Gjennom flere hundre år har spill med penger vært
forbudt ifølge norsk lov. Det har likevel blitt åpnet
for avgrensede tillatelser, blant annet for å skaffe midler
til humanitære og samfunnsnyttige formål.
Nordmenn spilte i 2001 for vel 22 mrd. kroner. Det har vært
en kraftig vekst i spillaktiviteten på gevinstautomater
de senere år, faktisk er den mangedoblet på 10 år.
Spilleoverskuddet gir viktige bidrag til mange samfunnsnyttige formål,
samtidig som mange mennesker utvikler en uheldig spilleadferd. Veksten
i pengespillaktiviteten har vært særlig stor for
de såkalte gevinstautomatene. Ca. 19 000 gevinstautomater
var i 2001 oppstilt rundt omkring i Norge. Erfaringen viser at det
er vanskelig å overholde aldersgrensen for spill på gevinstautomater.
Et nytt element er aggressiv markedsføring av pengespill
på Internett som undergraver nasjonale regler.
Hovedbegrunnelsen for Regjeringens forslag om opprydding på gevinstautomatmarkedet
er et ønske om å kunne bekjempe spillavhengighet
og forebygge kriminalitet mer effektivt, få bedre kontroll
med misligheter i bransjen og kunne håndheve 18-årsgrensen strengere.
I proposisjonen legger departementet fram forslag til endringer
i lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill mv. og lov
24. februar 1995 nr. 11 om lotterier mv.
Departementet fremmer forslag om opprydding på gevinstautomatmarkedet
og om at Norsk Tipping får enerett til oppstilling av gevinstautomater.
De samfunnsnyttige og humanitære organisasjonene foreslås
gitt en fast andel av Norsk Tippings samlede spilleoverskudd. Organisasjonenes
avhengighet av inntektene fra gevinstautomatene blir dermed betydelig
redusert. Det legges til grunn at det i denne omgang ikke bør
tas sikte på en vesentlig endring i fordelingen av spilleinntektene
til disse organisasjonene sett i forhold til utviklingen av automatinntektene fram
til 2001. For å møte konkurransen fra utenlandske
pengespill på Internett tar departementet sikte på å vurdere
permanente norske spill på Internett etter at en evaluering
av igangsatte prøveprosjekt er foretatt. Det foreslås
også at pengespill om bord på norske skip i rute
mellom norsk og utenlandsk havn skal være underlagt de
samme regler som pengespill på land. Samtidig går
departementet inn for at kasinovirksomhet fortsatt ikke skal tillates.
Det foreslås at det årlig avsettes en andel
av spilleoverskuddet fra Norsk Tipping til informasjon, forebygging,
forskning og behandling av spillavhengighet.
Det foreslås at Lotteritilsynets kontrollansvar etter
pengespilloven utvides. Det foreslås videre en liberalisering
av reglene i forhold til mindre lotterier.
Lotteriloven av 1995 ga samfunnsnyttige og humanitære
organisasjoner eksklusiv rett til oppstilling av såkalte
gevinstautomater. Sammen med den teknologiske utvikling førte
dette til enorm økning i omsetningen på gevinstautomatene
i løpet av 1990-tallet. Dette var en vesentlig årsak
til at Lotteritilsynet fra 1. januar 2001 ble opprettet
som forvaltnings- og kontrollmyndighet i forhold til lotteri og
pengespill. Samtidig ble ansvaret for forvaltning av lotteriloven overført
fra Justisdepartementet til Kulturdepartementet.
I mai 2000 ble det fremmet forslag om endringer i lotteriloven
av 1995 i forbindelse med etableringen av Lotteritilsynet, jf. Ot.prp.
nr. 49 (1999-2000). I forbindelse med behandlingen av endringsforslagene forutsatte
justiskomiteen blant annet i Innst. O. nr. 12 (1999-2000) "at Regjeringa
kjem attende til Stortinget på ein egna måte om
fordelinga av spelemarknaden mellom private og statlege spel og
eventuelle lovendringar i samband med dette".
Som et forsøk på å komme dagens utfordringer
i møte, sendte departementet 21. juni 2002 ut
på høring et forslag om endringer i lotteri- og
pengespillovgivningen. Blant annet ønsket en å endre
situasjonen i forhold til gevinstautomater. Det ble foreslått
at gevinstautomater kun skal stå oppstilt i lokaler med
adgangsbegrensning, samt nye regler for fordeling av overskuddet
fra automatene. Det ble samtidig foreslått en klargjøring
av hovedprinsippene for norske pengespill, samt forenklinger i lotteriloven
slik at smålotterier kan avholdes av en utvidet krets samfunnsnyttige
organisasjoner. Det ble også foreslått at flere
mindre lotterier kan avholdes uten tillatelse.
Både private automatoperatører og berørte
organisasjoner uttrykte i sine høringsuttalelser sterk
motstand mot forslaget om endrete betingelser for gevinstautomatene,
fordi det ble antatt at strengere begrensninger i forhold til hvor
automatene kunne stå oppstilt, ville medføre reduksjoner
i inntektene. De største aktørene anslo i sine
høringsuttalelser at forslaget vil innebære en
reduksjon av humanitære og samfunnsnyttige organisasjoners
automatinntekter fra 880 mill. kroner i 2001 til mellom 200 og 400 mill.
kroner i året.
De sterke reaksjonene gjorde det klart at forslagene departementet
framsatte bare delvis kunne løse de aktuelle problemene
i forhold til forvaltning og kontroll. På denne bakgrunn
sendte departementet ut et nytt forslag på høring
den 25. oktober 2002.
Det nye forslaget innebar at retten til oppstilling av gevinstautomater
fra 1. januar 2006 etableres som en enerett for Norsk Tipping
AS med hjemmel i pengespilloven. Forslaget innebærer at
inntektene til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner
sikres ved at disse blir overskuddsmottakere fra Norsk Tipping AS
på linje med idrett og kultur.
Etter norsk rett er spill med penger forbudt. Forbudet mot pengespill
har vært et prinsipp i norsk lovgivning i flere hundre år.
Etter følgende lover åpnes det likevel for
tillatelse til pengespill og lotterier til visse aktører
og på visse vilkår: lov 1. juli 1927
nr. 3 om veddemål ved totalisator, lov 28. august
1992 nr. 103 om pengespill mv. og lov 24. februar 1995
nr. 11 om lotterier mv.
Med utgangspunkt i de tre spesiallovene framstår lotteriloven
som den generelle regulering av pengespill i Norge, mens totalisatorloven
og pengespilloven gir hjemmel for de særlige monopolrettigheter
på pengespillområdet tillagt hhv. Norsk Rikstoto
(hestespill) og Norsk Tipping AS (øvrige sportsspill og
visse tallspill).
En samlet gjennomgang av lotteri- og pengespillområdet
ble sist presentert for Stortinget av daværende regjering
Brundtland i Revidert nasjonalbudsjett 1991 i St.meld. nr. 2 (1990-1991).
I redegjørelsen for Stortinget ble det konkludert med
at det ikke kunne påvises inntektsnedgang for private lotterier
som følge av innføringen av de nye statlige spillene.
Det ble videre konkludert med at hovedproblemet for private lotterier
var sterk kostnadsøkning og samordningsproblemer på lotterimarkedet.
Det har tidvis vært reist krav bl.a. fra frivillige
organisasjoner om like rammebetingelser mellom statlige spill og
private lotterier. Dette bryter med de hovedprinsipper som spill-
og lotteripolitikken til nå har vært tuftet på.
De statlige pengespillenes omsetningsvolum og markedsdominans
i forhold til de private lotteriene er en følge av en bred
politisk enighet og ikke uttrykk for en tilfeldig utvikling. Organisering
av pengespill gjennom offentlige selskaper er også hovedmodellen i
de fleste europeiske land.
Lotteri- og pengespillområdet i Norge er et marked med
begrenset konkurranse. Pengespillene er unntatt fra prinsippet om
fri konkurranse innen EU/EØS-området.
Selv om de private lotterier i stor grad er regulert gjennom
lov og forskrift, har de senere år vist at innslaget av
kommersielle virksomheter og den økende konkurransen mellom
de ulike organisasjoners lotteritilbud, gjør det vanskeligere å drive
direkte politisk styring av markedsutviklingen. Bl.a. det økende
tilbudet av elektroniske pengespill over landegrensene innebærer
at den statlige og politiske kontroll med utviklingen av pengespilltilbudet
må ansees svekket til tross for økt kontrollfokus
fra Lotteritilsynet.
På denne bakgrunn blir det en stor politisk utfordring å sikre
opprettholdelsen av en forsvarlig og kontrollert utvikling av de
norske pengespillene under den pågående utvikling
med økende markeds- og teknologibasert styring av pengespilltilbudet.
Omsetningen i norske pengespill har samlet sett vært økende
fra 1990 og fram til i dag, også når man tar prisstigningen
i betraktning. Norsk Tippings spill har samlet sett hatt en årlig
omsetningsøkning. Norsk Rikstotos spill har hatt en mer
ujevn utvikling og har etter en økende etterspørsel
på 1990-tallet opplevd en reell omsetningsnedgang det siste året
(år 2002).
Samlet omsetning for spill og lotterier i 2001 var vel 22 mrd.
kroner, herav nærmere 9 mrd. kroner på gevinstautomater.
Av en samlet omsetning på 22,4 mrd. kroner vant spillerne
tilbake 62 pst. eller 13,9 mrd. kroner. Administrative kostnader
utgjorde totalt 4 mrd. kroner. Nær 4,5 mrd. kroner gikk
til ulike formål som utgjør 53 pst. av samlet
netto spilleomsetning.
De statlige spillene tilførte over 3 mrd. kroner tilsvarende
66 pst. av netto omsetning - 2 575 mill. kroner fra Norsk
Tipping AS og 483 mill. kroner fra Norsk Rikstoto (hhv. 69 pst.
og 54 pst. av netto omsetning) til formålene. De private
lotteriene overførte nær 1,5 mrd. kroner, tilsvarende
36 pst. av netto omsetning til formålene.
E-handelstilbud av pengespill har skapt nye utfordringer for
de nasjonale pengespillmarkedene i hele Europa. Ingen land har til
nå funnet en effektiv beskyttelse for nasjonale pengespill
mot konkurrerende tilbud på Internett.
Teknologisk utvikling og bruk av Internett har endret distribusjon
av spill og lotterier og utvikling av disse.
Det er anslått at nordmenn i 2001 spilte for 600 mill.
kroner på utenlandske pengespill. Lotteritilsynets tilsvarende
anslag for 2002 er ca. 1 mrd. kroner.
Blant en rekke europeiske land synes holdningen å være
at den sikreste strategi mot pengespillkonkurranse fra Internett
er å bygge opp sikre og nasjonale tilbud med trygg betalingsformidling.
Målsettingen er at slike sikre og nasjonale tilbud skal
minimalisere lekkasjen av spill til utlandet via Internett.
I lys av dette har departementet i 2001/2002 gitt prøvekonsesjon
til Norsk Tipping og Norsk Rikstoto for distribusjon av eksisterende
spill over Internett. I tillegg er det gitt prøvekonsesjon
for utprøving av forskjellige lykkespill på Internett
til Norskespill.no (gruppering av 10 humanitære organisasjoner),
samt prøvekonsesjon for forhåndstrukket lotteri
over SMS til Norsk Restaurantcasinodrift på vegne av 10
frivillige organisasjoner. Prøvekonsesjonene er gyldige
ut 2003.
Igangsatte prøveprosjekter vil bli evaluert i løpet av
prøveperioden.
Spillavhengighet som problem har fått økende oppmerksomhet
i Norge de siste årene. Det har resultert i en bred offentlig
debatt som særlig har dreid seg om gevinstautomater og
konsekvenser av overdrevet pengespill.
I samsvar med forutsetningene i Ot.prp. nr. 49 (1999-2000) har
departementet gitt Lotteritilsynet et ansvar for oppfølging
av negative sider ved spill og lotterier. Lotteritilsynet igangsatte
høsten 2001 et forskningsprosjekt med det formål å kartlegge
omfanget av og årsakene til spillavhengighet i Norge.
Resultatene fra befolkningsundersøkelsen er ventet å foreligge
i månedsskiftet mai/juni 2003. Resultatene fra
ungdomsundersøkelsen kan tyde på at ungdom under
18 år i Norge bruker mer enn 170 mill. kroner på gevinstautomater
pr. år. Undersøkelsen fant også at ungdom
med spilleproblemer oftere er involvert i kriminelle aktiviteter
enn annen ungdom.
Spilleatferden som ungdommene her viser er urovekkende, og krever
en gjennomtenkt tiltaksplan med tanke på informasjon om
farer knyttet til pengespill og forebygging av spillavhengighet.
Det kan være komplisert å gjennomføre
pålitelige undersøkelser som viser omfanget av
problematisk spilleatferd og spillavhengighet i en befolkning. En
svensk undersøkelse gjennomført i 1997-1998 konkluderte
med at opp mot 1,7 pst. av befolkningen kan klassifiseres som akutte
problemspillere. Nærmere 0,8 pst. ble klassifisert som
patologiske spillere, det vil si at de har et sykelig forhold til
pengespill.
Konklusjonen var derfor at minst 25 000 svensker mellom
15 og 74 år ble klassifisert som patologiske spillere,
mens tallet på akutte problemspillere ifølge undersøkelsen
lå omkring 100 000.
Den svenske undersøkelsen som her er omtalt, viser også at
det er gevinstautomater som utgjør den største
faren for utvikling av spillavhengighet i forhold til andre typer
pengespill. Dette samsvarer også med andre internasjonale
undersøkelser om problematisk spilleatferd.
Erfaringene de siste ti årene viser at regelverket for
godkjenning og kontroll av de nye automatene ikke har kunnet forhindre
at automatene utvikler seg i strid med myndighetenes forutsetninger
og i strid med nasjonale tradisjoner i forhold til lotteri- og pengespillvirksomhet.
Resultatet av denne utviklingen er at gevinstautomatene gjennom
flere år har hatt en langt sterkere stigning i omsetningen
enn andre pengespill. Samtidig har det gjennom flere år
vært registrert et stadig økende problem i forhold
til at automatene tiltrekker seg barn og ungdom som spillere. Behandlingsinstitusjoner
for rusmisbrukere har også merket en økende etterspørsel
etter behandling for spillavhengighet, først og fremst
fra personer som har utviklet avhengighet av spill på automater.
Departementet foreslår at Norsk Tipping gis enerett
for drift av gevinstautomater i Norge etter modell fra nylige omlegginger
i Sverige. Hovedbegrunnelsen for forslaget er et ønske
om å kunne forebygge og bekjempe spillavhengighet og kriminalitet
mer effektivt, å kunne håndheve 18-årsgrensen
for spill på automater strengere og å få kontroll
med misligheter i bransjen.
Etter lotteriloven av 1995 kan automater bare oppstilles til
inntekt for samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner.
De ideelle organisasjonenes andel av overskuddet er nylig endret
til 40 pst. for automater som gis oppstillingstillatelse 1. mars
2003 eller senere. Alle automattyper som blir utplassert, må i
dag godkjennes av Lotteritilsynet.
Automatenes stadig mer offensive virkemåte hadde også satt
fokus på hvor automatene står utplassert. Den økende
andel barn og unge som ble tiltrukket av gevinstautomater, medførte
at Stortinget vedtok å innføre 18-års
aldersgrense for spill på slike automater, med virkning
fra 1. januar 2001. Siden automatene i dag står
fritt tilgjengelige i kjøpesentra, dagligvarebutikker og
andre deler av det offentlige rom, har det imidlertid vist seg vanskelig å føre
effektiv kontroll med at 18-årsgrensen overholdes.
Kultur- og kirkedepartementet anser at utplasseringsmønster
og virkemåte for dagens gevinstautomater i økende
grad har medført uheldig spilleadferd. Etter dagens regelverk
eksisterer det ingen begrensninger med hensyn til hvilke lokaler
som kan benyttes til utplassering av gevinstautomater. Av de ca. 19 000
automater som var oppstilt i 2001 er det grunn til å anta
at en overveiende andel sto og fortsatt står i lokaler
uten adgangsbegrensning. Lotteritilsynet har anslått at
inntekten til samfunnsnyttig og humanitær virksomhet fra
disse automatene i 2001 var ca. 917 mill. kroner.
Lotteritilsynet har påvist at flere automater som er
utviklet med utgangspunkt i de nye kravene, inneholder gevinstprogram
som ikke tilfredsstiller typegodkjenningsforskriftens krav om tilfeldig
fordeling av gevinstene. Erfaringen med praktisering av den nye
forskriften viser at det er vanskelig å kontrollere og
håndheve automatenes reelle funksjonsmåte i forhold
til forskriftskravene. Dette forhold er ytterligere bekreftet ved
et nylig fattet vedtak i Lotterinemnda som begrenser muligheten
til å trekke tilbake godkjenninger av spillkonsepter som
i ettertid viser seg å ha funksjonalitet utenfor forskriftskravene.
Leverandører av maskiner og maskinvare til spilleoperatører
i Norge er dominert av store internasjonale selskap med rene kommersielle
hensikter, som setter press på tolkninger av forskrifter
og tekniske spesifikasjoner, og i mindre grad tar inn over seg lovens
intensjon om å begrense skadevirkningene. Det synes klart
at det vil ligge et innebygget ønske om å utnytte
forskriftskravene til det ytterste for derved å øke
markedsandeler ved salg av maskiner til Norge.
Det har også vist seg vanskelig å gjennomføre innstramninger
i automatenes funksjonsmåte, fordi slike endringer blir
møtt med massiv motstand fra spilleoperatører
av frykt for nedgang i omsetning i automatene.
Det er videre svært kostnadskrevende å etablere en
fullstendig kontroll med at de automater som utplasseres, ikke inneholder
gevinstprogram som gir spillerne mulighet til å forutse
når en automat vil utbetale gevinst. Til tross for at omsetningen
og overskuddet pr. automat stadig øker, synes det ikke
som den økonomiske motivasjonen for å utplassere
stadig mer aggressive automater flater tilsvarende ut. Etterspørselen
etter nye og stadig mer attraktive automater gir dermed et kontinuerlig
press mot de tekniske automatkravene som krever en tilsvarende oppbygging av
kontrollberedskapen.
Departementet viser også til indikasjoner på en rekke
brudd på vilkårene for oppstilling av gevinstautomater,
blant annet i form av uregistrert omsetning, og kjøp av
de mest lønnsomme oppstillingsplassene.
Det økende overskudd pr. automat gjør at tilgangen
til oppstillingsplassene blir stadig mer verdifull. Dette har skapt
problemer med kjøp av oppstillingsplasser, med den følge
at innehaveren av oppstillingsplassen mottar tilleggsytelser på bekostning
av den ideelle organisasjonen. Det krever omfattende kontrollaktivitet
for å avdekke slike brudd.
Erfaringene etter at det fra 1. januar 2001 ble innført
18-års aldersgrense for spill på gevinstautomater, tyder
også på at det er vanskelig fullt ut å oppnå en effektiv
håndheving av aldersgrensen.
Dagens regelverk sikrer i for liten grad at det reelle overskuddet
fra automatvirksomheten kommer de ideelle organisasjonene til gode.
Spille- og lotterimarkedet generelt, herunder automatmarkedet,
skal ikke være et ordinært konkurransemarked.
Pengespill og lotterier er i utgangspunktet forbudt i Norge. Grunnlaget
for regulering av spill og lotterier har alltid vært at
dette er nødvendig for å beskytte borgerne mot
utvikling av uheldig spilleatferd fra borgernes side. Det er departementets oppfatning
at de uheldige sidene ved automatmarkedet langt på vei
er forårsaket av den sterke og tiltagende konkurransen
mellom de ulike aktørene, blant annet i forhold til å finne
de beste automatene og få tilgang til de mest innbringende
oppstillingsplassene. Entreprenørene konkurrerer om å ha
de mest attraktive gevinstautomatene på de mest eksponerte
oppstillingsstedene, dvs. der mange ferdes, som f.eks. butikker,
kjøpesentra etc. Dette innebærer en uheldig eksponering
av pengespill overfor blant annet mindreårige og personer
med problematisk spilleatferd. Denne beskrivelsen understøttes
av mange direkte tilbakemeldinger til departementet fra enkeltpersoner.
Det er departementets vurdering at en justering av dagens regler
eller innføring av et konsesjonssystem med et mindre antall
konsesjonærer, ikke vil fjerne konkurranseelementet fra
gevinstautomatmarkedet.
Det er også grunn til å tro at Norsk Tipping
som en aktør i gevinstautomatmarkedet i konkurranse med
eksisterende eller et fåtall nye aktører, ikke
vil kunne bidra til å redusere de negative effektene av konkurransen
i markedet, fordi selskapet ville bli nødt til å forholde
seg til og konkurrere på lik linje med andre aktører.
Dette viser erfaringen fra Danmark der Dansk Tipstjenste konkurrerer
med private operatører.
Etter departementets vurdering vil innføring av andre
regler for fordeling av automatoverskuddet (f.eks. såkalt
"spill i pott") ikke løse styrings- og kontrollproblemene.
Et konsesjonssystem for automatdrift vil sannsynligvis også måtte
forutsette at det gis tidsbegrensede konsesjoner, jf. blant annet
til bestemmelsene i EØS-avtalens regler om fri flyt av
tjenester og etableringsretten.
Departementet har kommet til at det bør etableres ett
operatørselskap med enerett til drift av automater. Denne
vurderingen støttes av landets største og mest erfarne
automatselskap Røde Kors.
Departementet har også kommet til at en modell med én
stor privat konsesjonær ikke vil gi den nødvendige
umiddelbare styrings- og kontrollmulighet.
Selv i en enerettsmodell med bare én privat konsesjonær
vil denne ha egeninteresser knyttet til overskuddet fra virksomheten
som naturlig vil være i konflikt med hensynet til forebyggelse
av sosiale og samfunnsmessige skadevirkninger.
Det er også grunn til å tro at en slik interessekonflikt
vil kunne oppstå uavhengig av om konsesjonæren
drives av kommersielle eller ideelle interesser.
Etter departementets mening vil verken justeringer innenfor rammen
av dagens modell eller et konsesjonssystem med én eller
flere aktører sikre en samfunnsmessig forsvarlig innretning
av gevinstautomatvirksomheten i Norge. Departementet er kommet til
at den eneste modell som vil gi full kontroll med det spilltilbud
som gis via gevinstautomater, er en modell med én heleid
statlig operatør som er direkte styrt og kontrollert av
staten.
Departementet mener en statlig eid enerettsoperatør
best kan organiseres i tilknytning til Norsk Tipping, både
på bakgrunn av selskapets generelle erfaring som spilloperatør
og for å sikre en mest mulig direkte og oversiktlig styring
av de statlige pengespill. Slik organisering vil også lette
arbeidet med en enhetlig fordeling av overskuddet fra spillevirksomheten.
Forslaget om enerett for Norsk Tipping AS innebærer
at vilkårene for oppstilling blant annet i forhold til
automatenes funksjonsmåte fastsettes av departementet med
hjemmel i pengespilloven. Det forutsettes at alle oppstilte automater
er knyttet sammen i et elektronisk nettverk. Nettverkstilknytningen
gir løpende tilgang til opplysninger om pengestrømmen og
automatenes funksjonsmåte. Videre vil premieutbetalingen
skje ved at automaten gir en papirkvittering som så må veksles
inn hos lokalinnehaveren, i stedet for direkte kontantutbetaling
fra automaten som i dag. Forslaget vil gi et vesentlig bedre grunnlag for
en forsvarlig politisk styring med regelverksutviklingen, et klart
plassert ansvar for automatdriften og en mer effektiv håndheving
av 18-årsgrensen. Det forutsettes samtidig at antall oppstilte
automater vil bli redusert til ca. 10 000.
Forslaget forutsetter videre at automatene oppstilles i kontrollerbare
lokaler med hovedvekt på storkiosker, samt i serveringssteder
som restauranter, puber og barer. I tillegg vil automater bli oppstilt
i tilknytning til bingohaller/travbaner, i spillekafeer
og i et fåtall større spillehaller. Oppstilling
i dagligvarebutikker og kjøpesentra etter dagens mønster
vil dermed bortfalle.
Forslag til retningslinjer for oppstillingen vil bli utarbeidet
i samarbeid mellom Lotteritilsynet og Norsk Tipping AS. Et vesentlig
siktemål for retningslinjene vil være effektiv
håndheving av aldersgrensen på 18 år
for spill på automater.
Ved at Norsk Tipping gis enerett til drift av gevinstautomater,
vil også automatoverskuddet inngå som en del av
det samlede overskuddet til Norsk Tipping. Samfunnsnyttige og humanitære
organisasjoner gis en øremerket andel av spilleoverskuddet
(18 pst.) og blir et tredje overskuddsformål ved siden
av idrettsformål og kulturformål. Denne modellen
vil styrke den politiske styring og kontroll av det samlede spillmarked.
Beregninger foretatt av Norsk Tipping AS som blant annet bygger
på erfaringene fra Sverige, viser at en enerettsmodell
basert på et non-profit selskap vil gi vesentlig lavere
driftskostnader enn i dagens marked. Et nytt driftssystem vil ifølge
Norsk Tipping kunne gi et like stort overskudd fra automatene som
i dag, selv om den totale automatomsetningen reduseres med inntil
40 pst.
Norsk Tipping har overfor departementet foreslått at
automatvirksomheten organiseres som et heleiet datterselskap adskilt
fra Norsk Tippings tradisjonelle virksomhet. Departementet er enig
i dette.
Når det gjelder regnskaps- og revisjonsmessige konsekvenser
av dette, har Riksrevisjonen i sin høringsuttalelse lagt
vekt på at regnskapene til Norsk Tipping fortsatt bør
revideres av Riksrevisjonen, men slik at dette også omfatter
heleide datterselskaper som driver spillevirksomhet. Dette foreslås
presisert ved en ny § 9 a i lov om pengespill.
De økonomiske analyser som ligger til grunn for forslaget
er basert på at Norsk Tipping AS starter utplassering av
automater 1. august 2004.
Norsk Tipping AS´ nye automatvirksomhet vil kreve investeringer
i størrelsesorden 1,2 mrd. kroner fram til utgangen av
2007. I tillegg kommer kompensasjon for nedgang i de samfunnsnyttige
og humanitære organisasjonenes automatinntekter i overgangsperioden
fra 2004-2005.
I perioden 2004-2007 er det beregnet at Norsk Tippings automatvirksomhet
vil ha et samlet likviditetsoverskudd fra driften på 2
mrd. kroner.
I forbindelse med vedtakelsen av lotteriloven 1995 ble det lagt
til grunn at det ikke ville være i strid med grunnlovsfestede
rettigheter å frata private næringsdrivende retten
til å oppstille gevinstautomater til inntekt for seg selv.
I forbindelse med utarbeidelsen av forslaget om enerett for Norsk
Tipping til drift av gevinstautomater, innhentet departementet uttalelse
fra Lovavdelingen i Justisdepartementet vedrørende forholdet
til Grunnloven. Lovavdelingen konkluderte med at Grunnloven ikke
inneholdt bestemmelser som ville gi grunnlag for erstatningssøksmål mot
staten dersom forslaget ble gjennomført.
Norsk Lotteridrift ASA har i sin høringsuttalelse gjort
gjeldende at enerettsforslaget vil være i strid med EØS-avtalen.
Departementet er uenig i den vurdering av forholdet til EØS-avtalen
som er lagt til grunn i høringsuttalelsen fra Norsk Lotteridrift
ASA. Det er departementets oppfatning at EF-domstolens praksis i
saker vedrørende lotteri og pengespill innebærer
at norske myndigheter innenfor EØS-avtalen har en stor
grad av frihet i valget av virkemidler i pengespillpolitikken, inklusive
totalforbud, så lenge formålet er å forebygge
sosialt skadelige konsekvenser for den enkelte eller risikoen for
forbrytelser og bedragerier i tilknytning til spillevirksomheten.
Det må imidlertid forutsettes at de virkemidler som benyttes
er egnet til å sikre de hensyn som skal beskyttes, og ikke
går lenger enn nødvendig for å nå de
aktuelle mål.
Departementets enerettsforslag er basert på den forutsetning
at det er behov for en mer kontrollert utvikling av spill på gevinstautomater.
Hovedbegrunnelsen for departementets forslag er et ønske
om å kunne forebygge og bekjempe spillavhengighet og kriminalitet
mer effektivt, få bedre kontroll med misligheter i bransjen
og å kunne håndheve 18-årsgrensen for
spill på gevinstautomater strengere. Forslaget om enerett
for Norsk Tipping vil etter departementets vurdering gi den klart
mest effektive kontroll med automatmarkedet sammenlignet med andre
alternative driftsmodeller. At forslaget også innebærer
en mer effektiv organisering av automattilbudet slik at de ideelle
formål sikres en større andel av omsetningen i
de automater som tillates oppstilt, må anses som en positiv
sideeffekt av forslaget.
Pengespill og lotterier er i utgangspunktet forbudt i Norge og
kan normalt bare tilbys etter tillatelser og til inntekt for ideell
virksomhet. For næringsdrivende som yter tjenester til
ideelle organisasjoner i forbindelse med avvikling av lotterier,
er derfor utgangspunktet at virksomheten forbudt med mindre det
er gitt særskilt tillatelse. Bakgrunnen for dette er ønsket
om at lotterier og pengespill i den grad de tillates, skal tilbys
i kontrollerte former som ikke skaper grunnlag for kriminalitet
eller økonomiske eller sosiale problemer for spilleren.
Etter departementets vurdering vil modellen med enerett for en
statlig eid eneoperatør innebære at automatenes
funksjonsmåte raskt kan endres etter hvert som kunnskapen øker
i forhold til hvilke faktorer som øker risikoen for utvikling
av spillavhengighet. I en slik modell vil departementet kunne endre
retningslinjene for automatenes virkemåte uten omfattende
prosesser og lange overgangsperioder. Ny kunnskap vil dermed raskere
få direkte følger for utformingen av lotteritilbudet.
Dette gjelder også i forhold til regler for hvor og hvordan
automaten skal kunne stå oppstilt.
I forhold til Norsk Tippings rolle i enerettsmodellen finner
departementet i den forbindelse grunn til å understreke
betydningen av at Norsk Tipping som et styringsredskap i pengespillpolitikken
er underlagt direkte politisk kontroll, både gjennom utferdigelse av
regelverk for de enkelte spill og gjennom departementets funksjon
som generalforsamling for selskapet. Samtidig fører departementets
kontrollorgan Lotteritilsynet løpende tilsyn med avviklingen
av de spill som tilbys. Denne organiseringen gir i særlig grad
en effektiv kontrollmulighet som etter departementets vurdering
er nødvendig for å forebygge spillavhengighet
og kriminalitet i forhold til denne type pengespill.
Departementets forslag innebærer at inntektene fra gevinstautomatene
inkorporeres i Norsk Tippings øvrige inntekter samtidig
som det etableres et nytt overskuddsformål - samfunnsnyttige
og humanitære organisasjoner. I den nye fordelingsnøkkelen
vil de samfunnsnyttige og humanitære organisasjonene motta
18 pst. av Norsk Tippings samlete spilleoverskudd. En slik fast
andel av Norsk Tippings totale overskudd innebærer at inntektene
til organisasjonene i mye mindre grad vil bli avhengig av svingninger i
inntektene fra gevinstautomatene.
Ved utarbeidelsen av forslaget om en enerettsmodell er det også lagt
vekt på at det innenfor dagens organisering av automatmarkedet
er en omfattende konkurranse om de oppstillingsplasser som gir størst inntjening.
Departementet er kjent med at aktører i dagens marked systematisk
har sikret seg tilgang til attraktive oppstillingssteder gjennom
tilleggsgodtgjørelse til lokalinnehaverne. Effektiv håndheving
av dette problemet vil kreve omfattende oppbygging av kontrollressursene.
Innenfor en enerettsmodell vil imidlertid problemet bortfalle.
Det er departementets vurdering at etableringen av en statlig
eneoperatør av gevinstautomater vil gi en betydelig bedre
styring og kontroll av det pengespilltilbudet som gis gjennom oppstilling
av gevinstautomater. Det er også departementets vurdering
at vanskeligheter i forbindelse med styring og kontroll av gevinstautomatene
etter iverksettelsen av lotteriloven 1995 i stor grad har foranlediget økningen
i etterspørselen etter behandlingstilbud for spillavhengige
de senere år. Undersøkelser viser at de fleste
som søker profesjonell bistand for slik behandling angir
at gevinstautomatene er det spill de selv anser seg mest avhengige
av.
I lys av EF-domstolens praksis anser departementet at forslaget
om enerett for Norsk Tipping ligger innenfor de virkemidler som
kan benyttes for å forebygge de sosialt skadelige konsekvenser
som manglende kontroll av pengespill kan medføre. Det er
også departementets vurdering at forslaget ikke kan anses
som et uforholdsmessig virkemiddel i forhold til det bortfall av
arbeidsplasser og private næringsinntekter som forslaget
innebærer, blant annet fordi andre modeller for organisering
av et slikt marked ikke vil gi det offentlige den mulighet til direkte styring
og kontroll som er nødvendig. Departementet kan på denne
bakgrunn heller ikke se at forslaget er i strid med andre deler
av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.
Departementets forslag forutsetter at Lotteritilsynet viderefører
kontrollen av gevinstautomatene også etter at Norsk Tipping
overtar driftsansvaret for slik virksomhet.
I tillegg til kontrollen av Norsk Tippings spillevirksomhet anser
departementet det naturlig at Lotteritilsynet, gjennom delegasjon
av myndighet fra departementet, får ansvar for kontroll
og oppfølging av alle typer brudd på pengespilloven,
blant annet i forhold til formidling og bekjentgjørelse
av pengespill i strid med Norsk Tippings enerett.
For politiet innebærer forslaget bortfall av alt ansvar
for forvaltning av rettigheter i forhold til samtlige gevinstautomater
(19 000 i 2001).
Departementet legger til grunn at kompensasjonen for inntektsbortfallet
til organisasjonene i overgangsperioden skal være frie
midler som tildeles på bakgrunn av antall automater organisasjonene
hadde oppstilt i 2002 og størrelsen på automatinntektene
i 2001 (917 mill. kroner + 16 mill. kroner til Røde Kors = 933
mill. kroner). Det forutsettes at kompensasjonsordningen i minst
mulig grad medfører endringer i forhold til dagens fordeling
av automatinntekter. Det legges videre til grunn at tildeling av
kompensasjon skal gis etter søknad fra den enkelte organisasjon
og på grunnlag av dokumentasjon. Departementet mener Lotteritilsynet
bør ha ansvar for forvaltning av kompensasjonsordningen.
Lotteritilsynet administrerer det nasjonale lotteriregisteret som
blant annet viser hvilke organisasjoner som har oppstilt automater
og hvor mange automater hver organisasjon har.
Departementet forutsetter at vekst i omsetning og fordeling til
formål i perioden frem til 2005 ikke skal kompenseres,
og at det ikke blir behov for kompensasjon i 2004.
Departementet legger til grunn at kompensasjoner i overgangsperioden
baseres på faktiske dokumenterte inntekter for 2001. Organisasjonene
kan da etter søknad og dokumentasjon av faktiske inntekter i
2001 få kompensert bortfall av inntekter fra automatene.
Det var i 2002 ca. 2 000 organisasjoner som hadde fått
godkjenning av Lotteritilsynet og hadde oppstilt automater.
Departementet legger til grunn at fordelingen til samfunnsnyttige
og humanitære organisasjoner bør skje etter søknad
fra den enkelte organisasjon, og at retningslinjene for tildeling
bør utformes i en særskilt forskrift. Tildelingen
bør være frie midler som ikke knyttes opp til
særskilt aktivitet i organisasjonen. Basert på ny
dokumentasjon har departementet, som endringer i premissgrunnlaget
i forhold til høringsbrevet, lagt til grunn at automatoverskuddet
i 2001 utgjorde 917 mill. kroner (ikke 880), at Røde Kors mottok
et overskudd fra automatvirksomhet på 216. mill. kroner
(ikke 200), og at idretten samlet mottok 314 mill. kroner (ikke
300) samme år. 933 mill. kroner er dermed brukt som kompensasjonsgrunnlag. Departementet
vil understreke den samfunnsmessige betydningen av det arbeid som
utføres av de organisasjoner som i dag mottar midler fra
automatvirksomheten. Det legges derfor til grunn at det i denne omgang
ikke bør tas sikte på en vesentlig endring i fordelingen
av automatinntekter slik de har utviklet seg fram til 2001, men
at det på sikt bør vurderes en omfordeling i lys
av veksten i Norsk Tippings samlede spilleoverskudd.
Som i høringsbrevet legges det til grunn at de tre organisasjonene,
Norges Røde Kors, Redningsselskapet og Norges Handikapforbund,
som i dag driver sine egne automater, bør ha en fast andel
av spilleoverskuddet for å sikre inntektsutviklingen. Disse
tre organisasjonene har foretatt egne investeringer i operatørvirksomhet
av automater og personell, og bør derfor sikres en mest
mulig stabil inntektssituasjon i forbindelse med innføringen
av enerettsmodellen. Norges Røde Kors og Redningsselskapet
har i siste halvdel av 1900-tallet basert stadig økende
andeler av sin inntekt på automatvirksomhet, og er også av denne
grunn i en særposisjon. Departementet foreslår en
fordeling av Norsk Tippings spilloverskudd for 2006 slik at idrett
får 45,5 pst., kultur 36,5 pst. og samfunnsnyttige eller
humanitære organisasjoner 18 pst.
Den teknologiske utvikling åpner for nye spilltyper
og har åpnet for tilbud av pengespill på tvers
av landegrensene i større grad enn tidligere. Disse utviklingstrekk
skaper et behov for en enhetlig og klar forståelse av formålet
med lotteri- og pengespillovgivningen. Det foreslås derfor
uttrykkelige formålsbestemmelser inntatt i lotteriloven
og pengespilloven.
I St.meld. nr. 2 (1990-1991) er det lagt til grunn at hovedfundamentet
i den statlige spille- og lotteripolitikken fortsatt skal være
de offentlig kontrollerte pengespill, og det er uttalt at Regjeringen
ikke vil åpne for en liberalisering av spill med penger
som medfører en generell alminneliggjøring av
alle typer pengespill. Dette er også i den nåværende
regjeringens politikk.
Departementet mener at omsetningen på lotteri- og pengespill
ikke bør økes ut over dagens nivå. Samtidig
fremstår omsetningen i Norge på utenlandske pengespill
på Internett som en omsetningslekkasje i forhold til norske
pengespill, herunder som en konkurrent til norske organisasjoners
inntektsmuligheter fra pengespill. Som motvekt til denne utviklingen
bør det etter departementets mening åpnes for å følge
utviklingen innen nye former for pengespill også i Norge.
Først og fremst vil dette gjelde pengespill på elektroniske
plattformer som Internett mv.
Departementet mener at det bør utvises forsiktighet
med å åpne for nye former for nasjonale pengespill.
Departementet mener at kretsen av organisasjoner og foreninger
som får avholde smålotterier bør kunne
utvides, blant annet for å sikre mangfoldet i organisasjonslivet.
Departementet tar også sikte på at beløpstaket
for smålotterier heves til 150 000 kroner. Kravet
om et humanitært eller samfunnsnyttig formål vil
fortsatt gjelde for disse lotteriene, men departementet legger opp
til at det i forskrift åpnes for at lokale og regionale
voksenaktiviteter som sangkor, musikkorps, teater, kulturminnevern,
drift av grendehus og lignende får adgang til å avholde
slike lotteri som nevnt i endringsforslagets § 7
bokstav b). Det bør imidlertid fortsatt være et
vilkår også for disse lotterier at inntekten ikke
går til kommersielt basert virksomhet eller til finansiering
av offentlige oppgaver.
Samtidig foreslår departementet at basarer ikke lenger
skal være forbeholdt samfunnsnyttige eller humanitære
organisasjoner, men fritt kan avholdes uten tillatelse. Slike lotterier
gir normalt en begrenset omsetning. Departementet anser det ikke
problematisk at det i forhold til slike lotterier overlates til
loddkjøper å vurdere om lotteriet avholdes på en
betryggende måte, og om lotteriet avholdes til inntekt
for et støtteverdig formål. Endringen vil innebære
en praktisk forenkling, og betyr blant annet at barnehager og skoleklasser
vil kunne avholde kakelotterier uten at dette skjer i strid med
lotterilovgivningen.
Lotteritilsynet tar for øvrig sikte på en snarlig
justering av praksis som vil gi lettelser i regnskapsplikten etter
lotteriloven. Endringen vil innebære at organisasjoner
med lotteriinntekter under 100 000 kroner pr. år,
etter søknad vil kunne få dispensasjon fra regnskaps-
og revisjonsplikten etter lotteriloven § 4 f.
I forlengelsen av Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 84 (1998-1999)
og Ot.prp. nr. 49 (1999-2000) ble det gitt en midlertidig forskrift
av 15. desember 2000 nr. 1336 om lotterivirksomhet om bord
på norske skip i rute mellom norsk og utenlands havn. Forskriften
gir unntak fra enkelte av bestemmelsene i lotteriloven ut 2003,
slik at lotteritilbudet på de aktuelle skip inntil videre
kan opprettholdes som før.
Lotterivirksomhet som omfattes av den aktuelle forskriften tilbys
i dag av rederiene Color Line og Fjord Line.
Etter departementets vurdering taler flere forhold for at det
gjennomføres endringer som bringer regelverket for skip
mer i samsvar med det som gjelder for lotteri på land.
Utgangspunktet i Norge er at pengespill og lotterier skal gi inntekter
til ideelle formål. Det er derfor naturlig at samfunnsnyttige
og humanitære organisasjoner også får
en andel av overskuddet fra lotterivirksomhet om bord i de aktuelle
skipene. Videre anser departementet det ønskelig at regelverk og
spilleregler for de spill som tilbys om bord er tilpasset regelverket
på land, blant annet mht. til tekniske krav, og gevinst-
og innskuddsgrenser. Dersom det i framtiden fortsatt skal gis tillatelse
til slik spillevirksomhet, vil det også være nødvendig
med en bedre oversikt over og kontroll med de spill som tilbys.
Også konkurransehensynet i forhold til lotteritilbudet
på land tilsier en harmonisering av gjeldende regler. Departementet
tar derfor sikte på at det gjennomføres en harmonisering
av de alminnelige regler for lotterier på land og forskriften
om spill på norske skip mv. I samsvar med departementets
forslag innebærer dette at Norsk Tipping overtar ansvaret
for driften av automatene fra 1. januar 2006.
De berørte rederier har ikke ønsket å oppgi
hvor stor andel av inntektene som rederiene mottar fra de operatørselskap
som driver virksomheten om bord. En endring av reglene vil innebære
et direkte inntektstap for rederiene på ca. 15-20 mill.
kroner pr. år.
Departementet tar sikte på at den midlertidige forskriften
forlenges ut 2005 og et harmonisert regelverk med en overgangsperiode
på 1 år (2005).
I tillegg til den iverksatte kartlegging av spillavhengighet,
vil departementet i løpet av våren 2003 etablere
en egen døgnkontinuerlig kontakttelefon for spørsmål
vedrørende spillavhengighet.
Departementet vil ta initiativ til at det utarbeides en handlingsplan
med sikte på å forebygge spillavhengighet og redusere
skader fra overdrevet pengespill i Norge. Lotteritilsynet bør
ha det operative ansvaret for utarbeidelse av planen. Arbeidet med
planen bør gjennomføres i samarbeid med bl.a. Sosialdepartementet.
Departementet foreslår at det gjennom en endring i pengespilloven
gis hjemmel for å avsette inntil 0,5 pst. av det årlige
spilleoverskuddet til formål som informasjon, forebygging,
forskning og behandling i tilknytning til spilleproblemer.
Spillene som tilbys i et kasino faller innenfor definisjonen
av lotteri i lotteriloven 24. februar 1995 nr. 11 § 1
første ledd bokstav a, men det er ikke gitt tillatelse
til å etablere kasino i Norge.
Det er ikke gjennomført offentlige markedsundersøkelser
med hensyn til etableringskostnadene eller det økonomiske
grunnlaget for kasinodrift i Norge.
De høye innskudds- og gevinstmulighetene i kasinospillene
genererer omfattende pengestrømmer. Et regelverk som sikrer
god kontroll med kasinovirksomhet er derfor en forutsetning for å sikre
den nødvendige tillit til slik virksomhet, blant annet
i forhold til vilkår for konsesjonstildeling, autorisasjon
av personale, innskudd og gevinstgrenser, rutiner for pengehåndtering
og krav til regnskap og revisjon.
Tiltak mot uheldig spilleatferd og spillavhengighet er et sentralt
tema i forbindelse med vurderingen av kasino.
Det er ut fra en samlet vurdering ikke aktuelt å foreslå etablering
av kasino i Norge.
I forbindelse med den samlede gjennomgangen av pengespillområdet
er det vurdert om en samling av forvaltningsansvaret for alle pengespill
i ett departement vil kunne gi fordeler i den framtidige styringen
av pengespilltilbudet. I dag har Kultur- og kirkedepartementet ansvar
for lotteriloven og pengespilloven, mens Landbruksdepartementet
har ansvar for totalisatorloven. Med utgangspunkt i de særlige hensyn
som ligger til grunn for at totalisatorloven i dag forvaltes av
Landbruksdepartementet, synes en slik samling totalt sett ikke hensiktsmessig.
På bakgrunn av de endringer som pågår
innen pengespill og lotteriområdet, både nasjonalt
og internasjonalt, har departementet kommet til at det vil være
hensiktsmessig å avvente utviklingen i ytterligere noen år
før det tas stilling til om lotteriloven og pengespilloven
bør slås sammen til en lov.
Det er departementets vurdering at de varierende krav til maksimumsinnskudd
eller minimumsinnskudd som i dag gjelder for de enkelte lotterier
og pengespill i liten grad påvirker konkurranseforholdet mellom
de ulike spilltypene. For gevinstautomater er det likevel grunn
til å anta at regler om maksimalt innskudd pr. spill har
direkte betydning for omsetningen i automaten, og dermed også for
konkurranseforholdet til andre spilltyper. Generelt sett bør
imidlertid de framtidige krav til nye spillformer tilpasses utformingen
av spillet og gjeldende praksis.
Det er ansett som et alminnelig prinsipp for norske pengespill
at deltakelse skjer mot kontant betaling og at spill på kreditt
ikke er tillatt. Forbudet mot spill på kreditt er ikke
uttrykkelig nedfelt i lov eller forskrift.
Departementet ser ikke behov for nærmere lovfesting
av forbudet om spill på kreditt, da gjennomføringen
av prinsippet vil kunne sikres gjennom de offentlige tillatelser
og konsesjoner som pengespilltilbudene allerede bygger på.
Etter norsk lovgivning er det forbudt å avholde lotterier
og pengespill uten tillatelse eller særskilt hjemmel i
lov. Rekkevidden av norsk lov er som hovedregel begrenset til norsk
territorium. Utenlandske lotteri er dermed ulovlige etter norsk
rett i den grad de avholdes på norsk territorium. Også lotteri
som avholdes i Norge via Internett vil være avhengig av norsk
tillatelse for å være lovlig i Norge. Det vil imidlertid
ikke være ulovlig å delta i lotteriet fra terminal
i Norge selv om lotteriet ikke har norsk tillatelse.
Et sentralt spørsmål er imidlertid om selve
framsendelsen av lotteri og pengespill fra server i utlandet kan
sies å være ulovlig avholdelse av lotteri og pengespill
i Norge. Etter departementets vurdering foreligger det ikke en entydig
internasjonal oppfatning av de nasjonale rettsreglenes rekkevidde
i forhold til pengespilltilbud som framsendes via Internett fra utenlandske
spilltilbydere.
Utviklingen med økende antall pengespill via Internett
har reist debatt om behovet for en internasjonal regulering av pengespilltilbudet.
Foreløpig synes det langt fram til slike internasjonale
fellesregler.
Ingen land synes til nå å ha funnet en effektiv
beskyttelse for nasjonale pengespill mot konkurrerende tilbud på Internett.
Det er i dag opp til den enkelte stat å ta i bruk de virkemidler
som finnes formålstjenelig.
Departementet legger til grunn at eksisterende markedsførings-
og formidlingsforbud gir et visst vern mot utenlandske pengespill
og lotteri på Internett. I påvente av internasjonale
avklaringer er departementet likevel av den oppfatning at ytterligere norske
lovvedtak som tiltak mot utenlandske Internettspill, foreløpig
bør avventes. Blant annet vil EU-domstolens vurdering av
spørsmålet om ulik skatt på innenlandske
og utenlandske gevinster har betydning for hensiktsmessigheten av å bygge
opp et regelverk for pengestrømskontroll i forbindelse
med utenlandske pengespill. Med utgangspunkt i den felles interesse
de fleste nasjonalstater har i forhold til vern mot utenlandske
pengespilltilbud, synes det også hensiktsmessig å avvente
en internasjonal avklaring av hvilke lovgivningstiltak som kan gi
reelt vern mot pengespilltilbud fra utlandet.
Det er nylig nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe under
ledelse av Barne- og familiedepartementet for å utrede
behovet for en nærmere lovregulering av grensen mellom
ulovlige pyramidespill og lovlig nettverkssalg.