
eksempelvis at en idrettsklubb ikke skal oppkreve merverdiavgift
ved omsetning av retten til å benytte klubbens svømmebasseng,
slalåmbakke eller tennisbane m.v. Det er imidlertid en
forutsetning for dette avgiftsunntaket at omsetningen ikke skjer
i vesentlig konkurranse med registrerte næringsdrivende
som har tilsvarende omsetning, jf. forslag til § 5
annet ledd.
I motsetning til utvalget antar departementet at billetter til
idrettsarrangementer generelt bør unntas fra avgiftsområdet,
det vil si at det heller ikke skal beregnes avgift av billettomsetningen
til større idrettsarrangementer. Departementet har i sin
vurdering lagt vekt på at det ellers vil kunne oppstå avgrensningsspørsmål
og konkurransevridninger bl.a. i forhold til andre fritidsaktiviteter
og underholdningsarrangementer. Departementet foreslår
derfor en ny bestemmelse om unntak for retten til å overvære
idrettsarrangementer i merverdiavgiftsloven § 5
b første ledd nr. 5.
Departementet viser til forslag til § 5 første
ledd nr. 1 ny bokstav g og endringer i annet ledd, ny § 5
a første ledd nr. 7 og ny § 5 b første
ledd nr. 5 i merverdiavgiftsloven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag til § 5
første ledd nr. 1 ny bokstav g og endringer i annet ledd,
ny § 5 a første ledd nr. 7 og ny § 5
b første ledd nr. 5 i merverdiavgiftsloven. Når
det gjelder transport i skiheiser vises imidlertid til respektive merknader
i avsnitt 2.3.1.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til
ny § 5 a annet ledd nr. 7, jf. kapittel 7.2.12.5
i proposisjonen der det legges til grunn at omsetning av rett til å bruke
lokaler, anlegg m.v. for utøvelse av idrettsaktiviteter ikke
skal omfattes av avgiftsunntaket knyttet til fast eiendom. Dette
innebærer at det som et utgangspunkt skal oppkreves avgift
ved salg av billetter, årskort, greenfee m.v. til svømmehaller,
treningsstudioer, tennisbaner, golfbaner m.v. Departementet foreslår
imidlertid at denne avgiftsplikten ikke skal omfatte bruk av slike
lokaler, anlegg m.v. i regi og av idrettslag og i forbindelse med
aktivitetstilbud overfor medlemmer m.v., men at disse skal være
unntatt i henhold til forslaget til § 5 første
ledd nr. 1 bokstav g ovenfor. Departementet stiller imidlertid som
forutsetning for dette avgiftsunntaket at omsetningen ikke skjer
i vesentlig konkurranse med registrerte næringsdrivende
som har tilsvarende omsetning, jf. § 5 annet ledd.
Disse medlemmer antar det kan komme til å oppstå avgrensningsproblemer
mellom ulike typer organisasjoner og virksomheter som tilbyr tilgang
til samme type lokaler, f.eks. svømmeanlegg, tennisbaner,
treningsstudioer m.v. og at idrettslag derfor ofte vil komme til å drive
i konkurranse med andre aktører.
Disse medlemmer vil på denne bakgrunn
be departementet vurdere nærmere avgrensninger og eventuelle
ytterligere merverdiavgiftsfritak for idrettsaktiviteter og komme
tilbake til Stortinget med dette på en egnet måte.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til at disse medlemmer
går imot alle realitetsendringer i mva, jf. forslag under
avsnitt 1, og ser derfor ingen grunn til å stemme for Regjeringens
forslag om nye unntaksregler.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Som nevnt innledningsvis er stat, kommune og institusjoner som
eies eller drives av stat og kommune på samme måte
som næringsdrivende avgiftspliktige når de har
alminnelig omsetning av varer og avgiftspliktige tjenester. Ved
en eventuell merverdiavgiftsreform vil det fortsatt være
av vesentlig betydning at offentlige institusjoner så langt
som mulig underlegges den samme avgiftsplikt som private næringsdrivende.
Ved innføringen av en generell avgiftsplikt på omsetning
av tjenester vil deler av den offentlige myndighetsutøvelse
kunne omfattes av avgiftsplikten.
Storvik-utvalget foreslår at offentlig myndighetsutøvelse
holdes utenfor avgiftsområdet i den utstrekning slik virksomhet
ikke står i noe konkurranseforhold til privat virksomhet.
Departementet er enig med utvalget i ovennevnte. Offentlig myndighetsutøvelse
som består i å fatte beslutninger, vedta tiltak
m.v. overfor private rettssubjekter i kraft av offentligrettslige
regler og ikke på bakgrunn av privatrettslige regler, bør
som et utgangspunkt ikke være avgiftspliktig. Dette er
også i samsvar med EFs sjette avgiftsdirektiv og bestemmelsene
i Sverige, Danmark og Finland.
For en rekke tilfeller av offentlig myndighetsutøvelse
vil det ikke foreligge omsetning i merverdiavgiftslovens forstand,
jf. merverdiavgiftsloven § 3, fordi den som betaler
avgiften, gebyret eller lignende ikke kan sies å motta
en gjenytelse. I disse tilfellene er forutsetningen for avgiftsplikt
ikke til stede. Dette vil bl.a. gjelde særavgifter av ren
fiskal karakter, som f.eks. årsavgift for motorkjøretøyer
og avgifter av strafferettslig eller sanksjonsmessig karakter, eksempelvis
bøter for overtredelse av trafikklovgivningens bestemmelser.
Andre typer gebyrer har mer karakter av å være vederlag
for en tjeneste, bl.a. plan- og bygningsetatens gebyrer for behandling
av søknader og tollvesenets gebyrer for tolldeklarering
etter arbeidstid. Også gebyrer for utskrift fra offentlige
registre og for utstedelse av attester m.v., vil kunne anses som
vederlag for en tjeneste ytt av det offentlige. Det samme gjelder f.eks.
for avgifter som den enkelte kommune kan fastsette etter gravferdsloven.
Kommunen kan bl.a. fastsette avgift for kremasjonstjenester. Denne
type tjenester, som bare kan tenkes utført av det organ
som gjennom offentligrettslige regler er tillagt kompetansen, og
som ikke utøves i konkurranse med andre næringsdrivende,
må etter departementets oppfatning omfattes av et generelt
unntak for offentlig myndighetsutøvelse.
Departementet er for øvrig enig med Storvik-utvalget
i at avgiftsunntaket for offentlig myndighetsutøvelse ikke
kan omfatte tjenester som ytes i konkurranse med annen virksomhet.
Således må f.eks. en kommune som mot avgift stiller
parkeringsplasser på offentlig vei til disposisjon for
kjørende, anses avgiftspliktig for denne virksomheten.
En annen løsning ville medføre konkurransevridning
i forhold til private parkeringsvirksomheter. Avgiftsplikten for
utleie til parkering m.v., er for øvrig nærmere
omtalt i kapittel 7.2.12 i proposisjonen.
Avgiftsunntaket for offentlig myndighetsutøvelse omfatter
heller ikke offentlige organers omsetning av renovasjons-, vei-,
vann- og kloakktjenester. Slike tjenester er også avgiftspliktige
etter gjeldende regelverk. Denne type tjenester avgiftsbelegges
også i Sverige, Danmark og Finland.
I enkelte tilfeller er utøvelse av offentlig myndighet
tildelt private rettssubjekter. F.eks. gir råfiskloven fiskernes
salgsorganisasjoner myndighet til å treffe ulike typer
enkeltvedtak, mens sjødyktighetsloven gir Det Norske Veritas
myndighet til å fatte avgjørelse om et skips sjødyktighet
m.v. Etter departementets syn bør også private
subjekters utøvelse av offentlig myndighetsutøvelse
omfattes av unntaket. Dette er også i overensstemmelse
med prinsippet om at like tjenester skal avgiftsbehandles likt,
uavhengig av hvem som yter tjenesten. I henhold til forvaltningsloven
anses også private subjekter som forvaltningsorganer når
de på vegne av stat eller kommune fatter enkeltvedtak eller
utferdiger forskrift.
Departementet viser til forslag til ny § 5
b første ledd nr. 7 i merverdiavgiftsloven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag til ny § 5
b første ledd nr. 7 i merverdiavgiftsloven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til at disse medlemmer
går imot alle realitetsendringer i mva, jf. forslag under
avsnitt 1, og ser derfor ingen grunn til å stemme for Regjeringens
forslag om nye unntaksregler.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Storvik-utvalget vurderte ikke særskilt spørsmålet om
merverdiavgiftsplikt for tjenester som ytes i forbindelse med begravelser.
Storvik-utvalgets forslag innebærer imidlertid i prinsippet
merverdiavgiftsplikt på omsetningen av alle tjenestene
som begravelsesbyråene tilbyr. Høringsinstansene
har heller ikke berørt dette spørsmålet.
Departementet foreslår å videreføre
gjeldende rett med hensyn til tjenester som ytes i forbindelse med begravelser,
og legger fram forslag om at seremonielle tjenester fortsatt unntas.
Unntaket medfører at ulike formidlingsoppdrag knyttet
til seremonien i kapellet eller kirken, som f.eks. å sørge
for prest, musikk m.v., fortsatt vil være unntatt fra avgiftsplikt.
Dette vil også gjelde tjenester som stell, nedlegging og
bæring av avdøde og tjenester knyttet til utstedelse
av papirer og dokumenter vedrørende dødsfallet.
Unntaket vil også omfatte byråets oppdrag med
transport av avdøde eller formidling av slik transport,
samt pakking og forsendelse av urner etter bisettelsen. Begravelsesbyråenes
transporttjenester av pårørende eller formidling
av slike tjenester vil også være omfattet av unntaket.
Transportoppdrag i nær tilknytning til begravelse og bisettelse
anses i denne sammenheng som en seremoniell tjeneste.
Begravelsesbyråer vil være registreringspliktig
og skal fortsatt beregne merverdiavgift ved omsetning av alle varer.
Videre skal det som nå beregnes avgift ved omsetning av
tjenester som gjelder vare eller fast eiendom, eksempelvis inskripsjon
på gravmonumenter, kister og urner samt pynting i kirke
og kapell.
Begravelsesbyråene vil for den avgiftspliktige delen
av virksomheten ha fradragsrett for inngående merverdiavgift
ved anskaffelser til bruk i virksomheten i henhold til merverdiavgiftsloven § 21.
Det følger av samme bestemmelse at begravelsesbyråene
ikke kan fradragsføre inngående merverdiavgift
på anskaffelser til den delen av virksomheten som omfattes
av unntaket. Ved fellesanskaffelser til delt virksomhet, vil merverdiavgiftsloven § 23
som fastslår at inngående merverdiavgift skal
fordeles forholdsmessig etter antatt bruk i den avgiftspliktige
delen av virksomheten, komme til anvendelse.
Departementet viser til forslag til ny § 5
b første ledd nr. 8 i merverdiavgiftsloven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag til ny § 5
b første ledd nr. 8 i merverdiavgiftsloven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til at disse medlemmer
går imot alle realitetsendringer i mva, jf. forslag under
avsnitt 1, og ser derfor ingen grunn til å stemme for Regjeringens
forslag om nye unntaksregler.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Omsetning av fast eiendom (ubebygget og bebygget grunn) er unntatt
fra avgiftsplikt etter gjeldende rett. Dette er også i
samsvar med bestemmelsen i Sverige, Danmark og Finland. Det foreslås
ingen endringer i avgiftslovgivning på dette området.
Departementet mener, i likhet med Storvik-utvalget og høringsinstansene,
at det er hensiktsmessig at også utleie av fast eiendom,
herunder leasing, i utgangspunktet fortsatt holdes utenfor avgiftsområdet. Det
legges særlig vekt på at en eventuell avgiftsplikt ved
utleie av fast eiendom reiser en rekke avgiftsrettslige og avgiftstekniske
problemer. Disse anses mer tungtveiende enn hensynet til at avgiftssystemet
skal være så generelt som mulig.
Departementet har foreslått at fast eiendom av systemtekniske
grunner skal innbefattes i varebegrepet, jf. forslag til endringer
i § 2 og merknadene til denne bestemmelsen i kapittel
15 i proposisjonen. Dette innebærer at et unntak fra avgiftsplikten
for omsetning av fast eiendom må fremgå av loven.
Også utleie av fast eiendom vil på bakgrunn av
forslaget om generell merverdiavgiftsplikt på omsetning
av tjenester, omfattes av lovens virkeområde, jf. forslag
til endringer i §§ 2 og 13 og merknadene
til disse bestemmelsene i kapittel 15 i proposisjonen. Et unntak
for utleie av fast eiendom må derfor også lovfestes. Departementet
viser til forslag til ny § 5 a første
ledd første punktum.
Departementet foreslår at unntaket for utleie av fast
eiendom også skal omfatte omsetning av varer og tjenester
som leveres som ledd i utleien, jf. nåværende § 2
annet ledd nr. 4 og forslag til ny § 5 a første
ledd annet punktum. Forslaget må ses som en klargjøring av
gjeldende rett.
Unntaket for omsetning og utleie av fast eiendom vil omfatte
omsetning og utleie av grunn (tomt/tomtefeste), bygninger
og anlegg (eksempelvis idretttsanlegg) samt del av bygning eller
anlegg (lokaler, møterom m.v.). Unntaket vil omfatte utleie
både til boligformål og til næringsformål.
Departementet ser samtidig, i likhet med Storvik-utvalget, at
det er behov for en utvidelse av gjeldende ordning med frivillig
registrering for oppføring av bygg og anlegg. Utvalget
påpekte at dagens regelverk fører til skjult avgiftsbelastning
for leietakere som driver avgiftspliktig virksomhet i leide lokaler.
Dette fordi utleier ikke kan føre inngående merverdiavgift
av driftsomkostninger til fradrag, og at merverdiavgiften derfor
blir en omkostning som inngår i leievederlaget. I praksis
har dette ført til ulike former for avgiftstilpasning,
fordi avgiftsbelastningen i noen tilfeller er avhengig av hvordan
partene innretter seg.
Etter departementets syn bør adgangen til frivillig registrering
for utleie til registrerte virksomheter omfatte både oppføring
og utleie av næringseiendom. Ved en mer generell ordning
vil fradragsretten for inngående merverdiavgift ikke bare
omfatte oppføringskostnadene, men også inngående
merverdiavgift av driftsomkostningene. Avgiftsbelastning for bygget eller
anlegget vil da bli tilnærmet lik som om leietakeren selv
hadde eid bygget eller anlegget. En slik ordning vil i stor grad
motvirke uønsket avgiftskumulasjon ved at utleie av fast
eiendom fortsatt holdes utenfor avgiftsområdet. Det forutsettes
at frivillig registerte virksomheter skal beregne utgående
avgift av leievederlaget. For leietakere som er registrert vil merverdiavgift
på leievederlaget være fradragsberettiget. Den
nærmere avgrensing og vilkårene for slik registrering
vil måtte fastsettes i forskrift.
Departementet vil ikke foreslå endringer i ordningen
med frivillig registrering av bortforpaktere av landbrukseiendom.
Det vil fortsatt være anledning til slik registrering og
dermed også rett til fradrag for inngående merverdiavgift
for bortforpaktere.
Innføring av en generell merverdiavgiftsplikt på omsetning
av tjenester, innebærer at også omsetning og utleie
av rettighet til fast eiendom vil bli avgiftspliktig, med mindre
omsetningen særskilt unntas. Som eksempler på slike
rettigheter kan nevnes vei- og beiterett, eller også rett
til å benytte havneområder, flyplasser m.v., som
for øvrig også kan anses som en form for utleieforhold
knyttet til fast eiendom. Storvik-utvalget har bare i begrenset
grad vurdert denne type tjenester og høringsinstansene
har derfor heller ikke hatt kommentarer til en eventuell avgiftsplikt
på slik omsetning. Departementet vil foreslå at
det inntil videre gis et generelt unntak fra avgiftsplikten for
omsetning og utleie av rettigheter knyttet til fast eiendom.
Unntaket knyttet til fast eiendom er forutsatt å omfatte
omsetning av rett til å benytte veier, tunneler, broer
og annen fast eiendom mot oppkreving av f.eks. bompenger, havneavgifter
og luftfartsavgifter. Departementet ser at omsetning av denne type
tjenester er vel egnet for avgiftsplikt. Slik omsetning er også innenfor
avgiftsområdet i Sverige, Danmark og Finland. Etter departementets
mening bør det imidlertid foretas en nærmere vurdering
av omfanget av en eventuell avgiftsplikt og eventuelle provenymessige konsekvenser,
før denne type tjenester tas inn under avgiftsområdet.
I denne sammenheng bør også avgrensingen mot unntaket
for offentlig myndighetsutøvelse avklares, jf.
kap. 7.2.10 i proposisjonen. Departementets forslag til unntak for
omsetning og utleie av fast eiendom og rettighet til fast eiendom
fremgår av forslaget til ny § 5 a første
ledd.
Det generelle unntaket for utleie m.v. av fast eiendom gjelder
likevel med visse unntak. Det vises til forslaget til ny § 5
a annet ledd nr. 1-9.
Det foreslås at unntaket for utleie m.v. av fast eiendom
ikke skal omfatte romutleie i hotellvirksomhet og lignende virksomhet,
utleie av fast eiendom til camping samt yrkesmessig utleie av hytter,
ferieleiligheter og annen fritidseiendom. Dette er nærmere
omtalt i kap. 6.2.3 i proposisjonen, jf. også forslaget
til ny § 5 a annet ledd nr. 1. Siden avgiftsplikten
for romutleie er avgrenset til utleie i hotellvirksomhet og lignende,
vil utleie av lokaler for konferanser, møter og lignende
fra annen virksomhet omfattes av avgiftsunntaket etter første
ledd.
Utleie av parkeringsplasser i parkeringsvirksomhet foreslås
heller ikke omfattet av det generelle unntaket for utleie m.v. av
fast eiendom. Det vises til forslag til ny § 5
a annet ledd nr. 2. Storvik-utvalget foretok en særskilt
vurdering av tjenesteytelser som parkering, lagring og opplag av
motorkjøretøy, tilhengere, båter m.v.
og kom til at omsetning av slike tjenester burde være avgiftspliktig.
Departementet har kommet til at avgiftsplikten bør begrenses
til utleie av parkeringsplasser i parkeringsvirksomhet. Utleie av parkeringsplasser
som en del av et leieforhold for bygningsareal, vil derfor omfattes
av unntaket for utleie av fast eiendom.
Bestemmelsen i ny § 5 a annet ledd nr. 2 vil
omfatte både kommuner og private næringsdrivendes
utleie av parkeringsplasser, eksempelvis på offentlig og privat
vei, på tomtearealer og i parkeringshus og garasjer. Merverdiavgift
skal beregnes av parkeringsavgiften som oppkreves for å stille
parkeringsplassen til disposisjon. Departementet antar imidlertid
at eventuelle gebyrer av sanksjonsmessig art som pålegges
for overtredelse av parkeringsvedtekter, ikke kan anses som vederlag
for en avgiftspliktig tjeneste i denne sammenheng. Slike gebyrer
skal derfor som hovedregel ikke avgiftsberegnes. Det samme gjelder
trafikkbøter som oppkreves av kommunen for overtredelse av
trafikklovgivningens bestemmelser, f.eks. ved feilparkering, jf.
kap. 7.2.10 i proposisjonen om offentlig myndighetsutøvelse.
Utleie av fast eiendom for oppstilling m.v. av luftfartøyer
er ikke ment å være omfattet av ny § 5
a annet ledd nr. 2. Det skal således ikke beregnes merverdiavgift
ved omsetning av slike tjenester mot oppkreving av eksempelvis luftfartsavgifter.
Departementet foreslår også at utleie av båtplasser,
f.eks. utleie av bryggeplass til lystbåter i gjestehavner,
skal omfattes av avgiftsplikten jf. forslag til ny § 5
a annet ledd nr. 3 første punktum.
Det kommunale havnevesen oppkrever med hjemmel i havne- og farvannsloven
diverse havneavgifter, bl.a. kaiavgift. Kaiavgift betales av fartøy
for bruk av kommunale kaier og fortøyningsinnretninger. Denne
avgiften er i dag ansett som betaling for tjenester som etter gjeldende
rett faller utenfor merverdiavgiftslovens område. Ved innføring
av avgiftsplikt på utleie av båtplasser som her
foreslått, vil tjenester som ytes av havnevesenet mot oppkreving
av kaiavgift også som et utgangspunkt bli avgiftspliktig.
Departementet har kommet til at det bør foretas en nærmere
vurdering av konsekvensene av en eventuell avgiftsplikt på denne
del av havnevesenets virksomhet før det innføres
avgiftsplikt på disse tjenestene. Herunder bør
man også se på avgrensingen mot offentlig myndighetsutøvelse,
jf. kap. 7.2.10 i proposisjonen. Havnevesenets utleie av båtplass
foreslås derfor inntil videre unntatt fra avgiftsplikt,
jf. forslaget til ny § 5 a annet ledd nr. 3 annet
punktum. Unntaket vil bare omfatte utleie av båtplass til
skip m.v. som er omfattet av merverdiavgiftsloven § 17.
Dette gjelder eksempelvis skip på minst 15 meter største
lengde bestemt for passasjerbefordring mot vederlag eller befordring
av last, spesialskip til bruk i petroleumsvirksomhet til havs og
fiskefartøyer. Havnevesenets utleie av båtplass/fortøyningsinnretninger m.v.
til lystbåter og lignende blir således avgiftspliktig.
Havnevesenet yter også andre typer tjenester mot oppkreving
av bl.a. anløpsavgift, trafikkavgift og vareavgift. Etter
gjeldende rett anses dette i hovedsak som betaling for rett til
bruk av fast eiendom (sjø- og landarealer, kaier m.v.).
Slik omsetning vil fortsatt være unntatt fra avgiftsplikt
i henhold til forslag til § 5 a første
ledd. Det skal imidlertid beregnes avgift av tjenester som gjelder
utleie av maskiner m.v. forbundet med fast eiendom (kraner, vinsjer
m.v.). Slik omsetning er også avgiftspliktig etter gjeldende
rett.
Det følger av forslag til ny § 5 a
annet ledd nr. 4 at unntaket knyttet til fast eiendom heller ikke
vil omfatte utleie av selskapslokaler i forbindelse med servering.
Dette er en videreføring av gjeldende rett og endringen
er kun av redaksjonell art.
Departementet foreslår at også avgiftsplikten
for omsetning av rett til å disponere plass for reklame
videreføres, jf. forslag til ny § 5 a
annet ledd nr. 5. Finansdepartementets fritak med hjemmel i § 70
for eiere som stiller fast eiendom til disposisjon for reklame,
må oppheves som en følge av forslaget. Fritaket er
nærmere omtalt i kap. 8.4.
Utleie av oppbevaringsbokser er ansett som avgiftspliktig tjeneste
etter gjeldende rett og departementet foreslår ingen endringer
på dette området. Det vises til forslag til ny § 5
a annet ledd nr. 6. Avgiftsplikten etter gjeldende rett omfatter
imidlertid ikke bankers utleie av oppbevaringsbokser. Som en følge av
forslaget om at unntaket for finansielle tjenester som hovedregel
ikke skal omfatte tjenester som forvaltning og forvaring, jf. kap.
7.2.5 i proposisjonen, vil derfor også bankers utleie av
oppbevaringsbokser bli avgiftspliktig.
Departementet foreslår også at omsetning av
rett til å benytte lokaler, anlegg m.v. for utøvelse
av idrettsaktiviteter, f.eks. adgang til svømmehaller,
treningsstudioer, slalåmbakker, tennisbaner, golfbaner m.v.
(billetter, årskort, heiskort, greenfee m.v.), ikke skal
omfattes av avgiftsunntaket knyttet til fast eiendom, jf. forslaget
til ny § 5 a annet ledd nr. 7. Det vises samtidig
til kap. 7.2.9.5 i proposisjonen, der departementet foreslår
at slik omsetning i regi av idrettslag skal være unntatt
fra avgiftsplikt.
Omsetning av enkelte rettigheter er avgiftspliktig allerede i
dag fordi de etter merverdiavgiftsloven er definert som vare. Dette
gjelder f.eks. rett til å ta ut naturalier av grunn og
rett til jakt og fiske, jf. merverdiavgiftsloven § 2
annet ledd nr. 3 og § 13 første ledd. Også omsetning
av trær og avling på rot når omsetningen
ikke skjer sammen med grunnen er avgiftspliktig etter gjeldende
rett, jf. § 2 annet ledd nr. 2 og § 13
første ledd. Departementet foreslår at avgiftsplikten
videreføres på dette området, men mener
at avgiftsplikten bør knyttes til lovens bestemmelser om
fast eiendom, og ikke til varebegrepet, jf. forslag til ny § 5
a annet ledd nr. 8 og 9. Dette betyr at det ikke lenger skal svares
investeringsavgift ved anskaffelse av slike rettigheter til bruk
som avgiftspliktig driftsmiddel i en virksomhet.
Departementet viser til forslag til ny § 5
a i merverdiavgiftsloven. Det vises samtidig til forslag til § 2.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag til ny § 5
a i merverdiavgiftsloven med de unntak som fremgår av innstillingen.
Når det gjelder transport i skiheiser, vises imidlertid
til avsnitt 2.3.1.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til at disse medlemmer
går imot alle realitetsendringer i mva, jf. forslag under
avsnitt 1, og ser derfor ingen grunn til å stemme for Regjeringens
forslag om nye unntaksregler.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Boligbyggelag og borettslag er lovregulerte sammenslutninger,
se boligbyggelagsloven og borettslagsloven. Boligbyggelag er et
andelslag med avgrenset ansvar som har som formål å skaffe
boligbygg på vegne av andelseierne. Laget kan ha flere
andre formål, bl.a. å forvalte boligbygging og å organisere
og forvalte tiltak som tjener andelseiernes bointeresser, jf. boligbyggelagsloven § 1.
Et borettslag er et andelslag med avgrenset ansvar som har til formål å skaffe andelseierne
bolig ved å erverve eller stå for oppføring
av boligbygg og leie ut boliger i slike bygg til andelseierne. Laget
kan også ha andre formål som har sammenheng med
andelseiernes bointeresser, jf. borettslagsloven § 1.
Boligbyggelagene utfører ulike typer tjenester overfor
borettslagene. Boligbyggelagene har bl.a. en rekke forvaltningsoppgaver.
Det vises bl.a. til at borettslovgivningen åpner for at
boligbyggelag kan ha uoppsigelige avtaler om forretningsførsel
for tilknyttede borettslag. De fleste boligbyggelag har slike uoppsigelige
avtaler, men noen boligbyggelag har også vanlige oppsigelige
avtaler med de tilknyttede borettslagene om forretningsførsel.
For de tilknyttede borettslagene er det vanlig å benytte
en forretningsføreravtale som omfatter de mest sentrale
forvaltningsoppgaver, eventuelt med tilleggsavtaler for andre forvaltningsoppgaver.
Til de sentrale oppgavene hører bl.a. innkreving av husleie,
betaling av utgifter, regnskapsførsel, selvangivelse for
laget, budsjett, tilrettelegging av generalforsamling, søknad om
bostøtte, håndtering av forsikringsspørsmål,
forvaltning av midler og oppgaver i tilknytning til overføring
av andeler i borettslag. Det finnes også tilleggsavtaler
om bl.a. utvidet økonomisk og administrativ forretningsførsel
(korrespondanse, utvidet regnskapsrapportering), ivaretaking av
bomiljøarbeid, administrativ bistand med planlagt periodisk
vedlikehold, administrasjon av tilsettingsforhold og organisering
av kraftkjøp gjennom borettslaget. Slike tilleggsavtaler kan
etter sitt innhold sies opp fra begge sider.
Etter gjeldende rett er slike forvaltningstjenester som omsettes
fra boligbyggelag til tilknyttede borettslag ikke avgiftspliktige.
Ved innføring av en generell merverdiavgiftsplikt på omsetning
av tjenester, vil disse forvaltningstjenestene imidlertid bli avgiftspliktige,
med mindre det gis et særskilt unntak.
Boligsamvirket har spilt en viktig rolle ved gjennomføringen
av den offentlige boligpolitikken. I juni 1997 ble det oppnevnt
et utvalg til å vurdere og eventuelt komme med forslag
til revisjon av gjeldende lovgivning for boligbyggelag og borettslag.
Utvalget kom med sin innstilling i juni 2000, jf. NOU 2000:17 Burettslovene.
Utvalget foreslo at boligbyggelag og borettslag blir ført
videre som lovregulerte sammenslutninger etter samme hovedlinjer
som i dag. Det ble lagt fram utkast til en ny lov om boligbyggelag
og en ny lov om borettslag. Ved spørsmålet om
tilknytningen mellom boligbyggelag og borettslag uttalte utvalget
bl.a. (side 44):
«Bustadbyggjelaga og dei tilknytte burettslaga
utgjer eit samla kooperativt system. Det er samspelet mellom bygging
og forvaltning og mellom buande og hussøkjande medlemmer
som har prega bustadsamvirket heilt frå det voks fram i
noko omfang her i landet. Bustadsamvirket i denne forma har spela
ei viktig rolle i bustadforsyninga her i landet i meir enn eit halvt
hundreår. Gjennom bustadsamvirket - og offentleg tilrettelegging
- har eige av bustad vorte vanleg også i grupper som i
andre land for ein stor del bur i leigebustader, der gjerne med
offentlege subsidiar. Utviklinga har i all hovudsak vore i samsvar
med bustadpolitiske mål.
Mange vil meine
at den integrerte organisasjonen, tilknytinga mellom bustadbyggjelag
og burettslag, har vore ein føresetnad for å få gjennomført
dei oppgåvene som nettopp er nemnde. Noko sikkert svar
på korleis det ville ha gått om tilknytinga hadde
vori ei anna, er det rimeleg nok vanskeleg å gje.
Det
er grunn til å tru at forvaltninga av tilknytte lag har
lagt grunnlaget for kontinuitet i bustadkooperasjonen. Bustadbygginga
er konjunkturavhengig og har svinga mykje både over tid
og mellom regionane. Forvaltningsoppgåvene er stabile og
har gjort det mogleg å halde oppe eit profesjonelt
apparat i bustadbyggjelaga.»
A/L Norske Boligbyggelags Landsforbund har overfor departementet
anført at en endring i denne forvaltningsstrukturen i boligsamvirket
som følge av avgiftsmessige tilpasninger, kan undergrave
det som er oppnådd vedrørende forvaltningen av
den kollektive bebyggelsen. Forbundet mener at boligbyggelagets forvaltningstjenester
som ytes overfor tilknyttede borettslag, må unntas fra
den generelle merverdiavgiftsplikten på omsetning av tjenester.
Departementet vil understreke betydningen av at generell merverdiavgiftsplikt
på omsetning av tjenester innføres med færrest
mulige unntak. Unntakene må ha en særskilt begrunnelse.
Etter en konkret vurdering har imidlertid departementet kommet til
at det bør gis unntak fra avgiftsplikten på forvaltningstjenester
som boligbyggelagene omsetter til tilknyttede borettslag. Det er
ved denne vurderingen bl.a. lagt vekt på at en eventuell
avgiftsplikt på omsetning av forvaltningstjenester fra
boligbyggelagene til tilknyttet borettslag, vil kunne få uheldige
konsekvenser for forvaltningsstrukturen i boligsamvirket, noe som
ikke er ønskelig.
På denne bakgrunn foreslår departementet at
forvaltningstjenester som boligbyggelagene omsetter til tilknyttet
borettslag unntas fra merverdiavgiftsplikten. Etter departementets
mening er det ikke mulig å gi noen uttømmende
oversikt over hvilke tjenester som skal anses for å være
forvaltningstjenester i forhold til merverdiavgiftsregelverket.
Typiske forvaltningstjenester vil være slike tjenester
som er nevnt ovenfor. Tjenester som består i fysiske byggearbeider, teknisk
bistand og lignende vil imidlertid være tjenester som ikke
omfattes av begrepet, og således vil være avgiftspliktige
etter hovedregelen om generell merverdiavgiftsplikt på omsetning
av tjenester.
Departementet viser til forslag til § 5 første
ledd nr. 1 ny bokstav h i merverdiavgiftsloven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag til § 5
første ledd nr. 1 ny bokstav h i merverdiavgiftsloven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til at disse medlemmer
går imot alle realitetsendringer i mva, jf. forslag under
avsnitt 1, og ser derfor ingen grunn til å stemme for Regjeringens
forslag om nye unntaksregler.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Forslaget til endringer i merverdiavgiftsloven medfører
at flere næringsdrivende blir avgiftspliktige. Dette har
gjort det nødvendig å vurdere også andre områder
i merverdiavgiftssystemet enn de som er omtalt på bakgrunn
av konkrete lovendringer. Enkelte av disse områdene vil
som en konsekvens av reformen også kreve en nærmere
oppfølging. Dette gjelder eksempelvis spørsmålet
om den avgiftsmessige behandlingen av tjenester over landegrensene,
jf. kap. 8.2 i proposisjonen.
Komiteen viser til merknader i det
følgende.
Som det fremgår i proposisjonen avsnitt 8.2.2 vil mange
tjenester som leveres fra en næringsdrivende i et EU-land
til kunder i Norge, ikke bli avgiftsberegnet i det land hvor tjenesteyter
er etablert. Etter departementets mening bør det være
en målsetting at det i Norge etableres regler som sikrer
at det i slike tilfeller skal beregnes merverdiavgift i Norge. En
tilsvarende målsetting bør være at hvis
det ved omsetning fra utlandet foreligger avgiftsplikt i det land
tjenesteyteren er bosatt, så skal det ikke foreligge avgiftsplikt
til Norge. Dette sikrer at samme tjeneste ikke avgiftsbelegges i
to land, men samtidig at tjenester over landegrensene ikke blir
avgiftsfrie både i Norge og i det land tjenesteyteren er
hjemmehørende.
Problemet med å fastslå når tjenester
omsatt over landegrensene skal avgiftsbelegges i Norge har tidligere
ikke vært ansett for å være særlig
stort, idet de fleste tjenester som er avgiftspliktige i Norge har
vært lite egnet for levering over landegrensene. Det er f.eks.
lite tvilsomt at arbeid på fast eiendom i Norge skal avgiftsbelegges
her dersom tjenesten utføres på fast eiendom i
Norge, uavhengig av om tjenesteyteren eller kjøperen er
norsk eller utenlandsk. På samme måte skal en
frisørtjeneste eller en bilreparasjon som utføres
i Norge være avgiftspliktige her selv om kunden er utenlandsk.
Liberaliseringen av telekommunikasjonsmarkedet har imidlertid aktualisert
problemstillingen, idet utenlandske teleleverandører kan
tilby tjenester til norske kunder i konkurranse med norske leverandører.
Dette var bl.a. bakgrunnen for endringen i merverdiavgiftsloven § 65
a som innebar at departementet fikk en utvidet hjemmel til å pålegge
betalingsplikt ved innførsel av tjenester fra utlandet,
jf. Ot.prp. nr. 32 (1997-1998). Den samme problemstillingen oppstår
i forhold til eksempelvis reklametjenester. Departementet vil understreke
at det samme spørsmålet oppstår når
det er norske tjenesteytere som omsetter slike tjenester til kunder
i utlandet.
Behovet for klare regler på dette området forsterkes
ytterligere når omsetning av langt flere tjenester nå foreslås
gjort avgiftspliktig, særlig fordi en rekke tjenester i
dag også er egnet for levering over landegrensene, f.eks.
elektronisk. Som eksempel på slike «nye» tjenester
som er egnet for levering over landegrensene kan nevnes administrativ
og organisatorisk rådgivning, tjenester fra advokater og
revisorer, informasjonstjenester og ulike IT-tjenester. For slike
tjenester, hvor det ikke nødvendigvis foreligger et konstaterbart
leveringssted, er det innenfor gjeldende regelverk som knytter avgiftsplikten
til innenlands omsetning, uklart om tjenestene dekkes av avgiftsplikten.
Dette hjemmelsproblemet er imidlertid, gjennom ovennevnte endring
av merverdiavgiftsloven § 65 a, forsøkt
løst ved å gi departementet hjemmel til, i forskrifts
form, å pålegge betalingsplikt også ved innførsel
av tjenester. Slike forskrifter er imidlertid enda ikke gitt.
I forbindelse med endringen av merverdiavgiftsloven § 65
a hadde flere høringsinstanser kritiske bemerkninger til
at avgiftsplikten for internasjonale tjenester skulle knyttes til
begrepet «innførsel av tjenester». Det
ble påpekt at begrepet var uegnet som diskusjonsgrunnlag
ved vurderingen av en eventuell avgiftsplikt, idet det ikke er naturlig å si
at det innføres tjenester. Det ble videre reist spørsmål
om ikke tjenester levert til norsk oppdragsgiver fra utlandet allerede var
avgiftspliktig etter gjeldende regler for innenlands omsetning.
Enkelte høringsinstanser pekte også på at skatte-
og avgiftsspørsmål i forhold til internasjonale tjenester,
som f.eks. telekommunikasjonstjenester, ikke bare burde løses
nasjonalt, men også internasjonalt.
Departementet vil vise til at det nå foregår
et omfattende internasjonalt samarbeid i regi av OECD knyttet til
merverdiavgift og elektronisk handel. OECDs arbeid bygger på rammevilkår
utarbeidet i OECDs ministerkonferanse i Ottawa i 1998. Her er det
enighet om at landene i forhold til merverdiavgift skal skattlegge
internasjonale tjenester i det land hvor forbruket skjer, med det
formål å unngå dobbeltbeskatning eller
ikke tilsiktet nullbeskatning. I dette arbeidet står det
meget sentralt å utarbeide felles retningslinjer for hvor
tjenester som kan omsettes elektronisk skal anses forbrukt. I tillegg
vurderes hvilke oppkrevingsmekanismer som bør gjelde for å sikre
at tjenesten faktisk beskattes der den forbrukes. Det er samtidig
en målsetning at reglene gjøres enklest mulig for
de næringsdrivende. Særlig vil det bli vurdert
etablert retningslinjer om at det i tilfeller hvor den internasjonale
tjenesteomsetningen skjer mellom næringsdrivende, så skal
kjøperen kunne innbetale avgiften, såkalt «reverse
charge». Ved omsetning av slike tjenester fra en utenlandsk
næringsdrivende direkte til en forbruker, vurderes etablert
retningslinjer for når den utenlandske næringsdrivende
må registrere seg i landet forbrukeren er hjemhørende.
I dette arbeidet er eksempelvis USA, Japan, Canada og Australia
aktive ved siden av de europeiske land.
Departementet vil også gjøre oppmerksom på at EU-kommisjonen
7. juni 2000 fremsatte et forslag til et nytt direktiv
om merverdiavgiftsbehandlingen av elektronisk leverte tjenesteytelser,
jf. COM (2000) 349. Dette forslaget går i korthet ut på at
slike tjenester som er levert til forbruk innen EU skal avgiftsbelegges
i EU. Tilsvarende foreslås det at slike tjenester som leveres
fra en næringsdrivende i EU til en kunde utenfor EU, skal
fritas for merverdiavgift i EU. Forslaget har som siktemål å modernisere
det eksisterende merverdiavgiftssystemet innen EU, som i liten grad
er utformet med siktemål å lage regler for tjenester
som leveres elektronisk. I forslaget er det også utarbeidet
en rekke forenklingstiltak med sikte på å minske
kostnadene næringslivet har på grunn av reglene.
For næringsdrivende utenfor EU foreslås bl.a.
at de bare trenger å registrere seg i ett EU land. Det
foreligger ikke plikt til registrering hvor det er omsetning mellom
næringsdrivende, fordi kunden da selv skal betale avgiften
(«reverse charge»). Omsettes det direkte til forbrukere
innen EU foreligger det imidlertid en plikt til å registrere
seg hvor omsetningen overskrider en grense på 100 000
ecu. Forslaget innebærer videre at næringsdrivende
kan velge hvilket land de registrerer seg i. Det skal i så fall
beregnes merverdiavgift med den sats som gjelder i det land de velger å registrere
seg i. Direktivforslaget er ikke vedtatt.
Gjennomgangen over viser at gjeldende norsk regelverk, som bygger
på import/eksport-betraktninger, bør
moderniseres. I lys av det arbeidet som nå pågår internasjonalt
og fordi gjeldende regelverk i mange tilfeller gir mulighet for
avgiftsbelegging også av internasjonale tjenesteytelser,
vil departementet ikke foreslå endringer i gjeldende regelverk
på dette området som ledd i forslaget om å innføre
generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Dette
bl.a. fordi departementet har hjemmel til å fastsette egne
forskrifter om betalingsplikt på internasjonale tjenester
etter merverdiavgiftsloven § 65 a, som eksempelvis
kan benyttes dersom gjeldende regelverk fører til at norske
næringsdrivende får en konkurranseulempe i forhold
til tjenesteytere i andre land. Departementet vil imidlertid, særlig
i lys av arbeidet innen OECD, foreta en ny gjennomgang av avgiftsreglene
når det gjelder internasjonale tjenester. Departementet
vil derfor arbeide videre med regelverket på dette området.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, tar til etterretning at departementet vil arbeide videre
med regelverket for tjenester over landegrensene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending
av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er
unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil
understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig
adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt
skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er
av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene
og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Ved innføring av generell merverdiavgiftsplikt på omsetning
av tjenester er det nødvendig å se på i
hvilken utstrekning det er behov for å videreføre
fritak som følger av merverdiavgiftsloven §§ 16
og 17. Fritakene har sine særskilte begrunnelser, slik
at det er nødvendig å foreta en konkret vurdering
av hvert enkelt av dem. Som en følge av at det nå foreslås
avgiftsplikt på en rekke nye tjenesteområder,
bør uansett regelverket som knytter seg til eksportbetraktninger moderniseres.
Dette behovet forsterkes ytterligere av det internasjonale arbeidet
som nå pågår, særlig i forhold
til elektronisk handel. Det vises til omtalen i kap. 8.2 i proposisjonen.
I proposisjonen avsnitt 8.3.2 gis det en omtale av de ulike fritak
på dette området.
Komiteen tar dette til orientering.
Ut fra målsetningen om et konsekvent og nøytralt avgiftssystem
mener departementet som et prinsipielt utgangspunkt at alt innenlands
forbruk av varer og tjenester bør avgiftsbelegges. Dette
er også en av hovedbegrunnelsene for forslaget om å innføre
generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester.
Det er i den forbindelse understreket at unntak fra den generelle
avgiftsplikten krever en særskilt begrunnelse. Det samme
må i utgangspunktet også gjelde en opprettholdelse
av eksisterende merverdiavgiftsfritak (nullsatser).
Departementet har på bakgrunn av ovennevnte foretatt
en vurdering av de fritakene som er fastsatt i merverdiavgiftsloven §§ 16
og 17. Etter departementets oppfatning kreves det en langt sterkere
og mer kvalifisert begrunnelse for å opprettholde disse
fritakene når det nå foreslås generell
avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Fritak fra avgiftsplikten
er en meget gunstig ordning, og bør etter departementets
vurdering bare gis i de tilfeller hvor det følger direkte
av de prinsipper som er lagt til grunn for avgiftssystemet eller
i andre helt særskilte tilfeller. Som et prinsipielt utgangspunkt
bør det være slik at virksomheter med omsetning
av varer og tjenester enten omfattes av merverdiavgiftssystemet
og må beregne utgående merverdiavgift samtidig
som de har fradragsrett for inngående merverdiavgift, eller
at virksomheten holdes helt utenfor.
Når det gjelder fritakene i merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 1-3 om leveranser til eksport og eksportlignende
omsetningstilfeller, kommer ikke begrunnelsen for disse fritakene
i noen annen stilling som følge av forslaget om å innføre
generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester.
Det vil imidlertid i fremtiden være nødvendig å foreta
en gjennomgang av dette regelverket på bakgrunn av det
internasjonale arbeidet som nå pågår
i regi av OECD på merverdiavgiftsområdet og som
knytter seg til handel over landegrensene, jf. kap. 8.2.
Når det gjelder fritakene som er gitt i merverdiavgiftsloven § 17,
kan det hevdes at en utvidelse av avgiftsplikten til også å gjelde
persontransport ikke lenger gjør det nødvendig å opprettholde
fritaket eksempelvis for utleie og reparasjonstjenester i forbindelse med
varelevering. Ved avgiftsplikt på persontransport vil det
foreligge fradragsrett for inngående merverdiavgift på slike
anskaffelser til bruk i virksomheten. På den annen side
gjelder fritaket etter gjeldende rett også for næringsdrivende
som har fradragsrett (varetransport), og en eventuell opphevelse
må derfor gis virkning for alle registrerte virksomheter
innen denne sektoren. Lignende fritaksordninger praktiseres dessuten
innen EU, selv om persontransport som hovedregel er merverdiavgiftspliktig.
På denne bakgrunn finner departementet i denne omgang ikke
grunnlag for å foreslå endringer i merverdiavgiftsloven § 17.
Når det gjelder fritaket som er gitt for direkte transport
til eller fra utlandet, jf. merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 4, vises det til omtalen i kap. 6.2.2.5
i proposisjonen. Som det fremgår av denne omtalen, er det
foreslått endringer slik at fritaket utvides til også å gjelde
innenlands persontransport som ledd i direkte transport til eller
fra utlandet.
Når det gjelder fritaket for transporttjenester som består
i ferging av kjøretøy, jf. merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 10, er fritaket begrunnet med å minske
kostnadene for transport i distriktene. Som en følge av
at det nå foreslås avgiftsplikt på omsetning
av persontransporttjenester, jf. kap. 6.2.2 i proposisjonen, synes
det etter departementets mening ikke lenger utfra systemmessige
betraktninger å være grunnlag for å opprettholde
dette fritaket. På denne bakgrunn foreslår departementet
at fritaket i merverdiavgiftsloven § 16 første
ledd nr. 10 for transporttjenester som består i ferging
av kjøretøyer oppheves. En opphevelse av denne
bestemmelsen medfører at det skal betales merverdiavgift
av vederlaget for slike tjenester etter hovedregelen om generell
avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Tjenesten foreslås imidlertid
avgiftsbelagt med en redusert merverdiavgiftssats på 12
pst. Departementets forslag om redusert avgiftssats er fremmet i
St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Det er
også fremmet forslag om at fergevirksomheten blir kompensert
for merkostnadene, jf. kap. 6.2.2.6 og 10.3 i proposisjonen. Når
det gjelder økonomiske konsekvenser ved å fjerne
nullsatsen på ferging av kjøretøyer,
vises det til omtalen av persontransport i kap. 6.2.2.6 i proposisjonen.
Når det gjelder fritaket i merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 12 om tjenester for regning av utenlandsk
oppdragsgiver, kommer heller ikke begrunnelsen for dette etter departementets
mening i noen annen stilling enn tidligere. Departementet kan heller
ikke se at det på nåværende tidspunkt
er grunnlag for revurdere fritaket for vegsektoren, jf. merverdiavgiftsloven § 16
første ledd nr. 13.
Fritaket i merverdiavgiftsloven § 16 første
ledd nr. 7 og 8 for omsetning av aviser, bøker og visse
tidsskrift, byr på avgrensningsproblemer som gjør
bestemmelsen vanskelig å praktisere. Bestemmelsen gir bl.a.
opphav til konkurransevridninger ved at omsetning av aviser er fritatt
mens omsetning av ukeblader er avgiftspliktig. Det samme gjelder
forholdet mellom trykte publikasjoner og publikasjoner som publiseres på annen
måte enn i trykt form. Eksempelvis regnes omsetning av
publikasjoner på CD-rom som avgiftspliktig omsetning av
vare. Det vil ved innføringen av generell avgiftsplikt
på omsetning av tjenester kunne oppstå ytterligere
konkurransevridning ved at også omsetning av digitalt overførte
publikasjoner blir avgiftspliktig. Departementet vil imidlertid
ikke i denne proposisjonen fremme forslag om endringer på dette området.
Det vises også til at Dagspresseutvalgets utredning (NOU
2000:15 Pressepolitikk ved et tusenårsskifte) fortsatt
er på høring. Høringsfristen utløper 15. oktober
2000.
Fritaket i merverdiavgiftsloven § 16 første
ledd nr. 9 om elektrisk kraft til husholdningsbruk i Nord-Norge,
er begrunnet i et ønske om å redusere utgiftene til
elektrisk kraft for private husholdninger i denne landsdelen. Departementet
finner ikke grunnlag for å foreslå endringer på dette
området.
Fritaket for omsetning av brukte kjøretøy i
merverdiavgiftsloven § 16 første ledd
nr. 11 kommer etter departementets oppfatning ikke i noen annen
stilling enn tidligere. Begrunnelsen om at omregistreringsavgiften
i slike tilfeller er mer konkurransenøytralt enn merverdiavgiften,
bør etter departementets oppfatning føre til at
fritaket opprettholdes.
Det vises for øvrig til at det foreslås avgiftsplikt
på persontransport med redusert merverdiavgiftssats på 12
pst., men slik at det innføres en særordning med nullsats
for personbefordring med luftfartøy. Bestemmelsen om nullsats
for luftfarten er foreslått tatt inn i merverdiavgiftsloven § 16.
Det vises til kapittel 6.2.2 i proposisjonen.
Departementet foreslår at gjeldende fritaksordninger
hjemlet i merverdiavgiftsloven § 16 første
ledd opprettholdes, med unntak av fritaket for transporttjenester
som består i ferging av kjøretøy, jf. § 16
første ledd nr. 10, som foreslås opphevet. Gjeldende
avgiftsfritak for varetransport direkte til eller fra utlandet i § 16
første ledd nr. 4 foreslås også utvidet
til å gjelde persontransport.
Komiteen viser til respektive merknader
andre steder i denne innstilling når det gjelder Regjeringens forslag
til nullsats.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og representanten Steinar Bastesen vil imidlertid
gjøre unntak i forbindelse med behandlingen av momsreformen. Disse
medlemmer vil gå inn for at det innføres en
særordning for personbefordring med fly. Disse medlemmer vil
på denne bakgrunn stemme for bestemmelsen om nullsats for
luftfarten hjemlet i § 16 første ledd
ny nr. 13.
Etter merverdiavgiftsloven § 70 kan Finansdepartementet
helt eller delvis frita fra avgiftsplikt etter merverdiavgiftsloven
når det foreligger særlige forhold. Ved siden
av å være brukt i enkelttilfeller, er bestemmelsen
også brukt som hjemmel for å gi mer generelle
fritak. Det er i proposisjonen avsnitt 8.4 redegjort nærmere
for i hvilke tilfeller fritak etter § 70 er gitt.
Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester vil
medføre at det blir mindre behov for å etablere
særordninger i medhold av merverdiavgiftsloven § 70. Lovforslaget
som legges fram, samt de endringer som har funnet sted etter at
enkelte av fritakene ble gitt, vil også ha betydning for
en del av de gitte fritakene. Noen av fritakene vil f.eks. ikke
lenger ha praktisk betydning. Dette gjelder bl.a. fritaket for begravelsesbyråenes
transport av døde, herunder for pakking og forsendelse
av urner etter bisettelsen. Fritaket vil bli overflødig
som følge av det foreslåtte unntaket for seremonielle
tjenester i forbindelse med begravelser m.v., se kapittel 7.2.11
i proposisjonen. Det samme gjelder fritaket som beskrevet ovenfor
for hotellnæringen. Som følge av at overnattingstjenester
ikke er foreslått unntatt fra avgiftsområdet,
vil hoteller få fradragsrett for inngående merverdiavgift
på anskaffelser til overnattingsvirksomheten. En generell
merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester vil også gjøre fritaket
for busselskapers egenreparasjon overflødig. Siden persontransport
etter forslaget vil omfattes av avgiftsområdet, vil det
ikke foreligge uttak ved egenreparasjoner. Disse fritakene vil bli
opphevet.
For enkelte andre fritak vil den opprinnelige begrunnelsen for
fritakene ikke lenger være til stede etter den foreslåtte
lovendringen. Dette gjelder eksempelvis fritaket som er gitt for
eiere som stiller fast eiendom til disposisjon for reklame. Disse
fritakene vil bli opphevet.
Når det gjelder serveringstjenester, vil avgiftsplikten
følge av hovedregelen om generell merverdiavgiftsplikt
på omsetning av tjenester. Dette innebærer at
all servering mot vederlag i utgangspunktet blir avgiftspliktig
virksomhet uten hensyn til om det serveres til en lukket krets eller
om offentligheten også har adgang. Et unntak gjelder for
serveringstjenester som kan anses som en del av en ellers unntatt
tjeneste, se kapittel 7.2.2 i proposisjonen. En forutsetning for avgiftsplikt,
vil for øvrig være at de generelle vilkårene
for avgiftsplikt foreligger. Det må foreligge en omsetning
på 30 000 kroner i en periode på 12 måneder og
serveringstjenesten må omsettes i næring. Rene
bedriftskantiner som ikke tar vederlag for sin servering, vil således
ikke bli avgiftspliktig. Departementet vil på denne bakgrunn
se nærmere på de fritak som er gitt på dette
området.
På bakgrunn av Stortingets behandling av lovforslagene
i denne proposisjonen, vil departementet foreta en nærmere
gjennomgang av de fritak som er gitt i medhold av merverdiavgiftsloven § 70.
Komiteen tar dette til orientering.
Et av hovedprinsippene bak utformingen av merverdiavgiftssystemet
er at det skal være en nøytral form for forbruksbeskatning.
Likeartede tjenester skal behandles likt, og det er et mål
at merverdiavgiftsregelverket i minst mulig grad skal bidra til
at aktørene velger å innrette seg på en
annen måte enn det de ellers ville valgt.
For avgiftspliktige næringsdrivende er prinsippet om
nøytralitet godt ivaretatt i merverdiavgiftsregelverket
gjennom fradragsretten som gjelder ved kjøp av avgiftspliktige
varer og tjenester til bruk i virksomheten. Dersom en næringsdrivende
velger å utføre tjenester i egenregi med egne
ansatte, skjer det ingen omsetning, og det skal ikke beregnes merverdiavgift. Et
eksempel på dette er en bedrift som ansetter egne folk
til å vaske bedriftens lokaler. Hvis den næringsdrivende
i stedet velger å kjøpe tjenesten fra en ekstern
tjenesteyter, eksempelvis et rengjøringsbyrå, skal
dette firma beregne merverdiavgift på vederlaget av tjenesten.
Kjøperen av tjenesten har imidlertid i dette tilfellet
full fradragsrett slik at merverdiavgiften ikke blir endelig belastet.
For avgiftspliktige næringsdrivende er det således
ingen konkurransevridning som følge av merverdiavgiftssystemet
om tjenesten utføres med egne ansatte eller om den kjøpes
fra eksterne tjenesteytere. Det kan imidlertid oppstå konkurransevridning
i forhold til enkelte tjenester som ved kjøp fra ekstern
tjenesteyter, i motsetning til om tjenesten utføres i egenregi,
vil utløse plikt til å beregne investeringsavgift.
Dette gjelder eksempelvis arbeid med reparasjon, vedlikehold og
rengjøring av driftsmidler, jf. investeringsavgiftsloven § 4
første ledd nr. 2.
For ikke avgiftspliktig virksomhet kan det imidlertid oppstå en
konkurransevridning som følge av merverdiavgiftsregelverket.
Slike virksomheter har ingen fradragsrett for anskaffelser av avgiftspliktige varer
og tjenester. Dersom en slik virksomhet velger å utføre
tjenesten i egenregi med egne ansatte skal det ikke beregnes merverdiavgift
av denne tjenesten. Et eksempel på dette er en bank som
velger å ansette egne edb-spesialister. Den tjenesten disse
ansatte utfører for egen bedrift skal det ikke svares merverdiavgift
av. Hvis banken i stedet kjøper en edb-tjeneste fra andre
næringsdrivende skal tjenesteyteren beregne merverdiavgift
på vanlig måte. Fordi kjøperen er en ikke
avgiftspliktig virksomhet og mangler fradragsrett ved anskaffelsen,
oppstår konkurransevridning i forhold til merverdiavgift.
Virksomheter som er unntatt sparer med andre ord merverdiavgift
ved å utføre tjenester i egenregi.
Den effekten som her er beskrevet og som oppstår i forholdet
mellom egenregi og kjøp av tjenester fra andre næringsdrivende,
er en følge av at merverdiavgiftssystemet er en generell
omsetningsavgift og følger dermed av de prinsipper systemet
bygger på. Dette gjør seg særlig sterkt
gjeldende i forhold til offentlig sektor fordi den er stor og fordi
det innen sektoren i liten grad kan sies å foreligge omsetning.
Fordi merverdiavgiften her kan føre til at eksempelvis
kommunen velger å utføre tjenester med egne ansatte
i stedet for å kjøpe tjenesten av andre, ble det
fra 1. mai 1995 iverksatt en kompensasjonsordning for kommuner
og fylkeskommuners kjøp av visse tjenester. Denne loven
innebærer at kommunal virksomhet som kjøper tjenester
som gjelder bygg og anlegg og vask og rens av tekstiler får
kompensert merverdiavgiften gjennom en særskilt fastsatt
bevilgning på statsbudsjettets utgiftsside.
Forslaget til merverdiavgiftsreform vil medføre at
flere næringsdrivende tjenesteytere blir avgiftspliktig.
For disse næringsdrivende, eksempelvis advokater, konsulentvirksomhet
og reiselivsvirksomhet, vil forskjellen i merverdiavgiftsbelastning
mellom egenregi og kjøp av eksterne tjenester som eksisterer
etter dagens regelverk forsvinne.
For virksomhet som foreslås fortsatt unntatt, eksempelvis
kommunal virksomhet og finansiell sektor, kan imidlertid konkurransevridning
mellom egenregi og kjøp av tjenester kunne øke
noe som følge av forslaget om at flere tjenester skal bli
avgiftspliktige. Et eksempel på dette er en bank som velger å kjøpe
administrative tjenester eller konsulenttjenester, herunder advokattjenester,
fra andre. Etter forslaget i denne proposisjonen vil disse tjenestene
bli avgiftspliktige, og banken vil bli belastet merverdiavgift ved kjøpet.
Hvis tjenestene derimot organiseres/utføres innen
virksomheten med egne ansatte, vil det ikke utløse merverdiavgiftsplikt.
Departementet vurderer denne effekten, som gjelder ikke avgiftspliktig
virksomhet, som uheldig isolert sett. Imidlertid er dette som nevnt
en direkte følge av merverdiavgiftssystemets krav til omsetning.
Så lenge merverdiavgiftsgrunnlaget ikke gjøres
helt generelt og uavhengig av omsetningskriteriet, vil avgiftsfordelen
ved å utføre tjenester med egne ansatte bestå for næringsdrivende
som driver virksomhet utenfor merverdiavgiftsområdet. Reformen
bidrar til at langt flere næringsdrivende blir avgiftspliktige
slik at disse problemene fjernes for en rekke aktører.
Loven om kompensasjonsordningen som Stortinget vedtok i 1995,
og utvidet fra 2000 for kommuners kjøp av visse tjenester,
foreslås ikke endret. Kompensasjonsordningen har vært
vurdert en rekke ganger av Stortinget i nittiårene. Departementet
kan ikke se at de nye tjenesteområder som det blir foreslått
innført merverdiavgift på vil medføre
sterkere incentiver for kommunene til å utføre
disse tjenestene ved bruk av egne ansatte, enn det som gjelder i
dag for ikke kompensasjonsberettigede tjenester.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, tar til etterretning at Regjeringen ikke foreslår
endringer i lov om kompensasjonsordningen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig
Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til budsjettavtalens
pkt. 6 hvor Regjeringen bes om å komme tilbake i Revidert
nasjonalbudsjett 2001 med en nærmere vurdering av momsreformens
virkning på forholdet mellom tjenester utført
av egne ansatte og kjøp av tjenester.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Som nevnt tidligere er det en forutsetning for avgiftsplikt at
det foreligger omsetning eller innførsel. Omsetningsbegrepet
er nærmere beskrevet i kapittel 3.2.2.2 i proposisjonen.
At merverdiavgiften er transaksjonsrelatert har skapt enkelte
problemer knyttet til offentlige overføringer. Det offentlige
kan både opptre som ordinære kjøpere
av varer og tjenester, og vil i slike situasjoner betale merverdiavgift
på sine anskaffelser. Det offentlig yter imidlertid også ren
støtte til ulike formål.
Avgiftsrettslig kan det imidlertid være flytende overganger
mellom disse situasjonene, hvor det sentrale spørsmålet
blir om det foreligger omsetning mellom det offentlige og den som
mottar den offentlige overføringen. Det kan i slike tilfeller
være uklart om det offentlige mottar en motytelse. Hvorvidt
det foreligger omsetning beror på en helhetsvurdering,
hvor det bl.a. er av vesentlig betydning om det offentlige organet
har krav på en gjenytelse, slik at kravet til gjensidighet
er oppfylt.
Dette spørsmålet blir i mange tilfeller ytterligere forvansket
ved at overføringen fra det offentlige til virksomheter
som driver omsetning benyttes til å redusere prisen på leveranser
av varer og ytelser av tjenester til en tredjemann/kjøper.
I et slikt tilfelle kan det være aktuelt å reise
spørsmålet om det er to kjøpere, både
det offentlige og tredjemann eller om det bare er tredjemann som
anses som kjøper. Etter gjeldende rett er det forholdet
mellom virksomheten og tredjemann som anses som omsetning. Beregningsgrunnlaget
for merverdiavgiften blir således i utgangspunktet den
reduserte prisen. F.eks. vil offentlige tilskudd i form av skyssgodtgjørelse
eller lignende til veterinærer som ytes for at disse skal
kunne tilby sine tjenester til redusert pris i distriktene, ikke
være å anse som vederlag for veterinærtjenester.
Hvis det offentlige i stedet overførte midler direkte til
kjøperen ville beregningsgrunnlaget for avgiften bli den
ordinære prisen, det vil si høyere enn om virksomheten
mottok overføringen.
I EU har man løst dette noe annerledes. Etter EFs sjette
avgiftsdirektiv artikkel 2 skal det faktureres med merverdiavgift
ved levering av varer og tjenesteytelser som foretas mot vederlag.
Beregningsgrunnlaget for avgiften er i utgangspunktet den samlede
verdi av vederlaget som leverandøren eller tjenesteyteren
mottar eller vil motta av kjøperen, tredjemann m.v., herunder
tilskudd som er direkte forbundet med transaksjonenes pris, jf.
artikkel 11(A)(1)(a). I henhold til Sveriges Offentlige Utredninger
(SOU) 1999:133 kan det i EU være aktuelt å anse
tilskudd fra det offentlige til en privat virksomhet som yter gratis
tjenester til privatpersoner, som et vederlag for de aktuelle tjenestene.
Eksempelvis kan tilskudd som gis til en skole for at denne skal
kunne yte gratis undervisningstjenester til deler av befolkningen
anes som vederlag for undervisningstjenester.
I New Zealand har man innført et system der offentlige
organer omfattes av avgiftsområdet ved all ytelse av tjenester
(med mindre disse etter sin art er særskilt unntatt fra
avgiftsområdet), også når tjenestene
ytes til andre offentlige organer. Bevilgninger fra et offentlig
organ, eller subsidier til en privat virksomhet, anses som vederlag
for en ytelse også når bevilgningene/subsidiene
ikke er knyttet til antall omsatte enheter. Systemet forutsetter
en prising av offentlige tjenester, og har som hensikt å motvirke
konkurransevridning mellom offentlige og private tjenesteytelser.
Innføring av generell merverdiavgiftsplikt på omsetning
av tjenester vil ikke innebære noen endring i norsk rett
på det aktuelle området.
Komiteen tar dette til orientering.
De virksomheter som i henhold til Regjeringens forslag vil bli
avgiftspliktige vil også bli omfattet av plikten til å svare
investeringsavgift.
Som det fremgår av redegjørelsen i avsnitt
8.7 i proposisjonen gjelder plikten til å beregne investeringsavgift
i hovedsak ved anskaffelse av varer som skal tjene som driftsmidler
i virksomheten, og i mindre grad ved kjøp av tjenester.
Anskaffelse av tjenester som gjennom Regjeringens forslag foreslås
tatt inn under merverdiavgiftens område, vil derfor som
hovedregel ikke medføre en plikt til å beregne
investeringsavgift. Enkelte rettigheter er etter gjeldende rett definert
som vare, jf. merverdiavgiftsloven § 2 annet ledd.
Som ledd i merverdiavgiftsreformen er disse foreslått fjernet
fra varedefinisjonen og tatt inn i et utvidet tjenestebegrep. Dette
innebærer at anskaffelse av slike rettigheter ikke lenger
utløser plikt til å beregne investeringsavgift.
Departementet tar på bakgrunn av ovennevnte sikte på å følge
opp og se nærmere på virkningene av reformen på investeringsavgiften,
herunder vurdere behovet for eventuelle endringer av systemet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra
Sosialistisk Venstreparti, foreslår at investeringsavgiftsloven
skal vedtas opphevet samtidig med endringer i merverdiavgiftsloven
med virkning fra 1. januar 2002, med unntak av lovens oppkrevingsbestemmelser
som må gjelde så lenge det er nødvendig for å få innbetaling
av siste termin 2001. Flertallet fremmer følgende
forslag til lov:
«Forslag til lov om opphevelse av lov 19. juni 1969
nr. 67 om avgift på investeringer m.v.
I
Lov 19. juni 1969 nr. 67 om avgift på investeringer
m.v. oppheves.
II
Loven trer i kraft 1. januar 2002, med unntak av §§ 6
og 7 som oppheves fra det tidspunkt Kongen bestemmer.»
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til
budsjettavtalen pkt. 7 hvor avtalepartene er enige om å fjerne
investeringsavgiften med virkning fra 1. januar 2002.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til forliket mellom Arbeiderpartiet og sentrumspartiene der det
foreslås å oppheve investeringsavgiften fra 1. januar
2002.
Dette medlem er prinsipielt for videreføring av
investeringsavgiften. Oppheving av denne medfører en betydelig
avgiftsreduksjon for næringslivet, på bekostning
av det offentlige. Dette vil derfor bety redusert tilbud av offentlige
velferdsstjenester, eller økt avgiftsbelastning for andre
grupper.
Dette medlem understreker at de mange unntakene
fra investeringsavgiften har medført at denne skaper betydelige
tilpasningsproblemer i økonomien. Det bør derfor
foretas en gjennomgang av investeringsavgiften med sikte på en
provenynøytral omlegging der man utvider avgiftsgrunnlaget
og reduserer satsen.
Dette medlem vil fremme følgende forslag:
«Det nedsettes et offentlig utvalg som skal gjennomgå investeringsavgiften
med sikte på en provenynøytral omlegging der man
utvider avgiftsgrunnlaget og reduserer satsen.»
En rekke nye næringsdrivende vil bli merverdiavgiftspliktige
etter forslaget i denne proposisjonen. Det er nødvendig
både for næringsdrivende som vil bli omfattet
av avgiftsplikten og for avgiftsmyndigheten å ha en viss
tid fra vedtagelse av lovendringene i Stortinget til iverksettelse
av merverdiavgiftsutvidelsen. Finansdepartementet mener at det er
nødvendig med minst 6 måneder fra vedtak, og det
foreslås derfor at merverdiavgiftsutvidelsen gjennomføres
fra 1. juli 2001. Fra 1. juli 2001 vil dermed
all omsetning av tjenester være avgiftspliktig med mindre
tjenesten er særskilt unntatt i loven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag om at merverdiavgiftsutvidelsen
gjennomføres fra 1. juli 2001.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme
imot forslaget.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Merverdiavgift på flere tjenester kan føre
til at bedrifter som blir avgiftspliktig utsetter sine investeringer
inntil de nye reglene er trådt i kraft slik at fradragsrett
oppnås. Det vil imidlertid være vanskelig for
mange bedrifter å utsette anskaffelsene. Dette kan bl.a. skyldes
at investeringsprosjektet er omfattende, at det er lagt ned betydelige
kostnader i prosjektet eller at bedriften har inngått kontrakter
den er rettslig bundet av. Det er således knyttet betydelig
usikkerhet til mulighetene for utsettelse av investeringene. Det
er også knyttet usikkerhet til virkningen av en eventuell
overgangsordning. På bakgrunn av den generelle situasjonen
i norsk økonomi er det departementets vurdering at det
ikke er nødvendig å iverksette en overgangsordning
for å hindre utsettelse av investeringer.
Ved innføring av merverdiavgift på nye områder vil
det som nevnt kunne oppstå konkurranseulemper for næringsdrivende
som investerer i driftsmidler før lovens ikrafttredelse
i forhold til næringsdrivende som investerer etter lovens
ikrafttredelse. Det vil kunne virke urimelig at virksomheter som
nylig har gjennomført store investeringer uten fradrag
for merverdiavgift vil få høyere kapitalkostnader
enn konkurrerende virksomheter som investerer etter at merverdiavgiftsreformen
er trådt i kraft. En virksomhet som investerer før
reformen vil på grunn av de høyere kapitalkostnadene
måtte ha høyere driftsinntekter for å oppnå samme
lønnsomhet som en tilsvarende virksomhet investerer etter
reformen under ellers like rammevilkår.
På bakgrunn av eventuelle forskyvning av investeringer
og de konkurranseulemper som eventuelt kan oppstå ved innføring
av merverdiavgiftsreformen, er det vurdert overgangsordninger. En
overgangsordning kan eventuelt gjennomføres ved at det
gis fradragsrett fra et tidligere tidspunkt enn ved iverksettelse
av reformen.
En overgangsordning reiser imidlertid en rekke prinsipielle og
praktiske spørsmål, bl.a. spørsmålet om
hvilke typer investeringer som skal inkluderes i en overgangsordning.
Ulike investeringer kan ha ulik levetid noe som kan tale for at
det gis ulike overgangsregler for ulike typer investeringer. Eksempelvis
kan en tenke seg en overgangsordning for en lengre tidsperiode tilbake
for bygg og anleggsinvesteringer som har betydelig lengre levetid
enn andre investeringer. Det vil også måtte reises
spørsmål om hvor langt tilbake en skal innvilge
fradragsrett for inngående avgift. En del store driftsmidler
har lang levetid, noe som taler for at det eventuelt gis fradragsrett
for flere år tilbake i tid. Dette vil imidlertid gi betydelige
inntektstap for staten.
Ved en eventuell overgangsordning som innebærer fradragsrett
fra et tidligere tidspunkt, må de nye avgiftspliktige beregne
investeringsavgift på driftsmidler det gjøres
fradrag for. Dette begrenser fradragsretten med om lag 7 pst. poeng
og vil dermed begrense fordelen av overgangsordningen for de aktuelle
virksomhetene. Samtidig er det gjort skattemessige avskrivninger
av merverdiavgiften som er betalt på investeringene. Ved
en eventuell overgangsordning er det naturlig at fordelen av disse
avskrivningene avregnes mot fradragsført inngående
avgift.
En fradragsrett vil også kreve at det fremlegges dokumentasjon
på når investeringene er anskaffet og på beregnet
merverdiavgift. En overgangsordning vil dermed påføre
både skattemyndighetene og de næringsdrivende
administrative kostnader ved kontroll og dokumentasjon m.v. De administrative
kostnadene knyttet til dokumentasjon m.v. vil bli større
jo lengre tilbake en overgangsordning gjøres gjeldende.
I tillegg vil spørsmålet om de reelle mulighetene
for å innrette en overgangsordning slik at konkurranseulemper
unngås måtte reises.
Det synes som svært vanskelig å innrette en
ordning som fjerner konkurranseulempene fullstendig som følge
av at merverdiavgiften utvides til å gjelde flere tjenester.
Uansett vil det være usikkert i hvilken utstrekning en
overgangsordning vil begrense konkurranseulempene.
Ut fra en samlet vurdering av konkurranseulempene som kan oppstå,
hvilke muligheter en har til å motvirke disse, samt de
prinsipielle og praktiske problemer innføring av en slik
ordning vil reise, har departementet kommet til at en ikke vil foreslå innføring av
en overgangsordning.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til Regjeringens
vurderinger.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer vil imidlertid peke
på at overgangsregler for å bidra til økt
forutsigbarhet og redusert konkurransevridning burde vært
en sentral del av mva-reformen, og at fraværet av slike ordninger
er en viktig grunn til at disse medlemmer går
imot alle realitetsendringer.
Det følger av regnskapsloven at leveringstidspunktet
er bestemmende for i hvilken periode en transaksjon skal fremkomme
i regnskapet. I henhold til merverdiavgiftsloven skal avgiftsbeløp
innberettes i den termin de er registrert i regnskapssystemet etter regnskapsbestemmelsene
som følger av regnskapsloven. Departementet har lagt til
grunn at leveringstidspunktet som hovedregel er avgjørende
for periodiseringen av utgående og inngående avgift.
Den næringsdrivende skal således innberette merverdiavgiften
i den termin levering skjer, uavhengig av om betaling mottas før
eller etter dette tidspunkt.
Når det gjelder enkelte løpende ytelser, som
f.eks. strøm-, telefon- eller tidsskriftsabonnementer,
har departementet uttalt i Ot.prp. nr. 1 (1998-1999) at disse inntil
videre skal periodiseres til faktureringstidspunktet forutsatt at
dette ikke er uforsvarlig sent etter vanlige regnskapsprinsipper.
Finansdepartementet har imidlertid på høring et
forslag til forskrift om tidfesting (periodisering) av merverdiavgift
og utstedelse av salgsdokument i visse tilfeller.
Det følger av merverdiavgiftslovens overgangsregler
at avgift skal svares etter de regler som gjelder på leveringstiden.
Ved overgangen til merverdiavgiftssystemet i 1970 ble avgiftsberegningen
av forskudd nærmere regulert i forskrift. Det heter her
at næringsdrivende som har mottatt forskuddsbetalinger
fra kunder for ytelser som først blir levert etter 31. desember 1969,
skal ta slike (rene) forskudd med til avgiftsavregning etter 1. januar
1970.
Departementet legger til grunn at næringsdrivende som
blir avgiftspliktige ved innføring av generell avgiftsplikt
på omsetning av tjenester og som har mottatt forskuddsbetaling
fra kunde eller oppdragsgiver for tjenester som først blir
levert etter lovens ikrafttredelse, skal medta forskuddet til avgiftsberegning
på leveringstidspunktet for den avgiftspliktige ytelsen.
Som nevnt foran skal omsetning av enkelte tjenester inntil videre
periodiseres til faktureringstidspunktet. Fakturering kan i slike
tilfeller skje både før og etter levering. Departementet
antar at slik periodisering også kan være riktig
ved omsetning av enkelte tjenester som blir avgiftspliktig ved innføring
av generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Dette
innebærer at i den utstrekning fakturaen dekker en tjeneste som
blir levert etter lovens ikrafttredelse og faktureringen er skjedd
før dette tidspunkt, skal omsetningen medtas til avgiftsberegning
i første termin etter lovens ikrafttredelse.
Departementet antar at det i enkelte tilfeller vil kunne fremstå som
svært vanskelig å foreta avgiftsberegning av forskudd
mottatt før lovens ikrafttredelse, særlig i de
tilfeller forskuddet er mottatt på et svært tidlige
tidspunkt, f.eks. før loven er vedtatt.
Det foreslås at Finansdepartementet med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 75
kan gi forskrift om avgiftsberegning av forskuddsbetalinger i særlige
tilfeller, herunder adgang til å utstede salgsdokument.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til Regjeringens
forslag om at Finansdepartementet med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 75
kan gi forskrift om avgiftsberegning av forskuddsbetalinger i særlige tilfeller,
herunder adgang til å utstede salgsdokument.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme
imot forslaget.
Merverdiavgiften bidrar til å sikre staten inntekter til
relativt lave administrative kostnader. Dette skyldes bl.a. at Norge
er det eneste land innen EØS-området ved siden
av Danmark som kun har én merverdiavgiftssats. For å ha
et enkelt regelverk er det viktig at merverdiavgiftssystemet er
mest mulig generelt med få unntak, og at det ikke benyttes
flere forskjellige satser. Generelt er det bedre å gi direkte
støtte på budsjettets utgiftsside enn å benytte
særordninger og unntak i merverdiavgiftssystemet. Unntak
og særordninger er ofte lite målrettede og innebærer
en skjult form for støtte. I vurderingen av innføring
av en generell merverdiavgift på omsetning av tjenester
må imidlertid slike hensyn vurderes mot andre viktige hensyn
som eksempelvis distriktspolitikken og stabilitet i rammevilkårene
for enkeltnæringer. Regjeringen foreslår redusert
sats på enkelte tjenesteområder bl.a. fordi disse også i
andre land er avgiftsbelagt med lav sats. Regjeringen ser det imidlertid
som svært viktig at merverdiavgiften fortsatt fremstår
som en generell avgift hvor de avgiftsbelagte tjenestene som hovedregel
ilegges full sats.
Merverdiavgift på omsetning av tjenester vil kunne gi
uønskede økonomiske konsekvenser på enkelte områder.
Offentlig forvaltning har ikke fradragsrett for inngående
merverdiavgift. Merverdiavgift på flere tjenester kan dermed
gi økte kostnader for offentlig forvaltning. Det legges
opp til kompensasjon for merverdiavgift på flere tjenester
for å opprettholde det reelle nivået på det
offentlige tjenestetilbudet. Utover kompensasjon til offentlig forvaltning
kan det være behov for kompensasjon på enkelte
andre tjenesteområder. Kompensasjonen gjennomføres
som en engangsjustering gjennom økte budsjettrammer som følge
av merverdiavgiftsutvidelsen. Det vil dermed ikke legges opp til
ytterligere kompensasjon senere.
Når det gjelder Regjeringens forslag om redusert merverdiavgiftssats,
viser komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, til merknader i avsnittene 2.3 til 2.5.
Flertallet viser for øvrig til merknader
i det følgende.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til at disse medlemmer
går imot utvidelser av mva-reformen, og har dermed ingen
grunn til å støtte forslag om kompensasjon for
dette.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Offentlig forvaltning har som regel ikke fradrag for merverdiavgift
på anskaffelser, siden forvaltningen i liten grad har omsetning
til andre. Merverdiavgift på omsetning av flere tjenester
vil dermed belaste statlig og kommunal forvaltning på samme
måte som ordinære forbrukere. Det knytter seg
betydelig usikkerhet til omfanget av statlig og kommunal forvaltnings
kjøp av de aktuelle tjenestene. Basert på beregninger
som Finansdepartementet har fått gjennomført, er
merkostnadene for offentlig forvaltning anslått til å være
i størrelsesorden 700 mill. kroner på årsbasis. Statsforvaltningen
er anslått å få om lag 420 mill. kroner
i økte kostnader, mens kostnadene i kommuneforvaltningen
kan øke med om lag 280 mill. kroner. Som følge
av at merverdiavgiftsreformen først trer i kraft fra 1. juli
2001 er det behov for kompensasjon på 2001-budsjettet tilsvarende
halvparten av disse beløpene. Regjeringen foreslår
at kommuner og fylkeskommuner får økte rammetilskudd
på til sammen 140 mill. kroner som følge av merverdiavgiftsreformen
i 2001. Regjeringen vil etter at merverdiavgiftsreformen er behandlet
i Stortinget, fremme et forslag til en nærmere fordeling
av statsforvaltningens kompensasjonsbehov på 210 mill.
kroner i 2001 på departementene.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag om at kommuner og
fylkeskommuner får økte rammetilskudd som følge
av merverdiavgiftsreformen i 2001.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til merknad
under 6.1.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Regjeringen foreslår også kompensasjoner på enkelte
andre områder. Kompensasjonene gis over de enkelte fagdepartementers
budsjetter og er også omtalt i de respektive departementenes
budsjettproposisjoner.
Ferging av kjøretøy er i dag nullsatset. Dette
innebærer at virksomheten har full fradragsrett for inngående
merverdiavgift på anskaffelser til slik virksomhet, men
beregner ikke merverdiavgift på omsetningen. Innføring
av redusert merverdiavgiftssats på ferging av kjøretøy
med 12 pst. vil dermed kunne innebære en tilsvarende kostnadsøkning
i pst. av omsetningen. En del av kundene vil ha fradragsrett for merverdiavgiften,
og vil ikke få kostnadsøkning som følge
av merverdiavgiften. På bakgrunn av anslag fra Samferdselsdepartementet
kan andelen kunder med fradragsrett utgjøre om lag 40 pst..
Det er anslått at provenyet ved 12 pst. på ferging
av kjøretøy utgjør om lag 70 mill. kroner
på årsbasis.
Fergevirksomheten er hovedsakelig lokalisert i distriktene. Dette
gjelder både riksveg- og fylkesvegferger. Regjeringen ser
behov for å sikre opprettholdelsen av fergevirksomheten
i distriktene og vil foreslå at merkostnadene kompenseres.
I 2001 foreslås derfor støtten til riksvegsferger økt
med 35 mill. kroner, jf. St.prp. nr. 1 (2000-2001) Samferdselsdepartementet.
Komiteen viser til at grunnlag for
kompensasjon bortfaller, jf. respektive merknader i avsnitt 2.3.1.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Merverdiavgift på advokattjenester kan øke
prisen på advokattjenester overfor ikke-merverdiavgiftspliktige
med opp mot 20 pst. hvis merverdiavgiften overveltes fullt ut i
prisene. Graden av overvelting vil imidlertid avhenge av bl.a. konkurransesituasjonen. Med
en prisøkning på advokattjenester vil det bli
behov for å øke tilskuddet til ordningen med fri
rettshjelp. Dette medfører at tilskuddet til fri rettshjelp
må økes for å opprettholde det reelle
omfanget av ordningen. Samtidig ser Regjeringen behov for å øke
inntektsgrensene innenfor fri rettshjelp-ordningen for å unngå at
merverdiavgiften rammer de med lavest inntekter. Det foreslås å heve
inntektsgrensene for å få fri rettshjelp fra dagens
150 000-170 000 kroner til 200 000-210 000
kroner.
Merverdiavgiften vil medføre en oppjustering av den
offentlige salærsatsen slik at det blir større
utgifter til offentlige straffesaker. Regjeringen legger opp til
at dette kompenseres. Samlet foreslår Regjeringen at det
gis kompensasjon med 78 mill. kroner for 2001 til fri rettshjelp
og til økte advokatutgifter i straffesaker. De konkrete
utgiftsforslagene er fremmet i St.prp. nr. 1 (2000-2001) Justis-
og politidepartementet.
Komiteen viser til respektive komitémerknader
i Budsjett-innst. S. nr. 4 (2000-2001).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til merknad
under avsnitt 6.1.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Med en merverdiavgiftssats på 12 pst. antas lokale bussruter å få en
merbelastning opp mot 5 pst. av omsetningen. Regjeringen ser behov
for å kompensere lokale bussruter slik at busstilbudet
opprettholdes og foreslår at lokale bussruter kompenseres
med 100 mill. kroner på årsbasis og 50 mill. kroner
på 2001-budsjettet gjennom økning av rammetilskuddet
til kommunene.
Det vises til St.prp. nr. 1 (2000-2001) Kommunal- og regionaldepartementet.
Komiteen viser til at grunnlaget for
kompensasjon bortfaller, jf. respektive merknader i avsnitt 2.3.1.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser imidlertid
til at Høyre foreslår en kraftig styrking av tilskudd
til kollektivtransport i statsbudsjettet for 2001.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Basert på informasjon fra NSB er merbelastningen for
NSB ved avgiftsplikt med en sats på 12 pst. anslått
til om lag 140 mill. kroner. Merutgiftene for NSB skyldes i hovedsak økning
i betaling av investeringsavgift ved kjøp av verkstedtjenester.
Dette er anskaffelser der det er merverdiavgiftsplikt i dag, men der
praktiseringen av regelverket har vært lempelig. NSB kommer
om lag likt ut i forhold til merverdiavgiften ved en sats på 12
pst. Det legges opp til kompensasjon for NSB for størstedelen
av merkostnadene.
Komiteen viser til at grunnlag for
kompensasjon bortfaller, jf. respektive merknader i avsnitt 2.3.1.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til merknad
under avsnitt 6.1.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Merverdiavgiftsplikt med 12 pst. for persontransport vil gi kostnadsøkninger
for Folketrygdens refusjonsordning for syketransport. Tilsvarende
vil det bli kostnadsøkninger for refusjonsordninger for
skyss av helsepersonell m.v. Samlede merutgifter kan anslås
til 80 mill. kroner på årsbasis. Det er tatt hensyn
til merutgiftene på 40 mill. kroner i 2001 ved vurderingen
av bevilgningsbehovet under Folketrygdens programområde
for helsevern.
Komiteen viser til at grunnlag for
kompensasjon bortfaller, jf. respektive merknader i avsnitt 2.3.1.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Merverdiavgiftsreformen vil innebære et enklere regelverk
for mange av de virksomheter som i dag er innenfor merverdiavgiftssystemet.
Dette vil isolert sett gi mindre ressursbruk i skatteetaten. Reformen
vil imidlertid også medføre at betydelig flere
virksomheter blir avgiftspliktige, noe som vil gi administrative merutgifter
for skatteetaten. Det er anslått at merverdiavgiftsreformen
samlet sett vil gi et økt tilskuddsbehov til skatteetaten
på 58 mill. kroner for 2001 og 88 mill. kroner for 2002.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar
Bastesen, tar dette til etterretning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til sine generelle merknader i kap.
1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten
for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse
medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør
holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder
som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse
medlemmer er av den oppfatning at man først bør
vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en
del av budsjettet. Disse medlemmer viser til merknad
under avsnitt 6.1.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Regjeringen legger til grunn at merverdiavgiftsreformen skal
være om lag provenynøytral på årsbasis. Merverdiavgiftsutvidelsen
gir inntekter som kan brukes til å redusere andre skatter
og avgifter. Regjeringen mener at det er behov for å redusere
særavgiftene på varer som er utsatt for grensehandel.
Særavgiftene på en rekke varer er betydelig høyere
i Norge enn i våre naboland. Dette bidrar til økt
handelslekkasje. Regjeringen har i denne omgang prioritert å redusere avgiftene
på alkohol og drivstoff.
De konkrete forslagene til reduksjoner i særavgifter
fremmes i St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.
Regjeringen har i St.meld. nr. 2 (1999-2000) bl.a. varslet at
den vil bruke de økte inntektene fra merverdiavgiftsreformen
til å redusere avgiftene på enkelte varer som
er spesielt utsatt for grensehandel. Den viktigste grensehandelsvaren
er kjøtt. Regjeringen vil derfor bruke 500 mill. kroner
av inntektene fra merverdiavgiftsreformen til å etablere
en momskompensasjonsordning for kjøtt.
En kompensasjon gis som direkte tilskudd på et tidlig
ledd i kjeden og vil i praksis fungere som et forbrukersubsidium.
Kompensasjonsordningen gjennomføres slik at den tilsvarer
en merverdiavgiftssats for kjøtt på 18 pst. Momskompensasjonsordningen
vil bli underlagt Landbruksdepartementet. Det vises til St.prp.
nr. 1 (2000-2001) Landbruksdepartementet for en nærmere
omtale av kompensasjonsordningen.
Når det gjelder Regjeringens forslag om reduksjon av
avgiftene på alkohol og drivstoff, viser komiteen til
respektive merknader i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2000-2001).
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Høyre, viser til at det ikke er grunnlag for momskompensasjon
for kjøtt, jf. respektive merknader i Budsjett-innst. S.
nr. 8 (2000-2001).
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til
merknader i Budsjett-innst. S. nr. 8 (2000-2001).
I sammenheng med reduksjonen av alkoholavgiftene ser Regjeringen
behov for å forsterke arbeidet mot rusmisbruk og foreslår økt
støtte til tiltak mot rusmisbruk med 30 mill. kroner i
2001-budsjettet. Dette forslaget fremmes i St.prp. nr. 1 (2000-2001)
Sosial- og helsedepartementet.
Regjeringen ser også behov for å forsterke
toll- og avgiftsetatens kontroll med grensehandel og foreslår at
det gis økte bevilgninger til tolletaten på 10
mill. kroner på 2001-budsjettet tilsvarende de 20 mill.
kroner på årsbasis. Dette forslaget fremmes i
St.prp. nr. 1 (2000-2001) Finansdepartementet.
Komiteen viser, når det gjelder
forslag om økt støtte til tiltak mot rusmisbruk,
til respektive merknader i Budsjett-innst. S. nr. 11 (2000-2001). Komiteen viser,
når det gjelder bevilgninger til tolletaten, til respektive
merknader Budsjett-innst. S. nr. 1 (2000-2001).
I Norge utgjør brutto skatter og avgifter drøyt
40 pst. av bruttonasjonalprodukt (BNP). Av disse midlene tilbakeføres
om lag halvparten til privat sektor i form av subsidier, trygdeutbetalinger
og pensjon, og den resterende delen blir brukt til å finansiere
offentlige konsum og investeringer. Privatpersoner betaler mesteparten
av skatten direkte gjennom beskatning av inntekt og formue samt
indirekte gjennom beskatning av forbruk av varer og tjenester. Bedrifter
betaler skatt på overskudd og på bruk av innsatsfaktorer
(bl.a. arbeidsgiveravgift, investeringsavgift og avgifter på bruk
av elektrisk kraft, oljeprodukter m.v.). Selv når en inkluderer
petroleumsutvinningen og kraftvirksomheten utgjør bedriftsbeskatningen
i størrelsesorden 10-15 pst. av de samlede skatteinntektene.
Det vises til at skattleggingen av privatpersoner utgjør
det klart viktigste elementet i finansiering av offentlige utgifter.
Dette betyr at utformingen av denne skattleggingen er av avgjørende
betydning for effektiviteten i skattesystemet generelt.
Med skatter menes i det følgende både direkte
og indirekte skatter. Skattenivået vil måtte bestemmes
av det ønskede omfang av offentlig sektors virksomhet - og
overføringene. I denne proposisjonen legges det opp til
at de skatteøkningene som foreslås om lag skal motsvares
av skattelettelser og kompensasjoner. Til sammen bidrar den foreslåtte
reformen til et provenytap på om lag 130 mill. kroner på årsbasis.
Et viktig hensyn er å få et skattesystem som
i minst mulig grad bidrar til å svekke effektiviteten i økonomien.
Effektivitetshensyn tilsier at det er bedre å benytte lave
skattesatser på et bredt skattegrunnlag enn høye
satser på et smalt grunnlag.
I praksis er det flere ulike hensyn som tas når skattenivået
skal bestemmes og det tilhørende skattesystemet utformes:
Skatter og avgifter har en fiskal
funksjon, ved at de skal finansiere offentlig konsum, investeringer og
overføringer.
Skatter og avgifter kan ha en inntektsomfordelende funksjon,
ved at den bidrar til å utjevne forskjeller i inntekt og
velferd mellom personer.
Skatter og avgifter kan ha en effektivitetsfremmende/markedskorrigerende
funksjon, da skatter og avgifter kun benyttes til å bedre
ressursbruken i samfunnet gjennom å korrigere for ulike
former for markedssvikt (f.eks. miljøavgifter). Dette er omtalt
nærmere i St.prp. nr. 54 (1997-1998) Grønne skatter.
For å kunne innarbeide slike hensyn på en god måte,
er det hensiktsmessig å etablere en arbeidsdeling mellom
de ulike delene av skatte- og avgiftssystemet. Hensyn
til inntektsfordelingen bør i første rekke ivaretas
gjennom inntekts- og formuesbeskatningen, mens særavgifter
bør benyttes til å prise indirekte virkninger
knyttet til helse- og miljøskadelige aktiviteter.
I den grad ulike former for forbruk beskattes forskjellig, vil
det kunne bidra til å vri forbrukssammensetningen i favør
av lavt skattlagte varer og tjenester og i disfavør av
høyt skattlagte varer og tjenester. Indirekte vil dette
også påvirke hvor mye som investeres i produksjonen
av ulike varer og tjenester.
De viktigste avgiftene som bidrar til vridninger i forbrukssammensetningen
er:
Særavgifter som f.eks. avgifter på alkohol
og biler, bidrar til å vri forbrukssammensetningen. Enkelte særavgifter
kan begrunnes som effektivitetsfremmende i den grad de bidrar til
at brukerne står overfor priser som gjør at de
i større grad tar hensyn til de faktiske kostnadene som
bruken medfører for samfunnet. Både bensin-, tobakk-
og alkoholavgiftene har slike elementer i seg. Andre særavgifter
som har fiskale begrunnelser gir effektivitetsmessige kostnader.
Både fordelings- og effektivitetshensyn kan tale for
en differensiering av forbruksbeskatningen. Av administrative og
systemtekniske grunner vil det i liten grad være hensiktsmessig å ivareta
slike hensyn innenfor merverdiavgiftssystemet. Merverdiavgiftssystemet
skal først og fremst skaffe inntekter til å finansiere
offentlige utgifter. For at dette skal gjøres på en
effektiv måte og til lave administrative kostnader, bør
avgiften utformes som en generell avgift på forbruk. Dersom
det er behov for å differensiere forbruksbeskatningen ut
fra andre hensyn, bør dette som hovedregel gjøres
ved hjelp av særavgiftene. Flere land praktiserer imidlertid
systemer med differensiert merverdiavgift, først og fremst
med lavere sats på matvarer og enkelte tjenester. Dersom
det skal benyttes differensierte satser, bør dette gjøres
på klart avgrensede områder som kan begrunnes
særskilt.
Merverdiavgiften er en av statskassens viktigste inntektskilder,
og bidrar til å finansiere en fjerdedel av statsbudsjettets
utgifter. Tjenestenes andel av forbruket har økt fra 39
pst. av samlet privat forbruk i 1978 til 46 pst. i 1999. Andelen
tjenesteforbruk forventes å øke ytterligere i årene
framover. I tillegg kommer det stadig nye tjenester inn i markedet,
som med dagens hjemmel ikke vil bli avgiftspliktige. Det er derfor
viktig for statens framtidige inntekter at lovhjemmelen blir endret,
slik at nye tjenesteområder blir omfattet av merverdiavgiftsplikten.
Dette gjelder uavhengig av om dagens tjenester avgiftsbelegges eller
ikke.
En helt generell merverdiavgift vil normalt virke mer nøytralt
på sammensetningen av forbruket. I Norge benyttes det en
generell sats på 23 pst. Det er imidlertid en rekke unntak
fra den generelle avgiftsplikten. Disse unntakene innebærer
at merverdiavgiften virker vridende på forbrukssammensetningen.
Mange tjenester og enkelte varer er pr. i dag utenfor avgiftsområdet.
Dette innebærer en betydelig forskjellsbehandling av varer
og tjenester. Denne forskjellsbehandlingen synes ikke å ha
en klar begrunnelse, men må snarere ses på som
et resultat av en mer eller mindre tilfeldig utvikling over tid.
Dagens avgrensing er delvis utilsiktet og kan framstå som
urimelig. Unntak fra avgiftsplikten representerer en overføring
av avgiftsbyrden fra virksomheter som er utenfor merverdiavgiftssystemet
til dem som er innenfor.
Studier som er gjennomført av administrative kostnader
av merverdiavgiften i enkelte OECD-land («Taxing Consumption»,
OECD 1988) konkluderer med at de administrative kostnader for myndighetene ved
merverdiavgift i utvalgte OECD-land utgjør mindre enn 0,05
pst. av BNP. OECD viser til empiriske analyser fra enkelte land
som tyder på at de administrative kostnader ved å kreve
inn merverdiavgiften er lavere enn for inntektsskatt pr. krone som
kreves inn. For Sverige er f.eks. de administrative kostnadene beregnet
til halvparten av kostnadene ved å innkreve inntektskatt.
OECD viser til at de administrative kostnadene av merverdiavgiften
både for myndighetene og de næringsdrivende er
avhengige av utformingen av merverdiavgiften. OECD konkluderer med
at undersøkelsene kan tyde på at de administrative
kostnadene av merverdiavgiften bl.a. avhenger av hvor bredt avgiftsgrunnlaget
er, antall satser og minstegrensen for registrering. Kostnadene
pr. krone innkrevet er lavere jo bredere avgiftsgrunnlaget er, det
vil si færrest mulig unntak, og lavere jo færre
satser en har.
Det er gjennomført sammenlikninger av effektivitetskostnadene
ved ulike former for beskatning i Norge. En del av disse studiene
er omtalt i NOU 1996:9 Grønne skatter - en politikk for
bedre miljø og høy sysselsetting. I slike sammenlikninger
brukes begrepet «marginal costs of public funds» (MFC).
Dette er et mål på hvor mye det koster samfunnet å kreve
inn en krone ekstra i skatteinntekter fra offentlig sektor. Resultater
fra disse studiene tyder på at det er lavere samfunnsøkonomiske
kostnader (MCF) knyttet til økt merverdiavgift sammenliknet
med økt inntektskatt. Samtidig viser flere analyser at
det sammenliknet med andre tiltak er relativt lave samfunnsøkonomiske kostnader
knyttet til å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget.
Generelt er det grunn til å anta at dagens avgrensning
mht. avgiftsplikt hvor tjenester generelt er utenfor avgiftsplikten,
medfører at merverdiavgiften blir krevd inn til høyere
samfunnsøkonomiske kostnader enn om alle varer og tjenester
ble behandlet likt. Et bredere grunnlag gir muligheter for å holde
satsen på merverdiavgiften lavere. Ut fra et samfunnsøkonomisk
synspunkt skulle det tilsi at en utvidelse av avgiftsplikten ville
gi et mer effektivt skattesystem.
Komiteen tar dette til orientering.
Det er komplisert å beregne de samlede provenyvirkningene
av en betydelig utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget. Merverdiavgiften
er en generell avgift som skal oppkreves i alle ledd, samtidig som
det er fradragsrett for inngående merverdiavgift for næringsdrivende
som er avgiftspliktige. På denne måten vil merverdiavgiften
i utgangspunktet kun betales ved omsetning til ikke-avgiftspliktige
som er utenfor merverdiavgiftssystemet. Ved beregning av proveny
vil dermed avgiftspliktig omsetning mellom næringsdrivende
ikke gi inntekter til staten.
Inntekt til staten vil kun opptjenes ved merverdiavgiftspliktig
omsetning til aktører utenfor systemet som husholdninger,
offentlig virksomhet og ideelle organisasjoner samt ikke merverdiavgiftspliktige
næringsdrivende som f.eks. finans- og forsikringssektoren.
Opptjent merverdiavgift fra de ulike tjenesteområdene som
kommer inn i systemet vil avhenge av hvor stor andel som omsettes
til ikke-avgiftspliktige. Denne andelen vil igjen avhenge av hvilke
tjenester som vil omfattes av utvidelsen. Omfanget av inngående
avgift til fradrag for hver tjenesteyter som blir avgiftspliktig
vil også avhenge av hvilke tjenester som omfattes av utvidelsen.
En kan generelt uttrykke det slik at jo flere tjenester utvidelsen
omfatter, desto større andel av omsetningen fra en tjenesteyter
vil være fradragsberettiget i neste ledd, og desto større
andel av tjenesteyterens anskaffelser blir avgiftspliktig med fradragsrett.
Disse effektene trekker begge i retning av at merprovenyet fra et
enkelt tjenesteområde som blir avgiftspliktig blir lavere
jo flere andre tjenesteområder som blir avgiftspliktige.
En utvidelse av merverdiavgiftsplikten vil også påvirke
avgiftsinntektene som staten opptjener fra næringsdrivende
som allerede er avgiftspliktige. Ved at nye næringsdrivende
kommer inn i systemet, vil kostnadene for de næringsdrivende
som er inne i systemet reduseres. Dette skyldes kumulasjonen
av avgift som oppstår når næringsdrivende
som er utenfor systemet ikke kan løfte av merverdiavgiften
på anskaffelser slik at disse kostnadene kumuleres og overføres
i prisene. Fra de sektorene som allerede er merverdiavgiftspliktige
vil staten dermed få et provenytap som følge av
at flere tjenester kommer inn i avgiftsområdet. Gjennom
et bredere avgiftsgrunnlag vil kumulert avgift begrenses. Dette
medfører totalt sett reduserte kostnader for næringslivet,
noe som i neste runde kommer husholdninger og offentlig sektor til gode
gjennom reduserte priser på varer og tjenester som er merverdiavgiftsbelagte
i dag.
Dette viser at provenyvirkningen av utvidelse av merverdiavgiftsplikten
bl.a. er avhengig av handelsstrømmene mellom næringsdrivende
både innenfor og utenfor merverdiavgiftssystemet. Det er
derfor behov for å se økonomien i helhet når
provenyvirkninger av en betydelig utvidelse av merverdiavgiften
skal beregnes.
På oppdrag fra Finansdepartementet har Statistisk sentralbyrå beregnet
merprovenyet av en utvidelse av avgiftsplikten for tjenester. Anslagene
er basert på tall fra det årlige nasjonalregnskapet
for 1996, og tallene er oppjustert med nominell vekst i tjenestekonsumet fram
til 2001. Merverdiavgiftsinntekter som følge av offentlig
kjøp av de aktuelle tjenestene er også regnet inn
i merinntektene. Det er gjort en beregningsteknisk forutsetning
om at alle utgifter til kjøp av varer og tjenester er på samme
nivå før og etter avgiftsendringen. Det er ikke
tatt hensyn til at aktørene i økonomien kan ha
endret tilpasning ved endring i avgiftssystemet.
Statistisk sentralbyrås nasjonalregnskap er et godt egnet
verktøy for provenyberegninger av større endringer
i merverdiavgiftssystemet. Statistikken er bygd opp rundt et forholdsvis
detaljert vare- og tjenestekryssløp, det vil si en angivelse
av vare- og tjenesteleveranser mellom produksjonssektorer og til
sluttleveringer (privat og offentlig forbruk, eksport m.v.). Denne
forholdsvis detaljerte beskrivelsen av vare- og tjenesteleveransene
gjør at nasjonalregnskapet er et av få verktøy
som er egnet til å gjennomføre så komplekse
beregninger som merverdiavgiftsutvidelsen krever. Det er imidlertid
enkelte begrensninger knyttet til hvordan merverdiavgiftsregelverket
kan implementeres i nasjonalregnskapet. Ikke minst gjelder dette
for tjenesteleveransene, der både detaljeringsnivået
er mindre og der statistikkgrunnlaget er dårligere, enn for
vareleveransene. Det forholdet at produktinndelingen i nasjonalregnskapet
likevel er forholdsvis grov gjør at ikke alle karakteristika
ved merverdiavgiftsregelverket kan tas hensyn til. Det ligger også andre
begrensninger i opplegget. I tillegg vil de nasjonalregnskapstall
som kan benyttes ikke være oppdaterte til dagens nivå og
en får dermed ikke tatt hensyn til større endringer
som kan ha skjedd i produksjons- og forbruksmønsteret de
siste årene. Dette er det imidlertid forsøkt å ta
hensyn til.
Finansdepartementet har, bl.a. gjennom grundigere studier av
primærstatistikk og tilleggsinformasjon på enkeltområder,
gjort enkelte anslagsjusteringer sammenliknet med resultatene i
beregningsopplegget. Dette er endringer som delvis skyldes at nasjonalregnskapet
for dette formålet ikke har vist seg å være
tilstrekkelig detaljert.
Beregningene viser at merverdiavgiftsutvidelsen kan gi er merproveny
på om lag 2,9 mrd. kroner. Merprovenyet fordelt på enkelte
tjenester vil være svært usikkert. Det er imidlertid
av illustrasjonshensyn i tabell 13.1 i proposisjonen angitt fordelingen
av merprovenyet på sektorer. Det foreslås å innføre
generell avgiftsplikt på tjenester med enkelte unntak.
Det er dermed vanskelig å liste opp samtlige tjenester
som blir avgiftspliktige. Det må understrekes at tallene som
presenteres for de enkelte tjenesteområdene er svært
usikre. Alle tjenesteområder som vil bli avgiftspliktige
er derfor ikke tatt med i tabellen. Det kan imidlertid antas at
de tjenesteområdene som er av størst betydning
for statens inntekter fra merverdiavgiften er med. Merinntektene
fra disse mindre tjenestene inngår under andre varer og
tjenester (netto).
Det foreslås benyttet om lag 1,4 mrd. kroner til kompensasjon
som følge av merverdiavgift på flere tjenester.
Det legges opp til at merutgifter for offentlig forvaltning kompenseres.
I tillegg legges det opp til kompensasjon for særlig berørte
områder slik at tjenestetilbudet ikke svekkes som følge
av merverdiavgift på flere tjenester, jf. omtalen i kapittel
10 i proposisjonen. Det foreslås at om lag 1,6 mrd. kroner
av inntektene fra merverdiavgiftsutvidelsen blir benyttet til å redusere
særavgiftene på varer som er spesielt utsatt for
grensehandel som drivstoff og alkohol, samt innføring av
en momskompensasjonsordning for kjøtt. Dette er nærmere
omtalt i kapittel 11 i proposisjonen. Merverdiavgiftsreformen vil
gjennomføres med et lite underskudd på årsbasis.
Komiteen viser til respektive merknader
og vedtak andre steder i denne innstilling.
På lengre sikt vil en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget
sikre en mer stabil finansiering av offentlige velferdsgoder, og
bidra til at sammensetningen av forbruket i mindre grad vil bli
påvirket av merverdiavgiftssystemet. I Nasjonalbudsjettet
2000 ble det vist til analyser som peker på at en slik
utvidelse av grunnlaget for merverdiavgiften kan ha gunstige virkninger på lengre
sikt.
Det er gjennomført makroøkonomiske beregninger
basert på modellen MODAG. Reformen synes bl.a. å gi
utslag på konsumprisene. MODAG-beregninger viser at merverdiavgiftsreformen
vil føre til en økning i konsumprisene med 0,1
pst. det første året sammenliknet med referansebanen.
Helårsvirkningen av reformen på konsumprisene
kan med utgangspunkt i MODAG-beregningene anslås til 0,2
pst.
Beregningene viser for øvrig at reformen på kort sikt
bidrar til å dempe veksten i privat konsum noe, men utslaget
er svært lite. BNP-veksten for Fastlands-Norge synes imidlertid
ikke å bli påvirket.
Komiteen tar dette til orientering.
Merverdiavgiften er knyttet til omsetning. Det er derfor ikke
mulig å knytte innbetalt avgift til egenskaper som inntekt,
alder, kjønn, familiesituasjon, helsestatus osv. Som en
konsekvens av dette vil den normalt være mindre egnet til å ivareta
fordelingshensyn enn f.eks. inntektsskatten og kontantoverføringer. Dersom
en f.eks. ønsker å tilgodese spesielle grupper, vil
det derfor være mer effektivt å benytte andre
virkemidler enn merverdiavgiften, jf. NOU 1993:8 Bør merverdiavgiften
differensieres? Hovedbegrunnelsen for å utvide merverdiavgiften
er ikke fordelingshensyn, men å oppnå et bedre
system for å beskatte forbruk.
Det er likevel viktig at en større omlegging av skatte-
og avgiftssystemet ikke gir uheldige fordelingsvirkninger. Basert
på analyser av historiske forbruksundersøkelser
har Statistisk sentralbyrå anslått fordelingsvirkninger
av å utvide merverdiavgiften i tråd med Storvik-utvalgets
forslag. Analysene indikerer at en slik utvidelse samlet sett har
en gunstig fordelingsprofil. Ifølge forbruksundersøkelsene
til Statistisk sentralbyrå, bruker husholdninger med høy
inntekt en større andel av de samlede forbruksutgiftene på de
tjenestene som Storvik-utvalget foreslo ilagt merverdiavgift, enn
husholdninger med lav inntekt. Dette avspeiler det forholdet at
tjenestene øker som andel av forbruket når inntektene
vokser. I tillegg synes barnefamilier å komme bedre ut
enn husholdninger uten barn.
Regjeringens forslag til lettelser, som hovedsakelig består
av momskompensasjonsordning på kjøtt og lettelser
i særavgifter på drivstoff, har positive fordelingsvirkninger.
Forslaget til lettelser på alkohol har imidlertid isolert
sett ugunstige fordelingseffekter, men lettelsene samlet sett antas å ha
gunstige fordelingseffekter.
Komiteen tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser for øvrig til sine generelle
merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending
av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er
unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil
understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig
adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt
skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er
av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene
og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser
til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man
ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens
ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker
også at man holder de prinsipielle drøftelsene
og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Beregninger basert på fylkesfordelte forbrukstall indikerer
at endringer i levekostnader fordeler seg ganske jevnt mellom fylkene.
Det er betydelig usikkerhet i fylkesfordelte forbrukstall, bl.a.
som følge av at de årlige forbruksundersøkelsene
har for lite utvalg til at de egner seg for fylkesfordeling. Generelt
er produksjonen av tjenester lokalisert til byer og tettsteder. Det
er i første rekke overnattingsbedrifter og deler av persontransporten
som peker seg ut som distriktsnæringer.
Merverdiavgift på romutleie i hotellvirksomhet m.v.
kan ha ulike konsekvenser i ulike distrikter. Reiselivsbedrifter
er lokalisert over hele landet. Det er imidlertid en konsentrasjon
av aktiviteter og bedrifter i byer og større reiselivsdestinasjoner
i distriktene. Det er til dels betydelige regionale og lokale forskjeller
i reiselivets betydning. Reiselivsnæringene kan betraktes
som en basisnæring i mange lokalsamfunn, idet den utløser
viktige ringvirkninger i annet lokalt næringsliv. De reisende
etterspør en rekke varer og tjenester i andre næringer
enn reiselivsnæringene. Etterspørsel etter slike
varer og tjenester bidrar til å opprettholde ulike typer
av lokal detaljhandel, offentlig og privat tjenesteyting.
Halvparten av landets samlede hotellovernattinger er konsentrert
om de fire fylkene Oslo, Oppland, Buskerud og Hordaland. Disse fylkene
har en enda større andel av de utenlandske overnattingene.
Alle fylkene har hatt vekst i antall overnattinger i 1990-årene.
Av fylkene er det Oslo som har størst sysselsetting i hotellnæringen.
Hotellsysselsettingens betydning i fylkene målt som andel
sysselsatte av befolkningen, ser ut til å være
relativt størst i fylker som Oppland, Buskerud og Sogn
og Fjordane. Sysselsettingens relative betydning synes å være
minst i sentrale strøk, selv om det er i disse områdene
det er flest sysselsatte i hotellsektoren.
Kapasitetsutnyttelsen en viktig indikator på lønnsomhetsutviklingen.
Hoteller i sentrale strøk har størst kapasitetsutnytting,
mens kapasitetsutnyttingen er lavest i distriktene. Det er bedriftene
i byene som har opplevd den sterkeste økning i kapasitetsutnyttelsen
i løpet av 90-årene. Målt i forhold til
romkapasiteten, har belegget i byene økt fra 55 pst. til
nærmere 70 pst. fra 1992 til 1998. Kapasitetsutnyttelsen
for distriktsbedriftene er langt lavere og har på 1990-tallet
vært stabilt i området 42-44 pst. Både
omsetning og lønnsomhet i hotellsektoren varierer med lokalisering. Omsetning
pr. sysselsatt og lønnsomhet er generelt sett større
i hoteller i sentrale strøk enn i distriktene. Innføring
av merverdiavgift med en redusert sats på 12 pst., som
vil medføre en begrenset merbelastning for overnattingssektoren,
kan se ut til å få større konsekvenser
for overnattingsbedrifter i distriktene enn i sentrale strøk
hvor lønnsomheten er lavere. Konsekvensene av merverdiavgift
vil videre avhenger av om det gis fradragsrett for næringsdrivendes
kjøp av romutleie. Dette skyldes at andelen næringslivskunder
er betydelig større i byhoteller enn i distriktshoteller.
En fradragsrett for merverdiavgiftspliktiges kjøp av romutleie,
vil dermed være til relativ fordel for byhoteller. Storvik-utvalgets
flertall foreslo at fradragsretten ved merverdiavgiftspliktiges
kjøp av romutleie i hoteller m.v. avskjæres, på tilsvarende
måte som dagens regler er for servering. Forslaget var
begrunnet i kontrollhensyn. Regjeringen foreslår avskjæring
av fradragsretten for romutleie i hotellvirksomhet m.v.
Når det gjelder distriktsvirkningene av merverdiavgift
på persontransport, er det et generelt trekk at en god
del av kollektivtrafikken, lokale bussruter m.v., er konsentrert
i og rundt byer og tettsteder. I spredtbygde områder er
individuell transport mange steder best egnet, mens kollektive løsninger
ofte er mindre effektive.
Den foreslåtte avgiftsomleggingen for luftfarten vil
gi en økt belastning innenlands. Forslaget om nullsats
for luftfarten vil begrense belastningen. Omleggingen vil slå ulikt
ut for ulike landsdeler. Mindre passasjerfly er et godt egnet transportmiddel
i strøk med lange avstander og lavt folketall. Dette avspeiles
i at de tre nordligste fylkene har over 18 pst. av innenlands ruteflytrafikk
(målt med antall flypassasjerer som lander og letter),
mens de samme fylkene bare har 11 pst. av folketallet. Vestlandsfylkene
Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal har
likeledes over 34 pst. av flytrafikken og knapt 26 pst. av folketallet.
Anbudsruter i Sør-Norge vil få økt avgiftsbelastning,
mens rutene i Nord-Norge vil få noe mindre belastning enn
i dag. Det legges opp til å reforhandle eksisterende anbudsruter.
I tillegg kan enkelte flyruter i Sør-Norge bli ulønnsomme.
Det kan bli aktuelt å lyse ut noen av disse på anbud.
For drosjetransport viser en rapport for 1996 fra Taxiforbundet
at drosjetransport i en viss grad er konsentrert rundt storbyområder.
Oslo/Akershus og øvrige storbyområder
har 69 pst. av drosjetransporten. Mens det var 324 passasjer-km
drosjetransport pr. innbygger pr. år i Oslo var gjennomsnittet
for landet 127 passasjer-km. For Nord-Norge samlet var det 105 passasjer-km
pr. år.
Rundt 200 ferger betjener nærmere 150 fergestrekninger
i kyst-Norge. Bortsett fra landets største fergestrekning
målt i antall fraktede kjøretøyer, strekningen
Moss-Horten, er de fleste strekningene på Vestlandet og
i Nord-Norge. Regnet pr. innbygger er det særlig store
utgifter til riksvegferger i Sogn og Fjordane og Møre og
Romsdal, jf. omtale av økonomiske konsekvenser av merverdiavgift
på persontransport under kapittel 6.2.2. Det foreslås
at fergeselskapene får full kompensasjon for fjerningen
av ordning med nullsats for ferging av kjøretøy
og innføring av merverdiavgiftsplikt med 12 pst. også for
slik virksomhet. De distriktsmessige konsekvensene antas derfor å bli
små.
På grunn av at merverdiavgift med full sats på bl.a.
persontransport og overnatting kan gi uheldige distriktsvirkninger,
foreslår Regjeringen redusert merverdiavgiftssats på disse
sektorene. Reformen for øvrig må antas ha mindre
distriktskonsekvenser. Regjeringen foreslår også at
det innføres særordninger for luftfarten og at
tilskuddet til lokale bussruter og NSB blir økt som følge
av merverdiavgift på persontransport.
Komiteen tar dette til orientering.
Fastsettelse og innkreving av avgiftspliktige beløp
skjer i et samspill mellom næringslivets og avgiftsmyndighetenes
rutiner og systemer. Rutinene er basert på selvdeklarasjonsprinsippet,
hvor den næringsdrivende bl.a. står ansvarlig
for å oppgi riktige opplysninger om avgiftspliktig omsetning
m.v. Endringer i avgiftssystemene kan følgelig medføre
endringer i dokument- og prosedyrekostnader for både næringslivet
og avgiftsmyndighetene. I tillegg blir avgiftsmyndighetenes ressursbruk
til informasjon og kontrollvirksomhet overfor de avgiftspliktige
påvirket av endringer i avgiftssystemene.
Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester antas
ikke å få store administrative konsekvenser for næringslivet.
En stor andel av næringslivet, herunder tjenesteleverandører,
benytter elektroniske systemer til regnskapsføringen. Slike
systemer vil kunne håndtere et avgiftsoppgjør
uten at det er behov for større tilpasninger. Det vil likevel
være nødvendig med en viss tid mellom vedtak av
loven og ikrafttreden, slik at næringslivet får
tilstrekkelig tid til nødvendige tilpasninger.
Reformen vil ha administrative konsekvenser for skatteetaten,
bl.a. som følge av at generell merverdiavgift på omsetning
av tjenester medfører en betydelig økning i antallet
merverdiavgiftspliktige. Foreløpige beregninger viser at
antallet merverdiavgiftspliktige vil øke med ca. 60 000.
Dette gir økt bemanningsbehov i skatteetaten, både
til fastsettelse og innkreving. Til sammen er behovet beregnet til
186 ekstra årsverk, fordelt på Skattedirektoratet,
fylkesskattekontorer og skattefogdkontorer. I beregningen er det
tatt hensyn til effektiviseringsgevinster som følge av
et mer enhetlig og forenklet regelverk.
Det vil i tillegg påløpe økte driftskostnader
som følge av behandling av flere omsetningsoppgaver, og engangskostnader
til informasjon, opplæring og ulike IT-tilpasninger, herunder
tilpasning av skatteetatens nye elektroniske forvaltningssystem
for merverdiavgiften (MVA3-prosjektet). Basisversjonen i MVA3-prosjektet
skal etter planen settes i drift innen 1. juli 2001. Hvis
reformen ikke vedtas av Stortinget i løpet av høstsesjonen
2000, kan dette vanskeliggjøre nødvendige tilpasninger
i MVA3 innen fristen 1. juli 2001. Dette kan i så fall
medføre at ikrafttreden av reformen må utsettes.
Det er redegjort nærmere for MVA3-prosjektet i St.prp.
nr. 1 (2000-2001) for Finansdepartementet.
Til sammen er konsekvensene for skatteetaten (kap. 1618) beregnet
til ca. 55 mill. kroner for 2001. Anslaget inkluderer driftsutgifter
(halvårsvirkning) og engangsutgifter. Fra 2002 er årlige
driftsutgifter beregnet til ca. 88 mill. kroner.
Som en del av arbeidet med å redusere grensehandelen
til Sverige er det foreslått redusert sats for særavgifter
på enkelte utsatte varer. Det er videre foreslått å styrke
toll- og avgiftsetatens kontroll med grensehandel og ulovlig inn-
og utførsel av varer. Toll- og avgiftsetatens budsjett
(kap. 1610) foreslås styrket med 10 mill. kroner fra 2001,
tilsvarende 20 mill. kroner på årsbasis.
Komiteen tar dette til orientering.
Komiteen går inn for at omsetning
av el-biler skal ha nullsats. Komiteen legger til
grunn at dette fritaket gjelder omsetning av nye el-biler. Når
det gjelder brukte kjøretøy, vises til lovens § 16
første ledd nr. 11.
Komiteen fremmer følgende forslag:
«§ 16 første
ledd ny nr. 15 skal lyde:
Kjøretøy som bare bruker elektrisitet
til framdrift.»
Dette nødvendiggjør også en endring
i lovens § 63 første ledd første
pkt.
Komiteen fremmer derfor følgende forslag:
«§ 63 første
ledd første pkt. skal lyde:
Det skal ikke betales avgift ved innførsel av
varer som nevnt i § 5 første ledd nr.
3, § 5 b første ledd nr. 4 bokstav d, § 16
første ledd nr. 7, 8 og 15 og § 17 første
ledd nr. 1.»
Komiteens flertall, alle unntatt Fremskrittspartiet,
Høyre og Sosialistisk Venstreparti, viser til budsjettavtalen
pkt. 5 hvor avtalepartene er enige om at omsetning av el-biler skal
ha nullsats.
Forslag fra Fremskrittspartiet og Høyre:
Forslag 1
Stortinget ber Regjeringen utforme et lovforslag som innebærer
en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester
som i dag er unntatt blir avgiftspliktige.
Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 2
I lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven)
gjøres følgende endringer:
§ 14 annet ledd nr. 5 oppheves.
§ 16 første ledd ny nr.
3 skal lyde:
Tjenester som gjelder personbefordring. Det samme gjelder
formidling av slike tjenester.
§ 16 nr. 4 skal lyde:
Tjenester fra allmennkringkastingsselskap som finansieres
av kringkastingsavgiften som nevnt i kringkastingsloven § 6-4.
Forslag 3
Stortinget ber Regjeringen nedsette et offentlig utvalg som skal
gjennomgå investeringsavgiften med sikte på en
provenynøytral omlegging der man utvider avgiftsgrunnlaget
og reduserer satsen.
Komiteen viser til det som står
foran, og rår Odelstinget til å gjøre
slike
vedtak til lover:
A
Vedtak til lov
om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om
merverdiavgift (merverdiavgiftsloven)
I lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven)
gjøres følgende endringer:
I
§ 2 skal lyde:
Med vare forstås fysiske gjenstander, herunder fast
eiendom. Som vare anses også elektrisk kraft, vann fra
vannverk, gass, varme og kulde.
Med tjeneste forstås alt som kan omsettes
og som ikke er å anse som vare etter første ledd.
Som tjeneste anses også begrensede rettigheter til fysiske
gjenstander eller fast eiendom, samt hel eller delvis utnyttelse av
immaterielle verdier.
§ 5 skal lyde:
Unntatt bestemmelsene i kapitlene XI, XII, XIX og XX gjelder
loven ikke for:
1. Omsetning fra:
a) Opphavsmannen (kunstneren) ved egen
utnyttelse av opphavsrett til egne litterære og kunstneriske verk. Det
samme gjelder for omsetning ved mellommann i opphavsmannens navn. Unntatt
er også kunstnerens omsetning av åndsverk i form
av fremføring.
b) Tannteknikere av egne fremstilte tanntekniske produkter
til bruk i syke- og tannpleien.
c) Museer, teatre, kinematografer, arrangører av
utstillinger, konserter og stevner, av kataloger, programmer, prospektkort
og suvenirer.
d) Veldedige og allmennyttige institusjoner og organisasjoner,
av prospektkort, brosjyrer, kalendere og andre gjenstander av ubetydelig
verdi, forutsatt at det skjer leilighetsvis og er ledd i vedkommende
institusjons eller organisasjons virksomhet. Unntatt er også veldedige
og allmennyttige institusjoner og organisasjoner, når disse
omsetter varer til betydelig overpris.
e) Kringkastingsselskap under utøvelse
av allmennkringkasting som er finansiert av kringkastingsavgift
som nevnt i kringkastingsloven § 6-4.
f) Ideelle organisasjoner og foreninger når
vederlag mottas i form av medlemskontingent, og kontingenten
dekker varer og tjenester som er ledd i organisasjonens eller foreningens
ideelle virksomhet.
g) Idrettslag av rett til å utøve
idrettsaktiviteter.
h) Boligbyggelag av forvaltningstjenester til tilknyttet
borettslag.
2. Omsetning og utleie av retten til annen kinematografisk
film enn reklamefilm.
3. Omsetning av frimerker, sedler og mynter som samlerobjekt.
Departementet kan gi forskrifter om avgrensing og utfylling
av bestemmelsene i første ledd og kan bestemme
at virksomhet som nevnt i første ledd nr. 1 bokstav f og
g skal beregne og betale merverdiavgift dersom unntaket medfører
vesentlig konkurransevridning i forhold til registrert næringsdrivende
som omsetter tilsvarende varer og tjenester.
Ny § 5 a skal lyde:
Unntatt bestemmelsene i kapitlene XI, XII, XIX
og XX gjelder loven ikke for omsetning og utleie av fast eiendom
eller rettighet til fast eiendom. Unntaket for utleie av fast eiendom
omfatter også omsetning av varer og tjenester som leveres
som ledd i utleien.
Unntaket i første ledd gjelder ikke for:
1. utleie av parkeringsplasser i parkeringsvirksomhet,
2. utleie av båtplasser, men ikke utleie
til skip og fartøyer som nevnt i § 17 mot oppkreving
av havneavgifter etter havne- og farvannsloven kapittel VI,
3. utleie av selskapslokaler i forbindelse med
servering,
4. omsetning av rett til å disponere plass
for reklame,
5. utleie av oppbevaringsbokser,
6. omsetning av rett til å bruke lokaler,
anlegg m.v. for utøvelse av idrettsaktiviteter, med mindre
omsetningen skjer fra idrettslag som nevnt i § 5 første ledd
nr. 1 bokstav g,
7. omsetning av trær og avling på rot
når omsetningen ikke skjer sammen med grunnen,
8. omsetning av rett til å ta ut jord,
stein og andre naturalier av grunn, samt rett til jakt og fiske.
Departementet kan gi forskrifter om avgrensing og
utfylling av bestemmelsene i første og annet ledd.
Ny § 5 b skal lyde:
Unntatt bestemmelsene i kapitlene XI, XII, XIX
og XX gjelder loven ikke for omsetning av:
1. Helsetjenester, herunder tjenester som
nevnt i folketrygdloven §§ 5-4 til 5-12, samt
ambulansetjenester utført med særskilt innrettet
transportmiddel. Unntaket omfatter også tanntekniske tjenester.
2. Sosiale tjenester, herunder tjenester som nevnt
i sosialtjenesteloven § 4-2, samt tjenester i barne- og
ungdomsinstitusjoner.
3. Undervisningstjenester. Loven gjelder likevel
for kjøreopplæring.
4. Finansielle tjenester, herunder
a) forsikring og formidling av forsikring,
b) finansieringstjenester, men ikke finansiell
leasing,
c) utførelse av betalingsoppdrag,
d) gyldige betalingsmidler og meglingstjenester
ved slik omsetning,
e) finansielle instrumenter og lignende og meglingstjenester
ved slik omsetning,
f) forvaltning av verdipapirfond.
5. Rett til å overvære
teater-, opera-, ballett-, kino- og sirkusforestillinger, samt utstillinger
i gallerier og museer. Unntaket omfatter også rett til å overvære
konsert- eller idrettsarrangementer, samt adgang til fornøyelsesparker
og opplevelsessentra.
6. Lotteritjenester.
7. Tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse.
8. Seremonielle tjenester som ytes i forbindelse
med begravelser og bisettelser.
9. Tjenester som gjelder personbefordring. Unntaket
gjelder likevel ikke for personbefordring med luftfartøy.
10. Formidling av personbefordring og romutleie
i hotellvirksomhet m.v.
Unntaket for helsetjenester, sosiale tjenester
og undervisningstjenester omfatter også andre tjenester og
varer som institusjonen m.v. omsetter som et naturlig ledd i ytelsen
av disse tjenestene. Unntaket omfatter også utleie av arbeidskraft
for utøvelse av de tjenester som omfattes av første
ledd nr. 1, 2 eller 3.
Unntakene i første ledd gjelder ikke
når tjenestene omsettes eller formidles av tilbyder av
teletjeneste ved bruk av telekommunikasjon og vederlaget for tjenesten
oppkreves av den som yter teletjenesten.
Departementet kan gi forskrifter om avgrensing og
utfylling av bestemmelsene i første og annet ledd.
§ 13 skal lyde:
Det skal betales avgift av omsetning av varer
og tjenester som er omfattet av loven i henhold til bestemmelsene
i kapittel I.
§ 13 annet og tredje ledd oppheves.
§ 14 første ledd skal lyde:
Det skal betales avgift når en registreringspliktig næringsdrivende
tar ut vare eller tjeneste av virksomheten til
bruk privat eller til andre formål som faller utenfor loven.
Det samme gjelder uttak av tjenester som er avgiftspliktige
etter bestemmelse gitt i henhold til § 28 a.
§ 14 annet ledd nr. 5 annet avsnitt første
punktum skal lyde:
Avgift skal ikke svares av personkjøretøy
til bruk i yrkesmessig utleievirksomhet eller kjøreopplæring.
§ 14 annet ledd nr. 5 nytt tredje avsnitt
skal lyde:
Avgift skal heller ikke svares av varer og tjenester til
bruk i virksomhet som nevnt i § 16 første ledd
nr. 14. Dette gjelder ikke varer og tjenester til egen personbefordring.
§ 16 første ledd nr. 4 nytt annet
punktum skal lyde:
Bestemmelsen i første punktum gjelder
ikke for befordring av brev til utlandet i postvirksomhet som nevnt
i postloven § 6.
§ 16 første ledd ny nr. 14 skal
lyde:
Tjenester som gjelder personbefordring med luftfartøy.
§ 16 første ledd ny nr. 15 skal
lyde:
Kjøretøyer som bare bruker elektrisitet
til framdrift.
§ 22 første ledd nr. 1 skal lyde:
Omkostninger vedrørende servering og leie av selskapslokaler
som nevnt i § 5 a annet ledd nr. 3.
§ 63 første ledd første
punktum skal lyde:
Det skal ikke betales avgift ved innførsel av
varer som nevnt i § 5 første ledd nr.
3, § 5 b første ledd nr. 4 bokstav d, § 16
første ledd nr. 7, 8, og 15 og § 17
første ledd nr. 1.
II
Endringene under I trer i kraft
med virkning fra 1. juli 2001.
B.
Vedtak til lov
om opphevelse av lov 19. juni 1969 nr. 67 om avgift på investeringer
m.v.
I
Lov 19. juni 1969 nr. 67 om avgift på investeringer
m.v. oppheves.
II
Loven trer i kraft 1. januar 2002, med unntak av §§ 6
og 7 som oppheves fra det tidspunkt Kongen bestemmer.
Oslo, i finanskomiteen,den 23. november 2000
Dag Terje Andersen |
Odd Roger Enoksen |
Siv Jensen |
leder |
ordfører |
sekretær |