2.1 Bakgrunn

Ved Stortingets vedtak 12. juni 1997 ble Regjeringen bedt om å vurdere behovet for endringer i sjøforklaringsinstituttet. Vedtaket ble truffet etter innstilling fra næringskomiteen (Innst. S. nr. 223 (1996-1997)). På bakgrunn av Stortingets vedtak ga Justisdepartementet i brev 13. mars 1998 Sjølovkomiteen i oppdrag å vurdere og revidere ordningen med sjøforklaring.

Sjølovkomiteen avga sin utredning NOU 1999:30 Undersøkelse av sjøulykker 10. november 1999. I utredningen foreslår Sjølovkomiteen at det opprettes en fast ulykkeskommisjon for undersøkelse av sjøulykker, "Havarikommisjonen for sjøulykker". Sjølovkomiteens undersøkelser viste at sjøforklaringsinstituttet ikke lenger fungerer hensiktsmessig i praksis. Komiteen antar at den kombinasjon av ulykkesundersøkelse og plassering av sivilrettslig og strafferettslig ansvar som de någjeldende reglene legger opp til, prinsipielt er uheldig og lite formålstjenlig. Spørsmål om sivil- og strafferettslig ansvar bør behandles som på andre livsområder, slik at ulykkesundersøkelsene utformes med hovedvekt på at det viktigste formålet med ulykkesundersøkelsen er å få så mye som mulig informasjon om årsakene til ulykken, slik at denne kunnskapen kan komme det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet til gode. Forslaget om en havarikommisjon for sjøulykker er utformet med sikte på å legge til rette for at kommisjonen skal være et mest mulig effektivt redskap i arbeidet med å styrke sjøsikkerheten.

Sjølovkomiteen legger til grunn at forvaltningsloven og offentlighetsloven generelt vil gjelde for kommisjonens virksomhet, men at det er behov for noen tilpasninger. Det foreslås særlige regler om opplysningsplikt for kommisjonen, men det er dissens i komiteen med hensyn til hvor langt den skal gå. Det foreslås at havarikommisjonen selv skal ta stilling til ved hvilke ulykker den skal iverksette undersøkelser, men slik at den forutsettes å prioritere ulykker der det er grunn til å regne med at en undersøkelse vil kunne bidra til å styrke sjøsikkerheten.

Komiteens flertall foreslår at sjøfartsinspektørene avvikles, og begrunner dette med at deres hovedoppgave etter sjødyktighetsloven er knyttet til deltakelse i sjøforklaringer. Videre foreslår Sjølovkomiteen en begrensning i politiets adgang til å foreta undersøkelser parallelt med havarikommisjonen i saker hvor det ikke foreligger mistanke om straffbart forhold. Undersøkelse av sjøulykker reiser særlige spørsmål knyttet til undersøkelser av norske skip etter ulykker i utlandet. Sjølovkomiteen foreslår at havarikommisjonen bør kunne iverksette undersøkelser etter ulykker med alle norskregistrerte skip. Selv om sjøforklaringsinstituttet anses generelt lite hensiktsmessig, går et flertall av Sjølovkomiteens medlemmer inn for å beholde en adgang til å foreta sjøforklaring som en særskilt form for bevisopptak utenfor rettssak etter særskilt beslutning av retten. Et mindretall går inn for å oppheve sjøforklaringsinstituttet helt.

Justisdepartementet sendte NOU 1999:30 Undersøkelse av sjøulykker på høring 4. mai 1999. I tillegg til å be om høringsinstansenes kommentarer til Sjølovkomiteens forslag i NOU 1999:30, ba Justisdepartementet i høringsbrevet også om høringsinstansenes synspunkt på spørsmålet om en felles havarikommisjon.

En arbeidsgruppe sammensatt av representanter for berørte departementer og Havarikommisjonen for sivil luftfart har i 2001-2002 vurdert opprettelse av en havarikommisjon for sivil luftfart, jernbane og sjøfart, eventuelt også veitrafikk, med utgangspunkt i den nåværende Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane. Arbeidsgruppen avga sin rapport til Samferdselsdepartementet i februar 2002. Arbeidsgruppen tilrår i sin konklusjon å opprette en slik felles havarikommisjon for sivil luftfart, jernbane, sjø og veg med utgangspunkt i den nåværende Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane, og at kommisjonen får ansvar for undersøkelse av sjøulykker på bakgrunn av Sjølovkomiteens forslag i NOU 1999:30. I samråd med de berørte departementer mener Justisdepartementet at undersøkelsen av sjøulykker bør legges inn i en slik felles havarikommisjon, slik arbeidsgruppen tilrådde i sin rapport.

2.2 Internasjonale krav til undersøkelse av sjøulykker

Flere internasjonale regelverk berører spørsmål vedrørende undersøkelser av sjøulykker.

De forente nasjoners havrettskonvensjon 10. desember 1982 (havrettskonvensjonen) har regler om flaggstatens suverenitet i forhold til egne skip. Konvensjonen ble ratifisert av Norge 24. juni 1996. Artikkel 94 nr. 1 bestemmer at "enhver stat skal effektivt utøve sin jurisdiksjon og kontroll over skip som fører dets flagg, i administrative, tekniske og sosiale saker". Dette reflekterer det såkalte "flaggstatprinsippet", som bl.a. innebærer at ansvaret for å sette i verk undersøkelser av sjøulykker i utgangspunktet påligger den staten hvor skipet er registrert, uansett om ulykken inntreffer innenfor eller utenfor denne statens farvann.

ILO konvensjon nr. 134 av 30. oktober 1970 om forebygging av ulykker (sjøfolk) ble ratifisert av Norge 9. mars 1976. Konvensjonen forplikter blant annet flaggstaten til å etterforske arbeidsulykker om bord på skip som har tap av liv eller alvorlig personskade til følge. ILO foretar for tiden en gjennomgang av det samlede regelverket for sjøfolk med sikte på å samle dette i en ny ILO-rammekonvensjon om sjøfolk. Etter det departementet har fått opplyst, tas det ikke sikte på substansielle endringer i reglene om undersøkelse av ulykker. Den nye ILO-rammekonvensjonen er planlagt sluttforhandlet i 2005.

EUs rådsdirektiv 1999/35/EF har bestemmelser om undersøkelser av ulykker med visse typer passasjerskip. Bestemmelsen i artikkel 12 avviker fra flaggstatprinsippet, ved at kompetansen til å forestå undersøkelse av en sjøulykke knytter seg til hvor ulykken skjer, og ikke til flaggstatsjurisdiksjonen. I Ot.prp. nr. 65 (1999-2000) sies om dette (side 12):

"Siden de norske reglene om sjøforklaring er basert på prinsippet om flaggstatsjurisdiksjon, jf. punkt 4.1 over, krever direktivet en utvidelse av norske myndigheters kompetanse til å initiere og forestå undersøkelser av slike sjøulykker som direktivet omfatter, når det gjelder fremmede skip. Departementet foreslår derfor en ny § 486 a i sjøloven, som gir norske myndigheter kompetanse innenfor direktivets anvendelsesområde til å iverksette undersøkelser av slike sjøulykker som artikkel 12 omfatter. Utenfor direktivets område vil § 484 annet ledd fortsatt regulere når det skal eller kan holdes sjøforklaring for fremmede skip."

I april 2004 har EU-kommisjonen gitt uttrykk for at man vurderer å foreslå et direktiv med regler om undersøkelse av sjøulykker. Det kan ikke utelukkes at et EU-direktiv om dette vil medføre behov for visse endringer i det regelverket som foreslås i proposisjonen her. Det er imidlertid ikke grunn til å forvente at det vil måtte gjøres grunnleggende endringer som følge av et eventuelt EU-regelverk på feltet.

IMO, International Maritime Organization, er FNs sjøfartsorganisasjon. Generalforsamlingen i IMO vedtok 27. november 1997, som Assembly Resolution A.849 (20), "Code for the investigation of marine casualties and incidents". Som retningslinje har IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker bare rådgivende status, men Sjølovkomiteen uttaler at Norge som medlem av IMO bør følge oppfordringen om å ta regelverket i bruk. Når det i proposisjonen henvises til IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker, er det - med mindre annet fremgår - de opprinnelige bestemmelsene fra 1997 det siktes til.

Reglene i gjeldende sjølov om undersøkelse av sjøulykker er i hovedsak i samsvar med IMO-kodens bestemmelser. Et av IMO-kodens grunnleggende prinsipper er imidlertid ikke gjennomført i norsk rett, nemlig artikkel 1 nr. 4 om at etterforskning av sjøulykker som har til formål å avdekke årsaksfaktorene med det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet for øyet, skal skje adskilt fra og uavhengig av enhver annen form for etterforskning. Et av hovedpoengene i proposisjonen er å innføre et slikt skille mellom årsaksrelaterte undersøkelser på den ene siden og straffeprosessuell etterforskning på den andre siden.

Flere av IMOs regelverk pålegger medlemsstatene å rapportere resultatet av årsaksanalyser av ulykker til IMO. Sjøfartsmyndighetene står for denne rapporteringen.

2.3 De eksisterende ordningene for undersøkelse av sjøulykker

Gjeldende rett

Norge har i dag ingen fast undersøkelseskommisjon for sjøulykker, unntatt for visse ulykker med fiskefartøy. Sjøulykker undersøkes enten i form av en sjøforklaring eller ved en særskilt oppnevnt undersøkelseskommisjon. Utgangspunktet er at undersøkelse av sjøulykker skjer ved sjøforklaring etter reglene i sjøloven. Sjøforklaring er en særskilt form for rettslig bevisopptak ved domstolene. Reglene om hvordan en sjøforklaring skal finne sted er å finne i sjøloven §§ 474 til 476. Når det avholdes sjøforklaring i utlandet skjer dette normalt ved norsk konsulrett. Når det gjelder hvilke ulykker som skal undersøkes ved sjøforklaring, skiller sjøloven mellom ulykker der sjøforklaring er obligatorisk, og ulykker der det kan holdes sjøforklaring etter begjæring. Sjølovkomiteen har foretatt en gjennomgåelse av avholdte sjøforklaringer i Norge.Det undersøkte materialet tyder på at fiskebåter er involvert i det overveiende antall ulykker hvor det holdes sjøforklaring.

Undersøkelseskommisjoner etter sjøloven § 485

Etter sjøloven § 485 første ledd kan Justisdepartementet nedsette en særskilt undersøkelseskommisjon til å foreta gransking av sjøulykker som har medført store tap av liv eller eiendom. Det kan også nedsettes en slik særskilt undersøkelseskommisjon dersom "undersøkelsen antas å bli særlig omfattende eller av innviklet art". Når det nedsettes en slik kommisjon, kan sjøforklaring unnlates. Formålet med reglene om en slik særlig undersøkelseskommisjon er å åpne for at et allsidig sammensatt organ i rene unntakstilfeller skal kunne forestå undersøkelsen av særlig omfattende ulykker, samt å frita de ordinære domstolene for langvarige og arbeidskrevende undersøkelser.

Det er nedsatt undersøkelseskommisjoner etter sjøloven § 485 første ledd i flere saker, blant annet etter kantringen av boreplattformen "Alexander Kielland". Etter "Scandinavian Star"-ulykken ble det nedsatt en nordisk kommisjon. Sjølovkomiteen konkluderer med at disse granskningskommisjonene gjennomgående har fungert meget tilfredsstillende og har utført et omhyggelig og grundig arbeid i å kartlegge årsakene til ulykkene. Ved disse store ulykkene har undersøkelseskommisjonene brukt mye tid, og deres rapporter er blitt offentliggjort i serien Norges Offentlige Utredninger (NOU).

Ved ulykker med merkepliktig fiskefartøy hvor fartøyer forlates i sjøen og det er grunn til å frykte at hele mannskapet er omkommet, skal ulykken granskes av en fast undersøkelseskommisjon for slike ulykker. Kommisjonen har ikke faste møter, men kommer sammen når det er nødvendig for å foreta undersøkelser av en inntruffet ulykke. Saksmengden er varierende, men det inntreffer generelt få ulykker som omfattes av kommisjonens mandat.

Sjøfartsinspektørenes undersøkelse av sjøulykker

Sjøfartsinspektørenes oppgave er å etterforske sjøulykker og lovbrudd under sjødyktighetsloven og sjøloven. De står for etterforskningen av sjøulykker som representanter for påtalemyndigheten, og deltar i den forbindelse i sjøforklaringer. Arbeidet med sjøforklaringer og den videre etterforskningen av disse sakene er deres hovedoppgave. Sjøfartsinspektørene etterforsker imidlertid også andre saker enn sjøulykker. Det er i dag seks sjøfartsinspektører, som er lokalisert rundt i landet i seks regioner. De etterforsker samlet ca. 1 000 saker i året, inkludert de sakene der det holdes sjøforklaring.

Undersøkelse av politi og påtalemyndigheten

Dersom påtalemyndigheten setter i verk etterforskning om årsaker til brann eller ulykker i samsvar med straffeprosessloven § 224 annet ledd, skal berørte myndigheter, herunder en eventuell ulykkeskommisjon, varsles.

2.4 Undersøkelse av sjøulykker i fremmed rett (NORDEN)

I Danmark opprettet man i 1990 en særskilt enhet til å foreta oppklaring av ulykker til sjøs, Søfartsstyrelsens Opklarings- og kontrolenhed. Danmark har beholdt sjøforklaringsinstituttet i den danske sølov, lov nr. 170 av 16. mars 1994. Frem til 1. juli 2001 var reglene om sjøforklaring i store trekk de samme som i Norge. Ved lov nr. 106 av 13. februar 2001, som trådte i kraft 1. juli 2002, vedtok imidlertid Danmark endringer i sin sjølov som innebærer at det ikke lenger er sjøforklaring som er det viktigste instituttet for undersøkelse av sjøulykker, men Søfartsstyrelsens Opklarings- og kontrolenhed, jf. over. I dag skiller de danske reglene om sjøforklaring seg derfor vesentlig fra reglene i den norske sjøloven.

Både den finske og den svenske sjøloven har regler om sjøforklaring som stort sett tilsvarer den norske ordningen. På samme måte som i Norge er det obligatorisk med sjøforklaring ved nærmere bestemte typer sjøulykker. Svensk og finsk sjølov har på noen punkter enkelte avvikende regler fra den norske sjøloven, bl.a. når det gjelder reglene om hvilke ulykker det skal holdes sjøforklaring for, og hvem som kan begjære sjøforklaring. Både Sverige og Finland har også etablert faste undersøkelseskommisjoner som også omfatter visse sjøulykker.

2.5 Forslag om en fast havarikommisjon for sjøulykker

Sjølovkomiteens forslag

Sjølovkomiteen anser at sjøforklaringsinstituttet ikke lenger er tilstrekkelig til å komme til bunns i årsaksforholdene, og viser også til at det er en utstrakt misnøye med ordningen med sjøforklaring i alle deler av sjøfartsnæringen. En tidsmessig ordning for undersøkelse av sjøulykker bør etableres ut fra prinsipielt andre utgangspunkt enn dem som ligger til grunn for dagens sjøforklaringsinstitutt. Komiteen fremhever at dagens ordning på viktige punkter er i strid med grunnleggende prinsipper i IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker, særlig når det gjelder å skille den årsaksrelaterte undersøkelsen av sjøulykker fra spørsmål om ansvar og skyld.

I NOU 1999:30 kapittel 7 (side 40-49) foretar Sjølovkomiteen en vurdering av hvordan sjøforklaringsinstituttet fungerer i praksis. Det er sitert fra sammenfatningen og konklusjonen av disse i proposisjonens kap. 6.

Sjølovkomiteen vurderer om det ville være et alternativ å basere seg på særskilte undersøkelseskommisjoner av den art som nedsettes etter gjeldende sjølov § 485 første ledd, men finner at det vil være mer effektivt, både når det gjelder ressursbruk og kompetanseoppbygning, å etablere en fast undersøkelseskommisjon. Sjølovkomiteen foreslår på denne bakgrunn en faglig frittstående havarikommisjon for sjøulykker. Dens oppgave skal være å foreta undersøkelser av sjøulykker ved å kartlegge hendelsesforløp og årsaksfaktorer, utrede forhold av betydning for å forebygge sjøulykker og bedre sjøsikkerheten. Kommisjonen skal ikke foreta vurderinger av skyld og ansvar.

Høringsinstansenes syn

Samtlige høringsinstanser unntatt Sjøfartsdirektoratet støtter i utgangspunktet et forslag om å legge undersøkelsen av sjøulykker inn i en fast havarikommisjon for sjøulykker, slik Sjølovkomiteens flertall foreslår. Ingen høringsinstanser går imot at undersøkelser av sjøulykker legges til en fast havarikommisjon. Da Sjølovkomiteens utredning ble sendt på høring våren 2000, ba videre Justisdepartementet høringsinstansene spesielt om å uttale seg om hvorvidt en felles havarikommisjon for hele transportsektoren burde utredes. 24 høringsinstanser støtter forslaget om at man bør utrede en felles fast havarikommisjon for hele transportsektoren. Ingen høringsinstanser er imot at en felles havarikommisjon for alle typer transportulykker utredes nærmere, selv om noen også gir uttrykk for en viss skepsis til en slik fast felles kommisjon.

Departementets vurderinger

Som det fremgår både av Sjølovkomiteens utredning og høringsinstansenes uttalelser, er dagens ordning med undersøkelse av sjøulykker ved sjøforklaring for domstolene ikke tilfredsstillende når det gjelder å frembringe informasjon om årsaksfaktorene bak sjøulykker. Slike årsaksrelaterte undersøkelser av sjøulykker er av grunnleggende betydning for det generelle arbeidet med sikkerhet til sjøs.

Departementet slutter seg i hovedsak til Sjølovkomitens forslag og begrunnelse, og foreslår at ordningen med sjøforklaring avvikles og erstattes med en faglig uavhengig undersøkelsesmyndighet i form av en fast havarikommisjon. Undersøkelsesmyndighetens oppgave skal være å foreta undersøkelse av sjøulykker ved å kartlegge hendelsesforløp og årsaksfaktorer, og å utrede forhold av betydning for å forebygge sjøulykker og bedre sjøsikkerheten. Undersøkelsene skal munne ut i en rapport med havarikommisjonens konklusjoner og tilrådinger om tiltak som bør gjøres for å bedre sjøsikkerheten. Når rapporten er avgitt, vil havarikommisjonens oppgave være avsluttet. Det vil være de offentlige myndigheter som er ansvarlig for saksområdet, normalt Sjøfartsdirektoratet som tilsynsorgan for sjøfarten, som tar stilling til om og på hvilken måte undersøkelsesmyndighetens tilrådinger skal følges opp.

Departementet foreslår også å oppheve sjølovens regler om særskilt nedsatte undersøkelseskommisjoner. Det vil normalt ikke være behov for slike særskilt nedsatte kommisjoner når man etablerer en fast kommisjon. Dersom man i et spesielt tilfelle likevel skulle ønske en ad hoc kommisjon, kan den oppnevnes uten særlige regler om dette i sjøloven.

Etter lovforslaget i proposisjonen skal undersøkelse av sjøulykker legges til "den myndighet Kongen bestemmer". Departementet går inn for å legge også undersøkelse av sjøulykker inn i den felles havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane. Havarikommisjonen vil da omfatte luftfart, jernbane og sjøfart. Dette er i tråd med Sjølovkomiteens generelle anbefaling.

2.6 Særlig om Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten

Sjølovkomiteen foreslår at Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten innlemmes i Havarikommisjonen for sjøulykker, og at mandatet da bør omfatte et bredere spekter av ulykker med fiskefartøy enn det som ligger til den faste kommisjonen i dag. Forslaget vil innebære en styrking av undersøkelsene etter ulykker med fiskebåter, og støttes av fiskerinæringen. Departementet går inn for Sjølovkomiteens forslag. Reglene i gjeldende sjølov § 485 annet ledd om en særskilt havarikommisjon for fiskeflåten foreslås dermed opphevet.

2.7 Undersøkelsenes formål - undersøkelsesmyndighetens mandat

Sjølovkomiteens syn er at klarlegging av strafferettslig ansvar må være en oppgave for politi- og påtalemyndigheten, mens privatrettslige spørsmål på tilsvarende måte må være en oppgave for de berørte private parter. Hovedoppgaven for en offentlig ordning med undersøkelse av sjøulykker bør utformes med henblikk på behovet for effektiv klarlegging av årsakene til sjøulykker.

Sjølovkomiteen foreslår på denne bakgrunn en regel om at havarikommisjonens oppgave skal være:

"å søke å klarlegge hendelsesforløp og årsaksforhold, utrede forhold av betydning for å forebygge sjøulykker og bedre sjøsikkerheten, og avgi og offentliggjøre en rapport med kommisjonens tilrådinger når undersøkelsen er avsluttet".

I dette ligger at havarikommisjonen ikke skal foreta vurderinger knyttet til skyld og ansvar.

Departementet er enig med Sjølovkomiteen i at klarlegging av ulykkesårsakene bør stå i sentrum for de offentlige ulykkesundersøkelsene, med det formål at den innsikten man får i årsaksforholdene brukes gjennom det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet til å unngå lignende ulykker i fremtiden. Prinsippet om undersøkelser av sjøulykker, som sier at undersøkelsene av ulykkesårsaken skal skje atskilt fra og uavhengig av enhver annen etterforskning knyttet til ulykken, har derfor etter departementets syn gode grunner for seg.

Høringsinstansene innenfor politiet og påtalemyndigheten har påpekt at denne endringen vil innebære at man må se nærmere på politiets etterforskning av sjøulykker. Departementet er enig i at det blir nødvendig å vurdere dette. Når ordningen med sjøforklaring bortfaller, bortfaller derfor også et viktig element i politiets etterforskning av disse ulykkene. Departementet vil understreke at prinsippet om at undersøkelsesmyndigheten ikke skal vurdere forhold knyttet til skyld og ansvar, ikke betyr at den må avstå fra å granske de faktiske forhold, selv om disse kan reise strafferettslige eller erstatningsrettslige spørsmål.

2.8 Hvilke sjøulykker som skal undersøkes

Sjølovkomiteens forslag

Sjølovkomiteens forslag til definisjon av "sjø-ulykke" er snevrere enn området for tvungen sjøforklaring etter dagens regler. Grunnstøtinger og sammenstøt uten fare for betydelig person- eller tingskade, hvor det gjelder tvungen sjøforklaring etter gjeldende sjølov, vil falle utenfor. Sjølovkomiteen foreslår videre at også nesten-ulykker skal være omfattet av havarikommisjonens ansvarsområde, det vil si "hendelse som medfører en umiddelbar fare for slik ulykke eller for sjøsikkerheten for øvrig". Dette innebærer en utvidelse i forhold til gjeldende rett når det gjelder hvilke tilfelle som skal være gjenstand for undersøkelser. Det foreslås presisert i loven at også fritidsbåter er omfattet av reglene.

Det bør overlates til havarikommisjonen selv å avgjøre om den skal iverksette undersøkelser etter en sjøulykke, men likevel slik at departementet ut fra allmenne hensyn kan pålegge havarikommisjonen å iverksette undersøkelser, jf. komiteens forslag til § 477. Sjølovkomiteen foreslår med dette at man ikke opprettholder dagens ordning med at det etter loven i alle tilfelle skal iverksettes undersøkelser etter bestemte typer ulykker.

Skillet mellom ulykker med norske og fremmede skip foreslås opprettholdt, slik at alle sjøulykker med norske skip omfattes, mens anvendelsesområdet for fremmede skip er begrenset til saker der "ulykken inntreffer her i riket eller i den økonomiske sonen eller i fiskevernsonen rundt Svalbard". Anvendelsesområdet for fremmede skip blir etter Sjølovkomiteens forslag noe utvidet i forhold til det som gjelder etter dagens sjølov.

Departementets vurderinger

De forhold som avdekkes gjennom undersøkelsene av sjøulykker vil legge grunnlaget for det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet. Hensynet til dette forebyggende arbeidet tilsier derfor at det skjer undersøkelser etter flest mulig sjøfartsulykker av noen betydning. Dette hensynet må imidlertid sees opp mot hensynet til ressursbruken. Det er nettopp noe av hensikten med de nye reglene at det skal foretas grundigere undersøkelser etter sjøulykker enn det systemet med sjøforklaring gir mulighet til. Dette tilsier en viss avgrensning av undersøkelsesmyndighetens ansvarsområde, til ulykker hvor det har inntruffet skader av en viss betydning eller hvor det har vært umiddelbar fare for slik skade. Departementet foreslår på denne bakgrunn at Sjølovkomiteens forslag til definisjon av "sjøulykke" i hovedsak følges opp.

Når det gjelder rådsdirektiv 1999/35/EF, er det behov for en videre definisjon av "sjøulykke". Her defineres "sjøulykke" på samme måte som i IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker. På denne bakgrunn foreslår departementet i utkastet § 472 annet ledd en tilsvarende definisjon av "sjøulykke" for skip som omfattes av direktivet. Det betyr ikke at undersøkelsesmyndigheten må foreta undersøkelser i alle disse sakene, jf. utkastet § 476, men bare at den har kompetanse til å foreta undersøkelser.

Norske myndigheter bør etter departementets syn ha adgang til å foreta undersøkelser av ulykker med utenlandske skip, så langt det er anledning til dette innenfor de grensene som folkeretten setter. Departementet foreslår at anvendelsesområdet for utenlandske skip blir regulert i samsvar med Sjølovkomiteens forslag, men med slike begrensninger som følger av folkeretten. Fremmede skip vil da bli omfattet av reglene når ulykken inntreffer i riket, eller utenfor riket når flaggstaten samtykker eller det i henhold til folkeretten kan utøves norsk jurisdiksjon. Det vil imidlertid være opp til undersøkelsesmyndigheten selv å vurdere om den vil foreta undersøkelser av ulykker med utenlandske skip.

Departementet følger ikke opp Sjølovkomiteens forslag om at det i alle saker skal være opp til havarikommisjonen selv å avgjøre om undersøkelser skal iverksettes eller ikke. Utkastet § 476 er på denne bakgrunn basert på et skille mellom alvorlige sjøulykker med norske skip der det etter loven skal skje undersøkelser og alle andre sjøulykker der det etter loven kan skje undersøkelser. Det viktigste formålet med sjøsikkerhetsarbeidet er å hindre at liv går tapt til sjøs. Departementet mener derfor det bør være obligatorisk med undersøkelser ved alle sjøulykker med norske skip der noen som følger med skipet har mistet livet eller er kommet betydelig til skade Dette er det samme prinsippet som i gjeldende sjølov.

Departementet mener det bør legges ekstra stor vekt på arbeidet med sikkerheten i forbindelse med passasjertransport til sjøs, og foreslår derfor at det skal være obligatorisk med undersøkelser ved alle sjøulykker som involverer norsk passasjerskip. Med dette forslaget utvides området for obligatoriske undersøkelser av ulykker med norske passasjerskip betydelig i forhold til gjeldende rett, da det i dag ikke er krav om sjøforklaring ved nestenulykker med passasjerskip.

Når man går over til et helt nytt system for undersøkelse av sjøulykker, kan det være grunn til å ha rom for en viss fleksibilitet i systemet med hensyn til reglene om obligatoriske undersøkelser. Departementet foreslår derfor i utkastet § 476 tredje ledd en hjemmel for Kongen til å unnta visse ulykker fra regelen om obligatoriske undersøkelser.

Når det gjelder ulykker med andre fartøy enn passasjerskip, og hvor det ikke er inntruffet død eller alvorlig personskade, mener departementet at gode grunner taler for å innføre en slik regel som Sjølovkomiteen foreslår, om at undersøkelsesmyndigheten selv i utgangspunktet avgjør om det bør iverksettes undersøkelser.

Forhold knyttet til rednings- og beredskapsoperasjonen kan være avgjørende for utfallet av ulykken. Slike operasjoner må naturlig anses som en del av det hendelsesforløp og de årsaksfaktorer som det ligger til undersøkelsesmyndigheten å undersøke. Dersom undersøkelsesmyndigheten avdekker mangler ved slike operasjoner, bør den derfor kunne komme med forslag til tiltak også på dette området.

2.9 Opplysningsplikten overfor undersøkelsesmyndigheten

Sjølovkomiteen var delt i synet på om det bør gjelde et unntak fra opplysningsplikten for opplysninger som omfattes av tvml. §§ 204 til 206. Flertallet mente opplysningsplikten ikke burde omfatte slike forhold, fordi manglende kjennskap til de aktuelle opplysningene ikke vil være av så stor betydning for havarikommisjonen at dette ville veie opp for den belastningen dette påfører vitnet. Mindretallet mente det burde legges avgjørende vekt på å legge forholdene best mulig til rette for at havarikommisjonen skal få tilgang til informasjon, og gikk derfor inn for en ubegrenset opplysningsplikt, under forutsetning av at dette kombineres med en særskilt bestemmelse om taushetsplikt for havarikommisjonen og dens tjenestemenn når det gjelder opplysninger som omfattes av tvml. §§ 204 til 206.

Departementet mener det avgjørende her bør være hvilke regler som legger forholdene best til rette for sakens opplysning, og derved for det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet. Forhold av den art som en domstol ikke kan ta imot forklaring om etter tvml. §§ 204 til 206, kan etter omstendighetene være opplysninger som er viktige i saken. Dersom hensynet til vitnene ivaretas med regler om immunitet og med taushetsplikt for undersøkelsesmyndigheten, mener departementet at hensynet til sjøsikkerhetsarbeidet tilsier at det bør gjelde en ubegrenset opplysningsplikt. Departementet legger i denne vurderingen også vekt på at det fra grupper som spørsmålet vil berøre direkte er gitt uttrykk for at man ønsker en ubegrenset opplysningsplikt, jf. høringsuttalelsene fra Norges Rederiforbund og Norsk Sjøoffisersforbund.

På denne bakgrunn foreslår departementet en ubegrenset opplysningsplikt overfor undersøkelsesmyndigheten, kombinert med en bestemmelse om at forklaringene bare kan brukes til sjøsikkerhetsmessige formål, og ikke tillates brukt i en senere straffesak som bevis mot den som har avgitt forklaringen.

2.10 Undersøkelsesmyndighetens taushetsplikt

Sjølovkomiteen foreslår at kommisjonens medlemmer, i tillegg til den alminnelige taushetsplikten som følger av forvaltningsloven, også skal ha taushetsplikt med hensyn til forhold som et vitne har rett til å nekte å forklare seg om etter reglene i tvistemålsloven §§ 206 a til 209 a.

En fast havarikommisjon vil være omfattet av forvaltningsloven, jf. fvl § 1. De alminnelige reglene om taushetsplikt i §§ 13 flg. der vil derfor gjelde, med mindre det gjøres særskilte unntak i sjølovens regler. Taushetsplikten innebærer at opplysninger om "noens personlige forhold" samt opplysninger som det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, ikke kan inntas i den offentlige rapporten fra undersøkelsesmyndigheten, eller på annen måte gjøres offentlig kjent. Reglene i forvaltningsloven § 13 b sikrer imidlertid at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene kan brukes for å oppnå det formål de er innhentet for, i dette tilfellet å tilflyte sjøfartsmyndighetene i forbindelse med det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet.

Departementets utgangspunkt for vurderingene er at det bør kreves meget tungtveiende grunner for å innføre strengere regler om taushetsplikt for undersøkelsesmyndigheten enn det som ellers følger av forvaltningslovens alminnelige regler. Beskyttelse av vitner bør primært skje i form av regler som sikrer at man unngår at forklaringen kan bli brukt mot vitnet i en senere straffesak mot vedkommende og ikke gjennom særskilte regler om taushetsplikt som er til hinder for offentlighetens innsyn i årsaksforholdene. På denne bakgrunn foreslår departementet ikke en generell regel om at det skal gjelde en særskilt taushetsplikt for undersøkelsesmyndigheten for forhold som nevnt i tvml. §§ 204 - 209 a, som Sjølovkomiteen foreslår. Det foreslås imidlertid regler som med enkelte unntak gir en tilsvarende streng taushetsplikt for opplysninger som er undergitt en strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven.

2.11 Rettigheter under saksbehandlingen for dem som saken angår

Sjølovkomiteen foreslår at havarikommisjonen skal varsle dem som saken angår om undersøkelsene. Videre foreslår Sjølovkomiteen regler om at de som saken angår, skal gis adgang til å fremkomme med opplysninger og synspunkter før saken er avsluttet, at de skal ha rett til å være til stede ved undersøkelsene og gjøre seg kjent med dokumentene, og at de skal ha rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig i forbindelse med undersøkelsene, og til å uttale seg i saken. Det foreslås også at de som saken angår, skal ha rett til å få et utkast til rapport forelagt seg til uttalelse, "med mindre særlige forhold tilsier at dette ikke gjøres".

Forvaltningsloven og offentlighetsloven vil gjelde for havarikommisjoners arbeid. Virksomheten til en havarikommisjon er imidlertid av en annen karakter enn den saksbehandlingen som forvaltningsloven typisk er utformet med tanke på. Departementet anser det derfor nødvendig med særregler i sjøloven som gir dem som saken berører, nærmere rettigheter under havarikommisjonens saksbehandling.

Virksomheten i den nye havarikommisjonen vil ikke ha det domstolspreget som dagens særskilte undersøkelseskommisjoner kan sies å ha. Det er derfor ikke naturlig å fortsette å la tvistemålslovens regler regulere spørsmål knyttet til de berørte personenes rettigheter mv. Det bør i stedet gis regler om de berørtes rettigheter som er tilpasset havarikommisjonens spesielle type virksomhet.

Departementet er på denne bakgrunn enig i Sjølovkomiteens forslag til regler om undersøkelsesmyndighetens plikt til å varsle dem som saken angår, og forslaget om å åpne for at de kan følge undersøkelsene og gi dem rett til å gjøre seg kjent med dokumentene. Departementet foreslår imidlertid enkelte mindre endringer i Sjølovkomiteens forslag. For det første foreslås retten til å følge undersøkelsene formulert som et direktiv til kommisjonen i stedet for som en rettighet. For det andre foreslår departementet i tillegg en plikt for undersøkelsesmyndigheten til å gi varsel om undersøkelsene til særlig berørte stater.

Departementet foreslår videre at den som ønsker å motta utkastet til rapport, selv må anmode undersøkelsesmyndigheten om dette. Utkastet stiller ingen formelle krav til denne anmodningen. Kommisjonen må kunne kreve at vedkommende kan dokumentere å være blant dem som har rett til å få utkastet til rapport forelagt seg etter utkastet. De som saken angår, skal etter utkastet § 484 gis underretning om retten til å anmode om å få utkastet til rapport til uttalelse. Departementet foreslår at retten begrenses til de deler av rapporten som knytter seg til forhold som vedkommende har særlige forutsetninger for å uttale seg om.

2.12 Meldeplikt

Det gjelder i dag ingen generell bestemmelse i sjøloven om varslingsplikt ved sjøulykker mv. til sjøs. Sjølovkomiteen foreslår en regel som pålegger skipsføreren eller rederiet å gi melding til havarikommisjonen eller Hovedredningssentralen eller nærmeste politimyndighet om sjøulykke. Meldeplikten skal også gjelde for personer som ellers blir vitne til slik ulykke, eller som påtreffer vrakrester mv. som gir grunn til å frykte at det har inntruffet en ulykke. Regler om meldeplikt ved sjøulykker er viktige, fordi et fungerende varslingssystem er en nødvendig forutsetning for at myndighetene skal komme raskt til ulykkesstedet. Departementet mener derfor meldeplikten bør fremgå av loven. I utkastet § 475 foreslår derfor departementet bestemmelser om meldeplikt i tråd med Sjølovkomiteens forslag og i tillegg at meldeplikten skal omfatte grunnstøtinger og sammenstøt.

Departementet er enig med Kriminalpolitisentralen i at det bør gjelde en gjensidig varslingsplikt mellom undersøkelsesmyndigheten og politiet når en av dem mottar melding om sjøulykke mv., og foreslår derfor en slik gjensidig varslingsplikt i utkastet § 475. Det foreslås også en regel om at undersøkelsesmyndigheten skal gi melding til Sjøfartsdirektoratet og at Sjøfartsdirektoratet skal gi melding til undersøkelsesmyndigheten når direktoratet mottar varsel om arbeidsulykker. De nye reglene om meldeplikt i sjøloven vil ikke medføre noen endringer i de gjeldende regler om meldeplikt i forskrifter gitt med hjemmel i sjødyktighetsloven, forurensningsloven, og sjømannsloven.

Unnlatelse fra skipsførerens eller rederiets side av å overholde meldeplikten mv. bør belegges med straff. Departementet foreslår derfor en ny straffebestemmelse i straffeloven § 414 annet ledd.

2.13 Særlig om internasjonale undersøkelser

Når det gjelder utenlandske skip, er det i dag bare en begrenset adgang til å holde sjøforklaring. Når det først holdes sjøforklaring for utenlandske skip i Norge, gjelder det etter sjøloven i utgangspunktet ingen særregler med henblikk på å ivareta fremmede staters interesser i undersøkelsen. IMO-kodens bestemmelser om statenes samarbeid mv. ved undersøkelse av sjøulykker er ikke gjennomført ved uttrykkelige bestemmelser i norsk rett. Når det gjelder undersøkelser av sjøulykker i utlandet, foreslår Sjølovkomiteen at alle ulykker med norske skip skal omfattes av havarikommisjonens ansvarsområde, uansett hvor ulykken inntreffer. Undersøkelsene av sjøulykker i utlandet skal i utgangspunktet foretas av havarikommisjonen, og ikke av norsk konsulrett, men slik at deler av undersøkelsene kan gjennomføres i samarbeid med norsk utenriksstasjon.

Departementet viser til at mange høringsinstanser mener at utenriksstasjonene mangler den nødvendige ekspertise og erfaring til å ha ansvaret for undersøkelse av sjøulykker, og legger til grunn at det vil heve kvaliteten på undersøkelsene å legge slike undersøkelser til undersøkelsesmyndigheten. Departementet går inn for Sjølovkomiteens forslag om å overføre undersøkelser av sjøulykker i utlandet til undersøkelsesmyndigheten, men slik at undersøkelsen kan gjennomføres i samarbeid med norsk utenriksstasjon. Prinsippene i IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker foreslås presisert i loven. Departementet foreslår samtidig å presisere at de norske reglene bare kommer til anvendelse så langt norske myndigheters kompetanse rekker etter folkeretten.

I tråd med Sjølovkomiteens forslag foreslås også å presisere i loven at undersøkelsesmyndigheten kan delta i undersøkelser utenfor riket som gjennomføres av utenlandsk undersøkelsesmyndighet. Undersøkelsesmyndigheten kan helt eller delvis overlate ansvaret for undersøkelsene til fremmed stats undersøkelsesmyndighet. Den norske undersøkelsesmyndigheten bør imidlertid selv foreta undersøkelser når det gjelder de mest alvorlige ulykkene i utlandet med norske skip.

2.14 Bør reglene om sjøforklaring beholdes som et supplement til en særskilt undersøkelseskommisjon?

Sjølovkomiteens flertall går inn for at det fortsatt skal være mulighet til å foreta en noe begrenset form for sjøforklaring etter begjæring fra rederiet, skipsføreren eller andre med vesentlig interesse, eller fra Sjøfartsdirektoratet, eller etter begjæring fra havarikommisjonen eller andre nordiske lands myndigheter. Den form for "sjøforklaring" som Sjølovkomiteen foreslår å videreføre som en frivillig ordning, er imidlertid noe annet enn det som etter gjeldende rett er en "sjøforklaring". Sjølovkomiteen foreslår ikke noen videreføring av dagens sjøforklaringsinstitutt. Undersøkelsene foreslås avgrenset til klarlegging av hendelsesforløpet og årsakene til ulykken, samt bevissikring i den forbindelse.

Selv om Sjølovkomiteen foreslår å begrense formålet med en slik begrenset sjøforklaringsordning, mener departementet at det ikke vil være tilstrekkelig til å avhjelpe de manglene ved sjøforklaringsinstituttet som gjør at det hersker utbredt misnøye med ordningen. Det forhold at sivilrettslige og strafferettslige ansvarsforhold vil falle utenfor undersøkelsesmyndighetens mandat reiser imidlertid spørsmålet om det bør etableres spesialordninger for behandlingen av disse forhold utenfor undersøkelsesmyndigheten, eller om de alminnelige sivilprosessuelle og straffeprosessuelle reglene her er tilstrekkelige. Departementet er her enig i Sjølovkomiteens prinsipielle utgangspunkt, som er at klarlegging av strafferettslig ansvar er en politi- og påtalemyndighetsoppgave, mens de privatrettslige spørsmål i hovedsak bør være en sak for de berørte private parter innenfor de alminnelige reglene om sivile søksmål. Strafferettslige avhør og etterforskning bør uansett skje etter reglene i straffeprosessloven. Ingen høringsinstanser har sagt seg uenige i Sjølovkomiteens forslag på dette punkt.

Departementet foreslår derfor at reglene om sjøforklaring oppheves i sin helhet. Det foreslås i stedet regler som gir undersøkelsesmyndigheten rett til å kreve bevisopptak etter reglene i tvistemålsloven kapittel 20, og uten hensyn til de begrensninger som ellers gjelder i medhold av tvml. § 267. En tilsvarende særlig rett til å kreve bevisopptak foreslås også for andre nordiske lands myndigheter.

Noen høringsinstanser påpeker at den fellesnordiske retten til å kreve bevisopptak ved sjøforklaring tilsier at sjøforklaringsinstituttet opprettholdes. Departementet er enig i at det er viktig å opprettholde den fellesnordiske adgangen til å kreve bevisopptak i forbindelse med sjøulykker. Det foreslås derfor en særlig regel i utkastet § 481 om at ved ulykker med skip hjemmehørende i Danmark, Sverige eller Finland, kan vedkommende lands myndigheter kreve bevisopptak etter de samme regler som det som gjelder for den norske havarikommisjonen etter første ledd.

Med forslaget begrenses den nordiske rettsenheten her noe når det gjelder rederens rett til å kreve bevisopptak, ved at man i den norske sjøloven velger en tilsvarende løsning som den Danmark har valgt. Hovedtrekkene i den nordiske rettsenheten på området beholdes imidlertid med den foreslåtte løsningen.

2.15 Sjøfartsdirektoratets rolle ved under­søkelse av sjøulykker

Sjøfartsdirektoratet er ikke selv direkte involvert i undersøkelsen av sjøulykker. Sjøfartsdirektoratet mottar resultatene fra sjøfartsinspektørenes undersøkelser, fra sjøforklaringer og fra særskilte undersøkelseskommisjoner som nedsettes, foretar statistikker og analyser, og iverksetter slike sjøsikkerhetstiltak i form av regelarbeid mv. som resultatene tilsier.

Sjølovkomiteens syn er at Sjøfartsdirektoratets virksomhet bør avgrenses mot de oppgavene som legges til havarikommisjonen. Sjøfartsdirektoratet bør fortsatt ha adgang til å iverksette undersøkelser etter sjøulykker, såfremt havarikommisjonens virksomhet ikke forstyrres. Det foreslås imidlertid ingen nærmere regler om dette i NOU 1999:30.

Et grunnleggende hensyn ved utformingen av forholdet mellom undersøkelsesmyndigheten og Sjøfartsdirektoratet er å ivareta undersøkelsesmyndighetens frittstående og uavhengige stilling. Dette er nødvendig for at kommisjonen skal oppnå den tillit og respekt som er nødvendig for at den skal kunne fungere etter hensikten. Forholdet til Sjøfartsdirektoratet må derfor forstås og vurderes i lys av denne selvstendigheten, og det gjelder ikke minst i saker der undersøkelsene direkte omfatter momenter med tilknytning til Sjøfartsdirektoratets egen rolle, som tilfellet var for eksempel i Sleipner-saken.

Sjøfartsdirektoratet vil, som alle andre, få tilgang til resultatet av undersøkelsene gjennom havarikommisjonens offisielle rapport. I hvilken grad havarikommisjonen ellers vil finne det naturlig å kontakte Sjøfartsdirektoratet i forbindelse med sine undersøkelser, vil det være opp til kommisjonen selv å vurdere.

Departementet legger samtidig vekt på at Sjøfartsdirektoratets rolle i det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet ikke må svekkes når undersøkelsen av sjøulykker legges inn i en fast havarikommisjon. At det vil være en fast havarikommisjon, og ikke sjøfartsinspektørene, som foretar etterforskningen av sjøulykker, vil etter departementets syn ikke medføre noen nevneverdig endring i eller svekkelse av Sjøfartsdirektoratets rolle i det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet. På samme måte som i dag vil ikke Sjøfartsdirektoratets rolle være avhengig av at det er Sjøfartsdirektoratet selv som foretar undersøkelsene. Sjøfartsdirektoratets rolle når det gjelder å føre ulykkesstatistikk og å iverksette tiltak som følger opp resultatene fra undersøkelsene vil være den samme som i dag. Departementet foreslår på denne bakgrunn regler for å sikre at Sjøfartsdirektoratet får den nødvendige informasjonen om sjøulykker og andre hendelser til sjøs.

Et særlig spørsmål er i hvilken utstrekning Sjøfartsdirektoratet skal ha anledning til selv å foreta ulykkesundersøkelser. Departementet foreslår at Sjøfartsdirektoratet, etter godkjenning fra undersøkelsesmyndigheten, kan gis anledning til å foreta egne undersøkelser i en sak som undersøkelsesmyndigheten har til behandling. Undersøkelsesmyndigheten bør kunne nekte direktoratet det aktuelle tiltaket dersom den finner at tiltaket kan komme i veien for kommisjonens egne undersøkelser. Ved sjøulykker hvor undersøkelsesmyndigheten ikke iverksetter undersøkelser, og ved hendelser som faller utenfor undersøkelsesmyndighetens ansvarsområde, er det ingenting i veien for at Sjøfartsdirektoratet foretar egne ulykkesundersøkelser. Også Sjølovkomiteen legger dette til grunn.

2.16 Endringer i ordningen med sjøfarts­inspektører - overføring av deres oppgaver til politiet

Sjølovkomiteen legger til grunn at sjøfarts­inspektørenes oppgaver vil bli overflødige som en følge av de foreslåtte endringene i reglene om sjøforklaring, og foreslår derfor at ordningen med sjøfartsinspektører opphører og at sjødyktighetsloven kapittel 3 oppheves. Høringsinstansene presiserer imidlertid at man ikke uten videre kan nedlegge ordningen med sjøfartsinspektører slik Sjølovkomiteen foreslår, fordi de oppgavene som sjøfartsinspektørene utfører for påtalemyndigheten i sjøfartssaker, ikke vil bli overflødige selv om de forebyggende ulykkesundersøkelsene legges inn i en havarikommisjon. Departementet er derfor enig med høringsinstansene i at sjøfartsinspektørenes oppgaver av politimessig art i hovedsak bør videreføres.

Dagens ordning, der det er Sjøfartsdirektoratet som er administrativt overordnet sjøfartsinspektørene, bør opphøre. Det vil ikke lenger fremstå som hensiktsmessig at tilsynsorganet innenfor sjøfarten skal være administrativt overordnet den politimessige etterforskningen av lovbrudd i sjøfartsforhold. De funksjonene som sjøfartsinspektørene i dag ivaretar i kraft av sin politi- og påtalemyndighet, bør derfor flyttes. Departementet foreslår at sjødyktighetslovens regler om sjøfartsinspektørene oppheves, og at sjøfartsinspektørenes oppgaver videreføres og legges administrativt inn i politiet. Samtidig foreslås straffeprosessloven § 55 første ledd nr. 4 endret, slik at sjøfartsinspektørene kommer inn i straffeprosessloven som en del av påtalemyndigheten. Lovendringene må følges opp med korresponderende tilpasninger i påtaleinstruksen og forskriftene til politiloven.

Etter anmodning fra Justisdepartementet nedsatte Politidirektoratet 28. februar 2002 en arbeidsgruppe med representanter fra Justisdepartementet, Riksadvokaten, Politidirektoratet og Sjøfartsdirektoratet og sjøfartsinspektørene, med mandat å vurdere hvordan den straffeprosessuelle etterforskningen av sjøulykker og andre saker under sjøfartslovgivningen bør organiseres innenfor politiet når dagens ordning med sjøfartsinspektører opphører. Arbeidsgruppens rapport følger som utrykt vedlegg til proposisjonen. Departementet mener at arbeidsgruppens forslag viser at det er mulig å gjennomføre på en egnet måte en omlegging av sjøfartsinspektørenes rolle med innpassing i politi og påtalemyndighet. Gruppens forslag må vurderes nærmere før ikraftsetting av de lovendringer som foreslås i proposisjonen.

2.17 Forholdet mellom politiets etterforskning og undersøkelsesmyndighetens undersøkelser

Når undersøkelser foretas av en fast eller særskilt oppnevnt kommisjon, har politiet ikke plikt, men likevel rett til å sette i verk undersøkelser, i den utstrekning politiet finner grunn til det. Det gjelder ingen særlige begrensninger i adgangen til samtidig politietterforskning ved siden av undersøkelsen av ulykkesårsakene, verken ved sjøforklaring eller ved særskilte undersøkelseskommisjoner etter sjøloven § 485 første ledd. Dagens system er basert på at det ikke gjelder noe skille mellom den strafferettslige etterforskningen og de årsaksrelaterte undersøkelsene.

Sjølovkomiteen foreslår en ny bestemmelse i straffeprosessloven § 224 om at politiet ved sjøulykker som faller inn under ansvarsområdet for Havarikommisjonen for sjøulykker, bare kan iverksette etterforskning i følgende to tilfelle:

• dersom havarikommisjonen velger å ikke iverksette egne undersøkelser, eller

• dersom havarikommisjonen selv ber om at politiet skal etterforske saken.

For ulykker der det er grunn til mistanke om straffbart forhold, foreslår Sjølovkomiteen ingen slik begrensning i politiets adgang til å foreta etterforskning.

Innenfor luftfartsområdet har man ikke etablert noen slik begrensning i politiets adgang til etterforskning som Sjølovkomiteen har foreslått. Erfaringene derfra viser at de samarbeidsproblemer som har oppstått, har latt seg løse ved et samarbeid mellom undersøkelsesmyndigheten og politiet. Gode grunner taler for at de samme reglene bør gjelde innenfor sjøfartsulykkene her, som det som gjelder for luftfartsulykkene, særlig ettersom dette vil bli lagt inn i en felles havarikommisjon. På denne bakgrunn går departementet ikke inn for å følge opp Sjølovkomiteens forslag til en ny bestemmelse i straffeprosessloven som begrenser politiets adgang til parallell etterforskning. Når det gjelder forslaget om en særlig bestemmelse om politiets hjelp til vitneforklaringer, vises til Riksadvokatens høringsuttalelse, som departementet slutter seg til.

2.18 Organisasjon og sammensetning

Sjølovkomiteen foreslår ingen lovregulering av havarikommisjonens organisasjon og sammensetning.

Spørsmålet om den nærmere organiseringen av undersøkelser av sjøulykker innenfor en felles havarikommisjon er, etter at Sjølovkomiteen avga sin utredning, blitt vurdert nærmere av en arbeidsgruppe nedsatt av Samferdselsdepartementet. Denne arbeidsgruppen avga i februar 2002 rapporten "Utredning angående etablering av felles havarikommisjon". Arbeidsgruppen anbefalte at en fast havarikommisjon for sjøfart ble lagt inn i en felles havarikommisjon for transportområdet.

For at den felles havarikommisjonen skal kunne fylle sitt formål med å bidra vesentlig til det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet, er det nødvendig at den foretar undersøkelser i flere saker enn bare de sakene der det etter utkastet § 476 annet ledd skal skje undersøkelser. Det er vanskelig å si på forhånd hvor mange sjøulykker havarikommisjonen vil måtte undersøke for å fylle dette formålet. Sjøulykker, som ofte har tap av menneskeliv eller alvorlig forurensning til følge, bør etter departementets syn minst gis en tilsvarende ressursbase som de andre transportområdene, med mellom fire og seks årsverk. Om man skulle følge arbeidsgruppens anbefaling i rapporten fra 2002 om å nøye seg med 1-3 fast ansatte for undersøkelse av sjøulykker, og for øvrig basere seg på innleid ekspertise i enkelttilfelle, ville kommisjonen måtte anvende innleid ekspertise i et stort antall saker om den skulle få foretatt et tilstrekkelig antall ulykkesundersøkelser. Dette vil etter departementets syn kunne bli mer kostbart enn å ha flere fast ansatte.

2.19 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget innebærer administrative konsekvenser for alle de offentlige instansene som i dag er involvert i undersøkelse av sjøulykker, nemlig domstolene, sjøfartsinspektørene, politiet, Sjøfartsdirektoratet, og særskilte undersøkelseskommisjoner. Videre medfører forslaget administrative endringer for den eksisterende Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane, hvor det vil bli opprettet en ny enhet for sjøfarten.

Økonomisk innebærer de foreslåtte endringene innsparinger på den ene siden, og økte utgifter på den andre siden. Det vil bli innsparinger for de institusjonene som i dag forestår undersøkelse av sjøulykker, mens det vil bli et økt ressursbehov i Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane når undersøkelser av sjøulykker legges dit, og i Sjøfartsdirektoratet når ansvaret for undersøkelser av arbeidsulykker på skip legges dit. Samlet sett må det påregnes at behovet for budsjettering av undersøkelsene av sjøulykker innenfor Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane, samt av arbeidsulykkene i Sjøfartsdirektoratet, ikke fullt ut vil dekkes inn gjennom reduksjoner andre steder.

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane vil bli utvidet til å omfatte en egen enhet for sjøulykker. Departementet legger til grunn at det bør opprettes fire til seks nye faste stillinger i Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane for undersøkelser av sjøulykker. Dette vil antakelig innebære lønnskostnader på mellom 2,5 og 3,5 mill. kroner pr. år. Reiseutgifter, kontorkostnader og utstyr, samt diverse andre kostnader i forbindelse med undersøkelsene, kommer i tillegg. Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane har beregnet at dette vil kunne utgjøre ca. mellom 4 og 5 mill. kroner pr. år for sjøulykkene. I tillegg kommer kostnader til spesielle tekniske analyser ol. Det kan vanskelig angis eksakte tall for slike kostnader, da dette vil variere betydelig.