7.1 Sammendrag

7.1.1 Lovgivning som videreføres

Fra gjeldende lovgivning foreslås følgende i hovedsak videreført:

• virkeområdet

• vilkårene for bruk av tvang og makt

• tilfeller der det kan brukes tvang og makt, med unntak av "atferdsendrende tiltak" og slik at planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner skilles ut som en egen form for tiltak

• saksbehandlingsregler med enkelte forenklinger og presiseringer

• innhold i vedtak/beslutninger

• krav om oppnevning av hjelpeverge

• prosessuelle rettigheter til hjelpeverger og pårørende

• adgangen til å bringe vedtak inn for tingretten etter reglene i tvistemålsloven

• kravene til gjennomføring.

7.1.2 Strukturelle endringer

Det foreslås at reglene legges inn som et nytt kapittel 4A i sosialtjenesteloven, slik at de får en mer sentral plassering i forhold til de generelle rettighetsbestemmelsene.

Departementet har innarbeidet forskriften til kapittel 6A i lovutkastet.

7.1.3 Begrepsbruk

Det foreslås at tittelen på kapitlet endres til "Rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemning".

Begrepet "psykisk utviklingshemning" foreslås videreført.

Departementet foreslår å endre begrepet "alternative tiltak" til "andre løsninger" og "konkret faresituasjon" til "nødsituasjon".

7.1.4 Forenklinger og presiseringer

Departementet foreslår at bruk av inngripende varslingssystemer med tekniske innretninger nevnes særskilt under definisjonen av tvang og makt i § 4A-2 annet ledd.

Departementet mener at vedtaksperioden for planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner skal settes til inntil 12 måneder om gangen. Reglene om vedtaksperiodens lengde vil dermed være den samme for tiltak etter § 4A-5 tredje ledd bokstavene b og c. Etter departementets vurdering vil dette sammen med forslag til § 4A-9 om krav til gjennomføring og evaluering av tiltakene og plikten til å føre journal etter § 4A-10 innebære en forenkling uten fare for svekking av tjenestemottakernes rettssikkerhet.

Det foreslås at reglene om dokumentasjonsplikt i helsepersonelloven kapittel 8 og forskrift om pasientjournal skal gjelde så langt de passer. Forslaget innebærer en harmonisering av regelverket for sosial- og helsetjenesten, og vil etter departementets vurdering ivareta behovet for forsvarlig dokumentasjon på dette området.

7.1.5 Bestemmelser som ikke videreføres

Departementet mener det er behov for å begrense adgangen til å bruke tvang i opplærings-, trenings- og behandlingstiltak og foreslår at adgangen til å bruke tvang i atferdsendrende tiltak ikke videreføres som eget grunnlag. Det foreslås at det presiseres i bokstav c at opplæring og trening kan brukes i tiltak for å dekke den utviklingshemmedes grunnleggende behov for mat, påkledning, hvile, søvn, personlig hygiene og personlig trygghet. Ut over disse tilfellene vil det etter forslaget ikke være anledning til å bruke planlagte trenings- og opplæringstiltak.

Departementet foreslår å ikke å videreføre ordningen med rådgivende gruppe.

Departementet foreslår at adgangen til å klage på gjennomføringen av vedtak som er overprøvd av Fylkesmannen, ikke videreføres. Det vises til at den ordinære ordningen er at innvendinger mot måten et vedtak gjennomføres på, kan tas opp med tilsynsmyndigheten. Etter departementets vurdering bør dette være ordningen også på dette området.

Departementet foreslår å myke opp kravet om at to tjenesteytere skal være til stede ved gjennomføringen av planlagte skadeavvergende tiltak og tiltak for å dekke tjenestemottakerens grunnleggende behov. Kravet kan etter forslaget § 4A-9 annet ledd fravikes dersom dette "er til ugunst for tjenestemottakeren".

Videre foreslår departementet å sløyfe dagens utdanningskrav til den andre av de to tjenesteyterne, og at det åpnes opp for personell med pedagogisk fagbakgrunn.

7.1.6 Formål

Det framholdes at formålet med lovforslaget er todelt: hindre vesentlig skade og forebygge og begrense bruk av tvang og makt, og departementet mener at dette fanges opp i den foreslåtte formålsbestemmelsen på en tydeligere måte enn i dagens formålsbestemmelse. Det foreslås videre tatt inn som tredje ledd i formålsbestemmelsen at "ingen skal behandles på en nedverdigende eller krenkende måte".

7.1.7 Nærmere om virkeområdet

Departementet legger til grunn at dersom det skal gis bestemmelser om bruk av tvang innenfor andre sektorer, bør dette gjøres gjennom endringer i den enkelte sektorloven. Departementet vil følge opp spørsmålet om bruk av tvang og makt på andre arenaer overfor de berørte departementer.

7.1.8 Rett til medvirkning og informasjon

Departementet mener det er særlig viktig å understreke retten til informasjon og medvirkning i et regelverk som gir hjemmel for bruk av tvang og makt, og har derfor innarbeidet dette i lovutkastet § 4A-3.

7.1.9 Krav til forebygging

Departementet mener at kravet til forebygging bør tydeliggjøres og foreslår en bestemmelse om at kommunen plikter å legge forholdene til rette for minst mulig bruk av tvang og makt og til å gi nødvendig opplæring, herunder faglig veiledning og oppfølging i gjennomføring av tiltak.

7.1.10 Særlige grenser for bruk av enkelte tiltak

Etter departementets vurdering er det uheldig at regelverket i enkelte tilfeller kan føre til løsninger som i større grad begrenser privatlivet, livsutfoldelse og bevegelsesfriheten enn nødvendig. Departementet foreslår derfor at adgangen til å bruke mekaniske tvangsmidler utvides slik at disse tiltakene også kan brukes for å hindre fall og hindre at tjenestemottakeren skader seg selv.

Dagens forskrift § 1-5 gir adgang til å skjerme tjenestemottakeren fra andre personer som et skadeavvergende tiltak, og denne adgangen er foreslått videreført. Departementet har ikke foreslått å videreføre kravet om at en tjenesteyter skal være til stede i rommet eller naborommet ved gjennomføringen av skjermingen.

7.1.11 Spesialisthelsetjenesten

Departementet er enig med høringsinstansene i at det er behov for å tydeliggjøre spesialisthelsetjenestens ansvar og rolle ved bruk av tvang overfor psykisk utviklingshemmede og foreslår at spesialisthelsetjenestens ansvar og oppgaver etter dette kapitlet reguleres i en egen bestemmelse.

7.1.12 Tilsyn og kontroll

Departementet foreslår i hovedsak å videreføre gjeldende tilsynsregler slik at kommunens internkontrollplikt og Fylkesmannens tilsyn med kapittel 4A reguleres direkte i loven. Departementet forutsetter at tilsynet med spesialisthelsetjenesten på dette området utføres i nært samarbeid mellom Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylkene.

Departementet mener at Fylkesmannen ikke skal ha plikt til å føre stedlig tilsyn med tiltak etter kapittel 4A. Etter departementets syn bør regelmessigheten og utføringen av tilsynet vurderes av Fylkesmannen i lys av behovet for tilsyn i det enkelte tilfellet.

7.1.13 Forslag fra Rådet som ikke er fulgt opp i lovutkastet

Følgende forslag fra Rådet er ikke fulgt opp i lovforslaget:

• utvidelse av vilkårene for bruk av tvang og makt slik at også vesentlig økt livskvalitet kan gi rettslig grunnlag for å bruke tvang og makt

• innføring av samtykke som eget hjemmelsgrunnlag for bruk av tvang eller makt overfor personer over 16 år

• adgang til å inngå avtaler med den eller de som har foreldreansvaret, om bruk av tvang og makt mot barn under 16 år

• lovfesting av at kommunen skal ha adgang til å opptre som hjelpeintervenient til støtte for den private parten.

7.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, støtter forslagene i proposisjonen med hensyn til den gjeldende lovgivning som videreføres i den nye loven. Flertallet viser til at et solid flertall av høringsinstansene også er enige i dette.

Flertallet vil understreke at bruk av makt og tvang bare skal brukes i nødssituasjoner der det er helt nødvendig for å hindre eller begrense vesentlig skade. Flertallet vil også sterkt understreke at alle andre tiltak skal være utprøvd før tvang eller makt blir tatt i bruk. Det må ikke bli slik at adgangen til å bruke tvang fører til redusert innsats for å bedre kvaliteten og omfanget av det omsorgstilbudet som gis til de psykisk utviklingshemmede. Flertallet mener det er behov for å heve kompetansen hos de ansatte og dermed også kvaliteten på tilbudet til de psykisk utviklingshemmede i kommunene. Flertallet vil i denne sammenheng også peke på viktigheten av et nært og godt samarbeid mellom kommunene og habiliteringstjenesten.

Flertallet viser til at bruk av tvang og makt i atferdsendrende tiltak ikke videreføres som eget grunnlag. Uttalelsene fra høringsinstansene spriker på dette punktet. Av kommunene og fylkesmennene er det et flertall for ikke å videreføre atferdsendrende tiltak som eget grunnlag. Det samme er tilfelle når det gjelder brukerorganisasjonene. Derimot kan det synes som det er et flertall i spesialisthelsetjenesten som går inn for beholde dette. Ut fra en samlet vurdering vil flertallet støtte forslaget i proposisjonen om ikke å videreføre atferdsendrende tiltak som eget grunnlag, og viser bl.a. til høringsuttalelsen fra Norsk Forbund for Utviklingshemmede hvor det heter:

"Erfaringer har vist at slik behandling ikke har den effekt man hadde håpet, og i ekstreme tilfeller går langt over lovens uttalte verdigrunnlag og forsvarlighetsnormer for akseptabel behandling."

Flertallet mener derimot det fortsatt bør være adgang til bruk av tvang i opplærings- og treningstiltak, men kun begrensa til de situasjoner der det er nødvendig for å dekke tjenestemottakerens grunnleggende behov for mat, påkledning, hvile, søvn, hygiene og personlig trygghet. Dette er også i samsvar med forslaget i proposisjonen.

Flertallet viser til at et flertall i Rådet anbefaler at det åpnes for bruk av tvang og makt basert på samtykke fra tjenestemottaker over 16 år, og at det kan inngås avtaler med den eller de som har foreldreansvar om bruk av tvang eller makt for barn under 16 år. Dette forslaget følges ikke opp i proposisjonen. Flertallet viser også til at et klart flertall av høringsinstansene har sluttet seg til departementets vurdering av forslaget fra Rådets flertall. Om spørsmålet om samtykke uttaler Fylkesmannen i Oppland bl.a.:

"Vi mener det vil bli svært vanskelig å skulle gå inn å vurdere om brukeren har samtykkekompetanse."

Komiteen registrerer at brukerorganisasjonene har ulikt syn på dette og viser til at mens NFU støtter Rådets forslag, er Landsforbundet for Utviklingshemmede og Pårørende (LUPE) sterkt imot forslaget.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil ut fra en samla vurdering si seg enig i departementets vurderinger og støtter forslaget om at det ikke åpnes for bruk av tvang basert på samtykke fra tjenestemottaker eller avtaler med foresatte for barn under 16 år.

Flertallet viser til at departementet foreslår å myke opp kravet om at to tjenesteytere skal være til stede ved gjennomføringen av planlagte skadeavvergende tiltak og tiltak for å dekke tjenestemottakerens grunnleggende behov på en slik måte at dette kan fravikes dersom det "er til ugunst for tjenestemottaker". Flertallet finner dette rimelig og støtter derfor dette forslaget, men vil understreke at det kun må gjelde de tilfeller der det åpenbart er til tjenestemottakers beste at bare én er til stede. Flertallet registrerer videre at det foreslås å sløyfe dagens utdanningskrav til den andre av de to tjenesteyterne. Flertallet støtter dette forslaget, men vil peke på at det gjennom høringene i komiteen er uttrykt bekymringer for den dispensasjonspraksis som i dag utøves når det gjelder utdanningskrav. Derfor vil flertallet understreke at ved å stille utdanningskrav til kun den ene av de to tjenesteyterne, vil det måtte bety at det må strammes inn på en relativt liberal dispensasjonspraksis på området.

Flertallet er sterkt opptatt av at det må føres et godt og effektivt tilsyn med bruk av tvang og makt i pleie- og omsorgstjenester overfor psykisk utvik­lingshemmede for å sikre seg mot at det utvikles en uheldig praksis som er i strid med lovens intensjoner. For å sikre dette mener derfor flertallet det er nødvendig at Fylkesmannen i tillegg til systemrettet tilsyn også må ha plikt til å føre stedlig tilsyn med tiltak etter kapittel 4A. Flertallet kan derfor ikke støtte forslaget om at et slikt stedlig tilsyn ikke lenger skal være pålagt, og viser i denne sammenheng til at både et flertall av høringsinstansene og Rådet mener det er nødvendig med et slikt stedlig tilsyn.

Flertallet fremmer derfor følgende forslag:

"I lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester skal § 2-6 første ledd nytt annet punktum lyde:

Ved tiltak etter § 4A-5 tredje ledd bokstavene b og c skal det også føres stedlig tilsyn."

Flertallet forutsetter at Fylkesmannen ut fra alvorlighetsgraden til de forskjellige tiltakene, sitt kjennskap til forholdene i kommunen m.m. i hvert enkelt tilfelle vurderer hvor ofte det er nødvendig å føre stedlig tilsyn.

Flertallet ser det som positivt at den midlertidige loven som har regulert bruken av tvang og makt, nå gjøres permanent. Det er likevel grunn til å følge utviklinga nøye. Flertallet ser derfor behovet for en evaluering av de virkningene loven får, og vil be om at den blir gjenstand for en grundig erfarings- og forskningsbasert evaluering etter at den har virket i 3 år.

Komiteen viser til at det i forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 54 (2002-2003) ble foretatt lovendringer som innebærer at enkelte henvisninger i proposisjonens lovforslag må endres, jf. Innst. O. nr. 4 (2003-2004). Komiteen er ellers gjort kjent med at det i proposisjonens lovforslag er en uriktig henvisning i § 2-6 tredje ledd, og at ordene "og drikke" ved en feil er falt ut av forslaget til § 4A-5 tredje ledd bokstav c.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

"I lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester gjøres følgende endringer:

§ 2-1 annet ledd første punktum skal lyde:

Kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.

§ 2-4 skal lyde:

Det regionale helseforetakets ansvar

Regionalt helseforetak er ansvarlig for at de oppgaver som spesialisthelsetjenestene er pålagt etter kapittel 4A, blir utført.

§ 2-6 første ledd første punktum skal lyde:

Fylkesmannen plikter å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7 og skal påse at virksomheten drives i samsvar med loven og forskriftene til loven.

§ 2-6 tredje og fjerde ledd skal lyde:

Fylkesmannen kan uten hinder av taushetsplikt kreve innsyn i de opplysninger som er nødvendige for at fylkesmannen kan utføre sine oppgaver etter første ledd. I forbindelse med tiltak etter kapittel 4A kan tilsynet gjennomføre tilsynsbesøk uten beboerens samtykke. Fylkesmannen skal føre tilsyn med tiltak der spesialisthelsetjenestene har truffet vedtak etter § 4A-13 annet ledd.

Hvis virksomhet etter kapitlene 4, 4A, 6 eller 7 drives på en måte som kan ha skadelige følger for tjenestemottaker eller på annen måte er uheldig eller uforsvarlig, kan fylkesmannen gi pålegg om å rette opp forholdet.

§ 4A-5 tredje ledd bokstav c skal lyde:

tiltak for å dekke tjenestemottakerens grunnleggende behov for mat og drikke, påkledning, hvile, søvn, hygiene og personlig trygghet, herunder opplærings- og treningstiltak."