Regjeringen går inn for at det etableres et aksjonærregister
for ligningsformål i skatteetatens regi.
Aksjonærregisteret vil være en sentral database under
skatteetatens kontroll som inneholder informasjon om sentrale elementer
i aksjers inngangsverdi. Andre enn skattyteren vil ikke få innsyn
i opplysningene i databasen i større utstrekning enn det
som følger av ligningslovens regler om taushetsplikt.
Etter Regjeringens oppfatning vil opprettelsen av et aksjonærregister
medføre fordeler både for skattyterne og ligningsmyndighetene.
Aksjonærregisteret vil først og fremst yte
viktig service for aksjonærene ved realisasjon. Gevinst-
og tapsberegninger er nødvendigvis kompliserte og arbeidskrevende.
Selv om registeret vil påføre selskaper, VPS og
aksjonærene enkelte nye byrder i form av økt opplysningsplikt
til myndighetene, representerer den beregningshjelpen registeret
legger til rette for, totalt sett, et viktig forenklingstiltak.
Opplysninger fra registeret vil også gi et bedre informasjonsgrunnlag
om skattemessige forhold for skattyteren når han vurderer å selge
aksjer, noe som igjen kan bidra til et mer velfungerende aksjemarked.
Når aksjegevinstbeskatningsreglene nødvendigvis
er relativt kompliserte, er det påregnelig at det oppstår
feil og mangler i en del av realisasjonsoppgavene. Regjeringen antar
at et aksjonærregister vil bidra til mer korrekt skattlegging
og til at aksjonærenes rettssikkerhet og likebehandling
ivaretas på en bedre måte enn i dag.
Aksjonærregisteret vil også lette ligningsmyndighetenes
arbeid. Ligningsmyndighetene bruker i dag betydelige ressurser på å gjennomgå og
rette opp realisasjonsoppgaver. Som en følge av den beregningshjelpen
som aksjonærene tilbys gjennom aksjonærregisteret,
må det antas at kvaliteten på realisasjonsoppgavene
som ligningsmyndighetene mottar, forbedres. Dette vil legge til
rette for en mer effektiv utnyttelse av ligningsmyndighetenes ressurser.
En samlet database med grunnlagsopplysninger knyttet til aksjeerverv
vil videre kunne bli en viktig informasjonskilde i ligningsmyndighetenes
kontrollarbeid. Det må antas at bedre kontrollmuligheter
vil føre til større likebehandling av aksjonærer
ved at det blir vanskeligere å unndra aksjegevinster fra
beskatning. Det må også antas at feil både
i skattyternes favør og disfavør lettere kan oppdages
og bli rettet opp som følge av de kontrollmuligheter aksjonærregisteret
legger til rette for.
Aksjonærregisteret vil endelig være et viktig skritt
mot automatisering av ligningen også i forhold til aksjegevinstbeskatningen.
På lengre sikt er det naturlig å se for seg at
opplysninger fra registeret vil kunne tas direkte inn i den forhåndsutfylte
selvangivelsen. Dette vil i så fall innebære en
ytterligere forenkling for aksjonærene.
Gode grunner kan tale for å la grunnfondsbevis omfattes
av aksjonærregisteret. Selv om grunnfondsbevis ikke vil
kunne omfattes fra og med oppstart, tar Regjeringen sikte på å arbeide
videre med problemstillingen.
Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at aksjonærregisteret
skulle settes i drift fra 1. januar 2004. Regjeringen slutter
seg ikke til forslaget fra flere høringsinstanser om å utsette
etableringen av aksjonærregisteret til etter at Stortinget
har behandlet forslagene fra Skauge-utvalget. Uavhengig av hvilken
beskatningsmodell som velges for fremtiden, vil det være
behov for å etablere ordninger som i ulik grad holder rede
på sentrale elementer i aksjers inngangsverdi. De forslagene
som Skauge-utvalget tar opp, baserer seg på kostpris som
grunnlag for aksjegevinstbeskatningen. Dette forsterker - ikke svekker -
behovet for et aksjonærregister. Men behovet er også klart
til stede i dagens skattesystem. Regjeringen foreslår derfor
at aksjonærregisteret settes i drift fra 1. januar
2004.
Ytterligere innhenting av ligningsopplysninger i forbindelse
med opprettelsen av aksjonærregisteret vil medføre
at ligningsmyndighetene vil behandle flere personopplysninger enn
tidligere. Opprettelsen av aksjonærregisteret vil også medføre
at opplysninger om aksjonærer vil systematiseres på en
annen måte enn tidligere ved at opplysningene samles og behandles
i den registerløsningen som er valgt. Opplysningene i aksjonærregisteret
vil som andre ligningsopplysninger være taushetsbelagt
etter ligningsloven § 3-13.
Behandlingen av opplysningene omfattes av personopplysningslovens
virkeområde, jf. personopplysningsloven § 3
bokstav a, jf. § 2 nr. 1-3.
Forholdet til personopplysningsloven ble ikke tatt opp særskilt
i høringsnotatet. Datatilsynet hadde enkelte merknader
knyttet til de personvernrettslige spørsmålene
som opprettelsen av aksjonærregisteret reiser.
Etter Regjeringens oppfatning vil behandlingen av opplysningene
som inngår i aksjonærregisteret være
ordinær ligningsbehandling. Ved å legge opplysningene
inn i et register vil opplysningene kunne behandles maskinelt. Plikten
til å gi opplysningene hjemles i ligningsloven.
Det følger av personopplysningsloven § 8
at personopplysninger bare kan behandles dersom ett av de nærmere
angitte behandlingsgrunnlag foreligger. Et av behandlingsgrunnlagene
er at det er fastsatt i lov at det er adgang til den aktuelle behandlingen
av opplysningene. Innsamlingen av opplysningene til aksjonærregisteret
har hjemmel i ligningsloven og således behandlingsgrunnlag
i personopplysningsloven § 8.
Behandlingen av opplysningene anses å være
en del av skatteetatens behandlinger som allerede er innmeldt til
Datatilsynet.
Departementet har vært i kontakt med Datatilsynet etter
at de sendte sin høringsuttalelse. Etter enkelte avklaringer
har Datatilsynet ikke merknader til at innsamlingen av opplysningene
til aksjonærregisteret har sitt behandlingsgrunnlag i ligningsloven.
Regjeringen finner ikke å kunne legge opp til spesifikke
kontroller av de opplysningene som inntas i aksjonærregisteret.
Selv om det blir etablert en del automatiske kontrollrutiner vil
registeret kunne inneholde data med feilkilder. Dette er en viktig
begrensning i løsningen idet et register i skatteetaten
helst bør være pålitelig fra starten
av uten behov for senere kvalitetssikring. Teoretisk sett kunne
man tenke seg ordninger der ligningsmyndighetene foretok en foreløpig
ligningsbehandling av dataene før de ble registrert. Regjeringen
vil ikke foreslå en slik løsning. En ordning med
foreløpig kontroll av data når de registreres
vil nødvendigvis være ressurskrevende og vil bryte
med dagens system for beskatning av aksjegevinster og tap. Det er
først ved realisasjon av aksjene det er grunnlag for å ta
stilling til hvilke forhold som eventuelt bør undersøkes
nærmere. På denne bakgrunn bør også aksjonærens
plikt til å oppbevare dokumentasjon om aksjeerverv videreføres
selv om det opprettes et aksjonærregister.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens
vurderinger og forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet viser til høringsuttalelsene fra
NHO, Bedriftsforbundet, HSH, NARF og Den norske revisorforening
vedrørende tidspunktet for oppstart av registeret.
Disse medlemmer slutter seg til disse høringsinstansers
innvendinger, og mener således at oppstart av registeret
bør utsettes til Stortinget har behandlet Regjeringens
melding om skattepolitikken basert på Skauge-utvalgets
innstilling.
Regjeringen er kommet til at opplegget i høringsnotatet
- hvor VPS skulle pålegges å rapportere opplysninger
om selskaper og aksjonærer som selskapene i dag ikke har
plikt til å rapportere til VPS - ikke er hensiktsmessig.
Regjeringen går i stedet inn for at plikten til å rapportere
slike opplysninger til bruk i aksjonærregisteret, pålegges
selskapene direkte. VPS vil likevel få plikt til å rapportere
til aksjonærregisteret de opplysningene som selskapene
er pålagt å rapportere til VPS.
Nye opplysninger som selskapene skal rapportere til aksjonærregisteret,
kan være aktuelle på følgende områder:
Stiftelse, fusjoner og fisjoner, nyemisjoner
og spleis og splitt av aksjer. Her må selskapene i noe større
grad enn i dag gi opplysninger om hvilken type transaksjon eller
hendelse som har foregått.
Årets endringer i aksjekapital og overkurs rapportert
med tidspunkt og endringer. Hittil har selskapene rapportert om
kapitalforholdene ved årsskiftet. Aktuelle hendelser er økning
av pålydende (ved fondsemisjon og nyemisjon), nedsettelse av
pålydende (ved dekning av tap, utbetaling til aksjonærene
eller ved fisjon) samt utbetaling fra overkursfond (ved tilbakebetaling
til aksjonærene).
Endringer i aksjonærsammensetningen og den enkelte
aksjonærs beholdning i løpet av året,
herunder opplysninger knyttet til den enkelte aksjonær
i forbindelse med hendelser som nevnt ovenfor. Hittil har selskapene
rapportert om forholdene ved årsskiftet.
Regjeringen har fått opplyst at VPS vil kunne tilby
en ordning der de nye opplysningene de VPS-registrerte selskapene
skal rapportere, kan formidles fra VPS til aksjonærregisteret
på vegne av selskapene. For selskaper som velger å benytte
seg av et slikt tilbud, vil merbelastningen knyttet til rapporteringen bli
begrenset og ikke større enn det som ble antydet i høringsnotatet.
Regjeringen legger til grunn at de nye opplysningene som vil
kreves i forbindelse med opprettelsen av aksjonærregisteret,
er opplysninger som gjelder forhold som bare oppstår høyst
noen få ganger i løpet av "levetiden" til et selskap
som ikke er registrert i VPS. Den utvidede opplysningsplikten som
foreslås vil derfor - i praksis - få relativt
liten betydning for slike selskaper.
Regjeringen er kommet til at det i ligningsloven § 6-11
bør presiseres hvilke nye opplysninger som skal rapporteres
fra selskapene for bruk i aksjonærregisteret. Det vises
til Regjeringens lovutkast.
Etter skatteloven § 10-34 tredje ledd skal
et selskap sende melding om omfordeling til ligningsmyndighetene.
Etter skatteloven § 10-34 fjerde ledd skal selskapet
sende melding til aksjonærene om de årlige endringene
av aksjens inngangsverdi, samt om omfordeling og retting av tidligere års
reguleringsbeløp. Er selskapet registrert i VPS, kan melding
sendes av VPS.
På bakgrunn av de opplysninger som selskapene (eventuelt
via VPS) etter forslaget skal rapportere til ligningsmyndighetene
som følge av opprettelsen av aksjonærregisteret,
vil det ikke lenger være behov for særskilt melding
om de forhold som omfattes av skatteloven § 10-34
tredje og fjerde ledd til ligningsmyndighetene eller aksjonærene.
Dette vil bli ivaretatt gjennom rapporteringen til aksjonærregisteret
og gjennom de oppgaver ligningsmyndighetene sender ut til aksjonærene.
Regjeringen foreslår derfor at det gjøres unntak fra
rapporteringsplikten etter skatteloven § 10-34 tredje
og fjerde ledd for selskaper som omfattes av forslaget til ligningsloven § 6-11
nr. 1-3. Det vises til Regjeringens lovutkast.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag.
Regjeringen går inn for at verdipapirregistres rapporteringsplikt
etter ligningsloven § 6-5 utvides noe. Utvidelsen
er begrenset til å omfatte selskapets kapitalforhold og
endringer i dette, herunder årsak til endringen. De nye
opplysningene som skal rapporteres, er opplysninger som selskapene
allerede er pålagt å gi til VPS.
Regjeringen er kommet til at det i ligningsloven § 6-5
bør presiseres hvilke opplysninger som skal rapporteres.
Det vises til Regjeringens lovutkast.
Regjeringen legger til grunn at meglerforetakene også i
fremtiden vil rapportere opplysninger om kostpris frivillig til
VPS. Regjeringen foreslår derfor at det ikke gis noen særskilt
pliktregel om dette nå. Spørsmålet om å pålegge
meglerforetakene slik plikt, kan eventuelt vurderes når
man har vunnet erfaring med aksjonærregisteret.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag.
Regjeringen legger ikke opp til at aksjonæren skal ha
noen plikt til å gi opplysninger til aksjonærregisteret
før han realiserer aksjer. Aksjeeiere vil likevel ha en
klar egeninteresse i at opplysningene i aksjonærregisteret
er oppdaterte slik at gevinstberegningen blir enklere når
aksjer realiseres.
Aksjonærens plikt til å gi alle nødvendige
opplysninger i forbindelse med beregning av gevinst eller tap ved
realisasjon, vil fortsatt bestå.
Som følge av at skattyter ikke får noen plikt
til å gi opplysninger til aksjonærregisteret før
aksjene realiseres, ser Regjeringen etter en fornyet vurdering ikke
behov for en særskilt regel om oppfordring til å gi
opplysninger til aksjonærregisteret. Ligningsmyndighetene
kan uansett oppfordre aksjonæren til å komme med
opplysninger. Dersom aksjonæren ikke gir opplysninger til
ligningsmyndighetene før realisasjon, vil det ikke være
grunnlag for sanksjoner.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
vurdering.
For aksjer som erverves i løpet av 2003 vil registeret
inneholde opplysninger om aksjenes skattemessige inngangsverdi.
Innhentingen av opplysningene vil skje gjennom den ordinære
rapporteringen av opplysningene fra selskapene VPS og aksjonærene for
inntektsåret 2003.
Selskapene vil bli bedt om å gi opplysninger om ervervstidspunkt
for de aksjonærene som eide aksjer pr. 1. januar
2003. Hvis den enkelte aksjonær har ervervet aksjer i selskapet
i flere omganger, vil selskapet bli bedt om å opplyse ervervstidspunkt
og antall aksjer for hvert erverv. For innhenting av ervervstidspunkt
gjelder en viktig begrensning. Hvor det har funnet sted en selskapsomdannelse,
f. eks. fusjon eller fisjon, vil det ikke innhentes opplysninger
lenger tilbake enn den siste selskapsomdannelsen.
Jo lenger tilbake i tid selskapet gir opplysninger, desto bedre
informasjon vil aksjonærregisteret kunne gi den enkelte
aksjonær. Dersom det gis opplysninger tilbake til 1. januar
1989, vil det være mulig å foreta en maskinell
behandling av oppregulerte inngangsverdier fra skattereformen i
1992. Dersom selskapene ikke gir opplysninger om ervervsdato, vil det
ikke kunne foretas en korrekt RISK-beregning på den enkelte
aksjonærs hånd.
For VPS-registrerte selskaper har VPS lagt til rette for at rapporteringen
kan skje gjennom VPS. Selskaper som ikke er registrert i VPS må rapportere opplysningene
på egen hånd. Regjeringen ser at dette kan fremstå som
en utfordring for mange selskaper. Dette gjelder særlig
de som ikke er registrert i VPS. Det foreslås derfor at
den sistnevnte gruppen gis en noe utvidet rapporteringsfrist.
Ved Skattedirektoratets årlige utsendelse av RISK-opplysninger
til selskapene i januar 2003 ble selskapene anmodet om å kontrollere
opplysningene i RISK-registeret. Selskapene ble særlig
anmodet om å kontrollere opplysningene om justeringsfaktor. Noen
ytterligere oppfølging fra selskapene for så vidt gjelder
RISK-opplysninger, vil det ikke bli anmodet om.
Regjeringens opplegg innebærer at aksjonæren selv
som utgangspunkt skal rapportere kostpris til aksjonærregisteret,
selv om VPS for selskaper som er registrert der har disse opplysningene.
Rapportering av kostpris er frivillig. Aksjonæren vil likevel
ha en egeninteresse i å rapportere slike opplysninger slik
at aksjonærregisteret kan yte best mulig beregningshjelp.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
vurdering.
Ved fastsettelse av fristen for innlevering av oppgaver til aksjonærregisteret
må det blant annet tas hensyn til at opplysningene - etter
at de er rapportert til registeret - skal registreres og bearbeides
før de forelegges skattyteren i en beholdningsoppgave som skal
vedlegges selvangivelsen. Den tidligste frist for innlevering av
selvangivelse er som kjent 28. februar. Dersom forslaget
om ny årssyklus for næringsdrivende vedtas, vil
denne fristen kunne forskyves.
I og med at aksjonæren må gi sin eventuelle
tilbakemelding på de tilsendte opplysningene sammen med
selvangivelsen, må aksjonærregisteroppgaven sendes
til aksjonæren i god til før selvangivelsesfristen.
Etter en fornyet vurdering er Regjeringen kommet til at det er praktisk
mulig å forskyve oppgavefristen til 31. januar
dersom forslaget til ny årssyklus for næringsdrivende
vedtas. Dersom forslaget til ny årrsyklus ikke vedtas,
vil fristen bli 20. januar. Disse fristene samsvarer for øvrig
med fristen for en rekke andre ligningsoppgaver som skal inn i skatteetatens databaser.
Når det gjelder rapportering av historiske opplysninger,
legges det opp til at VPS-registrerte selskaper skal gi de aktuelle
opplysningene innen de samme frister som gjelder for innlevering
av øvrige oppgaver til aksjonærregisteret. For
selskaper som ikke er registrert i VPS, foreslår Regjeringen
at rapporteringsfristen settes til 31. mai 2004. Dette
innebærer at registeret i første driftsår
ikke vil inneholde fullstendige opplysninger om aksjer i selskaper
som ikke er registrert i VPS.
Tidspunktet for innlevering av oppgaver vil bli nærmere
regulert i forskrift.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
vurdering.
Det følger av ligningsloven § 10-8,
jf. § 6-16 bokstav c at for sen innlevering av
kontrolloppgaver etter ligningsloven §§ 6-5
og 6-11 kan sanksjoneres med gebyr. Utfyllende regler er gitt i
forskrift 22. januar 1991 nr. 57 om gebyr ved for sent
eller ikke leverte ligningsoppgaver.
Regjeringen legger til grunn at de regler som allerede finnes
på området, er tilstrekkelige, og foreslår derfor
ingen endringer i sanksjonsreglene.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
vurdering.
Den noe utvidede opplysningsplikten omfatter blant annet innberetning
av opplysninger om endringer i aksjonærstrukturen, kapitalutvidelser
og nedsettelser, innløsning av enkeltaksjer, fusjon og
fisjon og opplysninger om skattemessig og regnskapsmessig innbetalt
aksjekapital og overkurs.
For VPS-registrerte selskaper vil merbelastningen ikke bli særlig
stor i og med at opplysningene kan rapporteres via VPS.
For selskaper som ikke er registrert i VPS vil utvidelsen også få mindre
praktisk betydning. De nye opplysningene som skal rapporteres, gjelder
i det vesentligste forhold som relativt sjelden oppstår
i slike selskap.
I dag gir aksjeselskaper opplysninger om alle aksjonærer
ved siste årsskifte, herunder om samlet utbytte utdelt
i løpet av året. På selskapsnivå gis
det opplysninger om samlet aksjekapital, antall aksjer, pålydende
og samlet utdelt utbytte.
Den belastningen som aksjonærene får ved å gjennomgå beholdningsoppgaven
fra aksjonærregisteret det enkelte år, vil erstatte
den belastningen aksjonærene uansett ville hatt ved realisasjon
av aksjene.
Regjeringen er kjent med at en viktig årsak til skattyternes
kontakt med ligningskontoret før innlevering av selvangivelse,
er utfordringer knyttet til utfylling av realisasjonsoppgave for
aksjer. Under ligningsbehandlingen oppdages det ofte feil ved aksjonærenes
angivelse av RISK-beløp. Aksjonærenes innberetning
av gevinst eller tap ved realisasjon vil bli forenklet ved at aksjonærene
får hjelp til beregning av inngangsverdiene på aksjer
i form av et utkast til realisasjonsoppgave. Dersom aksjonæren kontrollerer
de tallene som legges inn i registeret underveis, vil det være
mulig å legge det tilsendte utkastet til realisasjonsoppgave
med tilleggsopplysninger om salgsvederlag ved selvangivelsen.
For at aksjonærregisteret skal kunne gi bistand ved
beregning av inngangsverdi for aksjer som er ervervet før
oppstart av registeret, er det nødvendig med en del historiske
data. Dette vil medføre noe ekstrabelastning for selskapene
og aksjonærene i forbindelse med oppstart av registeret.
Etter Regjeringens oppfatning er det vanskelig å komme
med noen tallmessig analyse av selskapenes og aksjonærenes
kostnader og besparelser som følge av opprettelsen av aksjonærregisteret.
Det er anslått at kostnader til drift av et aksjonærregister
vil bli om lag 13,5 mill. kroner årlig. Kostnadene vil
i hovedsak påløpe til drift av løsningen
i en sentral enhet og porto til utsending av materiale til selskap,
VPS og aksjonærer. Det er antatt at nytteverdien for ligningsmyndighetene
vil utligne belastning ved innlegging av tilleggsopplysninger og
endringer fra aksjonærene. Det er forutsatt at skatteetaten
må dekke kostnadene til drift av løsningen innenfor
egen ramme.
Arbeidet med utvikling av aksjonærregisteret startet
opp i november 2001. Frem til oppstart i 2004 vil skatteetaten arbeide
med å klargjøre til drift ved å registrere
data, opplæring og å utarbeide rutinebeskrivelser.
Pr. 15. november 2002 har det påløpt
om lag 29 mill. kroner til prosjektet, og totale prosjektkostnader
er anslått til om lag 50 mill. kroner.
Komiteen tar dette til orientering.