Regjeringen går inn for at det innføres en
generell kompensasjonsordning for merverdiavgift. Regjeringen anser
at en generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet
er egnet til å motvirke konkurransevridningene mellom kommunal
egenproduksjon og kjøp fra andre. Ordningen vil også motvirke
vridninger mellom ulike former for kommunalt samarbeid. Siden ordningen
vil omfatte alle varer og tjenester, vil den være robust
i forhold til en utvikling med økt konkurranse mellom offentlig
og privat tjenesteproduksjon. Regjeringen viser til at man også i
Sverige og Danmark har valgt en generell kompensasjonsordning.
En generell kompensasjonsordning medfører ikke endringer
i merverdiavgiftslovgivningen. Regjeringen anser at det er hensiktsmessig å innføre
en ny lov om kompensasjon av merverdiavgift. Regjeringen går
inn for at den nye loven avløser lov 17. februar
1995 nr. 9 om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner
mv. Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i
forvaltningssaker (forvaltningsloven) vil gjelde for den nye loven,
slik at klageadgang mv. vil følge forvaltningslovens bestemmelser.
Kompensasjonsordningen etter den nye loven vil administreres av
skatteetaten. Dette innebærer at ordningen i første
instans vil håndteres av fylkesskattekontoret i hvert fylke.
Regjeringen foreslår at den nye loven trer i kraft 1. januar
2004. Av hensyn til tilrettelegging og den praktiske gjennomføring
av kompensasjonsordningen, foreslås det imidlertid en overgangsordning
som innebærer at første periode 2004 først
kan søkes kompensert sammen med annen periode 2004. Det vil
si at oppgaven for annen periode 2004 vil omfatte merverdiavgift
på varer og tjenester som er anskaffet til bruk i enheten
i perioden januar til og med april 2004. Søknadsfristen
vil være 10. juni 2004 med utbetaling av kompensasjonsbeløpet
innen tre uker etter utløpet av søknadsfristen.
Kompensasjonsutbetalingene innenfor ordningen er lagt på Finansdepartementets
budsjett kap. 1632 post 61 Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner
og post 72 Tilskudd til private, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004) Finansdepartementet.
Komiteen viser til sine merknader nedenfor under
det enkelte punkt.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig
Folkeparti og Venstre er positive til at det foreslås
innført en generell kompensasjonsordning for merverdiavgift
i kommunesektoren. Dette vil bidra til at merverdiavgiften ikke
lenger fører til forskjellsbehandling ved tjenesteproduksjon, enten
tjenestene kjøpes fra private, skjer i egen regi eller
i samarbeid med andre kommuner. Disse medlemmer vil
påpeke at dette vil kunne bidra til et bedre tjenestetilbud
i kommunene ved at tilgjengelige ressurser utnyttes på en
mer effektiv måte.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet
og Kystpartiet viser til at Regjeringen foreslår
at det innføres en generell ordning med kompensasjon for
merverdiavgift for kommuner og fylkeskommuner, og for private virksomheter
som utfører enkelte lovpålagte kommunale oppgaver. Disse
medlemmer mener at Regjeringen har et for ensidig fokus
på konkurranseutsetting og privatisering som virkemiddel
for å effektivisere kommunesektoren. Disse medlemmer mener
at ytterligere konkurranseutsetting innenfor helsevesen og eldreomsorg
må stanses inntil konsekvensene er evaluert. Disse
medlemmer ønsker derfor ikke å innføre
en generell kompensasjonsording for merverdiavgift for kommunesektoren,
men mener at dagens regelverk bør videreføres og
videreutvikles. Disse medlemmer går imot forslaget
til lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner
mv.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet slutter
seg subsidiært til Regjeringens forslag i henhold til budsjettavtalen
mellom regjeringspartiene og Arbeiderpartiet, jf. Budsjett-innst.
S. I. (2003-2004) punkt 3.1.2.2.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at Fremskrittspartiet i mange år har arbeidet for en
generell momskompensasjonsordning for kommunene, for å fjerne
den konkurransevridningen merverdiavgiften har skapt mellom offentlig
og privat produksjon. Disse medlemmer vil støtte
Regjeringens opplegg som et viktig virkemiddel for å få fart
på effektivisering og konkurranseutsetting i kommunesektoren.
Disse medlemmer mener det finnes et stort innsparingspotensial
gjennom konkurranseutsetting innen offentlig sektor, og at en liknende
ordning også må finnes for statlige virksomheter.
Disse medlemmer viser til sin merknad under punkt
3.1.2.5 i Budsjett-innst. S. I (2003-2004) når det gjelder
budsjettavtalen mellom Arbeiderpartiet og regjeringspartiene.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil
gå imot den nye momskompensasjonsordningen og viser til
at forslaget slik det ligger, er et opplegg for mer privatisering
og konkurranseutsetting. Det hersker stor usikkerhet i kommuner/fylkeskommuner
om reformen, tallberegningene og konkrete fordelingsvirkninger. Disse medlemmer vil
påpeke at KS under prosessen ikke er blitt orientert om
den praktiske gjennomføringen av reformen.
Reformen medfører premiering av kommuner som konkurranseutsetter
mye og de som har råd til å investere mye fordi
det gir større refusjon enn uttrekk. Tilsvarende vil kommuner
som velger kommunal drift eller ikke kan eller har behov for samme volum
på investeringer de neste åra, tape penger. Dette
vil kunne tvinge fram privatisering og konkurranseutsetting og kunne
overstyre investeringsplaner kommunene har. Disse medlemmer viser
til at dette bekreftes gjennom de vurderinger som ligger til grunn
for lovforslaget, bl.a. at den nye ordningen også skal
omfatte private eller ideell virksomhet som ikke, eller i liten
grad, mottar offentlig støtte, og ikke er en del av offentlige
planer.
Disse medlemmer viser til at utredningen som ligger
til grunn for endringen er for snever, og ikke vurderer alle sider
ved konkurransevridning. Disse medlemmer mener det
bør utredes en utvidelse av dagens begrensede ordning,
der det gis kompensasjon for sjablonmessige beregnede kompensasjonskostnader
som reflekterer tjenestedelen av leveransen. Da treffer en det som
utgjør konkurransevridningen mellom å utføre
oppgaven med egne ansatte og kjøp fra private. Disse
medlemmer vil komme tilbake til dette under behandlingen
av budsjettet på kommunaldepartementets område. Disse medlemmer påpeker
at det er nødvendig og avgjørende å sikre
at frivillige organisasjoners samfunnsnyttige, nonprofitt virksomhet
ikke blir nedlagt som følge av konkurranseutsetting og
viser til merknader under kapittel 20.6.2.
Disse medlemmer vil derfor gå imot lovendringene.
Disse medlemmer viser til sin merknad under punkt
3.1.2.6 i Budsjett-innst. S. I (2003-2004) når det gjelder
budsjettavtalen mellom Arbeiderpartiet og regjeringspartiene.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet vil
påpeke at den foreslåtte ordningen vil ha stor
betydning for den enkelte kommunes økonomiske situasjon,
og vil stille omfattende krav til tilpasninger av regnskapssystemer
og opplæring av regnskapsmedarbeidere. Fristene for å gjøre
kompensasjonskrav gjeldende vil bli svært korte.
Disse medlemmer viser videre til at Kommunenes
Sentralforbund i sitt høringsnotat uttalte:
"Det hersker stor forvirring og usikkerhet i kommuner/fylkeskommuner
om reformen, tallberegninger og konkrete fordelingsvirkninger."
Disse medlemmer viser også til at det
er høyst uklart hvilke konsekvenser reformen vil ha i forhold
til økt kommunal administrasjon. Det er stor forskjell
mellom det enkeltkommuner rapporterer inn og det Regjeringen mener
er administrativt merarbeid, jf. Svar på spørsmål
nr. 102, fra Senterpartiet til finansministeren:
"For kommunenes del vil forslaget om innføring av
en generell kompensasjonsordning på noen områder
medføre administrativt merarbeid. En generell ordning vil
medføre at betydelig flere anskaffelser blir kompensasjonsberettiget.
Videre er innrapporteringsperiodene foreslått forkortet
i forhold til dagens ordning. Utvidelsen til en generell ordning
vil imidlertid også medføre at den administrative
arbeidsbyrden blir redusert på enkelte felt. Med en generell kompensasjonsordning
vil man unngå ressursbruk knyttet til avgrensing av ordningen
til enkelte tjenester. Videre vil den administrative ressursbruken
knyttet til hver enkelt sak reduseres som følge av enklere krav
til dokumentasjon ved innsendelse av kompensasjonskravene. Samlet
sett anslås det administrative merarbeidet i kommunene å bli
om lag uendret som følge av lovforslaget."
Disse medlemmer mener på dette grunnlag at
det ikke bør innføres en generell kompensasjonsordning
for merverdiavgift til kommunene på det nåværende
tidspunkt, og viser til forslag i Innst. S nr. 1 (2003-2004).
Disse medlemmer vil understreke at en ordning
med momskompensasjon vil være en ytterligere stimulans
for kommunene til å konkurranseutsette sine tjenester. Disse
medlemmer viser til at det er flere uavklarte prinsipielle
spørsmål knyttet til konkurranseutsetting, særlig
innenfor helse- og omsorgssektoren, som må avklares før
det foreslås tiltak som vil være en ytterligere
stimulans til konkurranseutsetting i kommunesektoren. Disse
medlemmer vil videre understreke at den foreslåtte
ordningen innføres med svært kort varsel. Dette
innebærer at kommuner og fylkeskommuner må ha
implementert nye rutiner mv. allerede fra januar 2004. Dersom rutinene
ikke er på plass innen 10. juni 2004, vil kompensasjonskrav
for perioden januar-april 2004 gå tapt med endelig virkning.
Ordningen omfatter kommunal og fylkeskommunal sektor. Regjeringen
er av den oppfatning at ordningen bør omfatte enheter som
omhandlet i kommuneloven. Dette vil si kommuner og fylkeskommuner
med kommunal og fylkeskommunal virksomhet der kommunestyret, fylkestinget
eller annet styre eller råd i henhold til kommuneloven
eller kommunal særlovgivning er øverste myndighet.
Ordningen bør også omfatte interkommunale og interfylkeskommunale
sammenslutninger organisert etter kommuneloven eller etter kommunal
særlovgivning. Slik interkommunal virksomhet omfattes av
dagens begrensede kompensasjonsordning. Interkommunalt samarbeid
etter kommuneloven § 27 og lov 29. januar
1999 nr. 6 om interkommunale selskaper bør etter Regjeringens
oppfatning derfor også omfattes av den generelle kompensasjonsordningen.
Kommunalt samarbeid som er skilt ut i egne selskaper etter aksjelovene
eller selskapsloven, bør etter Regjeringens oppfatning
ut fra hensynet til nøytralitet derimot behandles på lik
linje med private virksomheter.
Kommunale virksomheter som driver ordinær avgiftspliktig
omsetningsvirksomhet, forutsettes ikke å bli berørt
av den generelle kompensasjonsordningen. For disse virksomhetene
foreligger det fradragsrett for inngående merverdiavgift
på alle anskaffelser til bruk i den avgiftspliktige delen
av virksomheten etter de alminnelige fradragsbestemmelsene i merverdiavgiftsloven.
Slike virksomheter skal ved innføring av en generell kompensasjonsordning
fortsatt sende inn vanlige omsetningsoppgaver innenfor merverdiavgiftssystemet
hvor inngående merverdiavgift kan føres til fradrag
i avgiftsoppgjøret med staten. Kompensasjonsordningen vil
likevel omfatte kommunale enheter som driver omsetningsvirksomhet,
men hvor tjenesten er unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten.
Merverdiavgiften påvirker i dag organiseringen av kommunalt
samarbeid for tjenester som er merverdiavgiftspliktige og som ikke
omfattes av dagens kompensasjonsordning. Hvis kommunene eksempelvis
velger en løsning hvor en kommune etter avtale skal levere
tjenester til andre kommuner (vertskommunemodellen), oppstår
det merverdiavgiftsplikt når tjenestene omsettes til de
andre kommunene. En generell kompensasjonsordning vil motvirke eventuelle konkurransevridninger
som merverdiavgiftssystemet skaper mellom ulike kommunale samarbeidsformer. Dette
skjer ved at de kjøpende kommuner får kompensert
merverdiavgiften ved kjøp fra vertskommunen.
Ved en generell kompensasjonsordning vil kommunale virksomheter
til dels få nøytralisert merverdiavgiften gjennom
merverdiavgiftslovens alminnelige bestemmelser om fradrag for inngående
merverdiavgift, og til dels refundert inngående merverdiavgift
gjennom kompensasjonsordningen.
For kommunale enheter som er avgiftspliktige etter merverdiavgiftsloven § 11
annet ledd, dvs. virksomheter som hovedsakelig har til formål å tilgodese egne
behov, forutsetter Regjeringen at den generelle kompensasjonsordningen
skal gjelde for den del av enhetens virksomhet som ikke gir rett
til fradrag for inngående merverdiavgift etter merverdiavgiftslovens
bestemmelser. Disse enhetene vil da på tilsvarende måte
få nøytralisert merverdiavgiften, dels gjennom
den vanlige retten til fradrag for inngående merverdiavgift
og dels gjennom kompensasjonsordningen.
Regjeringen viser til forslaget til ny lov §§ 1
og 2 bokstav a og b.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet
og Kystpartiet viser til sine merknader under punkt 20.1.2. hvor
det går fram at disse medlemmer går
imot lovforslaget.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at interkommunale selskaper vil profittere på Regjeringens
forslag til endringer i momskompensasjon. Disse medlemmer vil,
for å oppnå samme økonomiske stilling
for disse selskapene, foreslå en direkte kompensasjonsordning
til slike selskaper innenfor rammene av kommunesektorens rammer.
En generell kompensasjonsordning vil medføre nye konkurransevridninger
mellom kommunale og private virksomheter når private virksomheter
yter tjenester innen områder som ikke er omfattet av merverdiavgiftsplikten.
Dette kan eksempelvis gjelde tjenesteproduksjon innenfor helse og
undervisning. En konkurransevridning kan oppstå når
kommunen skal velge om velferdstjenester som er unntatt fra merverdiavgiftsplikt,
skal produseres av kommunale eller private virksomheter. Kommunene
vil få kompensert merverdiavgiften på sine innkjøp,
i motsetning til de private tilbydere som ikke vil få fradrag
eller kompensasjon for merverdiavgift på sine innkjøp. Kommunene
vil dermed kunne se seg tjent med å produsere slike tjenester
selv fremfor å kjøpe dem fra andre. En generell
kompensasjonsordning kan også gi nye konkurransevridninger
når ikke-avgiftspliktige tjenester omsettes til andre enn
kommunen. Kommunal tjenesteproduksjon vil bli kompensert for inngående
merverdiavgift gjennom en generell kompensasjonsordning. En privat
produsent av tilsvarende tjenester blir derimot belastet med inngående
merverdiavgift. Private produsenter kan dermed komme til å måtte
ta en høyere pris i markedet enn en kommunal produsent
av tilsvarende tjenester.
En generell kompensasjonsordning som skal omfatte alle private
og ideelle virksomheter som utfører lovpålagte
oppgaver, kan bli meget omfattende. Regjeringen ser det derfor nødvendig
ut fra hensynet til finansiering og administrasjon av ordningen,
samt usikkerhet knyttet til omfanget av de nye konkurransevridningene, å begrense
ytterligere hvilke private virksomheter som utfører lovpålagte
oppgaver som skal være kompensasjonsberettiget.
Regjeringen foreslår at de nye konkurransevridningene
motvirkes ved å la private og ideelle virksomheter som
utfører lovpålagte helse-, undervisnings- eller
sosialtjenester, omfattes av kompensasjonsordningen. Det er på disse
områdene, foruten fast eiendom, at det må antas
at kommunene i størst grad vil kunne komme i en konkurransesituasjon
med ikke-avgiftspliktige private virksomheter. En begrensning til
helsetjenester, undervisningstjenester og sosiale tjenester gjør
at kultur, idrett og samferdsel på samme måte
som etter dagens begrensede kompensasjonsordning, ikke vil omfattes
av kompensasjonsordningen.
Med lovpålagte oppgaver menes ytelser som den enkelte
har et rettskrav på å motta. Lovpålagte
oppgaver vil dermed stå i motsetning til oppgaver som utføres
på frivillig basis. Lovpålagte oppgaver vil også være
forskjellig fra oppgaver som kun pålegger kommunen eller
fylkeskommunen ansvaret for å "sørge for" at en
ytelse eller tjeneste finnes i en viss utstrekning. I slike tilfeller
er det gjerne ikke i særlig grad konkretisert hvilke ytelser
det er tale om. Det vises her til at utenfor kjerneområdet
for kommunal tjenesteyting, finnes det mange felt det kan tenkes
kommunal aktivitet på. Dersom kompensasjonsordningen skulle
omfatte alle disse, ville den bli svært omfattende. Det
er også vanskelig å avgrense alle de områder
hvor det kan tenkes kommunal aktivitet på. Dessuten er
det usikkert hvilket omfang konkurransevridningsproblemet har på de
utenforliggende områdene.
Siden det er avgiftsunntakene i merverdiavgiftsloven som nødvendiggjør
grep for å motvirke de nye konkurransevridningene, må "helse-"
"sosial-" og "undervisningstjenester" forstås med utgangspunkt
i bruk av disse begrepene i merverdiavgiftsloven med tilhørende
forskrifter.
Dagens kompensasjonsordning ble med virkning fra 1. januar
2000 utvidet til å omfatte private og ideelle virksomheter
som utfører tilsvarende oppgaver og tjenester som kommunene
eller fylkeskommunene, jf. kompensasjonsloven § 1
annet ledd og forskriften § 1 nr. 3. Det er satt
som vilkår at den aktuelle virksomheten er tatt med i offentlige
planer som en integrert del av det kommunale eller fylkeskommunale
tjenestetilbudet og er finansiert fullt ut med offentlige midler,
samt eventuelt brukerbetaling på lik linje med tilsvarende
offentlige virksomheter.
Regjeringen anser vilkårene om at "virksomheten skal
være omtalt i offentlige planer" og være "finansiert
fullt ut med offentlige midler" for å være lite hensiktsmessige.
Regjeringen går derfor ikke inn for en videreføring
av disse vilkårene. Regjeringen viser til at det i dag
pågår en sanering av plankrav i særlov. Henvisning
til fylkes- eller kommuneplanen og handlingsplanen eller økonomiplanen
blir dermed lite formålstjenlig. Dette skyldes at de lover
som ligger til grunn for nevnte planer, ikke stiller krav til planene
med et slikt detaljeringsnivå som er nødvendig
i forhold til å praktisere kriteriet. Etter Regjeringens
vurdering kan det i dag, og særlig i fremtiden, variere
betydelig fra tjeneste til tjeneste og fra kommune til kommune hva
som er tatt inn i planene som spesifikasjoner av private tilbud
drevet i avtale med kommunen eller fylkeskommunen. Regjeringen viser
videre til at for å oppnå en størst mulig
grad av konkurransenøytralitet mellom kommunale og private
produsenter som utfører lovpålagte oppgaver, bør en
generell kompensasjonsordning i større omfang enn med dagens
subjektavgrensning omfatte private og ideelle virksomheter. Kompensasjonsordningen bør
etter Regjeringens oppfatning derfor også omfatte private
eller ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig
støtte.
På helsesektoren vil kompensasjonsordningen omfatte
primærhelsetjenesten etter kommunehelsetjenesteloven § 1-3
og de lovpålagte tannhelsetjenester jf. lov om tannhelsetjenester § 1-3.
Når det gjelder fastlegeordningen, er dette en del av allmennlegetjenestene.
Fastlegene er mange, og det ville medføre at kompensasjonsordningen
ville bli svært omfattende dersom disse ble omfattet. På grunn
av dette og problemer med å anslå omfanget av
konkurransevridingsproblemet når det gjelder denne gruppen,
går Regjeringen inn for at leger som arbeider som selvstendig
næringsdrivende og som har fastlegeavtale med kommunen,
ikke omfattes av kompensasjonsordningen. Problemet med å anslå omfanget
av konkurransevridningsproblemet gjør seg også gjeldende for
fysioterapeuter med kommunal driftsavtale som arbeider som selvstendig
næringsdrivende. Regjeringen går derfor inn for
at også disse holdes utenfor ordningen.
Når det gjelder undervisningssektoren, vil kompensasjonsordningen
omfatte grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp
etter opplæringsloven §§ 13-1
og 13-2. Den vil også omfatte videregående opplæring
for ungdom og voksne, jf. § 13-3, samt voksenopplæring,
jf. § 4 A-4.
Regjeringen viser til forslaget til ny lov § 2
bokstav c.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad
under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går
imot lovforslaget.
Kompensasjonsordningen vil på sosialsektoren blant annet
omfatte sosiale ytelser etter sosialtjenesteloven § 4-2.
Barnehager er en sosialtjeneste i merverdiavgiftslovens forstand
og således unntatt merverdiavgiftsplikt, men det foreligger
ikke rettskrav på barnehageplass. Ettersom en generell
kompensasjonsordning kan medføre konkurransevridninger
i disfavør av private barnehager, går Regjeringen
inn for at ordinære barnehager etter barnehageloven § 13 omfattes
av kompensasjonsordningen.
Regjeringen viser til forslaget til ny lov § 2
bokstav d.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad
under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går
imot lovforslaget.
Selv om det faller utenfor de tre tjenesteområdene som
er nevnt, går Regjeringen inn for at kirkelig fellesråd
som i dag er omfattet av kompensasjonsordningen, også omfattes
av den generelle kompensasjonsordningen.
Regjeringen viser til forslaget til ny lov § 2
bokstav e.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad
under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går
imot lovforslaget.
Fordi omsetning og utleie av fast eiendom ikke er merverdiavgiftspliktig,
kan en generell kompensasjonsordning gi kommunene en oppfordring
til å føre opp bygg selv fremfor å kjøpe
eller leie disse av andre. Hvis kommunen selv fører opp
bygget, vil merverdiavgiften på byggekostnadene være
kompensasjonsberettiget. En privat byggherre som leier ut et bygg
til en kommune, vil derimot ikke være kompensasjonsberettiget.
For å motvirke disse konkurransevridningene anbefaler Regjeringen
at dagens frivillige registreringsordning etter forskrift 6. juni
2001 om frivillig registrering av utleier av bygg eller anlegg til
bruk i virksomhet som er registrert etter merverdiavgiftsloven (forskrift
nr. 117) utvides til å omfatte også utleie til
kommunale virksomheter. Dette gjelder selv om lokalene ikke brukes
til avgiftspliktig virksomhet. Private utleiere får dermed
fradragsrett for inngående merverdiavgift og unngår
konkurranseulempen ved å legge merverdiavgiftskostnaden
på leievederlaget. Departementet vil utvide forskrift nr. 117
med virkning fra 1. januar 2004.
Kommunene vil også kunne få en betydelig konkurransefordel
i forhold til private ved salg og utleie av fast eiendom til private
ikke-avgiftspliktige virksomheter. Regjeringen foreslår
derfor at kompensasjonsordningen ikke skal omfatte tilfeller hvor
kommunen eller private virksomheter leier ut eller selger fast eiendom.
Når det gjelder utleie av fast eiendom til helseformål
og sosiale formål, eksempelvis omsorgsboliger og tilrettelagte
boliger for personer med funksjonsnedsettelser, foreslår
Regjeringen at dette likevel omfattes av kompensasjonsordningen.
Det samme gjelder fellesanlegg i tilknytning til boligen.
Regjeringen viser til forslaget til ny lov § 4
annet ledd nr. 2 og § 4 tredje ledd.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad
under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går
imot lovforslaget.
Merverdiavgiftsloven § 21 tredje ledd innebærer at
det kan kreves tilbakeføring av fradragsført inngående
merverdiavgift vedrørende bygg og anlegg etter bruksendring.
Tilbakeføring kan kreves dersom bygget eller anlegget før
fullføringen eller innen tre år etter at det er
fullført, selges, leies ut eller på annen måte
disponeres til formål som faller utenfor merverdiavgiftsloven.
Adgangen til tilbakeføring gjelder for fullt beløp for
deler av bygg eller anlegg som ikke brukes i den registrerte virksomhet.
Dette i motsetning til den ordning man har i Danmark og Sverige,
hvor en har lengre frist, men hvor tilbakeføringen skjer
etter avtrappende satser.
Hensynet til konkurransevridning overfor private utbyggere og
utleiere tilsier etter Regjeringens syn at det bør innføres
en ordning med tilbakeføring av kompensert merverdiavgift
når kommunen etter noe tid leier ut eller selger bygget
eller anlegget. Regjeringen foreslår derfor at det skal
justeres for kompensert merverdiavgift når det skjer endringer
i bruken av fast eiendom etter anskaffelsen eller fremstillingen.
Regjeringen foreslår at det ikke skal være noen forpliktelse
til å foreta justeringer mer enn 10 år regnet
fra utløpet av det år anskaffelsen fremstillingen eller
utførelsen ble foretatt. De nærmere regler om justeringen
vil bli fastsatt ved forskrift.
Regjeringen viser til lovforslaget § 16.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad
under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går
imot lovforslaget.
Regjeringen anser at innberetning av krav og utbetaling av kompensasjon
bør skje raskere enn det gjøres etter dagens ordning.
Regjeringen foreslår derfor at kompensasjonsoppgave skal
sendes inn annenhver måned, dvs. som for de ordinære
merverdiavgiftsoppgavene. Det foreslås videre at utbetaling
skal skje innen tre uker fra utløpet av fristen for innsendelse
av krav. Utbetaling skal skje direkte til den kompensasjonsberettigede
som har fremsatt kravet. Fordi innsendelse av oppgave annenhver
måned kan virke ressurskrevende, foreslår Regjeringen
at de kompensasjonsberettigede som ser seg tjent med det, skal ha
adgang til å sende inn oppgave bare én gang i året.
Regjeringen går inn for at dokumentasjonskravene forenkles.
Departementet foreslår at krav om kompensasjon skal vedlegges
revisorerklæring. Ettersom egendeklarasjon og etterfølgende
kontroll er det som gjelder i merverdiavgiftssystemet for øvrig, kan
det reises spørsmål om hvorfor det anses nødvendig
med revisorbekreftelse. Departementet vil her vise til at det i
merverdiavgiftssystemet for øvrig er et krav til næringsdrift,
det vil si at registrerte næringsdrivende skal levere betalingsoppgaver.
Næringsdrivende med liten omsetning under registreringsgrensen
og med negative oppgaver, blir fulgt opp spesielt med tanke på at
disse ikke lenger måtte fylle vilkårene for å være
registrert i merverdiavgiftsmanntallet. Den foreslåtte
kompensasjonsordningen har en helt annen karakter. Dette blir en
ren utbetalingsordning som kan sammenlignes med andre utbetalingsordninger,
slik som trygdeutbetalinger, sosialhjelp eller næringsstøtte.
Kontrollbehovet blir derfor større enn ved vanlige omsetningsoppgaver
for merverdiavgift.
Hensikten vil være at beslutningstakerne i kommunene
ser bort fra merverdiavgiften i vurderingen av om en skal produsere
tjenester selv eller kjøpe dem av andre. Behovet for å endre
de kommunale regnskapsrutinene for å bedre incentivvirkningen
i ordningen, er derfor vurdert. Dagens ordning innebærer
at kompensasjonen i kommunene håndteres som en fri inntekt
tilsvarende skatt og rammetilskudd. Det er derfor svært
usikkert om den virksomheten som har stått for anskaffelsen,
faktisk får tilført kompensasjonen på sitt
budsjett. To alternative løsninger på dette er
vurdert. En nettoordning hvor anskaffelsene regnskapsføres
eksklusive merverdiavgift, og et alternativ med en bruttoordning
hvor anskaffelser regnskapsføres inklusiv merverdiavgift, men
hvor virksomheten samtidig fører hele kompensasjonen som
gjelder virksomheten til inntekt på sitt driftsbudsjett/driftsregnskap.
Flere høringsinstanser har pekt på at en ordning
med nettoregnskapsføring vil ha som konsekvens at kommunesektorens
driftbalanse svekkes. Dette skyldes at finansieringen av ordningen
gjennom reduksjon i de frie inntektene slår fullt ut i
driftsbalansen. Regjeringen foreslår på denne
bakgrunn en løsning hvor anskaffelser regnskapsføres
brutto, men hvor virksomhetene fører kompensasjonen for
merverdiavgift til inntekt på sitt budsjett og regnskap.
En slik løsning gir i stor grad de samme incentivvirkninger
som en nettoordning. Løsningen sikrer at kompensasjonsbeløpene
kommer til inntekt på budsjett og regnskap til de virksomheter
som har foretatt anskaffelsene. Regnskapsrutinene er nærmere
beskrevet i rundskriv fra Kommunal- og regionaldepartementet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad
under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går
imot lovforslaget.
Regjeringen legger til grunn at med den avgrensing av kompensasjonsordningen
som foreslås, vil mange private og ideelle virksomheter
kunne bli omfattet. Ordningen vil dermed bli meget omfattende, hvilket
medfører store administrative kostnader. Hensikten med
kompensasjonsordningen er å motvirke konkurransevridninger
mellom offentlig og privat virksomhet, men omfanget av konkurransevridningsproblemet
er usikkert på enkelte områder. På denne
bakgrunn foreslås den begrensning at det ikke vil kunne
fremsettes krav om kompensasjon for merverdiavgift før
merverdiavgiftskostnadene i løpet av et kalenderår
utgjør minst 20 000 kroner. For virksomheter som
har mindre merverdiavgiftskostnader enn 20 000 kroner årlig,
må konkurransevridningene antas å være
av lite omfang. De som ellers er kompensasjonsberettiget, men ikke
har så høye merverdiavgiftskostnader i løpet
av kalenderåret, er avskåret fra å fremsette
krav.
Regjeringen viser til lovforslaget § 6 annet
ledd.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet
og Kystpartiet viser til sin merknad under punkt 20.1.2,
hvor det går fram at disse medlemmer går
imot lovforslaget.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser
til merknad under punkt 20.1.2.
Disse medlemmer vil vise til Dokument nr. 8:11
(2003-2004) - forslag fra stortingsrepresentantene Kristin Halvorsen,
Karin Andersen, Olav Gunnar Ballo og Sigbjørn Molvik om å gi
kommuner lov til å inngå kontrakter med frivillige
organisasjoner, som Røde Kors og Frelsesarmeen, om helse-
og sosialtjenester uten anbudsutsettelse. Hensikten med dette forslaget
er å unnta helse- og sosialtjenester fra reglene om anbudsutsetting
i lov om offentlige anskaffelser, slik at eventuell anbudsutsetting
av disse tjenestene blir noe de folkevalgte i kommunene selv kan avgjøre.
Forslaget tar særlig sikte på å verne
de frivillige organisasjonene som yter helse- og sosialtjenester
til det offentlige. Disse medlemmer vil påpeke
at dette er et nødvendig og avgjørende virkemiddel
for å sikre at slike organisasjoners samfunnsnyttige nonprofitt
virksomhet ikke blir nedlagt, som følge av konkurranseutsetting.
Siden den generelle kompensasjonsordningen betyr at kommunesektoren
får kompensert merverdiavgiften på alle anskaffelser,
vil det redusere kommunesektorens utgifter betydelig. Regjeringen
legger opp til at ordningen finansieres av kommunesektoren selv
gjennom engangsreduksjon av kommunenes frie inntekter. Reduksjonen
i kommunenes frie inntekter bør fastsettes slik at ordningen
i minst mulig grad påvirker de totale økonomiske
rammer i kommunesektoren. Finansdepartementet har i samarbeid med
Kommunal- og regionaldepartementet beregnet betalt merverdiavgift
for ikke-avgiftspliktig kommunal virksomhet til om lag 9 mrd. kroner
i 2004. Dagens begrensede ordning utgjør drøyt 1,6
mrd. kroner. Netto blir kommunenes frie inntekter trukket med knapt
7,4 mrd. kroner. Det samlede omfang av ordningen er usikkert, og
Regjeringen vil vurdere omfanget av trekket på nytt i forbindelse
med Revidert nasjonalbudsjett 2005, når det foreligger
en oversikt over samlede kompensasjonsutbetalinger for 2004.
Det er et mål at ordningen i minst mulig grad skaper
omfordelinger mellom kommunene. Imidlertid er det en forutsetning
for at ordningen skal fungere etter hensikten at den enkelte kommunes
bidrag til finansieringen er uavhengig av hva kommunen mottar i kompensasjon.
Det legges opp til å bruke regnskapstall fra den enkelte
kommune som utgangspunkt for et engangsuttrekk av frie inntekter.
Samlede frie inntekter justeres da ned tilsvarende summen av påløpt
merverdiavgift når ordningen innføres.
Når enkelte private og ideelle virksomheter i tillegg
inkluderes i ordningen, antas omfanget ved innføringen å utgjøre
om lag 9,3 mrd. kroner samlet på årsbasis. Når
det gjelder private barnehager, grunnskoler og videregående
skoler, foreligger ikke mulighet for reduserte kostnader for kommunene
hvor offentlige bidrag hovedsakelig er statstilskudd. Det er derfor
lagt opp til at merverdiavgiftskompensasjonen knyttet til private
grunn- og videregående skoler finansieres av virksomhetene
selv gjennom reduserte tilskudd fra staten. Merverdiavgiftskompensasjon
for investeringer i kommunale og private barnehager finansieres
gjennom reduserte investeringstilskudd. Merverdiavgiftskompensasjon
for driftsutgifter i private barnehager, finansieres gjennom reduksjon
i skjønnsmidlene til barnehagene. Eventuell økt
kompensasjon i fremtiden som følge av økt kjøp
av merverdiavgiftspliktige varer og tjenester i kommunesektoren,
finansieres gjennom økte merverdiavgiftsinntekter. Det
vises til omtale i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og
tollvedtak.
Regjeringen viser til lovforslaget § 5.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet
og Kystpartiet viser til sin merknad under punkt 20.1.2,
hvor det går fram at disse medlemmer går
imot lovforslaget.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at det kan bli stort sprik mellom det en kommune blir trukket
i rammetilskudd og det som refunderes. Disse medlemmer viser
til merknad under punkt 20.1.2 der vi påpeker at dette
følger av at reformen medfører premiering av kommuner
som konkurranseutsetter mye og de som har råd til å investere
mye, fordi det gir større refusjon enn uttrekk. Tilsvarende
vil kommuner som velger kommunal drift eller ikke kan, eller har
behov for samme volum på investeringer de neste åra,
tape penger. Dette vil kunne tvinge fram privatisering og konkurranseutsetting
og kunne overstyre investeringsplaner kommunene har. Disse
medlemmer viser til at dette bekreftes gjennom de vurderinger som
ligger til grunn for lovforslaget, bl.a. at den nye ordningen også skal
omfatte privat eller ideell virksomhet som ikke, eller i liten grad,
mottar offentlig støtte, og ikke er en del av offentlige
planer.
Med en generell kompensasjonsordning vil en unngå avgrensning
av ordningen til enkelte tjenester, samtidig som det gis kompensasjon
for merverdiavgift på hele leveransen. Man unngår
også å operere med sjablongmessig fastsatte kompensasjonssatser. Dette
gir en enklere ordning med færre avgrensingsproblemer og
lavere administrative kostnader enn dagens begrensede kompensasjonsordning.
Med den generelle kompensasjonsordning Regjeringen foreslår
i denne proposisjonen, legger en til grunn at det vil være
om lag 7 000 kompensasjonsberettigede. En generell kompensasjonsordning
vil føre til at antallet fakturaer som gir grunnlag for
kompensasjon, vil øke sammenlignet med dagens ordning. Dette
vil isolert sett gi økte administrative kostnader for de
kompensasjonsberettigede virksomhetene. Samtidig vil de administrative
kostnadene ved håndteringen av den enkelte faktura reduseres,
bl.a. som følge av en enklere ordning og reduserte avgrensingsproblemer.
Revisorattestasjonen kommer med dagens priser imidlertid til å koste
anslagsvis 2 000-3 000 kroner pr. oppgave.
Overgangen til en generell kompensasjonsordning gjør
at det vil måtte utvikles ny datafunksjonalitet knyttet
til oppgavebehandlingen. De samlede engangskostnadene knyttet til
utvikling av dette og til informasjon er anslått til 3,1
mill. kroner. Innføringen av ny ordning vil også medføre
at de årlige driftskostnadene for kompensasjonsordningen
vil måtte justeres fra 2004. Kostnadene ved internettlevering, optisk
lesning av papirutgaver samt personalkostnader er anslått
til 3,2 mill. kroner.
Regjeringen foreslår at de private og ideelle virksomhetene
skal sende krav direkte til skatteetaten. Dette vil føre
til økte administrative kostnader for skatteetaten. Regjeringen
foreslår også kortere innrapporterings- og utbetalingsterminer
enn i dagens ordning. Overgang til kortere terminer vil føre
til flere oppgaver og mer administrative kostnader både
for kommunene og skatteetaten. Det legges imidlertid opp til automatiserte
løsninger. Dette krever investeringer i oppstartsfasen,
men vil på sikt redusere kostnadene.
Ordningen vil gjøre at kommunene vil unngå en del
avgrensingsspørsmål blant annet i forhold til
ulike kompensasjonskategorier som finnes i dagens begrensede ordning.
Isolert sett gir dette reduserte administrative kostnader for kommunene.
Samtidig vil en generell ordning medføre at betydelig flere
anskaffelser vil bli kompensasjonsberettigede, noe som isolert sett
kan øke de administrative kostnadene. Dette kan også kortere
innrapporteringsperioder medvirke til. Kortere innrapporteringsperioder
vil for den enkelte kommunale virksomhet medføre at likviditetstapet
som dagens ordning medfører, blir vesentlig redusert. Enklere
krav til dokumentasjon ved innsendelse bidrar til å redusere
de administrative kostnadene for kommunen knyttet til hver søknad.
En utvidelse av dagens begrensede ordning til en generell kompensasjonsordning,
vil isolert sett gi reduserte administrative kostnader for kommunene.
Forslaget til endringene i den praktiske innretningen av ordningen,
kan imidlertid gi en viss økning i administrative kostnader
for kommunen. Samlet sett antas derfor de administrative kostnadene
for kommunene å bli om lag uendret som følge av
Regjeringens forslag.
En generell kompensasjonsordning vil ikke gi administrative kostnader
for de næringsdrivende som omsetter til kommunen. Endringene
i den praktiske innretningen vil få tilsvarende konsekvenser
for private og ideelle virksomheter som omfattes av ordningen som
for kommunale virksomheter. I og med at den foreslåtte
ordningen ikke blir generell for de private, vil det fortsatt bli
snakk om avgrensingsproblemer. Samtidig vil en generell ordning
omfatte betydelig flere anskaffelser, noe som isolert sett kan øke de
administrative kostnadene noe. Kortere perioder vil isolert sett
medføre flere oppgaver pr. år, noe som også kan
bidra til å øke de administrative kostnadene. Revisorattestasjonen
kommer i tillegg til å representere et utlegg. De administrative
kostnadene for de private og ideelle virksomhetene som omfattes
av ordningen, antas derfor å øke noe som følge
av forslaget. Det vesentlige for de næringsdrivende blir
at de vil få krav på å få utbetalt
kompensasjon direkte fra fylkesskattekontoret, og ikke være
avhengig av den enkelte kommunes praktisering av ordningen.
En generell kompensasjonsordning som erstatter dagens begrensede
ordning vil bli enklere å administrere for skatteetaten.
Det må utarbeides nye skjemaer for kompensasjon, men dette
vil medføre begrensede engangskostnader. Kortere perioder
vil medføre flere oppgaver per år. Enklere krav
til dokumentasjon bidrar til å redusere de administrative
kostnadene for skatteetaten knyttet til behandlingen av hver oppgave.
Regjeringen foreslår at private skal sende inn sine oppgaver
direkte til skatteetaten. Dette vil isolert sett øke de
administrative kostnadene for skatteetaten. Det samme vil Regjeringens
forslag til endringer i den praktiske innretningen av ordningen.
En utvidelse av dagens begrensede ordning til en generell kompensasjonsordning
vil isolert sett gi reduserte administrative kostnader for skatteetaten.
Samlet sett antas de administrative kostnadene for skatteetaten
i liten grad å bli endret som følge av Regjeringens
forslag. Det legges opp til en mindre økning i bevilgningene
til skatteetaten som følge av innføringen av ordningen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad
under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går
imot lovforslaget.
For en nærmere redegjørelse om øvrige
bestemmelser i lovutkastet vises det til proposisjonens punkt 20.10.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, slutter seg til lovutkastets øvrige bestemmelser.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad
under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går
imot lovforslaget.