Under Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2001
ble det etter forslag fra flertallet i finanskomiteen (alle unntatt
medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti) fattet
vedtak om å be Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet
for 2002 legge frem forslag om et skattefradrag for bedriftenes
FoU-utgifter i tråd med Hervik-utvalgets forslag i NOU
2000:7 og merknadene i Innst. S. nr. 325 (2000-2001). Hervik-utvalgets
forslag og oppfølgningen av dette er omtalt i punkt 5.3
i proposisjonen.
Hervik-utvalgets flertall og stortingsvedtaket bygger på en
skattefradragsmodell, det vil si at FoU-støtten gis som
fradrag i utlignet skatt. Dette krever ingen bevilgning, men innebærer
reduserte skatteinntekter. I praksis vil fradraget hovedsakelig
bli gitt som motregning i den årlige inntektsskatt for
bedriftene. Skattefradraget har reelt preg av en regelstyrt (rettighetsbasert)
tilskuddsordning. For det første skal skattefradraget være
en rettighet når vilkårene er oppfylt. Fradraget
skal ikke begrenses av noe bevilgningsvolum. For det andre skal
bedriftene få kontant utbetalt tilskudd så langt årets
skattebeløp ikke dekker FoU-fradraget. For det tredje skal
retten til støtte følge direkte av en forskningsfaglig
godkjenningsprosedyre som er nærmere beskrevet av Hervik-utvalget.
Utvalgets flertall begrunnet koblingen til skattesystemet med
at en skatteordning bedre markerer at støtten er et bidrag
fra det offentlige for en økt ytelse fra næringslivets
side, og som etter hvert vil føre til høyere inntekter
i næringslivet og økt skatteinngang. En tilskuddsordning
vil ifølge utvalget kunne bli oppfattet som noe staten
gir bedriftene fordi de ikke klarer seg på egen hånd.
Den økte FoU-innsatsen staten stimulerer til vil etter
hvert føre til høyere aktivitet og dermed høyere
skatteinntekter.
Koblingen til ligningen blir etter departementets oppfatning
reelt sett bare en teknisk oppgjørsmåte for en
rettighetsbasert tilskuddsordning. Utvalgets begrunnelse for å koble
en slik tilskuddsordning til skattesystemet er etter departementets
oppfatning svak. Det er normalt at utgifter budsjetteres på statsbudsjettets
utgiftsside selv om det kan føre til økt verdiskaping
og økte skatteinntekter. Dersom utvalgets prinsipp skulle
legges til grunn også for andre tilskuddsordninger, ville
skattesystemet bli overbelastet.
Etter departementets oppfatning er en regelstyrt tilskuddsordning
et alternativ til skattefradragsmodellen. Hovedforskjellen mellom
en skattemodell og en tilskuddsordning er at tilskuddet kan utbetales
direkte fra Norges forskningsråd etter den faglige godkjenningsordningen
som også Stortinget har forutsatt for skatteordningen.
En slik løsning vil være teknisk enklere
og vil etter departementets oppfatning bedre ivareta Stortingets
intensjoner enn skattefradragsmodellen. Løsningen vil også innebære
at tilskuddet kan utbetales på et tidligere tidspunkt enn
ved skattefradragsmodellen, slik at bedriftenes eventuelle likviditetsbehov
ivaretas bedre. Det vises til nærmere omtale i kap. 5.9
i proposisjonen.
Begrepet FoU favner om til dels svært ulike typer virksomhet.
Verken i skattemessig eller regnskapsmessig sammenheng foreligger
det noen klar definisjon av begrepet FoU.
OECD har utarbeidet en nærmere definisjon av begrepet
FoU for innsamling av data og utarbeidelse av statistikk med sikte
på å kunne foreta internasjonale sammenligninger.
Her deles FoU inn i grunnforskning, anvendt forskning
og utviklingsarbeid som er nærmere beskrevet i punkt 5.5.1.1
i proposisjonen.
I næringslivet forstås FoU normalt som arbeidet med å utvikle
nye produkter eller produksjonsmetoder. I NOU 2000:7 under kapittel
9.3 Bedriftsrettede tiltak legger Hervik-utvalget følgende
til grunn:
«Med forskning og utvikling menes i denne sammenheng
systematisk arbeid med sikte på å fremskaffe ny
kunnskap, informasjon eller erfaring som antas å være
til nytte for bedriften i forbindelse med utvikling av nye eller
bedre produkter eller tjenester eller produksjonsmåter.»
Videre viser utvalget til at det kan stilles opp et skille mellom
forskning og det utviklingsarbeid som ligger nær til forskning
på den ene siden, og et mer omfattende innovasjonsbegrep
som også omfatter utviklingsarbeid som ligger et stykke
fra egentlig forskning. Utvalget har i sitt utkast til
nærmere regler valgt å legge til grunn den førstnevnte
forståelsen, jf. NOU 2000:7 side 149. Departementet slutter
seg til en slik forståelse av FoU-begrepet. Dette innebærer
at blant annet vanlig, bedriftsorientert produktutvikling uten forskningspreg
vil falle utenfor skattefradragsordningen.
I henhold til forslag til lovtekst fra flertallet i Hervik-utvalget
skal det også kunne kreves fradrag for «tilskott
til godkjent forskningsinstitusjon eller sammenslutning av næringsdrivende
som har til formål å drive forskning og utvikling».
Etter dette kan forslaget synes også å omfatte
rene tilskudd til slike institusjoner uten noen kobling til konkrete
FoU-prosjekter i bedriften som yter tilskuddet. Flertallet i finanskomiteen
ber i sitt forslag i Innst. S. nr. 325 (2000-2001) om at det legges
frem forslag i tråd med Hervik-utvalgets forslag og merknadene
i innstillingen. I komitéflertallets merknader er imidlertid
ovennevte del av flertallet i Hervik-utvalgets forslag ikke gjengitt.
Det vises til kapittel 23.2.5 i nevnte innstilling.
På bakgrunn av merknadene i Innst. S. nr. 325 (2000-2001)
legger departementet til grunn at det ikke skal gis fradrag for
slike tilskudd. Det vises her til at forslaget av flertallet er
begrunnet i et ønske om å øke forsknings-
og utviklingsinnsatsen i bedriftene med sikte på å stimulere
næringslivets egen innsats med hensyn til FoU. Tilskudd
til forskning for andres regning har en annen karakter, og det kan
være tilfeldig om slike forskningsresultat gangner det
konkrete foretak som ytet tilskuddet.
Den nærmere fradragsavgrensning må skje i forskrift
som departementet foreslår lovhjemmel for.
De relativt store vanskene med å gi FoU-begrepet et
presist innhold forplanter seg videre til spørsmålet om
hvilke typer kostnader som skal anses forbundet med et konkret,
godkjent FoU-prosjekt. Hervik-utvalget peker på dette og
angir at det har valgt en løsning med forholdsvis detaljert
angivelse både av hva som skal omfattes og hva som faller
utenfor ordningen. Samtidig erkjennes det av utvalget at de begreper
som er anvendt ikke har et helt presist innhold.
Aktuelle målsettinger for kvalitetssikring av prosjekter
som innrømmes skattefradrag bør etter departementets
mening ivaretas gjennom ordningen med godkjenning av prosjektet
fra Norges forskningsråd. Etter departementets syn må det
imidlertid stilles krav om at de utgifter som skal inngå i
skattefradraget også er fradragsberettiget i henhold til
skatteloven kapittel 6 ved fastsettelsen av alminnelig inntekt.
Dette vil avgrense fradragsretten til å omfatte kostnader
virksomheten har pådratt seg i sin næring med
sikte på å erverve, vedlikeholde eller sikre skattepliktig
inntekt. Det kreves ikke at kostnadene har vært vellykkede,
det vil si ført til et verdifullt forskningsresultat for
bedriften.
Videre finner departementet ikke grunn til at andel av faste
kostnader mv. i et foretak skal kunne henføres til FoU-delen
av foretakets samlede aktivitet, og dermed bli klassifisert som
grunnlag for FoU-fradrag. Det vises her til at dette ikke er omfattet
av Hervik-utvalgets forslag til lov- og forskriftstekst, samtidig
som utvalget presiserer at «forskriftene [må] utformes
slik at de gir en rimelig avgrensning mot løpende drift, som
ikke angår det offentlige».
Generelt vil fradragsretten avgrenses gjennom et nærmere
definert FoU-prosjekt, enten dette arbeidet foregår i bedriftens
egen regi eller gjennom kjøp av oppdragsforskning fra godkjent
forskningsinstitusjon.
Utvalget uttaler i innstillingen at ordningen primært
tar sikte på relativt små prosjekter, mens større prosjekter
er forutsatt håndtert gjennom de ordinære direkte
virkemidlene i Norges forskningsråd. Dette trekker etter
departementets vurdering i retning av en forutsetning om at større
foretak ikke skal omfattes av ordningen. Det vises her til at prosjekter
av begrenset omfang normalt vil være mest aktuelle for
mindre virksomheter organisert uten omfattende formelle selskapsstrukturer.
Hervik-utvalget forutsetter på side 149 i NOU 2000:7
at kostnader til FoU-arbeid i egen regi må attesteres av
revisor for å gi rett til fradrag. Dette reiser spørsmål
om ordningen er forutsatt begrenset til å gjelde virksomhet
som er underlagt revisjonsplikt, jf. revisorloven § 2-1
Et krav om revisorattestasjon basert på revisjonsplikt vil utelukke mindre bedrifter som
ikke omfattes av revisjonsplikten i revisorloven § 2-1
fra ordningen med skattefradrag for kostnader til FoU. Med hensyn til
hvilke former for virksomhetsutøvelse som er forutsatt å skulle
omfattes, finner departementet ikke holdepunkter for å oppstille
et vilkår om at virksomheten må være
underlagt revisjonsplikt for å komme inn under ordningen.
Det legges til grunn at kravet om revisorattestasjon er oppstilt
med sikte på å unngå misbruk av ordningen
og et omfattende kontrollbehov fra ligningsmyndighetenes side. Kravet
kan derfor oppfylles ved å engasjere en revisor til attestasjonsoppgaven,
selv om foretaket ikke har revisjonsplikt.
Departementet har foretatt en vurdering av om ordningen bør
avgrenses til å omfatte bare små og mellomstore
bedrifter.
Spørsmålet reises på bakgrunn av uttalelser
i NOU 2000:7 kapittel 9.3 Bedriftsrettede tiltak.
Departementet legger til grunn at det i praksis normalt vil være
en sammenheng mellom størrelsen på foretaket og
omfanget av de FoU-prosjekter som igangsettes. Videre vises det
til at Stortinget har gitt sin tilslutning til utvalgets forslag
om at bedrifter som ikke er i skatteposisjon skal gis et tilskudd
tilsvarende verdien av skattefradraget. Normalt vil det være
i en fase med oppstart av en virksomhet at denne vil være utenfor
skatteposisjon. I de langt fleste tilfeller vil dette også falle
sammen med at bedriften er av relativt beskjeden størrelse.
Hovedbegrunnelsen for å begrense ordningen til små og
mellomstore bedrifter vil imidlertid være at behovet for
en slik støtteordning antas å være ulikt
for små og mellomstore bedrifter på den ene siden
og større foretak på den andre siden.
På denne bakgrunn har departementet vurdert hva som
kan være en hensiktsmessig avgrensning av ordningen med
sikte på å forbeholde denne for små og mellomstore
bedrifter.
Ved en avgrensning etter bedriftens størrelse er det
viktig å finne avgrensninger som både er treffsikre i
forhold til intensjonen med ordningen og som også er enkle å administrere.
En mulig avgrensning kan være en kobling til SMB-listen
ved Oslo Børs. Etter departementets vurdering vil en avgrensning
av ordningen til kun å omfatte selskaper notert på SMB-listen
ved Oslo Børs bli for snever, og ikke være i samsvar
med utvalgets og Stortingets intensjon.
Som et alternativ til dette har departementet vurdert en avgrensning
basert på regnskapsloven § 1-6 om «små foretak».
En avgrensning etter regnskapsloven § 1-6 vil utelukke
allmennaksjeselskaper og selskaper notert på børs
fra ordningen. Departementet finner å kunne tilrå en
avgrensning av ordningen mot allmennaksjeselskaper gjennom henvisning
til regnskapsloven § 1-6.
Videre har departementet vurdert hvorvidt deltakerlignede selskaper
bør omfattes av ordningen. I henhold til skatteloven § 2-2
annet ledd er slike selskaper ikke selvstendige skattesubjekter.
En ordning med skattefradrag vil derfor innebære at fradraget
gis i den enkelte deltakers utlignede skatt. Dette vil medføre
at det ikke er selskapet som sådan som tilføres
midler direkte til dekning av FoU gjennom fradraget. Indirekte vil
imidlertid også fradraget på eierens hånd
kunne styrke selskapets økonomi etter hvert. I et deltakerlignet
selskap må beregningsgrunnlaget for skattefradraget være
selskapets kostnader, det vil si at det kun gis skattefradrag for
prosjekter inntil 4 mill. kroner i selskapet. I tillegg må fradraget
på den enkelte andelseiers hånd begrenses etter
4 mill.-regelen, selv om eieren deltar i flere selskap
med FoU-grunnlag.
Departementet foreslår at ordningen med skattefradrag
for kostnader til FoU begrenses til små foretak som definert
i regnskapsloven § 1-6. Dette vil omfatte både
aksjeselskap, deltakerlignet selskap og enkeltmannsforetak under
grensene for slike små foretak.
Hervik-utvalget har i sitt utkast til forskrift inntatt regler
både med hensyn til samarbeidsprosjekter mellom flere skattytere
og innenfor konserner etter aksjelovgivningen. Når flere
skattytere etablerer et felles FoU-prosjekt skal det etter utvalgets
forslag kunne kreves fullt fradrag for hver enkelt av disse selv
om totalkostnaden overstiger beløpsgrensen. Også innenfor konsern
skal beløpsgrensen etter utvalgets forslag gjelde for det
enkelte selskap. For samarbeidsprosjekter mellom selskaper innenfor
samme konsern foreslås det imidlertid at beløpsgrensen
skal gjelde for alle selskapene i konsernet under ett. I tillegg
foreslås en skjønnsmessig regel hvoretter selskapene
også ellers kan bli å regne som ett dersom det
ut fra en samlet vurdering er grunn til å se prosjektene
i sammenheng.
Departementet legger til grunn at det sentrale i Stortingets
vedtak og utvalgets forslag har vært et ønske
om å stimulere til økt satsning på FoU
innenfor bedriftene. Dette søkes oppnådd gjennom
igangsetting av konkrete og godkjente prosjekter som det skal gis støtte
til i form av skattefradrag. Skattefradraget skal være
midlet til å oppnå iverksetting av de enkelte
prosjekter. På denne bakgrunn ser departementet det som hensiktsmessig å begrense
skattefradraget uavhengig av hvor mange deltakere som er involvert
i dette. Dette harmonerer etter departementets syn også best
med Hervik-utvalgets merknader om at det er mindre prosjekter som
er forutsatt tilgodesett, mens støtte til større
prosjekter som før skal kanaliseres gjennom tilskudd fra
Norges forskningsråd. Den motsatte løsning vil
kunne innebære at det gis støtte til prosjekter
av en størrelsesorden som ikke har vært forutsatt.
En løsning basert på fradrag tilknyttet det enkelte
prosjekt vil også innebære at en unngår
tilpasninger med sikte på å oppnå økt
støtte, samtidig som en hindrer administrativt merarbeid
knyttet til skjønnsmessige grensedragninger. Departementet
foreslår at skattefradraget for prosjekter hvor flere skattytere
er involvert fordeles etter de enkeltes bidrag innenfor den samme
kostnadsrammen som gjelder ellers. Dette foreslås å gjelde
både for selskaper uten eiermessig tilknytning som deltar
i samarbeidsprosjekter og innenfor konserner.
Med konsern forstås i denne sammenheng et morselskap
med ett eller flere datterselskaper hvor morselskapet enten gjennom
avtale eller som eier av aksjer eller selskapsandeler har bestemmende
innflytelse over datterselskapene, jf. aksjeloven § 1-3
og allmennaksjeloven § 1-3.
Også hvor flere selskapers deltagelse i samme prosjekt
avgrenses på ovennevnte måte vil det kunne oppstå mulighet
for omgåelse av ordningen. Det vises her til muligheten
for at flere datterselskaper innenfor samme konsern søker
om godkjennelse av hva som tilsynelatende utgjør selvstendige
prosjekter mens disse i realiteten inngår som ledd i ett
og samme prosjekt. Hervik-utvalget la i sitt utkast til forskrift
frem forslag til en regel om at «Også ellers kan
flere selskaper i konsern bli å regne som en bedrift dersom
det ut fra en samlet vurdering er grunn til å se prosjektene
i sammenheng». Utvalget har ikke redegjort nærmere
om bakgrunnen for forslaget. Forslaget gir anvisning på en
skjønnsmessig vurdering som kan være usikker og som
gir svekket forutberegnlighet for søkerne. Departementet
finner likevel å ville fremme forslag om en regel i tråd
med det prinsipp som er kommet til uttrykk i utvalgets forslag.
Det vises her til den fare for omgåelse som ligger i ordningen.
Hervik-utvalget har i utkastet til forskrift foreslått et
vilkår om at reglene bare skal gjelde for prosjekter som
i det vesentligste er gjennomført i Norge. Norges forskningsråd
skal likevel kunne gjøre unntak fra dette kravet når
samarbeidet med utenlandske kompetansemiljøer antas å ha
særlig betydning for virksomheten i Norge.
Fradraget for FoU-kostnader er forutsatt gitt i utlignet skatt.
Skatteplikt til Norge forutsetter en skattemessig tilknytning hit.
For forskning og utvikling i bedriftens egen regi utført
av selskaper hjemmehørende i Norge vil denne normalt foregå i
Norge. Filial av utenlandsk selskap vil være skattepliktig
til Norge for inntekter mv. av sin virksomhet her i landet. Uten
et krav om at forskningen må være utført
i Norge vil det i disse tilfellene kunne kreves fradrag for FoU-arbeid foretatt
i selskapets hjemland. Tilsvarende oppstår spørsmål
om selskaper hjemmehørende i Norge skal kunne kreve fradrag
for kostnader tilknyttet deltagelse i samarbeidsprosjekter utenfor
landets grenser. Ved oppdragsforskning vil slike tjenester kunne
kjøpes i utlandet.
Hervik-utvalgets begrunnelse for vilkåret om at FoU-arbeid
må ha tilknytning til Norge er formodentlig et ønske
om å stimulere norske forskningsmiljøer. Som påpekt
ovenfor legger departementet til grunn at bare kostnader som også er
fradragsberettigede i alminnelig inntekt skal inngå i skattefradraget.
Inntektsfradrag er forbeholdt utgifter som er pådratt for å erverve,
vedlikeholde eller sikre inntekt skattepliktig til Norge. For filial
i utlandet av norsk selskap vil inntekten i utgangspunktet være
skattepliktig til Norge. Avhengig av hvorvidt det foreligger skatteavtale
og innholdet av denne vil det imidlertid normalt enten bli gitt kredit
i norsk skatt, eller inntekten vil være unntatt fra beskatning.
For filial i Norge av utenlandsk selskap vil fradrag forutsette
at kostnadene har tilknytning til en virksomhet hvis økonomiske
avkastning vil være skattepliktig til Norge. Dette vilkåret
vil normalt være oppfylt når aktiviteten utøves
i Norge. Disse reglene vil imidlertid ikke kunne sikre at innkjøpte
forskningstjenester er utført i Norge. Videre
vil departementet vise til at det kan oppstå problemstillinger knyttet
til spørsmålet om ulovlig statsstøtte
dersom fradragsretten forbeholdes FoU utført i Norge.
På denne bakgrunn finner departementet det hensiktsmessig
at en eventuell begrensning av fradragsretten som oppstilt av utvalget
må avklares gjennom ytterligere utredning, og deretter
reguleres nærmere i forskrift. Departementets forslag til
forskriftshjemmel for FoU-fradrag omfatter også dette tema.
Hervik-utvalget foreslår en kostnadsdekning på 25
pst. av de kostnadene i prosjektet som gir rett til tilskudd, begrenset
til 1 mill. kroner per år per bedrift. I utvalgets utkast
til forskrift forutsettes det at forskningsrådet
skal godkjenne de kostnader som skal inngå i beregningsgrunnlaget
for skattefradraget.
Departementet legger på bakgrunn av merknadene under
punkt 23.2.5 i Innst. S. nr. 325 (2000-2001) til grunn at skattefradraget
beregnes av kostnader pådratt gjennom inntektsåret
og godkjent gjennom behandling av revisor og ligningsmyndigheter.
Kostnader ut over et årlig maksimumsbeløp på 4
mill. kroner inngår ikke i beregningsgrunnlaget. For innkjøp
av forskningstjenester gjennom samarbeidsprosjekt med universiteter,
høgskoler og forskningsinstitusjoner økes beregningsgrunnlaget
til 8 mill. kroner. Departementet legger til grunn at skattyter
innenfor en årlig ramme på 4 mill. kroner selv
kan velge å benytte denne til egen forskning eller kjøp
av forskningstjenester. Skal beregningsgrunnlaget økes
med ytterligere 4 mill. kroner må dette skje ved kjøp
av tjenester. Videre kan skattyter velge å benytte hele
rammen på 8 mill. kroner til kjøp av forskningstjenester.
Departementet har som omtalt tidligere forutsatt at de kostnader
som skal inngå i fradraget også kan komme til
fradrag i inntekt, jf. skatteloven kapittel 6. Praktiske hensyn
tilsier at denne koblingen knyttes til det enkelte inntektsår.
Videre vises det til at både Hervik-utvalget og Stortinget
har forutsatt et årlig fradrag med maksimumsbeløp
uten å omtale en adgang til fordeling av kostnadene. I
tillegg til dette viser departementet til de ligningstekniske komplikasjoner
en mulighet til overføring til senere år vil innebære
for ligningsmyndighetene som i tilfelle må sammenholde selvangivelser
over en årrekke for kontroll av skattefradraget.
Departementet foreslår derfor at grunnlaget for beregning
av skattefradraget vil være et årlig maksimumsbeløp.
I tilfeller der kostnadene til et prosjekt overstiger dette taket
vil det ikke bli gitt fradrag innenfor ett og samme år
basert på prosjektets totalkostnader. Det gis ikke adgang
til å overføre overskytende kostnader til senere
inntektsår for ytterligere fradrag. Departementet legger
imidlertid til grunn at det vil være anledning til å søke
om godkjennelse av et nytt prosjekt til videre- eller sluttføring
av det opprinnelige, med adgang til ytterligere skattefradrag basert
på det samme årlige beregningsgrunnlaget som ellers. Departementet
foreslår at det gis hjemmel til i forskrift å gi
nærmere regler om dette.
Komitéflertallet i vår la opp til at tilskuddet
skal gis som fradrag i utlignet skatt, samtidig som ordningen skal
legges opp slik at fradraget skal kunne tas ut løpende
gjennom året. Komitéflertallet la også til grunn
at bedrifter som ikke er i skatteposisjon skal få full
nytte av fradraget ved at det gis et supplerende tilskudd. Komiteen
går ikke nærmere inn på hva slags forskutteringsordning
som bør foretrekkes.
Det er ikke mulig å kombinere den ligningsmessige fradragsordningen
(skattefradraget) som Hervik-utvalgets flertall og Stortinget gikk
inn for, med den forskutteringsordning som ble lagt til grunn av
Hervik-utvalgets mindretall, nemlig motregning i bedriftens løpende
betalingsstrøm for arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk
(skattetrekk).
Etter departementets oppfatning er det i stedet naturlig å bygge
forskutteringsordningen for FoU-fradrag på forskuddsordningen
for skatt.
Dette innebærer at personlig næringsdrivende
vil få redusert den skatten som skal betales i fire like
store terminer gjennom inntektsåret, jf. skattebetalingsloven
kapittel III, det vil si i det året FoU-kostnadene påløper.
Personlige deltagere i ansvarlige selskaper og kommandittselskaper
er også forskuddsskattepliktige og vil dermed kunne få redusert
den skatten som skal betales i fire like store terminer gjennom
inntektsåret, på lik linje med personlig næringsdrivende.
Aksjeselskaper og likestilte selskaper er etterskuddspliktige,
jf. skattebetalingsloven kapittel V. For disse selskapene vil dermed
FoU-fradraget først kunne komme til fradrag ved innbetalingen
av forhåndsskatten våren etter at FoU-utgiftene
er pådratt, eventuelt om høsten ved selve ligningen.
Etter departementets oppfatning er dette en uunngåelig
konsekvens av at fradraget er koblet til ligningsprosessen. Tidspunktet
for godskriving av skattefradraget ved ligningen vil falle godt
sammen med tidspunktet for selve inntektsskattebelastningen. Behovet
for en forskuttering er da ikke det samme som når skattebelastningen
kommer tidligere (gjennom en forskuddsskatt).
For bedrifter som ikke er i skatteposisjon og dermed ikke skal
betale skatt, har komitéflertallet, som tidligere nevnt,
lagt til grunn at det skal gis et supplerende tilskudd. Som en følge
av at fradraget er koblet til ligningsprosessen vil et supplerende
tilskudd til de bedriftene som ikke får utlignet nok skatt
til å utnytte fradraget, kunne gjennomføres ved
at bedriftene får utbetalt det ikke utnyttede fradragsbeløpet.
Fradraget vil da bli utbetalt på samme måte som
overskytende forhåndsskatt eller forskuddsskatt. Departementet foreslår
derfor at dersom FoU-fradraget overstiger utlignet skatt, skal det
overskytende beløp utbetales skattyteren ved skatteoppgjøret.
Stortinget har gjennom sin henvisning til forslaget fra flertallet
i Hervik-utvalget gitt anvisning på en rettighetsbasert
ordning. Det vises her til NOU 2000:7 side 148.
Statstilskudd til dekning av fradragsberettigede næringsutgifter
er generelt skattepliktig næringsinntekt. En ordning som
skissert ovenfor med rett til skattefradrag for fradragsberettigede
kostnader til FoU må økonomisk sett likestilles
med en ren tilskuddsordning med direkte utbetalinger. Dersom skattefradraget unntas
fra skatteplikt vil det innebære at et skattefradrag vil
være mer verdt enn et tilsvarende statstilskudd som utbetales
kontant. Det har neppe vært meningen.
Departementet ser likevel de praktiske og mer formelle argumenter
som taler mot å behandle et skattefradrag som skattepliktig
inntekt for mottaker. Departementet går derfor inn for
skattefritak mot at fradragssatsen reduseres fra 25 til 20 pst.
av fradragsgrunnlaget. Ved at fradragssatsen settes til 20 pst.,
og ikke bare 18 pst. som ville tilsvare verdien av 25 pst. minus
28 pst. skatt, er det tatt hensyn til at ikke alle foretak vil være
i skatteposisjon med effektiv skattlegging av eventuelt mottatt
skattepliktig støtte.
For å sikre at den nye ordningen blir oppfattet som troverdig
i forhold til målsetningen, og for å redusere næringslivets
usikkerhet med hensyn til hvilke prosjekter som faktisk faller inn
under det nye virkemidlet, foreslo Hervik-utvalget at prosjektene
må godkjennes på forhånd av Norges forskningsråd,
og at revisor i etterhånd skal bekrefte at prosjektet er gjennomført
i samsvar med godkjenningen og regelverket.
Den faglige vurderingen av prosjektet bør inneholde
en vurdering av om prosjektet er et reelt FoU-prosjekt, og om kjøp
av tjenester skjer fra FoU-miljø som er «godkjent».
Det vises til punkt 5.5.1.2 i proposisjonen angående hvilke
kostnader som kan inngå i grunnlaget for skattefradraget.
Med en godkjenningsordning forutsetter departementet at det i utganspunktet
må søkes om en forhåndsgodkjenning, slik
som utvalget foreslo. Departementet vil imidlertid peke på at dette
i enkelte tilfeller vil kunne få en del uheldige konsekvenser.
Det bør derfor åpnes for at forskningsrådet
også kan godkjenne prosjekter etter at de er startet opp.
For at ligningskontoret skal kunne kontrollere og godkjenne skattefradraget
må prosjektet imidlertid være godkjent senest
på et slikt tidspunkt at revisor har mulighet til å kontrollere
kostnaden opp mot det godkjente prosjektet. Departementet foreslår
at det gis hjemmel til å regulere dette nærmere
i forskrift. Slik etterfølgende godkjenning innebærer
ikke at fradragsgrunnlaget første gang etter godkjenningen
kan økes med FoU-prosjektets kostnader fra tidligere år.
Det enkelte års FoU-fradrag må beregnes av det
enkelte års godkjente utgifter.
En lovfestet rett til skattefradrag etter skatteloven medfører
at også ligningsmyndighetene er tillagt et forvaltningsansvar.
Etter utvalgets forslag og stortingsvedtaket er det imidlertid Norges
forskningsråd som skal inneha kompetansen til å godkjenne
både prosjektet og kostnadsrammen.
Ligningsmyndighetene må på den annen side ha kompetanse
til å prøve om skattyter faktisk har hatt de kostnader
som han hevder.
Det er skatteoppkreveren i det enkelte distrikt som foretar skatteavregningen
i et samarbeid med ligningskontoret. Fradrag i skatt må da
gis etter nærmere opplysninger fra ligningskontorene.
Etter forvaltningsloven § 28 kan et enkeltvedtak påklages
til nærmeste overordnede forvaltningsorgan.
Etter ligningsloven § 9-2 har skattyter rett til å påklage
ligningen. En klage etter ligningsloven vil kun gjelde spørsmålet
om skattyter har hatt kostnader som nevnt i det godkjente prosjektet.
Hervik-utvalget foreslo at departementet oppnevner en egen klagenemnd
for slike saker. En slik klagenemnd var tiltenkt opprettet i forbindelse
med FUNN-ordningen. Finansdepartementet anser det som lite hensiktsmessig
at et departement skal være klageorgan for vedtak fattet
av Norges forskningsråd på dette området.
Departementet foreslår derfor at en klagenemndløsning
for rådets avgjørelser også skal gjelde for
skattefradragsordningen. Klagenemnda skal behandle klager knyttet
til avslag på forhåndsgodkjennelse av egne prosjekter,
og avslag på forhåndsgodkjennelse av forskningsinstitusjoner
som det kan kjøpes forskningstjenester fra. En bedrift
kan ikke påklage et slikt avslag til ligningsmyndighetene.
Den nærmere klageordning utenom ligningsloven må reguleres
i forskrift.
Departementet vil vurdere hvorvidt det vil være nødvendig å foreta
notifikasjon i forbindelse med innføringen av en ordning
med skattefradrag for kostnader til FoU. En vil ha en dialog med
ESA om dette.
Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft
med virkning fra og med inntektsåret 2002.
Etter departementets oppfatning er koblingen til ligningen reelt
sett bare en teknisk oppgjørsmåte for en rettighetsbasert
tilskuddsordning. Det virker ulogisk og systemfremmed å utforme
et skattefradrag for en type næringsutgift som det allerede
er gitt inntektsfradrag for i næringsbeskatningen.
I punkt 5.9 i proposisjonen redegjøres det for en tilskuddsordning
som alternativ til den skattefradragsordning som foreslås
i proposisjonen.
Departementet anbefaler Stortinget å overveie en slik
tilskuddsløsning fremfor den skattefradragsordning som
fremmes i proposisjonen i henhold til Stortingets vedtak av 15.
juni 2001.
Departementet har beregnet provenyvirkningen av en full oppfølging
av stortingsvedtaket (Hervik-utvalgets hovedforslag), og av Regjeringens
forslag til oppfølging. Med de støttesatsene som
legges til grunn, er provenyvirkningene av Regjeringens forslag
uavhengige av om ordningen gjennomføres som en skattefradragsordning
eller som en regelstyrt tilskuddsordning.
Slik Hervik-utvalgets hovedforslag er utformet, er sannsynligheten
for fortrengningseffekter etter departementets vurdering nokså stor.
Departementet mener det er rimelig å forutsette at virksomhetene
vil tilpasse seg ulikt avhengig av om de har FoU-utgifter over eller
under grensen for støtte. Det legges derfor skjønnsmessig
til grunn at de samlede FoU-utgiftene (inkl. offentlig tilskudd)
er uendret i virksomheter med FoU-utgifter over taket, mens virksomheter
med FoU-utgifter under taket øker den private FoU-finansieringen
med 1 krone for hver krone de mottar i offentlig tilskudd.
I forhold til internasjonal empiri er forutsetningen om 1 krone økt
privatfinansiert FoU for 1 krone i økt offentlig støtte
relativt optimistisk. En så optimistisk forutsetning kan
imidlertid begrunnes med at den også skal fange opp en
eventuell økning i registrert FoU, blant
annet som følge av at virksomhetene blir mer påpasselige
med å føre reelle FoU-utgifter som FoU-utgifter.
I dag er det ingen skattemessige motiver for å føre
opp utgifter som FoU-utgifter, noe som kan tilsi en viss underrapportering
i FoU-statistikken. Videre vil virksomhetene få motiver
til å klassifisere mest mulig ordinære driftsutgifter
mv. som FoU-utgifter.
Med disse forutsetningene og på bakgrunn av tall fra
Statistisk sentralbyrås FoU-statistikk for 1999, anslås
provenytapet av en full oppfølging av stortingsvedtaket
til om lag 1,3 mrd. kroner på noe
lengre sikt. Det første året ordningen trer
i kraft vil imidlertid provenytapet trolig være noe lavere.
Ifølge stortingsvedtaket skal skattefradraget forskutteres
slik at bedriftene mottar tilskuddet løpende gjennom året.
Som departementet har gjort rede for, lar dette seg ikke gjennomføre.
Gitt denne betingelsen vil imidlertid hele den bokførte
effekten komme i 2002. Fordi skattefradraget gis ved ligningen,
vil den bokførte provenyvirkningen i selve inntektsåret
være beskjeden ettersom de fleste som kommer inn under
ordningen vil være etterskuddspliktige (aksjeselskaper).
Blant annet for å øke treffsikkerheten av ordningen,
foreslår Regjeringen å avgrense ordningen til SMB-virksomheter,
jf. punkt 5.5.2.3 i proposisjonen.
Provenyvirkningen på noe sikt av en ordning avgrenset
til SMB-virksomheter anslås til om lag 400 mill. kroner,
når bedriftene har fått tilpasset seg ordningen.
Bokført virkning i 2002 anslås til om lag 35 mill.
kroner. I tillegg kommer administrative kostnader som anslås
til om lag 20 mill. kroner.
Regjeringen Bondevik II er uenig i regjeringen Stoltenbergs forslag
til skatteloven § 16-40 første ledd (om begrensningen
i fradragsadgangen til å omfatte små foretak).
Regjeringen Bondevik II trekker av praktiske grunner i meldingen
tilbake hele forslaget til skatteloven § 16-40. Forslaget
til § 16-40 fremmes på ny i Ot.prp. nr. 21 (2001-2002)
(dens kapittel 3) med forslag om endringer i første ledd.
Etter departementets vurdering vil en avgrensing av adgangen
til å kreve skattefradrag for kostnader til FoU basert
på en henvisning til regnskapsloven § 1-6 bli
for snever. En slik avgrensning innebærer at en rekke mellomstore
foretak i norsk målestokk vil falle utenfor, samtidig som
disse er i en situasjon hvor de har ressurser og kapasitet til å utnytte
de mulighetene som ligger i et skattefradrag til FoU. Det vises
i denne sammenheng også til EUs retningslinjer for statsstøtte til
små og mellomstore bedrifter.
Departementets forslag innebærer at virksomheter som
oppfyller to av de tre følgende vilkår gis rett
til skattefradrag; virksomheten har mindre enn 80 mill. kroner i
salgsinntekt, har mindre enn 40 mill. kroner i balansesum og færre
enn 100 ansatte. Forståelsen av begrepene salgsinntekt,
balansesum og ansatte skal være den samme som etter regnskapsloven.
Når departementet ikke foreslår å sette
takene enda høyere, har dette bl.a. sammenheng med at kostnadseffektiviteten
i støtten som gis gjennom skattefradraget normalt vil avta
når foretaket har en mer betydelig størrelse.
Dette skyldes at fradraget for disse bedriftene i stor grad vil
komme til erstatning for kostnader som foretakene i dag bærer
selv. I tillegg kommer at de større foretakene normalt
er mindre avhengige av offentlig støtte for å gjennomføre
FoU-prosjekter, samtidig som de i praksis lettere vil kunne oppnå tilskudd
til større prosjekter gjennom eksisterende ordninger administrert
av Norges forskningsråd.
Provenytapet av ordningen anslås på noe sikt
til 510 mill. kroner pr. år. Dette innebærer en økning
på om lag 110 mill. kroner i forhold til regjeringen Stoltenbergs
forslag.
Hevingen av takene for størrelsen på de virksomheter
som skal omfattes av fradragsretten medfører at avgrensningen
ikke lenger kan følge av en henvisning til regnskapsloven § 1-6.
Dette innebærer samtidig at også allmennaksjeselskaper
under takene vil kunne komme inn under ordningen.
Det følger av regnskapsloven § 1-6 at kriteriene knyttet
til antall ansatte i foretaket mv. må være oppfylt
ved «de to siste årsregnskap». Ved frikoblingen fra
regnskapsloven § 1-6 oppstår spørsmål
om fastsettelse av et nytt tidspunkt for når vilkårene
til størrelse mv. må være oppfylt. Departementet
foreslår å knytte vilkårene til det inntektsåret
kostnadene er påløpt og som det kreves fradrag
for. Foretaket vil på vanlig måte måtte
dokumentere overfor ligningsmyndighetene at kravene er oppfylt,
herunder kravet til antall ansatte. Ligningsmyndighetene vil ha
full adgang til å prøve om vilkårene
er til stede.
For virksomheter undergitt begrenset regnskapsplikt i henhold
til regnskapsloven § 1-2 annet ledd gjelder ikke bestemmelsen
i skattelovens § 14-4 annet ledd om at skattyters årsregnskap
skal legges til grunn ved den skattemessige tidfestingen av inntekter
og utgifter. Kriteriene for avgrensning av adgangen til fradrag
til FoU kan derfor ikke baseres på et skattemessig årsregnskap
i disse tilfellene. Slike virksomheter vil imidlertid være
undergitt plikt til å levere næringsoppgave som
vedlegg til selvangivelsen, jf. ligningsloven § 4-4 nr.
1. Næringsoppgaven vil kunne fungere som et årsoppgjør
med samlet resultat og balanse i foretaket, jf. Ot.prp. nr. 1 (1999-2000)
side 81. På denne måten vil ligningsmyndighetene
ha mulighet til å avgjøre om vilkårene
for skattefradrag for FoU er til stede. Departementet foreslår
at kravet til antall ansatte mv. også for virksomheter
med begrenset regnskapsplikt, knyttes til det aktuelle inntektsåret
som kravet om fradrag gjelder.
Komiteen viser til at det i Ot.prp.
nr. 21 (2001-2002) punkt 3.1 er uttrykt at forslaget fra regjeringen Stoltenberg
opprettholdes med unntak av forslaget til skatteloven § 16-40
første ledd.
Komiteen viser til brev fra Finansdepartementet
ved finansministeren 18. oktober 2001, som er vedlagt innstillingen.
I brevet er det gjort rede for den endring av skatteloven § 5-31
som er foreslått i departementets forslag til lovvedtak.
Komiteens flertall, alle unntatt Fremskrittspartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, støtter
Regjeringens forslag om skattefradrag for forsknings- og utviklingskostnader. Flertallet viser
til at Regjeringen utvider skattefradragsordningen for FoU sammenlignet
med regjeringen Stoltenbergs forslag. Den forrige regjeringen hadde brukt
samme grense for små foretak som i regnskapsloven. Flertallet mener
det er for snevert å avgrense skattefritaket til de minste
bedriftene. Skattefradraget for FoU-kostnader vil styrke næringslivets
motiver til å investere i FoU. Størrelsen på de
foretakene som gir rett til skattefradrag, dobles for alle de tre
aktuelle kriteriene. Øvre grense for at foretak skal ha
rett til skattefradrag foreslås satt til to av de tre kriteriene 80
mill. kroner i salgsinntekt, 40 mill. kroner i balansesum og 100
ansatte.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet er bekymret over at Norge bruker en vesentlig
lavere andel av BNP til FoU enn gjennomsnittet i OECD.
Det er anslått at den samlede norske FoU-innsatsen i
2001 vil ligge på om lag 1,7 pst. av BNP mot OECD-gjennomsnittet
på 2,2 pst. Det er først og fremst den private
forskningen som er mindre i Norge enn i andre land som det er naturlig å sammenligne
oss med. Disse medlemmer ser på forskning
og utvikling som en investering i fremtiden, og tror derfor at hver
krone som blir investert i FoU vil gi mer tilbake i form av økt
verdiskapning. Disse medlemmer er derfor positiv
til skatteincentiver som stimulerer til økt FoU og støtter
derfor fullt ut Hervik-utvalgets forslag der bedriftene får
trekke fra 25 pst. av FoU-utgifter. Disse medlemmer vil
derfor gå imot begrensningene i forhold til målgruppe
og prosentsats som Regjeringen har foreslått.
Disse medlemmer slutter seg til Regjeringens forslag
til skatteloven § 16-40 annet til syvende ledd og fremmer
følgende forslag:
«I lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av
formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende
endring:
§ 16-40 første ledd skal lyde:
(1) Skattyter som driver virksomhet som omfattes av regnskapsloven § 1-2,
gis fradrag i skatt og trygdeavgifter for 25 pst. av kostnader til
forsknings- og utviklingsprosjekt etter bestemmelsene i denne paragraf.»
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet vil understreke at næringsretta
forsking og utvikling må styrkjast. Desse medlemene vil
gå imot Regjeringa sitt forslag om skattefrådrag
for verksemdene sine forskings- og utviklingskostnader. Desse medlemene vil
foreslå ei tilskottsordning for forsking og utvikling (FoU).
Dette vil fungere betre enn ei skatteordning, mellom anna fordi
dei små og mellomstore verksemdene treng likviditetsmessige
tilskott til dekking av prosjektkostnadene. Frå ein investerer
i FoU til dette gir skattelette går det relativt lang tid.
Mange små og mellomstore verksemder har ikkje den naudsynte
likviditet til ein slik langsiktig forskingsaktivitet.
Desse medlemene vil vise til FUNN-ordninga, som
er ei tilskottsordning og som trådte i kraft 1. juli 2001.
Denne har vist seg å vere svært vellukka. Ei regelstyrt
tilskottsordning vil òg vere administrativt enklare og
ivareta intensjonane til Stortinget betre enn ei skatteordning.
Desse medlemene vil difor oppretthalde ordninga
med stimuleringstilskott og viser til at Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet i sine alternative budsjett har auka ramma med
høvesvis 400 og 450 mill. kroner, og har ei øvre
grense på tal tilsette i verksemda på 250 (jf.
grensa for statsstøtte for små verksemder i EU/EØS-regelverket).
Desse medlemer viser til sine respektive merknader
og fremjar følgjande forslag:
«Vedtak til lov
om tilskott til forsking og utvikling i næringslivet
§ 1
Det vert gitt tilskott til forsking og utvikling i næringslivet
frå Noregs forskingsråd i høve til reglane
i denne lova.
§ 2
Tilskott vert gitt til verksemd som etter dei to siste årsrekneskapa
oppfyller to av dei tre følgjande vilkåra:
a) verksemda har mindre enn 80 mill. kroner i
salsinntekt,
b) verksemda har mindre enn 40 mill. kroner i balansesum,
c) verksemda har færre enn 250 tilsette
§ 3
Det vert gitt tilskott til dekning av 25 pst. av kostnadene
i tilknyting til:
a) Eigenutført forskings- og utviklingsprosjekt godkjend
av Noregs forskingsråd opptil 4 mill. kroner pr. år.
b) Forskings- og utviklingsprosjekt utført av forskingsinstitusjonar
godkjend av Noregs forskingsråd opptil 8 mill. kroner pr. år.
Samla tilskott etter bokstav a og b skal ikkje overstige dette beløpet.
Tilskott kan òg verte gitt ved samarbeidsprosjekt mellom
fleire sjølvstendige verksemder når prosjektet er
godkjend av Noregs forskingsråd. Ved slike prosjekt gjeld
tilskottsramma pr. prosjekt, fordelt på deltakarane etter
deltakarandelar.
I konsern etter aksjelova § 1-3 og allmennaksjelova § 1-3
skal prosjekt med innbyrdes samanheng handsamast som eit prosjekt.
Tilskotet vert da handsama som i andre ledd andre punktum.
§ 4
Departementet kan gje forskrift til gjennomføring og
utfylling av lova, slik som reglar om godkjenning av prosjekt og
institusjonar, om kva som skal reknast for kostnad til forskings-
og utviklingsprosjekt, og om reglar for sakshandsaming og klage
med omsyn til ordninga for godkjenning av prosjekt.»
Komiteens medlem fra Senterpartiet ønsker
ikke å gå over til en ordning med skattefradrag. Dette
er en konsekvens av at dette medlem heller vil videreføre
FUNN-ordningen. Dette innebærer ekstra skatteinntekter
i 2002 på 45 mill. kroner.