Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) Om lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) mv.

1. Innledning og konklusjoner

Jeg viser til Næringskomiteens henvendelse datert 13. oktober 2003. Komiteen ber om svar på hvilke konsekvenser EU-dommen om personlig boplikt (dom i EF-domstolen avsagt 23. september 2003 i sak C-452/01, Margarethe Ospelt og Schlössle Weissenberg Familienstiftung) vil ha for Norge. Komiteen ber også opplyst om dommen vil ha innvirkning på Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) om lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) mv. I tillegg til dette ber komiteen opplyst hvilke erfaringer departementet har hatt med den siste endring av konsesjonsgrensene, for eksempel med hensyn til pris på landbrukseiendom og eventuelle endringer i bosettingsmønsteret.

Etter min vurdering er det mulig å opprettholde en personlig boplikt med de samme reglene som i dag - regler som er videreført i lovforslaget - også etter EF-domstolens avgjørelse. Praktiseringen av reglene må imidlertid endres slik at det må legges større vekt på en individuell vurdering av om det skal fastsettes vilkår om personlig boplikt eller om boplikten kan oppfylles av andre enn den nye eieren. Forvaltningen må likevel kunne fastsette at plikten skal være personlig når det anses nødvendig. Jeg antar at en slik dreining av praksis vil føre til at flere enn i dag får upersonlig boplikt.

Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) bør behandles nå. Mitt forslag til håndtering av proposisjonen er omtalt ne­denfor under punkt 5.

Spørsmålet om en endelig utforming av reglene om personlig boplikt må ses i sammenheng med oppfølging av odelslovutvalgets utredning. Det bør i den forbindelse utredes hvorvidt upersonlig boplikt på landbrukseiendom er tilstrekkelig for å ivareta formålene med loven, herunder bosettingshensynet. Odelslovutvalget avgir sin innstilling 23. oktober 2003, og innstillingen vil deretter bli sendt på høring.

Jeg vil utdype dette som følger:

2. Sak for EF-domstolen, sak C-452/01, Margarethe Ospelt og Schlössle Weissenberg Familiestiftung

2.1 Konsesjonsreglene i delstaten Land Vorarlberg i Østerrike

Etter § 4 i Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (heretter VGVG) må erververe av landbruksarealer ha tillatelse fra myndighetene (konsesjon) for å bli eiere. I § 5 nr. 1 bokstav a) i VGVG, oppstilles i utgangspunktet tre vilkår for å få slik tillatelse:

• tillatelsen må være i overensstemmelse med allmenne hensyn i å opprettholde et produktivt landbruk

• erververen må selv utnytte arealet som et ledd i sin landbruksvirksomhet

• erververen må selv ha fast bopel på eiendommen

Selv om disse vilkårene ikke er oppfylt, kan konsesjon gis dersom ervervet ikke er i strid med hensynet til å opprettholde og etablere et økonomisk sunt selveie for små og mellomstore landbrukseiendommer, jf. § 5 nr. 1 bokstav a) i.f.

Det følger av § 5 nr. 2 at konsesjon likevel ikke kan gis i bestemte situasjoner. En av disse situasjonene er det dersom det må antas at det ikke på lengre sikt er sikkerhet for at erververen selv vil forestå driften, eller at de faglige kvalifikasjoner som er nødvendige for å forestå driften ikke foreligger (bokstav d).

I Land Vorarlberg forelå etter dette en klar hovedregel om personlig boplikt og personlig driveplikt som vilkår for i det hele tatt å få konsesjon.

2.2 Tvisten

Margarethe Ospelt overdro en jord- og skogbrukseiendom på 43 dekar til en familiestiftelse. Formålet med overdragelsen var å unngå en arvemessig oppdeling av familieeiendommen. Margarethe Ospelt bodde på eiendommens slott, og det synes ut fra saksdokumentene som om hun fortsatt skulle gjøre det etter overdragelsen. Den første begunstigede i stiftelsen var Margarethe Ospelt selv. Hun hadde frem til overdragelsen forpaktet bort jorda, og stiftelsen ønsket å fortsette å bortforpakte jorda til de samme forpakterne.

Stiftelsen ble nektet konsesjon. Avslaget ble begrunnet med at verken stiftelsen eller Ospelt selv drev landbruk eller hadde til hensikt å gjøre dette i fremtiden. Videre ble det vist til at ervervet ville være i strid med hensynet til å opprettholde og etablere økonomisk rentable små og mellomstore landbrukvirksomheter, jf. VGVG § 5 nr. 1 bokstav a).

Avslaget ble brakt inn for den østerrikske forvaltningsdomstolen som stilte EF-domstolen to tolkningsspørsmål. Det første gjaldt rekkevidden av EØS-avtalen. Det andre spørsmålet var om EF-traktatens art. 56 flg. om fri kapitalbevegelse hindrer en slik konsesjonsordning som er etablert gjennom VGVG.

2.3 Kort om EF-domstolens vurdering av konsesjonsordningen i VGVG

EF-domstolen kom til at EF-traktatens bestemmelser om frie kapitalbevegelser ikke er til hinder for at erverv av landbruksareal gjøres avhengig av en forutgående tillatelse (konsesjon). Domstolen la imidlertid til grunn at traktaten er til hinder for at søknaden i alle tilfeller avslås fordi erververen ikke selv skal dyrke det aktuelle arealet og ikke selv ha bopel der.

Domstolen bygger på at den konsesjonsordning som er lovfestet i VGVG etter sitt formål er til hinder for den frie kapitalbevegelse. Slike bestemmelser kan bare opprettholdes dersom følgende vilkår er oppfylt:

• Bestemmelsene må forfølge allmenne hensyn på en ikke-diskriminerende måte. Domstolen la til grunn at dette vilkåret er oppfylt.

• Bestemmelsene må være egnet til å virkeliggjøre de allmenne hensynene, og de må ikke begrense den frie bevegelighet mer enn nødvendig for å nå målsettingen. Forutsetningen innebærer at bestemmelsene bare er forholdsmessige dersom formålet ikke kan nås med mindre inngripende virkemidler. Domstolen la til grunn at systemet med forutgående tillatelser (konsesjon) oppfyller forholdsmessighetskravet. Domstolen la imidlertid til grunn at enkelte bestemmelser om gjennomføringen av konsesjonsordningen ikke var forholdsmessige fordi de ikke i alle henseender er nødvendige for å nå de akseptable allmenne hensyn. Konklusjonen bygger på at VGVG må tolkes slik at det oppstilles et ufravikelig krav om personlig bo- og driveplikt. Dersom reglene hadde gitt anvisning på en konkret vurdering ut fra formålet med regelen av om det skulle pålegges personlig bo- og driveplikt, ville imidlertid systemet i VGVG være forholdsmessig.

• Domstolen forutsetter dessuten at tildelingen av konsesjon skjer på bakgrunn av objektive og kjente kriterier som gir potensielle erververe mulighet til å anvende rettsmidler. Dette vilkåret vurderes ikke eksplisitt senere i dommen, men er av betydning for hvordan fremtidige regler bør være.

Jeg oppfatter det slik at det er grensen mellom proporsjonale og uproporsjonale tiltak under kulepunkt 2 som er kjernespørsmålet i forhold til reglene i Norge, og i forhold til lovforslaget som ligger til behandling i Stortinget. Se redegjørelsen for dette under punkt 4.5.

3. Innholdet i Ot.prp. nr. 79 (2002-2003)

Proposisjonen inneholder forslag til ny konsesjonslov, med bl.a. forslag om omfattende endringer i reglene om konsesjonsplikt. Forslaget om at arealgrensen for bebygd eiendom endres fra 20 dekar til 100 dekar, hvorav inntil 20 dekar fulldyrka mark, er en oppfølging av Sem-erklæringen. Disse forslagene er etter min mening viktige skritt for å få til en forenkling av dagens regler, til beste for borgerne og for samfunnet.

I forbindelse med EF-domstolens avgjørelse er det relevant å merke seg at regjeringen foreslår å beholde reglene om

• unntak fra konsesjonsplikt for nære slektninger, jf. dagens lov § 6 første ledd nr. 1, lovforslaget § 5 første ledd nr. 1 og § 5 annet ledd. Unntaket er betinget av at de skal bosette seg på eiendommen og drive den selv

• adgang til å fastsette konsesjonsvilkår om personlig bo- og driveplikt ved erverv av landbrukseiendommer, jf. dagens lov § 9, og lovutkastet § 11

Videre er det viktig å merke seg at forvaltningen, ved avveiningen av om konsesjon skal gis, skal legge vekt på om erververs formål vil ivareta hensynet til bosettingen i området (forslaget § 9 første ledd nr. 2), og at det kan gis konsesjon til selskaper med begrenset ansvar. Endringene i forhold til gjeldende konsesjonslov innebærer at loven i noe større grad enn gjeldende lov åpner for at boplikten ikke må være personlig i alle tilfeller.

4. Forholdet mellom de norske reglene og EF-domstolens avgjørelse

4.1 Betydningen av EF-domstolens avgjørelser

Avgjørelsen i EF-domstolen gjelder direkte den konkrete saken i Østerrike. I EU-land som har regler om personlig bo- og driveplikt, får avgjørelsen også direkte følger for lovgivningen. EØS-avtalen inneholder ikke tilsvarende regler om at domstolens avgjørelser får direkte virkning. Det følger av EØS-avtalens artikkel 6 at EØS-avtalen skal tolkes i samsvar med rettspraksis fra EF-domstolen avsagt før undertegningen av EØS-avtalen. I ODA-avtalenAvtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol. er det bestemt at ESA (EØS-avtalens kontrollorgan) og EFTA-domstolen skal ta "tilbørlig hensyn" til senere relevante avgjørelser fra EF-domstolen. Denne avtalen retter seg ikke mot norske domstoler. Høyesterett har imidlertid ut fra likhetsbetraktninger lagt til grunn at relevante avgjørelser fra EF-domstolen avsagt etter 1992 skal tillegges stor vekt. Ospelt-dommen får følgelig stor betydning for tolkningen av kapitalreglene i EØS-avtalen enten reglene om konsesjon og personlig bo- og driveplikt tas opp i norske domstoler eller av EFTAs overvåkingsorgan ESA. Det samme gjelder dersom spørsmålet bringes inn for EFTA-domstolen.

Hvis det er motstrid mellom bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel og andre norske regler og den aktuelle EØS-bestemmelsen er så klar og presis at private parter kan utlede rettigheter av den, skal EØS-avtalens bestemmelser ha forrang, jf. EØS-loven 27. november 1992 nr. 109 § 2. Det må legges til grunn at EØS-avtalens artikkel 40 som forbyr restriksjoner på den frie bevegelighet av kapital er så klar og presis.

4.2 Forholdet til fri kapitalbevegelse

EF-domstolen bygger på at konsesjonsordningen i VGVG etter sitt formål er til hinder for den frie kapitalbevegelse. Dette utgangspunktet må også gjelde forholdet mellom EØS-avtalens artikkel 40 og reglene i gjeldende konsesjonslov, lov 31. mai 1974 nr. 19, samt i forslaget til ny konsesjonslov i Ot.prp. nr. 79 (2002-2003). De norske reglene er ikke i strid med EØS-avtalen dersom vilkårene i punkt 4.3 - 4.6 nedenfor er oppfylt.

4.3 Bestemmelsene skal ikke være diskriminerende

Forslaget til ny konsesjonslov inneholder ingen forskjellsbehandling av norske og utenlandske borgere. Gjennom Ospelt-dommen har EF-domstolen fastslått at et bopelskrav ikke innebærer noen ulovlig forskjellsbehandling. Det må også være utgangspunktet ved personlig bo- og driveplikt som følger av et konsesjonsvilkår, jf. lovutkastet § 11.

4.4 Bestemmelsene må forfølge lovlige allmenne hensyn

Det er lagt til grunn i tidligere saker for EF-domstolen at hensynet til å sikre fast bosetting er et hensyn som kan begrunne restriksjoner i form av krav om konsesjon. I Ot.prp. nr. 79 er bosettingshensynet uttrykkelig framholdt som ett av formålene med loven (lovutkastet § 1 nr. 5, dette framgår også av formålsbestemmelsen i gjeldende lov) og det taler til erververens fordel ved spørsmålet om konsesjon skal gis at erververs formål ivaretar hensynet til bosettingen i området (lovutkastet § 9 første ledd nr. 2). Dette hensynet til å sikre fast bosetting kom ikke direkte fram i Ospelt-saken, trolig fordi virkemidlene i VGVG ikke har som formål å sikre bosettingsmessige hensyn, og kanskje også fordi Margarethe Ospelt bodde på eiendommen og skulle fortsette med det. Etter min mening bør dette tillegges vekt ved tolkningen av dommen. Når EF-domstolen retter fokus på driveplikten, mens bosettings-hensynet får en tilbaketrukket plass i drøftelsene, bør en ikke trekke for klare slutninger om dommens betydning for spørsmål om bosetting og mer generell distriktsutvikling.

Hensynet til arealplanleggingen er et annet allment hensyn som EF-domstolen har akseptert i tidligere konsesjonssaker.

EF-domstolen fremholder i Ospelt-dommen fire hensyn, omtalt som sosiale hensyn, som allmenne hensyn som kan begrunne restriksjoner i form av krav om konsesjon. Følgende hensyn nevnes:

• hensynet til landbrukssamfunnet, herunder både landbruksvirksomheten og befolkningen

• hensynet til at eiendomsretten til jordarealer skal gi mulighet for levedyktige gårdsbruk, fornuftig bruk av jorda og et godt kulturlandskap og miljø

• hensynet til fornuftig bruk av ledige arealer ved å begrense press på jordareal

• hensynet til å forebygge katastrofer

Særlig kulepunkt 2 viser at staten gis anledning til å regulere eierforholdene i landbruket selv om dette innebærer en restriksjon på den frie kapitalbevegelse. Et element i dette synes å være muligheten for å fordele eiendomsretten på flere eiere - i motsetning til en utvikling i retning av konsentrasjon av eierforholdene.

I gjeldende konsesjonslov og i forslaget til ny lov jf. Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) er lovens formål bredere formulert enn de begrunnelsene som er gjengitt ovenfor. De formål som der er nevnt faller inn under de hensyn som etter domstolens praksis har vært ansett som relevante begrunnelser for å ha regler om konsesjon, priskontroll og personlig bo- og driveplikt.

4.5 Bestemmelsene må være forholdsmessige

4.5.1 Utgangspunktet for spørsmålet om forholdsmessighet

Det ligger i kravet til forholdsmessighet at den nasjonale ordningen må være egnet til å sikre de aktuelle hensynene, og at den ikke går lenger enn det som er nødvendig for å nå de lovlige målene. Hvorvidt ordningen er forholdsmessig kan prøves av ESA og av EFTA-domstolen. Dersom et vedtak truffet i medhold av konsesjonsloven bringes inn for norske domstoler, vil vedtakets forholdsmessighet antakelig kunne prøves for så vidt den konkrete tvisten inneholder et EØS-rettslig (grenseoverskridende) element.

4.5.2 Forutgående konsesjon

EF-domstolen legger til grunn at en konsesjonsordning kan være egnet og nødvendig for å nå de aktuelle allmenne hensyn ved omsetning av landbrukseiendom (Ospelt-dommen). De norske reglene er på dette punktet svært like reglene i VGVG, og det følger av dommen at prinsippet om konsesjon ved erverv av landbrukseiendom ikke er i strid med kravet om fri bevegelse av kapital.

4.5.3 Bestemmelser om bo- og driveplikt

I Ospelt-dommen forutsetter EF-domstolen at bestemmelser om bo- og driveplikt kan tenkes å være et forholdsmessig tiltak. Domstolen legger mao. til grunn at slike bestemmelser kan være egnede virkemidler. Vurderingen av om bestemmelsene er egnet må knyttes til lovens formål, jf. drøftingen under punkt 4.4. ovenfor. Etter min vurdering er det en slik saklig sammenheng mellom formålene og virkemidlene at bestemmelsene om personlig bo- og driveplikt er egnet til å ivareta formålene i lovforslaget.

I Ospelt-dommen er vurderingen av om personlig boplikt er nødvendig eller ikke knyttet til to alternative resonnementer:

• dersom konsesjon alltid krever personlig bo- og driveplikt, går reglene lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålene i VGVG

• dersom bestemmelsene innebærer at konsesjon kan gis selv om erververen ikke kan oppfylle en personlig bo- og driveplikt, går reglene ikke lenger enn det som er nødvendig

Gjeldende konsesjonslov og utkastet til ny lov inneholder to sett av bestemmelser som kan utløse personlig bo- og driveplikt.

• I lovutkastet gjelder dette muligheten for konsesjonsvilkår jf. § 11.

• Videre er nære slektninger unntatt fra konsesjonsplikt ved erverv av jord- og skogbrukseiendom dersom de skal oppfylle en lovbestemt personlig bo- og driveplikt, jf. § 5 første ledd nr. 1 og § 5 annet ledd. Driveplikten kan oppfylles ved bortleie på visse vilkår. Pliktene varer i 5 år. Det kan dispenseres fra pliktene. Oppfylles ikke pliktene, kan myndighetene pålegge den nye eieren å søke konsesjon.

Etter lovutkastet, og også etter gjeldende bestemmelser, skal det etter dette alltid foretas en konkret vurdering av om personlig bo- og driveplikt er nødvendig for å nå målene i lovutkastet § 1, og det må være en reell mulighet for å få konsesjon uten å oppfylle boplikten. Premissene i Ospelt-dommen må etter min mening tolkes slik at hvis reglene gir tilstrekkelig åpning for en konkret vurdering av om personlig bo- og driveplikt er nødvendig, er kravet til forholdsmessighet oppfylt. Jeg mener at utgangspunktet for en slik konkret vurdering må tas i den enkelte konsesjonssøknaden og i de momenter som gjør seg gjeldende i saken. I noen grad bør konsesjonsmyndighetene kunne foreta mer generelle vurderinger, herunder konsekvenshensyn som er en samlet virkning av flere enkeltsaker.

Fra årsskiftet vil alle konsesjonssaker og søknader om dispensasjon fra den lovbestemte bo- og driveplikten avgjøres på kommunenivå. Det bør nedfelles i retningslinjer hvilke rammer kommunene må forholde seg til ved vurderingen av i hvilke tilfeller bosettingshensynet eller andre allmenne hensyn gjør det nødvendig å pålegge personlig bo- og driveplikt eller om det er tilstrekkelig med upersonlig boplikt. Jeg gjør oppmerksom på at den konkrete vurderingen som må foretas, kan bli kompleks. Bl.a. vil bosettingshensynet trolig slå ulikt ut i ulike deler av landet, avhengig av befolkningsstruktur, fraflyttingsproblemer og lignende.

4.6 Krav om objektive kriterier for skjønnsutøvelsen

Det følger av nyere praksis fra EF-domstolen at EF-retten også stiller krav til måten konsesjonssystemet er utformet på. Dette er også berørt i Ospelt-dommen, men kommer klarere frem i andre dommer. Konsesjon bør gis på bakgrunn av objektive og kjente kriterier slik at søkerne kan forutberegne sin rettstilling. Disse forutsetningene må også gjelde etter EØS-retten. I de sakene der ordningene ikke aksepteres, synes det imidlertid som om den private part har hatt små muligheter for å forutberegne sin rettstilling.

I Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) er det gitt nærmere regler for skjønnsutøvelsen i §§ 9-11. Disse reglene, sammen med klageadgangen som følger av forvaltningsloven og muligheten for å bringe vedtakene inn for rettslig prøving i en domstol, bidrar til at erververne kan forutberegne sin rettsstilling. Det er en politisk avveining om det i tillegg til dette bør utarbeides nærmere retningslinjer for kommunene slik det er gjort etter gjeldende lov. Jeg bemerker i den forbindelse at det mest aktuelle synes å være å gi retningslinjer som presiserer de krav til forholdsmessighet som følger allerede av EØS-retten, og som kommunene således uansett er bundet av.

5. Stortingets behandling av lovforslaget, Ot.prp. nr. 79 (2002-2003)

Med bakgrunn i det som er sagt ovenfor ber jeg Stortinget om å behandle lovforslaget slik det er utformet, og etter planen.

Jeg ber imidlertid om at næringskomiteen på hensiktsmessig måte, for eksempel ved at dette brevet vedlegges innstillingen, sørger for at innholdet i dette brevet går fram av lovforarbeidene.

Ulike hensyn som dels griper over i hverandre tilsier at det bør kunne stilles vilkår om personlig boplikt. Hensynene er i varierende grad reflektert i lovforarbeidene, og de fremheves her:

• Det er grunn til å anta at stabil bosetting på landbrukseiendom sett i et langsiktig perspektiv ivaretas bedre ved at eieren selv bor på eiendommen i 5 år enn ved at noen andre bor der. Bosettingshensynet kan mao. tilsi at det bør kunne stilles vilkår om personlig boplikt etter en konkret vurdering.

• Det er grunn til å anta at gården og bygningene blir bedre ivaretatt dersom eieren selv bor på eien­dommen, og at personlig boplikt øker aktiviteten i lokalsamfunnet.

Avgjørelsen i konsesjonssaken av om det skal kreves personlig boplikt må bygge på et konkret skjønn. Det ligger i dette at:

• Det er en reell mulighet for å få konsesjon uten å bo på eiendommen selv. Dette gjelder også for juridiske personer (selskaper) selv om hensynet til bosettingen m.m. kan tilsi at juridiske personer lettere kan nektes konsesjon enn fysiske personer.

• Det må foretas en konkret vurdering av om vilkåret er nødvendig. Ordet "påkrevd" i lovutkastet § 11 innebærer at personlig boplikt bare kan pålegges dersom andre vilkår (for eksempel upersonlig boplikt) ikke er tilstrekkelig for å nå lovens formål.

Dette innebærer at begrunnelsen for at gjeldende lov § 7 ikke videreføres i lovutkastet, må nyanseres noe, jf. Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) kapittel 11.4.1.

6. Erfaringer etter endringene i arealgrensen i 2001

Departementets vurderinger knyttet til endring av arealgrensen for bebygd eiendom er drøftet i Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) på s. 36-39. Departementet har ikke konkrete erfaringer med hvilke følger endringen av arealgrensen i 2001 har hatt for prisnivået på landbrukseiendom eller på bosetningsmønsteret.

Fylkesmannen i Hedmark er referert i Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) på s. 26. Fylkesmannen uttalte følgende i tilknytning til høringen av forslaget til ny konsesjonslov:

"Hvorvidt en heving av arealgrensen for bebygd eiendom vil føre til større omsetning av eiendommer under konsesjonsgrensen er usikkert. Vårt inntrykk er at endringen i arealgrensen i 2001 har ført til et visst oppsving i markedet - spesielt i tettstedsnære områder. Men en vil trenge noe mer tid før en kan trekke klare konklusjoner."

En del andre høringsinstanser viser til at arealgrensen ikke bør endres på nytt fordi det er ønskelig å vinne kunnskap om konsekvensene av endringen i 2001 før en eventuell ny endring.

Jeg mener det er for tidlig å trekke konklusjoner om hvilken langsiktig betydning endringene har fått eller vil få for eierstruktur og bosettingsmønster. Virkningene for prisnivået på eiendommer under arealgrensen er imidlertid en umiddelbar følge som må antas å slå betydelig sterkere ut i tettstedsnære områder enn i områder der avstanden til tettsteder er stor.