I vedtak av 26. mai 2005 ba Stortinget Regjeringen om å iverksette
arbeidet med en pensjonsreform i tråd med avtale inngått
mellom regjeringspartiene, Arbeiderpartiet og Senterpartiet. I Innst.
S. nr. 195 (2004-2005) fra finanskomiteen om pensjonsreformtrygghet
for pensjonene heter det under vedtak II, punkt 5 Fondering av Folketrygden,
bl.a. at:
"Petroleumsfondet og Folketrygdfondet omgjøres
til et Statens pensjonsfond.
[…]
Regjeringen
skal også vurdere hvordan den rollen det nye pensjonsfondet
har som bufferfond for de generasjonsmessige ubalansene i folketrygden,
kan styrkes".
Etableringen av Statens pensjonsfond vil etter departementets
vurdering bidra til å understøtte og tydeliggjøre
behovet for en økonomisk politikk hvor det i årene
framover settes av betydelige midler som kan bidra til å finansiere
de framtidige pensjonsutbetalingene i folketrygden. Som varslet
i Pensjonsmeldingen legger departementet opp til å gi en
utvidet omtale av utviklingen i statens pensjonsforpliktelser i
folketrygden og kapitalen i Pensjonsfondet i de årlige
budsjettdokumentene, som et supplement til andre indikatorer og
beregninger av bærekraften i offentlige finanser.
Kapitalen i Statens pensjonsfond vil ved etableringen være
langt mindre enn statens pensjonsforpliktelser i folketrygden. Som
omtalt i Pensjonsmeldingen vil sparingen i Pensjonsfondet heller
ikke være knyttet direkte til utviklingen i statens pensjonsforpliktelser
i folketrygden. Videre vil ikke overføringene fra fondet
være øremerket til pensjonsformål. Folketrygden
videreføres dermed som et utlikningsbasert ("pay-as-you-go")
pensjonssystem. Ved å understøtte oppbyggingen
av finansielle reserver på statens hånd vil Statens
pensjonsfond gi et viktig bidrag til å finansiere de løpende
utbetalingene fra folketrygden, samtidig som en ivaretar hensynet
til fleksibilitet i utøvelsen av den økonomiske
politikken. Departementet legger til grunn at Statens pensjonsfond skal
etableres på en slik måte at statens finansielle sparing
opprettholdes.
Formålet med Statens pensjonsfond framkommer i loven § 1
hvor det heter at "Statens pensjonsfond skal understøtte
statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter
og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter."
Formålsparagrafen til Statens pensjonsfond kan ses på som
en videreføring av formålet med henholdsvis Statens
petroleumsfond og Folketrygdfondet. I Folketrygdfondets reglement,
hjemlet i folketrygdloven, heter det at Folketrygdfondet gjennom
formuesoppbygging skal bli til størst mulig nytte for folketrygden.
I henhold til petroleumsfondsloven skal Statens petroleumsfond underbygge
langsiktige hensyn ved anvendelse av petroleumsinntektene. Disse
langsiktige hensynene har bl.a. vært knyttet til finansiering
av framtidige pensjonsutbetalinger i folketrygden.
Ved å etablere Statens pensjonsfond i medhold av en
egen lov gis fondet en formell forankring. Dette vil bidra til å understøtte
formålet med Pensjonsfondet, og derigjennom styrke fondets
rolle i utformingen av den økonomiske politikken. Navnet
på de to delene av Statens pensjonsfond foreslås
fastlagt i loven på en måte som reflekterer dagens
arbeidsdeling mellom Norges Bank og Folketrygdfondet, herunder også den
rollen Statens petroleumsfond har i å skjerme den innenlandske økonomien
fra virkningene av svingninger i petroleumsinntektene. Departementet legger
i loven opp til at motverdien av kapitalen som forvaltes av Folketrygdfondet
framover betegnes "Statens pensjonsfond - Norge", siden denne delen
av fondet i hovedsak plasseres i Norge. Kapitalen på kontoen
merket Statens petroleumsfond i Norges Bank bør etter departementets
vurdering gis navnet "Statens pensjonsfond - Utland". Departementet
legger til grunn at disse navnene også reflekteres i rapporteringen
og kommunikasjonen for den operative forvaltningen av de to delene
av Statens pensjonsfond.
I tråd med Pensjonsmeldingen legger departementet opp
til at etableringen av Statens pensjonsfond ikke i seg selv skal
påvirke virksomheten i henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet.
Departementet legger videre opp til at Statens pensjonsfond ikke
skal ha eget styre eller egen administrasjon, men at det ansvaret
Norges Banks hovedstyre og Folketrygdfondets styre i dag har for
den operative forvaltningen av henholdsvis Petroleumsfondet og Folketrygdfondet,
videreføres innenfor den nye fondskonstruksjonen. Dette
ansvaret knytter seg bl.a. til å påse at fondenes
retningslinjer overholdes.
Som varslet i Pensjonsmeldingen legger departementet opp til
at eierskapet av Statens pensjonsfond skal utøves i tråd
med dagens praksis for Statens petroleumsfond. Det legges i loven
derfor opp til at Finansdepartementet får hjemmel til å fastsette
nærmere regler for forvaltningen av både innenlandsdelen og
utenlandsdelen av Statens pensjonsfond i egne forskrifter. Dette
er en videreføring av gjeldende ordning for Statens petroleumsfond,
men en endring i forhold til Folketrygdfondet, der det i dag er
Stortinget som fastsetter reglementet. Departementet legger til
grunn at retningslinjene for forvaltningen av de to delene av Pensjonsfondet
forankres i Stortinget i tråd med den praksis som har blitt
fulgt for Statens petroleumsfond.
Norges Bank vil også etter etableringen av Statens pensjonsfond
plassere motverdien av en kronekonto i utenlandske verdipapirer.
Departementet legger opp til at forvaltningsoppdraget for utenlandsdelen
av Statens pensjonsfond videreføres gjennom den forvaltningsavtalen
som er inngått mellom Finansdepartementet og Norges Bank
vedrørende Petroleumsfondet. Departementet tar sikte på å inngå en
forvaltningsavtale også med Folketrygdfondet.
På lengre sikt vil økte utgifter knyttet til
en aldrende befolkning og avtakende inntekter fra petroleumsvirksomheten
stille Norge overfor betydelige utfordringer i budsjettpolitikken.
Budsjettframskrivingene i Perspektivmeldingen (St.meld. nr. 8 (2004-2005))
viste et langsiktig innstrammingsbehov i offentlige finanser, også dersom
pensjonsreformen gjennomføres langs de linjer Regjeringen
foreslo i Pensjonsmeldingen. For å unngå å skyve
store byrder over på framtidige generasjoner må det
derfor legges opp til en betydelig fondsoppbygging i årene
framover.
Departementet vil også peke på at de løpende innbetalingene
fra petroleumsvirksomheten har en annen karakter enn statens øvrige
inntekter, ettersom de delvis har sitt motstykke i en reduksjon
i statens petroleumsformue. De budsjettpolitiske retningslinjene
ivaretar petroleumsinntektenes spesielle karakter og sikter mot
at oljeinntektene også skal komme framtidige generasjoner
til gode. Statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten
overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens
retningslinjene tilsier at bare forventet realavkastning av fondet
skal brukes.
En jevn og forsvarlig innfasing av petroleumsinntektene er også nødvendig
av hensyn til en balansert utvikling i norsk økonomi. Petroleumsvirksomheten
gir en stor og ujevn valutainngang til Norge. Budsjettpolitikken
innebærer at bruken av petroleumsinntekter er forutsigbar
og frikoblet fra de løpende inntektsstrømmene.
Gjennom å investere en vesentlig del av inntektene fra
petroleumsvirksomheten i utlandet, legger en samtidig til rette
for å stabilisere valutakursen. Det ligger således
viktige stabiliseringspolitiske og pengepolitiske hensyn bak petroleumsfondsmekanismen
og handlingsregelen som også må ivaretas framover.
I tråd med Pensjonsmeldingen legger departementet til
grunn at retningslinjene for budsjettpolitikken videreføres
som i dag, og at en etter etableringen av Statens pensjonsfond vil
sikte mot at det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet
over tid skal svare til forventet realavkastning av kapitalen i utenlandsdelen
av Statens pensjonsfond ved inngangen til budsjettåret.
En videreføring av retningslinjene for budsjettpolitikken
innebærer at statens sparing i dagens Petroleumsfond videreføres
i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Fondets inntekter vil
som i dag være lik statens netto kontantstrøm
fra petroleumsvirksomheten, netto finanstransaksjoner knyttet til
petroleumsvirksomheten samt avkastningen fra fondets plasseringer.
Tilsvarende vil utenlandsdelens utgifter bestå av en årlig
overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. Stortinget
har tidligere trukket opp retningslinjer for Statens petroleumsfond
som tilsier at overføringen dekker det oljekorrigerte budsjettunderskuddet
slik det anslås i nysaldert budsjett.
Departementet legger opp til at også statens sparing
i Statens pensjonsfond - Norge videreføres som i dag. Siden
1979 har det ikke blitt overført midler til eller fra Folketrygdfondet.
Fondet har dermed bidratt til statlig sparing ved at avkastningen
av den investerte kapitalen løpende legges til fondet.
For perioden fram til 2050 kan nåverdien av fortsatt sparing
anslås til i underkant av 150 mrd. kroner, gitt en beregningsteknisk
realavkastning på 4 pst.
Etableringen av Statens pensjonsfond medfører i seg
selv ikke behov for endringer i investeringsstrategien til de to
delporteføljene som inngår i Pensjonsfondet. Statens
pensjonsfond vil bygge videre på forvaltermiljøene
i Folketrygdfondet og Norges Bank. Retningslinjene som gjelder for
forvaltningen av Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet (ved
etableringen av Statens pensjonsfond), videreføres
for henholdsvis utenlandsdelen og innenlandsdelen av Statens pensjonsfond.
Departementet legger vekt på at dagens arbeidsdeling
mellom Petroleumsfondet, som kun investeres i utlandet, og Folketrygdfondet,
som i hovedsak investerer i Norge, opprettholdes. En slik arbeidsdeling mellom
fondene vil videreføre petroleumsfondsmekanismens stabiliserende
effekt på den norske kronen.
Ansvaret for utøvelsen av eierrettighetene som følger
av investeringer i aksjer, ligger hos Norges Bank og Folketrygdfondet.
Det overordnede målet for eierskapsutøvelsen er å sikre
fondenes finansielle interesser. Dette videreføres for
Statens pensjonsfond - Utland og Statens pensjonsfond - Norge. Som før
innebærer dette at verken Kongen eller Finansdepartementet
vil instruere Norges Bank eller Folketrygdfondet i spørsmål
om eierskapsutøvelse i enkeltselskaper.
Gjennom plasseringer i statslån har Folketrygdfondet
bidratt til å dekke statskassens finansieringsbehov. Dette
har medført at Folketrygdfondet i dag er en betydelig långiver
til statskassen. Størstedelen av disse lånene
er plassert som kontolån til staten. Ifølge gjeldende
retningslinjer skal minimum 65 pst. av fondets bokførte
kapital plasseres i lån til staten.
Avdrag på statsgjelden og netto utlån til bl.a. statsbankene
mv. blir dekket ved nye låneopptak og/eller ved
trekk på statens kontantbeholdning. Når Folketrygdfondet
må plassere deler av sin forvaltningskapital som lån
til statskassen, reduseres isolert sett statens behov for å låne
hos andre.
Departementet legger ikke opp til å endre retningslinjene
for Folketrygdfondet i denne proposisjonen. En vil i Revidert nasjonalbudsjett
for 2006 utarbeide en ny forskrift for Folketrygdfondets forvaltning
til erstatning for gjeldende reglement, jf. avsnitt 3.2 og Folketrygdfondets
brev av 3. desember 2004. Departementet vil i den forbindelse
bl.a. se nærmere på Folketrygdfondets ramme for
aktiv forvaltning i nordiske aksjer. Departementet vil også vurdere
om Folketrygdfondet bør få en bredere investeringsadgang
i Norge, herunder om adgangen bør utvides til å omfatte
kjøp av eierandeler i investeringsfond som investerer i
unoterte markeder.
Hovedstyret i Norges Banks har det overordnede ansvaret for sentralbankens
virksomhet. Norges Banks representantskap er oppnevnt av Stortinget
og er sentralbankens tilsynsorgan. Norges Banks revisjon, som rapporterer
til representantskapet, utfører den løpende revisjonen
av kapitalforvaltningen. I tråd med sentralbankloven § 30
skal Norges Bank bl.a. sende årsberetning og årsregnskap
til Finansdepartementet for å forelegges Kongen og meddeles Stortinget.
Folketrygdfondets styre skal i tråd med reglementet § 6
sørge for at det ved utgangen av hvert kalenderår
blir utarbeidet årsberetning og for at fondet avlegger
regnskap. Finansdepartementet er ansvarlig for oppfølgingen
av Folketrygdfondet. I tråd med § 7 rapporterer
Folketrygdfondet sine resultater til Finansdepartementet, som i
sin tur informerer Stortinget gjennom de årlige kredittmeldingene.
I henhold til lov om Riksrevisjonen av 7. mai 2004
nr. 21 § 9 har Riksrevisjonen revisjonsansvaret for
statlige fond, herunder Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet.
For Statens petroleumsfond bygger Riksrevisjonen sin revisjon
bl.a. på den revisjon som utføres av Norges Banks
revisjon. Riksrevisjonen vil ifølge nevnte lov
også ha revisjonsansvaret for det nye Statens pensjonsfond.
Statens petroleumsfonds kronekonto og Norges Banks plasseringer
for fondet inngår i Norges Banks årsregnskap som
revideres av Norges Banks revisjon. I henhold til forvaltningsavtalen
mellom Finansdepartementet og Norges Bank bekrefter Norges Banks revisjon
kvartals- og årsrapporter om forvaltningen som Norges Bank
avgir etter retningslinjer fastsatt av departementet. Departementet
legger ikke opp til endringer på dette punkt ved etableringen
av Statens pensjonsfond.
Departementet legger til grunn at Norges Bank og Folketrygdfondet
fortsatt vil rapportere om utviklingen i fondskapitalen i henholdsvis
utenlandsdelen og innenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Basert på disse
rapportene vil departementet rapportere resultat- og balanseutviklingen
for Statens pensjonsfond i nasjonalbudsjettdokumentene og se endringene
opp mot utviklingen i statens pensjonsforpliktelser i folketrygden.
Av hensyn til departementets rapportering i de budsjettdokumentene
som legges fram om høsten, kan det bli nødvendig
at Folketrygdfondet framover må utarbeide halvårstall
for virksomheten.
I kapitalregnskapet for staten er eiendelene i Folketrygdfondet
bokført med den kapitalen som staten har skutt inn i fondet.
Bokført verdi av fondet utgjorde ved årsskiftet
2004/2005 om lag 11,8 mrd. kroner. Statens petroleumsfond
var på samme tidspunkt bokført med 1011,5 mrd.
kroner, basert på markedsverdien på samme tidspunkt
(målt ved fondets egenkapital i kapitalregnskapet). I forbindelse
med etableringen av Statens pensjonsfond ser departementet det som
hensiktsmessig med en mer enhetlig presentasjon av de to delene
av Pensjonsfondet i kapitalregnskapet for staten, og departementet
legger derfor opp til at også kapitalen i innenlandsdelen
av Statens pensjonsfond regnskapsføres til markedsverdi
framover.
Folketrygdfondet har etablert etiske retningslinjer for investeringsvirksomheten.
Disse retningslinjene sier at fondet skal søke å unngå investeringer
i virksomheter som medfører at fondet gjennom sitt eierskap
medvirker til uetiske handlinger. Folketrygdfondet har lagt til
grunn positiv utvelgelse av selskaper samt eierskapsutøvelse
som virkemidler for å ivareta fondets etiske retningslinjer.
De etiske retningslinjene for Statens petroleumsfond bygger på at
staten, gjennom sitt eierskap i Petroleumsfondet, skal sikre at
kommende generasjoner får ta del i petroleumsformuen. Samtidig
skal en gjennom dette eierskapet respektere grunnleggende rettigheter
hos dem som blir berørt av virksomheten til selskapene
fondet investerer i. Dette etiske grunnlaget for Petroleumsfondet
skal fremmes gjennom eierskapsutøvelse, negativ filtrering
og uttrekk av selskaper fra investeringsuniverset.
Petroleumsfondets etiske råd gir sine råd til
Finansdepartementet. Beslutningen om uttrekk eller utelukkelse fra
investeringsuniverset tas av Finansdepartementet. Departementet
legger til grunn at Petroleumsfondets etiske råd skal videreføres
for Statens pensjonsfond - Utland.
Departementet legger ikke opp til at det etiske rådet
får i oppgave å vurdere Folketrygdfondets investeringer
(Statens pensjonsfond-Norge). Departementet legger imidlertid til
grunn at Folketrygdfondet tar hensyn til vurderingene til det etiske
rådet i sine overveielser.
Departementet legger opp til at Finansdepartementets råd
for investeringsstrategi for Petroleumsfondet, som ble oppnevnt
29. september i år, skal videreføres
for Statens pensjonsfond - Utland.
Lovforslaget vil etter departementets vurdering ha begrensede
administrative konsekvenser. Navnene "Statens pensjonsfond - Utland"
og "Statens pensjonsfond - Norge" vil framover måtte reflekteres
i rapporteringen og kommunikasjonen for den operative forvaltningen
av de to delene av Statens pensjonsfond. Videre vil Finansdepartementet
i de årlige budsjettdokumentene gi en utvidet omtale av
utviklingen i statens pensjonsforpliktelser i folketrygden og kapitalen
i Pensjonsfondet, som et supplement til andre indikatorer og beregninger
av bærekraften i offentlige finanser.
Departementet viser for øvrig til redegjørelsen
i kapittel 3 om formålet med etableringen av Statens pensjonsfond.
Hensikten med Statens pensjonsfond er å bidra til å understøtte
og tydeliggjøre behovet for en økonomisk politikk
hvor det i årene framover settes av betydelige midler som
kan bidra til å finansiere de framtidige pensjonsutbetalingene
i folketrygden.