Etter omorganisering av ligningsforvaltningen er antallet ligningskontorer
og - distrikter redusert fra 435 til 99. Ni av disse ligningsdistriktene
dekker kun én kommune, mens de øvrige dekker fra
to til åtte kommuner. De fleste ligningskontorene vil derfor ligne
skattytere i flere kommuner. Det er fremdeles en ligningsnemnd og
en overligningsnemnd i hver kommune, og dette innebærer
at de fleste ligningskontorene har flere sett med ligningsnemnder
og overligningsnemnder å forholde seg til, i noen tilfeller
opptil åtte sett, altså opptil 16 nemnder for
det enkelte ligningskontor.
Etter omorganiseringen av ligningsforvaltningen medfører
dagens nemndsstruktur store administrative utfordringer for ligningskontorene.
De fleste ligningsdistriktene omfatter flere kommuner, og det enkelte
ligningskontor må derfor planlegge og avvikle nemndsmøter
for flere nemnder enn tidligere. Dette innebærer økt
tidsforbruk i forbindelse med beramming av møter, innkalling
av nødvendige varamenn, fordeling og utsending av saker
til medlemmene i de respektive nemnder og administrering av møte-
og reisegodtgjørelser. I tillegg medgår mye tid
til reise og deltakelse i nemndsmøtene.
En annen konsekvens av dagens nemndsstruktur er at mange nemnder
har et fåtall saker til behandling og dermed sjelden nemndsmøter.
Dette forholdet skyldes ikke omorganiseringen av ligningskontorene,
men det forhold at mange kommuner har et lavt innbyggertall og få ligningsklager.
Basert på erfaringer og tallmateriale innhentet fra et
representativt utvalg ligningskontorer, har Skattedirektoratet i
en rapport konkludert med at det er et markert skille med hensyn
til antall nemndsmøter og antall saker for nemndene i kommuner
med henholdsvis flere eller færre enn 10 000 innbyggere.
Direktoratet viser også til at det tar lengre tid å få behandlet
en klage i en liten kommune enn i en stor kommune. Direktoratet
påpeker dessuten at det kan være vanskelig for
nemndsmedlemmer i små kommuner å opparbeide den
nødvendige kunnskap og erfaring, og at det er store ulikheter
i nemndenes behandling av likeartede saker.
For å avhjelpe de uheldige konsekvenser av dagens nemndsstruktur
har Skattedirektoratet foreslått å redusere antallet
nemnder slik at det blir en ligningsnemnd og en overligningsnemnd
i hvert distrikt. Direktoratet peker på at en slik endring
vil innebære at ligningskontorene vil bruke mindre tid
og ressurser til å administrere nemndene og at de fleste nemnder
vil få et større antall saker til behandling.
Regjeringen ser det som viktig at ligningsnemndene organiseres
slik at hensynet til korrekte ligningsavgjørelser og ensartet
ligningspraksis ivaretas. Regjeringen mener derfor at Skattedirektoratets
forslag til endringer i nemndsstrukturen har gode grunner for seg.
Ved å få flere saker til behandling vil nemndsmedlemmene
få et bredere erfaringsgrunnlag og dermed økt
kompetanse. Kombinert med muligheten for et bedre og mer målrettet
opplæringstilbud til nemndsmedlemmene vil dette sikre god
kvalitet på nemndenes arbeid. Færre nemnder vil
dessuten bedre ivareta hensynet til en ensartet behandling av skattytere
som sogner til samme ligningskontor.
En endring i nemndsstrukturen i tråd med direktoratets
forslag vil også ivareta hensynet til en god utnyttelse
av ligningsforvaltningens ressurser. Ligningskontorene vil få langt
færre nemnder å administrere, og planlegging og
gjennomføring av nemndsmøter vil derfor kreve
mindre ressurser. Med flere saker per nemnd vil nemndene kunne sammenkalles
oftere, og det vil bli enklere å oppfylle kravene til saksbehandlingstid
i Skatteetatens Serviceerklæring.
En reduksjon i antall ligningsnemnder vil innebære en
betydelig større saksmengde for enkelte nemnder. Nemndene
skal i utgangspunktet treffe avgjørelser i møte
hvor minst halvparten av medlemmene er til stede, men da nemndene
i store kommuner vanskelig kan overkomme å behandle alle
saker i samlet nemnd, åpner loven for at lignings- og overligningsnemnda
med fylkesmannens godkjenning kan dele seg i avdelinger ved behandling
av enkeltsaker, jf. ligningsloven § 3-10 nr. 2
og 3. Regjeringen antar at behovet for avdelingsvis behandling vil øke dersom
nemndene skal behandle saker for et større distrikt og
foreslår derfor at denne muligheten videreføres.
Regjeringen fremmer forslag til endring i ligningsloven § 2-1
nr. 1 slik at det fremgår at det skal være en
ligningsnemnd og overligningsnemnd for hvert ligningskontor.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag.
Etter ligningsloven § 2-1 nr. 2 skal ligningsnemnda
bestå av en leder og fire andre medlemmer som alle velges
av kommunestyret. Også overligningsnemndas fire medlemmer
velges av kommunestyret, mens overligningsnemndas leder velges av fylkestinget,
jf. § 2-1 nr. 3.
Skattedirektoratet har skissert tre mulige modeller for oppnevning
av medlemmer til lignings- og overligningsnemnder som dekker flere
kommuner. En mulig modell er at fylkestinget oppnevner medlemmene
blant de kandidater som foreslås av de aktuelle kommunestyrer.
En slik løsning er valgt for oppnevning av skjønnsmenn,
jf. lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker
(skjønnsprosessloven) § 14 første
ledd. En annen mulighet er at kommunene i ligningsdistriktet i fellesskap
blir enige om hvem som skal oppnevnes. En tredje mulighet er at
oppnevning av nemndsmedlemmene legges til et forvaltningsorgan som
departementet eller fylkesmannen, slik som ved oppnevning av fylkesnemnda for
sosiale saker, jf. lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale
tjenester § 9-2.
Skattedirektoratet anbefaler at medlemmer til lokale nemnder
som omfatter flere enn én kommune velges av fylkestinget,
men slik at tinget må velge blant de kandidater som foreslås
av de berørte kommunestyrer. Nemnder som omfatter kun én
kommune foreslås oppnevnt av kommunestyret. I sin vurdering
har Skattedirektoratet blant annet lagt vekt på at valg
av de lokale nemndene bør gjennomføres på en effektiv
måte etter klare retningslinjer og som et ledd i de folkevalgte
organers myndighetsutøvelse.
Regjeringen er av den oppfatning at nemndenes rolle og organisering,
herunder hensiktsmessigheten ved dagens system med klagenemnder
på fire nivåer, bør undergis en omfattende
vurdering. Regjeringen vil senere komme tilbake til Stortinget med
en slik bredere gjennomgang.
Etter Regjeringens syn er det naturligst å vurdere innslaget
av folkevalgt representasjon i nemndene som ledd i denne mer omfattende
gjennomgang. Regjeringen vil derfor ikke vurdere spørsmålet
om nemndsmedlemmenes politiske tilknytning nå, men legger
til grunn at medlemmer til ligningsnemndene fremdeles skal oppnevnes
av folkevalgte organer. Disse organene har allerede i dag adgang
til å legge vekt på faglige kvalifikasjoner ved
valg av nemndsmedlemmer.
Etter Regjeringens forslag til endringer i nemndsstrukturen vil
de fleste ligningsnemnder og overligningsnemnder behandle klager
og endringssaker vedrørende skattytere i flere kommuner.
Det vil da ikke være naturlig at nemndsmedlemmene velges av
kommunestyrene. Regjeringen støtter direktoratets forslag
og foreslår at kompetansen til å velge medlemmer
til ligningsnemndene og overligningsnemndene for ligningsdistriktene
i fylket tillegges fylkestinget. Der ligningsdistriktet kun omfatter
en kommune, finner Regjeringen det hensiktsmessig at nemndsmedlemmene
velges av kommunestyret slik som etter gjeldende rett.
Regjeringen mener at fylkestinget ikke bør stå fritt
ved valg av nemndsmedlemmer, men må velge mellom kandidater
foreslått av kommunestyrene i det enkelte ligningsdistrikt.
Kommunestyret antas å ha bedre forutsetninger enn fylkestinget
til å plukke ut kvalifiserte personer, og kommunene vil
på den måten få en viss innflytelse med
hensyn til nemndenes sammensetning. Av hensyn til kravet om representasjon
av begge kjønn i offentlige utvalg mv. foreslår Regjeringen
at hvert kommunestyre skal foreslå minst to medlemmer til
hver nemnd, ett av hvert kjønn. Der ligningsdistriktene
kun omfatter to kommuner, må hvert kommunestyre foreslå minst
tre medlemmer slik at det totale antall på fem medlemmer
i hver nemnd kan oppnås. Regjeringen viser til forslag
til lovtekst i § 2-1 nr. 2 og nr. 3.
Bortsett fra bestemmelsene i ligningsloven § 2-5 om
utelukkingsgrunner og § 2-6 om tjenesteplikt og fritaksgrunner,
oppstiller loven ingen formelle kvalifikasjonskrav til medlemmer
i ligningsnemnder og overligningsnemnder. Det følger imidlertid
av forarbeidene til loven at nemndene bør settes sammen
av kvalifiserte personer med innsikt i de fremtredende næringer
i kommunen.
Etter Regjeringens mening er det viktig at nemndsstrukturen sikrer
tilfredsstillende rettssikkerhet for skattyterne og at den gir et
best mulig grunnlag for ensartede og riktige ligningsavgjørelser.
Regelverket på skatteområdet er til dels svært
komplisert, og Regjeringen ser det derfor som viktig at noen av
medlemmene i hver nemnd innehar juridisk og økonomisk kompetanse.
Faglige kvalifikasjoner kombinert med et større antall
saker til behandling vil gi nemndene et bedre grunnlag for å vurdere
ligningskontorenes innstillinger til vedtak og ta selvstendig stilling
til sakene. Etter Regjeringens syn vil dette i seg selv medføre
at den folkevalgte kontroll med forvaltningen blir mer reell.
I tillegg til juridisk og økonomisk kompetanse er det
etter Regjeringens syn også behov for nemndsmedlemmer med
lokalkunnskap. Med lokalkunnskap menes først og fremst
generell innsikt og kunnskap om arbeids- og næringsliv,
befolkning og boligmasse, geografi og kommunikasjonsnett i distriktet.
Lokalkunnskap i form av detaljkunnskap om enkeltskattytere vil kunne
føre til forskjellsbehandling og vil derfor ha mindre betydning.
Regjeringen finner ikke grunn til å stille formelle krav
til nemndsmedlemmenes kvalifikasjoner, men peker på viktigheten
av at fylkestinget sørger for en balansert representasjon
i nemndene slik at hensynene til faglige kvalifikasjoner og lokalkunnskap
ivaretas og kravene til kjønnsfordeling oppfylles.
Opplysninger fra Skattedirektoratet viser at 31 av totalt 99
ligningsdistrikter omfatter flere enn fem kommuner. Etter gjeldende
rett består både ligningsnemnda og overligningsnemnda
av fem medlemmer, hvorav en leder. Ved en reduksjon i antallet nemnder slik
at hver nemnd omfatter et ligningsdistrikt, vil det der ligningsdistriktet
dekker flere kommuner enn fem, ikke være mulig at alle
kommunene er representert i nemnda. Etter Regjeringens syn er det
ikke nødvendig at antall nemndsmedlemmer er like stort
som antallet kommuner som nemnda skal betjene. Regjeringen antar
at fem medlemmer i hver nemnd normalt vil sikre den nødvendige
kunnskap og kompetanse i nemndene. Dessuten vil Regjeringen peke
på at ligningsloven § 2-1 nr. 4 åpner
for at kommunestyret med fylkesmannens godkjenning kan bestemme
at ligningsnemnda skal ha et annet ulike antall medlemmer og at
overligningsnemnda skal ha et annet like antall medlemmer enn etter
hovedregelen. Begrunnelsen for denne bestemmelsen er at et høyere
antall nemndsmedlemmer vil kunne være nødvendig
for å gjennomføre avdelingsvis behandling i de
største kommunene, jf. § 3-10 nr. 2 og
3. Regjeringen foreslår at bestemmelsen endres, slik at
fylkestinget etter fylkesmannens godkjenning kan bestemme at enkelte nemnder
skal ha et annet ulike antall nemndsmedlemmer enn fem dersom særlige
behov gjør det nødvendig. I tillegg foreslås
at § 2-1 nr. 4 første punktum oppheves,
da ingen av de nye ligningsdistriktene bortsett fra Svalbard vil
ha færre enn tre tusen innbyggere.
Etter ligningsloven § 2-1 nr. 3 kan lederen
for overligningsnemnda samtidig være medlem av et ligningsorgan
i en annen kommune. Bestemmelsen åpner for felles leder
i flere overligningsnemnder, og begrunnelsen er at man da kan få en
erfaren og kyndig nemndsleder også i små kommuner
med et lite antall saker til behandling. Etter forslaget til ny nemndsstruktur
vil de fleste overligningsnemnder få et større
antall saker til behandling, og de fleste lederne vil oppnå den
nødvendige erfaring og kompetanse. Behovet for felles leder
i flere overligningsnemnder synes derfor å bli mindre.
Regjeringen foreslår likevel å videreføre
bestemmelsen slik at det kan velges felles leder dersom dette anses
mest hensiktsmessig.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag.
Det er i dag et takstutvalg i hver kommune. Hvert takstutvalg
består av en leder og to medlemmer som alle velges av kommunestyret.
Takstutvalgets oppgave er å gi forslag om verdsetting etter
anmodning fra ligningskontoret ligningsnemnda eller overligningsnemnda,
jf. ligningsloven § 7-3. Det er i forarbeidene forutsatt
at anmodningene først og fremst vil gjelde fast eiendom,
men departementet åpner også for at ligningsmyndighetene
kan be takstutvalget verdsette andre betydelige formuesobjekter
som ikke er fast eiendom, f.eks. varebeholdninger og større
lystbåtfartøyer, jf. Ot.prp. nr. 29 (1978-1979)
side 96.
Opplysninger som Skattedirektoratet har innhentet, viser at de
lokale takstutvalgene benyttes svært sjelden. Direktoratet
antar at behovet for bistand i verdsettelsesspørsmål
avhjelpes på andre måter, f.eks. ved engasjement
av ekstern sakkyndig bistand eller ved at nemndene avgjør
verdsettelsesspørsmål på egen hånd.
Dette fører til at utvalgene får et lite erfaringsgrunnlag,
og direktoratet viser til at det dermed vil være tryggere
og mer rettferdig overfor skattyter å engasjere eksterne
sakkyndige i kompliserte saker. På denne bakgrunn foreslår
Skattedirektoratet at ordningen med lokale takstutvalg avvikles.
Regjeringen er enig i Skattedirektoratets vurderinger og støtter
forslaget om å avvikle takstutvalgene i hver kommune. Etter
Regjeringens syn er det lite hensiktsmessig å belaste kommunestyrene
med å velge medlemmer til et utvalg som ikke er i bruk.
Regjeringen vil dessuten peke på at ligningsmyndighetene kan
engasjere sakkyndig bistand til saksforberedelsen på alle
trinn, jf. ligningsloven § 2-9 nr. 2. Det antas
derfor at hensynet til korrekt verdsetting ivaretas på en
tilfredsstillende måte.
I tillegg til et takstutvalg i hver kommune er det også et
takstutvalg i hvert fylke, jf. ligningsloven § 2-2
nr. 1. Formålet med fylkestakstutvalgene er å samordne
takstprinsipper og takstnivå for hele fylket. Fylkestakstutvalgets
takster skal derfor være veiledende for takstutvalgene
i kommunen, ligningsnemndene og fylkesskattekontoret. Utvalgene
skal gi forslag til verdsetting etter anmodning fra fylkesskattekontoret
eller fylkesskattenemnda, jf. § 7-4. Det antas
i forarbeidene til bestemmelsen at slike takstanmodninger som regel
vil være et resultat av og et ledd i fylkesskattekontorets
alminnelige tilsyns- og veiledningsvirksomhet eventuelt i forbindelse
med en foreliggende endringssak for fylkesskattenemnda, jf. Ot.prp.
nr. 29 (1978-1979) side 97.
Skattedirektoratet foreslår at også denne ordningen
avvikles, da slike takstutvalg, ifølge opplysninger fra
fylkesskattekontorene, har vært brukt svært sjeldent.
Ettersom ordningen ifølge det opplyste ikke har vært
i bruk på lang tid, har Regjeringen ikke funnet det nødvendig å sende
dette spørsmålet på en egen høring.
Regjeringen støtter direktoratets vurderinger og foreslår
ordningen med fylkestakstutvalg avviklet.
Regjeringen fremmer på denne bakgrunn forslag om endringer
i ligningsloven § 2-1 nr. 1, § 2-2
nr. 1, § 2-5 første punktum, § 2-6
nr. 1, § 2-8 nr. 1 og § 2-9 nr. 2 slik
at henvisningene til takstutvalg tas ut av disse bestemmelsene.
Videre foreslås at § 2-1 nr. 5 og § 2-2
nr. 3 og nr. 4 om oppnevning av takstutvalgene i henholdsvis kommunen
og fylket oppheves. I tillegg foreslås §§ 7-3
og 7-4 om takstutvalgenes oppgaver opphevet. Gjeldende § 7-5
blir dermed ny § 7-3.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag.
Regjeringens forslag til endringer i nemndsstrukturen innebærer
at antallet nemnder reduseres, slik at hvert ligningskontor får
en ligningsnemnd og en overligningsnemnd å forholde seg
til. For de ligningskontorene som i dag har flere nemnder å administrere,
vil forslaget medføre besparelser i forbindelse med planlegging
og avvikling av nemndsmøter. I tillegg vil forslaget føre
til reduksjon i kostnadene til utsending av dokumenter og til utbetaling
av møtegodtgjørelser, dekning av tapt arbeidsfortjeneste
og reise- og diettgodtgjørelser. Regjeringen ser behov for
at innsparinger som følge av forslaget kan bli brukt til å bedre
opplæringstilbudet og oppfølgingen av medlemmene.
Komiteen tar dette til orientering.