Til Odelstinget
Kultur- og kirkedepartementet legger med dette frem forslag til
endringer i lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier mv.
Forslaget samsvarer med forslaget i Ot.prp. nr. 97 (2004-2005),
som ble lagt frem for Odelstinget i forrige valgperiode, men ikke
behandlet.
Pyramidespill er systemer som er oppbygget i forskjellige nivåer
hvor deltakerne yter vederlag for muligheten til å oppnå inntekter
som følge av at andre verves til spillet.
På grunn av spillenes innebygde hasardinnhold og for øvrig
uheldige virkninger, er det alminnelig enighet om at pyramidespill
ikke tjener noen legitime formål og derfor bør
forbys. Alle de nordiske land har i dag straffesanksjonerte forbudsregler
mot pyramidespill.
I Norge rammes pyramidespill av forbudsregelen i lotteriloven § 16.
Det har imidlertid vist seg vanskelig å håndheve
forbudet når det gjelder nyere pyramidespill fordi spillene
kamufleres som Multi-level Marketing (MLM). MLM er distribusjonsformer som
også er basert på pyramidestruktur, men som skiller
seg fra de rene pyramidespill ved at det omsettes varer og tjenester.
Det oppstår blandingsformer eller pyramidelignende omsetningssystem
hvor de kamuflerte pyramidespill påstår å tilby
varer og tjenester i større eller mindre grad. Det har
gjort det vanskeligere å skille det lovlige fra det ulovlige.
Et stort antall nordmenn har den siste tiden tapt sine innskudd
i slike pyramidestrukturer.
I april 2005 ble det i EU vedtatt et nytt direktiv om virksomheters
urimelige handelspraksis overfor forbrukerne på det indre
marked. Direktivet inneholder et forbud mot pyramidelignende omsetningssystemer
der verving er det sentrale framfor salg av produkter. Dette direktivet
vil også ventelig bli gjort gjeldende innenfor EØS-området,
og er et såkalt totalharmoniseringsdirektiv, dvs. at det
enkelte medlemsland ikke kan vedta regler med annet innhold enn
det som følger av direktivet. Det ligger an til at gjennomføringsfristen
vil være i løpet av 2007.
Formålet med lovendringen er å klargjøre
forbudet mot pyramidespill og å formulere en forbudsregel,
i samsvar med EU-direktivets bestemmelse, som avgrenser det straffbare
området innenfor blandingsformene på en effektiv
måte.
De uheldige virkningene av pyramidespill som departementet ønsker å forhindre,
er nedenfor kalt pyramideeffekt. Pyramideeffekten oppstår
når deltakerne betaler for deltakerstatus og deres økonomiske gevinst
er avhengig av stadig vekst i antall deltakere. Målsettingen
med lovendringen er å trekke en tydeligere grense mellom
lovlige og ulovlige pyramidelignende omsetningssystem.
Departementet har av lovtekniske grunner valgt å omformulere
regelen i nåværende § 16 slik
at den vil utgjøre første ledd i en ny § 16
hvor det klargjøres at første ledd er begrenset
til en forbudsregel mot rene pyramidespill. Annet ledd foreslås å inneholde
et forbud mot pyramidelignende omsetningssystemer der det ytes vederlag
for å få mulighet til å oppnå inntekter
som særlig skyldes at andre verves til systemet snarere
enn ved salg eller forbruk av produkter.
Det er lagt opp til at slik virksomhet der over 50 pst. av inntektene
stammer fra verving skal omfattes av lovforslaget. Utenfor forbudet
faller pyramidelignende omsetningssystem som primært omsetter
produkter.
Spesielt på bakgrunn av at deltakerne ofte viser manglende
samarbeidsvilje til å gi opplysninger og troverdig dokumentasjon,
kan håndhevingen av reglene by på visse
vanskeligheter. Det gjør det nødvendig også å vurdere
en effektivisering av håndhevingsreglene.
Pyramidespill rammes av forbudsregelen i lotteriloven § 16
som fastsetter forbud mot "å opprette eller delta i pyramidespill,
lykkekjeder, kjedeforretninger eller liknende tiltak hvor penger
eller andre verdier omsettes etter hvert innen en ubestemt krets
av personer". Gjeldende forbudsregel rammer i første rekke
de klassiske, rene pyramidespill.
Regelen har vist seg vanskelig å håndheve,
delvis på grunn av en uklar definisjon av slike spill.
Det er som nevnt usikkert i hvilken utstrekning bestemmelsen rammer
pyramidelignende omsetningssystem. Forslaget her tar sikte på å regulere
nettopp dette spørsmålet. Departementet har av
lovtekniske grunner valgt å omformulere regelen i nåværende § 16, slik
at det klargjøres at den er begrenset til en forbudsregel
mot klassiske pyramidespill. Slike spill defineres som systemer
der det ytes vederlag for muligheten til å oppnå inntekter
som utelukkende følger av at andre verves til spillet.
Pyramidespillene i dag er som regel kamuflert som MLM-/nettverksvirksomheter.
Det oppstår blandingsformer med trekk både fra
pyramidespill og MLM-virksomhet, hvor man hevder å tilby
varer og tjenester i større eller mindre grad. Blandingsformene
har gjort det vanskeligere å skille det lovlig, fra det ulovlige.
Utfordringen blir å formulere en forbudsregel som også avgrenser
det straffbare området innenfor disse blandingsformene
på en effektiv måte tilpasset de nye forholdene.
De uheldige virkningene av slike strukturer er ovenfor kalt pyramideeffekt.
Pyramideeffekten oppstår når deltakerne betaler
for deltakerstatus og deres økonomiske gevinst er avhengig
av stadig vekst i antall deltakere. De arrangementer departementet ønsker å forhindre,
er kjennetegnet ved at pyramideeffekten er et fremtredende element
i virksomheten.
Pyramidelignende omsetningssystem kjennetegnes ved en stor tilpasningsdyktighet
til myndighetenes reguleringer, ved at det foretas endringer som ikke
representerer vesentlige endringer i realiteten, samtidig som markedsføringen
"skreddersys" for å gå klar av forbudsregelens
rekkevidde. En forbudsregel som detaljert beskriver gjerningsinnholdet,
vil derfor lett bli gjenstand for tilpasning og dermed raskt bli
foreldet. Ved for eksempel å forby deltakerinnskudd, vil
man kunne se at innskuddet bakes inn i produktprisene eller at det
pålegges høy pris for brosjyremateriale som man
er pliktig til å kjøpe ved innmelding i systemet.
Det er derfor ønskelig med en fleksibel og åpen
regel som det ikke er lett å tilpasse systemet etter. Regelen
bør gi anvisning på at det ved vurderingen av
lovligheten av den enkelte virksomhet, må foretas en helhetsvurdering
hvor det tas hensyn til en rekke momenter og hvor det reelle innhold i
virksomheten legges til grunn og ikke betegnelsen på arrangementet.
En ny forbudsregel bør ta hensyn til dette og formuleres
deretter. EU-direktivets bestemmelse har lagt opp til en slik regel.
Et sentralt trekk ved de omsetningssystem som her er til vurdering,
er den pyramidelignende strukturen. Systemene er oppbygd i forskjellige
nivåer, hvor en deltaker kan oppnå økonomisk
gevinst i kraft av produktsalg og verving av nye deltakere på et
lavere nivå.
Det er oppbyggingen i slike ulike nivåer som er det
sentrale strukturelle kjennetegnet. Når stadig nye deltakere
verver nye deltakere på lavere nivåer, oppstår
pyramidestrukturen. Det har ingen betydning hvordan virksomheten
er organisert med hensyn til selskapsform eller annen organisasjonsform.
Det finnes i dag en rekke omsetningssystemer, som er basert på direktesalg,
hvor det selges direkte til forbruker i deres hjem, på deres
arbeidsplass etc. Disse omsetningssystemene er typisk oppbygget
med forskjellige nivåer, og som regel oppnår en
deltaker økonomisk gevinst i kraft av produktsalg og verving av
nye deltakere på lavere nivå.
Pyramidestrukturen er felles for pyramidespill og MLM-virksomhet.
Strukturen i seg selv skaper ingen problemer. Ved MLM-virksomhet
er pyramidestrukturen fundamentet for selve arrangementet, men er
i seg selv ikke årsak til inntjeningen. Det er når
inntekten koples til vervingen ved at selskapets/deltakerens inntekt
stammer direkte eller indirekte fra vederlaget for å delta,
og inntekten er avhengig av stadig vekst av nye deltakere på lavere
nivå, at pyramideeffekten oppstår.
EU-direktivet forutsetter en slik pyramidestruktur og betegner
selve formen eller strukturen som "pyramid promotional scheme".
Uttrykket kan oversettes på ulike måter, men departementet
har valgt å kalle systemet for "pyramidelignende omsetningssystem".
Et viktig kriterium for at virksomheten vil kunne skape pyramideeffekt,
slik begrepet brukes her, er at deltakerne yter et vederlag for å få deltakerstatus. Deltakerbetaling
blir således et vilkår for å forby selve
virksomheten/systemet. Det er imidlertid ikke nødvendigvis
noe vilkår for å strafforfølge den enkelte
aktør at vedkommende har ytet slik betaling.
Vederlaget/betalingen kan ha form av enhver type økonomisk
verdi. Den mest åpenbare formen er et rent pengeinnskudd
for å oppnå deltakerstatus. Det betales et innmeldingsgebyr
eller lignende for retten til å delta og verve nye deltakere.
Denne formen er mindre brukt fordi den er selvavslørende.
Innskuddet kan også ha form av kjøp av aksjer
eller andeler i nettverksselskapene. Her gis det tilsynelatende
en motytelse i form av en eierposisjon i selskapet. Det forhindrer
ikke at det man betaler for, er rett til deltakelse. I seg selv
behøver ikke det være uheldig. I mange, særlig
mindre aksjeselskap, er aksjeinnehav og aktiv deltakelse i selskapet
knyttet tett sammen. Elementet vederlag for rett til deltakelse kan
derfor ikke i seg selv være avgjørende, men må ses
i sammenheng med de øvrige elementer som til sammen kan
gjøre virksomheten uønsket.
Spørsmålet om det ytes vederlag for deltakelse kan
i en del tilfeller være vanskeligere å avgjøre.
Ofte må deltakeren kjøpe startpakker (starter
kit), brosjyrer, introduksjonsmateriale, opplæringskurs
og lignende. Når vederlaget ikke motsvarer de reelle verdiene
for slikt materiale, finner det sted et indirekte kjøp
av deltakerstatus.
Det er ikke uvanlig at deltakerne blir pålagt forskjellige
faste avgifter eller å foreta faste regelmessige minstekjøp
av produkter. Når produktene som omsettes i systemet er
overpriset, skjer det en indirekte betaling for deltakelse.
Deltakerinnskuddet innlemmes i disse tilfellene i prisene og
kan være vanskelig å etterspore. Det kan som tidligere
nevnt være vanskelig å fastslå markedspris,
fordi produktene i alminnelighet ikke omsettes i et vanlig marked.
Dette er en enkel måte å forsøke å skjule
de reelle forhold på og dermed omgå forbudet.
Deltakerbetalingen kan ta mange former og de her nevnte formene
er ikke uttømmende. For å kunne vurdere om det
er ytet et vederlag for selve retten til deltakelse, må det
foretas en konkret helhetsvurdering hvor de reelle underliggende
forhold legges til grunn. Den største utfordringen i denne
sammenhengen blir vurderingen av om deltakeren har betalt en høyere
pris enn den reelle verdien for de varer, tjenester eller andre
ytelser han mottar i systemet.
Når det ytes vederlag for deltakelse, er det i den hensikt
og med den utsikt å oppnå økonomisk vinning
i neste omgang. Dette er ikke spesielt for pyramideselskapene, men
systemene lokker gjerne med store, urealistiske inntekter. Det er
denne muligheten for store inntekter som er selve drivkraften for
deltakerne og som deltakerne betaler for.
Det som er spesielt for pyramideselskapene, er at det ofte ligger
innbakt i inntekten en premie for å verve nye deltakere.
Hele eller deler av utbetalingene fra systemet stammer fra de nye
deltakernes deltakeravgifter. Det kan dreie seg om premie for verving
av nye deltakere. Men systemet kan også legge opp til at man
mottar inntekter fra andres verving.
Det bør ikke være avgjørende for om
virksomheten er lovlig eller ikke at den enkelte rent faktisk lar seg
motivere av utsikten til å tjene penger på andres deltakerinnskudd.
Det er tilstrekkelig at systemet rent faktisk fungerer slik. Men
det kan være avgjørende for den enkeltes straffeskyld
at vedkommende er eller burde være innforstått
med dette.
Det er den direkte forbindelsen mellom inntekt og verving som
er det sentrale element i pyramidespill. Kravet om at
stadig nye deltakere i sin tur må verve nye deltakere på lavere
nivåer, skaper selve pyramidestrukturen. Når inntekten
i systemet stammer fra disse deltakernes betaling for deltakelse,
legges grunnen for pyramideeffekten.
Inntekt i denne sammenheng innebærer utbetaling fra
systemet som kan inneholde enhver type fordel eller verdi i form
av penger, varer, tjenester eller andre ytelser.
Det bør ikke kreves en sikker utsikt til inntekt. Det
avgjørende er om deltakeren stilles i utsikt en teoretisk
mulighet for inntekt.
EU-direktivet beskriver motytelsen for deltakervederlaget som
mulighet til å oppnå kompensasjon/inntekt.
Departementet har etter dette i samsvar med EU- direktivet kommet
til at "mulighet for inntekt" er et av flere vilkår som
bør stilles for å forby selve systemet.
De moderne pyramidespill kamufleres gjerne som MLM-selskap med
større eller mindre grad av produktomsetning. Deltakernes
inntekt kan dermed også i større eller mindre
grad stamme fra produktomsetning ved siden av verving. En ny forbudsregel må ta
hensyn til dette og skille mellom det akseptable og det uakseptable
innslag av de elementer som er typiske for pyramidespill, og dermed
avgrense det straffbare området innenfor blandingsformene.
Når inntekten som stilles i utsikt, først og
fremst stammer fra verving gjennom deltakerbetaling, vil størrelsen
av den enkelte gevinst avhenge av fortsatt vekst i antallet nye
deltakere. Et slikt system er som oftest forutbestemt til å kollapse,
med den virkning at høyt plasserte deltagere oppnår
gevinst på bekostning av de som kommer inn senere, det
vi har kalt pyramideeffekt.
Det er nettopp denne typen arrangementer det er særlig
grunn til å gripe inn overfor. Departementet er derfor
av den oppfatning at forbudet bør rettes mot pyramidelignende
omsetningssystemer hvor aktiviteten særlig består
i å verve nye deltakere med henblikk på å oppnå deltakerbetaling
fra disse. I slike tilfelle vil inntekten komme fra verving snarere
enn omsetning av produkter, og virksomheten ligger derfor nær
opp til de klassiske pyramidespill.
Derimot er det ikke meningen å ramme pyramidelignende
omsetningssystemer som primært omsetter produkter.
EU-direktivet stiller som vilkår for forbud at inntekten
primært har sin årsak i verving. Departementet forstår
direktivet slik at mer enn 50 pst. av inntekten må stamme
fra vervingen.
En slik regel vil medføre en konkret helhetsvurdering
med formål å skille hvor pengestrømmene skriver
seg fra; om de særlig stammer fra verving eller omsetning
av produkter.
I de tilfelle hvor MLM-virksomheter tilbyr økonomiske
incentiver for å verve nye distributører, foreligger
det en forbindelse mellom inntekt og verving. Dette skaper ikke
pyramideeffekt så lenge inntekten ikke direkte eller indirekte
betales av de nye distributørene. Det er altså når
selskapets/deltakernes inntekt stammer direkte eller indirekte
fra vederlaget for å delta og inntekten er avhengig av
stadig vekst av nye deltakere, at pyramideeffekten oppstår.
Det ligger i selve pyramidens oppbygging at deltakernes inntekt
i slike tilfelle er avhengig av en stadig og fortsatt vekst i antall
nye deltakere. Når rekrutteringen avtar eller stopper opp,
vil pyramideeffekten inntre ved at systemet faller sammen.
Departementet vil foreslå at forbudsbestemmelsen skal
inneholde et krav om en slik vurdering av hvor inntekten særlig
stammer fra.
Nåværende forbudsbestemmelse i lotteriloven § 16
rammer bl.a. de som oppretter pyramidespill.
Initiativtakerne bør rammes uavhengig av om de selv
driver med salg eller verving, eller har inntekter av virksomheten.
Det er nok for eksempel å opprette et aksjeselskap med
sikte på å drive pyramidelignende omsetningssystem.
Innskudd av kapital i startfasen vil også rammes av dette
alternativet, men det bør etter departementets mening ikke
være noe nødvendig vilkår i forhold til
initiativtakerne. Initiativtakere som ikke selv skyter inn kapital,
har ikke engang tatt den risikoen det måtte være
for å tape denne.
Ifølge direktivet er drift av pyramidevirksomheten forbudt.
Dette rammer videre enn ordlyden i den nåværende § 16,
som bare omfatter den som oppretter eller deltar i virksomheten,
men det er noe avhengig av hvordan begrepet "deltar" oppfattes.
En slik utvidelse vil bidra til å effektivisere forbudet.
Det kan ofte være vanskelig å skille mellom rollene
i virksomheter av denne typen. Alternativet rammer ansatte eller
andre som utfører arbeid for systemet, for eksempel styret,
daglig leder eller forretningsfører. Selgere som arbeider
for virksomheten vil også kunne sies å være
med på å drive den.
For at en virksomhet skal kunne ha en pyramideeffekt, er det
ikke tilstrekkelig at noen tar initiativ til virksomheten og driver
den. Det trengs også en rekke andre aktører, særlig
slike som påtar seg å verve nye medlemmer.
I henhold til direktivet skal promotering (eng.: promoting) av
pyramideordningen forbys. Promotering er utadrettet aktivitet som
har som formål å få andre med i virksomheten.
I utkastet til lovtekst har departementet brukt begrepet "utbre"
for å beskrive den ulovlige handlingen. Forsøk
vil være straffbart, jf. § 17 første
ledd. Det er altså ikke noe vilkår at man faktisk
lykkes å få andre med i systemet. De som verver
andre inn i systemet, vil klart rammes.
Lotteriloven § 16 slik den lyder i dag, rammer også deltakelse
i pyramidespill. Mye taler for at dette også bør
gjelde for de pyramidelignende omsetningsformene. Deltakelsen er
en grunnleggende forutsetning for hele virksomheten. I likhet med
det klassiske pyramidespill går deltakerne inn i virksomheten
med den mulighet for øye å tjene penger på at
andre verves til systemet. Videre er det å ramme deltakelse viktig
for å kunne effektivisere forbudet.
Direktivet nevner ikke deltakere i virksomheten. Fokus er på at
virksomheten som sådan skal forbys. Enkeltpersoners befatning
med virksomheten er i den forbindelse mindre interessant. Slik departementet ser
det er direktivet ikke til hinder for å ramme deltakere
i virksomheten. Man tilfører ikke med dette noen nye materielle
vilkår for hva som skal være forbudt, men oppnår å gjøre
forbudet mer effektivt.
Departementet mener at forbud mot deltagelse bør videreføres
i det nye forbudet mot pyramidelignende omsetningssystemer.
Uttrykket "delta i" er ment å omfatte enhver som gjør
en innsats i virksomheten, typisk i form av å yte et innskudd.
Også arbeid for virksomheten vil rammes. Distributører
som selger pyramideselskapets produkter, vil rammes. Deltagere som
driver vervevirksomhet vil også komme inn under "utbre"-alternativet.
EU-direktivet regulerer kun pyramidelignende omsetningssystem
(eng: pyramid promotional scheme). Rene pyramidespill omfattes ikke
av direktivet slik at vi her står friere i utformingen
av en regel. Forslag til § 16 første
ledd er utformet som et klart forbud mot klassiske pyramidespill.
Annet ledd inneholder, i samsvar med EU-direktivet, et forbud
mot pyramidelignende omsetningssystemer. For at de pyramidelignende
omsetningssystemene skal kunne rammes av forbudet må følgende
kumulative vilkår være oppfylt:
1. Det må dreie seg om en pyramidelignende
struktur, dvs. et arrangement som er bygget opp i forskjellige nivåer,
2. hvor det ytes vederlag for deltakelse,
3. hvor deltakerne stilles i utsikt en mulighet for inntekt,
og
4. hvor en slik inntekt særlig skyldes at andre
verves til systemet, snarere enn ved salg eller forbruk av produkter.
En forbudsregel som i ytterligere detalj beskriver gjerningsinnholdet
og kriteriene for det ulovlige, vil i tillegg til å være
i strid med EU-direktivets bestemmelse, lett bli gjenstand for tilpasning
og dermed raskt bli foreldet. For å hindre omgåelsestilfellene
er det nødvendig å utforme forbudet også med
vurderingsbestemte og ikke bare deskriptive kriterier. En slik regel
vil gi den nødvendige åpenhet og fleksibilitet
slik at de reelle forhold kan legges til grunn og omgåelser
forhindres. Regelen vil være en lojal gjennomføring
av EU-direktivets bestemmelse og i samsvar med kravene til totalharmonisering.
For å kunne oppnå en effektiv håndhevelse
av forbudet mot pyramidelignende omsetningssystemer i forslaget
til lotteriloven § 16 nytt annet ledd, har departementet
i høringsrunden lansert ulike lovtiltak med sikte på å ivareta
dette formålet. Departementet mener at disse ulike tiltakene
også fører til at reglene etterleves i større
grad gjennom at reglenes preventive virkninger blir større.
Departementet har i høringsnotatet bedt høringsinstansene
spesielt om å uttale seg om forslaget bør suppleres
av ytterligere regler og hvordan reglene i så fall bør
utformes, for at forbudet i annet ledd skal nå sitt tilsiktede
formål.
Etter departementets oppfatning er tiltaksalternativene som foreslås
i høringsnotatet i overensstemmelse med direktivets krav
på området.
Etter departementets oppfatning kan en plikt for den som har
hatt inntekter fra omsetningssystem der det ytes vederlag for å få mulighet
til å oppnå inntekter fra systemet, til å dokumentere
hvor inntektsstrømmen stammer fra, være et godt
bidrag til en effektiv håndhevelse av forslaget til lotteriloven § 16 nytt
annet ledd.
Dokumentasjonsplikten kan for eksempel fremgå av et
nytt tredje ledd i § 16.
Forslaget til et nytt tredje ledd i lotteriloven § 16 vil
i første rekke kunne innebære at Lotteri- og stiftelsestilsynet
ved mistanke om at det er opprettet et ulovlig pyramidelignende
omsetningssystem som nevnt i § 16 nytt annet ledd,
kan kreve at den eller de som har hatt inntekter fra systemet, dokumenterer
at inntektene særlig skyldes salg eller forbruk av varer mv.,
og ikke at andre verves til systemet. Ved manglende oppfyllelse
av plikten vil Lotteri- og stiftelsestilsynet kunne gi pålegg
til den det gjelder om at virksomheten (dvs. deltakelsen i omsetningssystemet) skal
opphøre. Dersom dokumentasjonsplikten ikke kan anses oppfylt
i et konkret tilfelle, vil dette også kunne være
en indikasjon på at det foreligger et ulovlig pyramidelignende
omsetningssystem som tilsynet kan gripe inn mot eller anmelde til
politiet. Videre vil den misligholdte dokumentasjonsplikten i seg
selv være straffbelagt og kunne medføre at Lotteri-
og stiftelsestilsynet begjærer påtale for brudd
på bestemmelsen dersom dette anses formålstjenlig.
Forslaget vil kunne ha en betydelig preventiv effekt og føre
til at bakmenn og andre som vurderer å involvere seg i
omsetningssystemer som kan rammes av forslaget til § 16
nytt annet ledd, overveier spørsmålet om deltakelse
på en grundig måte og stille seg og andre mer
kritiske spørsmål enn vedkommende ellers kanskje
ville gjort. I så fall vil forslaget kunne ha en oppdragende
virkning. Tidligere omtalte saker i media har vist at det synes å foreligge
et behov i dette henseende.
Forslaget vil innebære at den som har hatt inntekter
fra omsetningssystem der det ytes vederlag for å få mulighet
til å oppnå inntekter fra systemet, må kunne
dokumentere at inntektene særlig stammer fra salg eller
forbruk av varer, tjenester eller andre ytelser, og ikke at andre
verves til systemet. Forslaget innebærer at bare deltakere
i systemet som faktisk har oppebåret inntekter gjennom
systemet, har dokumentasjonsplikt. Dersom deltakeren kun har tapt
sitt innskudd i systemet, jf. vederlagskravet i forslaget til lotteriloven § 16
nytt annet ledd, og ikke har mottatt noe tilbake, faller vedkommende
utenfor bestemmelsens anvendelsesområde, siden det ikke
er noen inntekt å dokumentere.
Kravet om at deltakeren må ha oppebåret inntekter
fra systemet, innebærer likevel ikke at det er oppstilt
noe krav om at vedkommende har oppnådd noen gevinst ved
at inntektene overstiger vederlaget som er skutt inn i systemet.
Det er tilstrekkelig at deltakeren faktisk har mottatt inntekter
gjennom systemet. Myndighetene har på vanlig måte
bevisbyrden for at vedkommende har oppebåret slike inntekter.
Dokumentasjonsplikten påhviler deltakeren bare for siste
del av gjerningsbeskrivelsen i annet ledd.
Erfaringen de seneste årene har vist en klar oppblomstring
av pyramidelignende organisasjoner, som ligger i grenselandet mellom
lovlige næringsorganisasjoner og ulovlige pyramidespill.
Anslagsvis har opp mot flere hundre tusen mennesker deltatt i slik virksomhet
i Norge. Samlet sett er betydelige beløp investert i organisasjonene.
I en rekke av organisasjonene har deltakerne helt eller delvis tapt
sine investeringer. Utviklingen gjør det nødvendig å klargjøre
det eksisterende forbudet mot pyramidespill. Målsettingen
med lovendringen er å formulere en forbudsbestemmelse som
er lettere å håndheve, som er i samsvar med bestemmelsene
i EU-direktivet om urimelig handelspraksis, og som søker å trekke
en tydeligere grense mellom lovlig næringsvirksomhet og ulovlig
pyramidelignende omsetningssystem. Lovforslaget legger opp til at
både de rene og de kamuflerte pyramidespill omfattes av
forbudet, samtidig som alminnelig MLM-virksomhet faller utenfor.
Departementet mener det bør holdes fast på begrepet
pyramidespill som utgangspunkt for forbudet. Begrepet er de senere år
i økende grad brukt som betegnelse på den type
virksomhet som ønskes omfattet. Pyramideformen har så langt
også vært et kjennetegn på de organisasjonsstrukturer
som det er ønskelig at omfattes av forbudet. Det understrekes
imidlertid at det ikke er en forutsetning at pyramidestrukturen
er tydelig og kan påvises for at bestemmelsen i § 16
skal komme til anvendelse. Spillbetegnelsen er et uttrykk for at
forbudet rammer virksomhet som først og fremst flytter
penger rundt i et deltakernettverk, mens pengestrømmene
i underordnet grad er på basert en næringsmessig
omsetting av varer og tjenester. Pyramidespillbegrepet omfatter
også de øvrige kjedelignende aktiviteter som er
nevnt i gjeldende lovformulering.
Forslaget til presiseringen av rekkevidden i § 16 nytt
annet ledd innebærer at forbudet også omfatter pyramidelignende
omsetningssystemer, der mer enn 50 pst. av systemets samlede inntekter
er vervingsbasert, det vil si kommer fra vederlag som gis for i
neste omgang å få mulighet til å oppnå inntekter
av at andre verves til virksomheten.
Departementets forslag til ny lovtekst innebærer en
straffesanksjonert dokumentasjonsplikt i forhold til hva inntektene
i nettverket er basert på. Det er grunn til å tro
at en slik regel vil ha en preventiv effekt og føre til
at bakmenn og andre som vurderer å involvere seg i omsetningssystemer
som kan rammes av forslaget til § 16 nytt annet
ledd, overveier spørsmålet om deltakelse på en
mer grundig måte og stiller seg og andre mer kritiske spørsmål
enn de ellers ville ha gjort. Slik mer grunnleggende avveining i
forkant av etableringen av pyramidespillvirksomhet antas å ha
stor betydning for å forhindre etableringen av slik virksomhet.
Kravet om dokumentasjonsplikt vil også gjøre det
lettere å kartlegge og etterforske pyramidelignende nettverk
som er etablert. Lignende straffesanksjonert dokumentasjonsplikt
er også kjent fra ligningslovgivningen, merverdiavgiftslovgivningen og
tollovgivningen.
Bakgrunnen for forslag om straffesanksjonert dokumentasjonsplikt
er at en slik plikt anses som en forutsetning for effektiv gjennomføring
av bestemmelsen. Forslaget om en straffesanksjonert dokumentasjonsplikt
vil kunne få betydelig preventiv effekt og føre
til at bakmenn og andre som vurderer å involvere seg i
omsetningssystemer som kan rammes av forslaget til § 16
nytt annet ledd, overveier spørsmålet om deltakelse
på en grundig måte. Departementet mener derfor
en slik plikt er ønskelig i forhold til pyramidespill både
for å begrense etableringen av slik aktivitet og for å sikre
reell mulighet til håndheving av pyramidespillforbudet.
Regelen vil beskytte den alminnelige borger mot å bli forledet
til store tap gjennom denne typen virksomhet. Departementet er enig med
de høringsinstanser som understreker at et siktemål
med dokumentasjonsplikten er å kunne avdekke hvor inntektsstrømmen
i de aktuelle pyramidelignende virksomhetene kommer fra. Dokumentasjonsplikten
bør derfor tolkes vidt, og må blant annet kunne omfatte
virksomhetens statutter, eierforhold/strukturer, innmeldingskostnader
for medlemmer, omsetning i selskapet splittet på omsetningstyper,
kopi av regnskap, utskrift av selskapets konti, kopi av virksomhetens
og deltakernes hjemmesider mv.
Når det gjelder riksadvokatens innvendinger i forhold
til selvinkriminering, vil departementet vise til at vernet mot
selvinkriminering ikke står i veien for at man kan ha regler
om opplysningsplikt i ordinære forvaltningssaker, men at
retten til å forholde seg taus inntrer når saken
går over til å være en sanksjonssak.
Departementet ser at dette kan reise problemer i enkeltstående
tilfeller. I de tilfeller Lotteri- og stiftelsestilsynet krever
slik dokumentasjon av deltakere i pyramiden, vil tilsynet kunne
gi informasjon om at den dokumentasjon som gis, ikke vil bli brukt
som bevis i straffesak mot personen selv. Når det gjelder juridiske
personer, mener departementet at de rettsikkerhetshensyn som ligger
til grunn for EMKs vern mot selvinkriminering ikke har samme vekt,
jf. NOU 2003:15 Fra bot til bedring, punkt 12.7.4.
Spørsmål knyttet til jurisdiksjon er ikke behandlet
særskilt i tilknytning til lovforslaget. Utgangspunktet
er her straffeloven § 12. Siden forbudet i lovforslaget
også omfatter deltakelse og utbredelse, samt medvirkning
til dette, vil all slik aktivitet som foregår innenfor
Norges alminnelige jurisdiksjonsområde omfattes av forbudet,
selv om opprettelse og drift av virksomheten skjer utenfor lovens
virkeområde. Når det gjelder elektronisk formidling
av slike tilbud via Internett og lignende kanaler, legges det til grunn
at virkningsprinsippet i straffeloven § 12 andre ledd
får konkret anvendelse i det enkelte tilfellet, jf. også §§ 5
og 7 i ny alminnelig del av straffeloven, vedtatt av Stortinget
på grunnlag av Ot.prp. nr. 90 (2003-2004).
Det har vært reist spørsmål fra flere
høringsinstanser om behovet for at det vedtas angrerett
etter lov om forbrukerkjøp og angrerett (lov 105/2000) også for
deltaker i pyramidelignende systemer. Dette krever endring i angrerettloven,
som i dag kun omfatter forholdet mellom forbrukere og næringsdrivende. I
de pyramidelignende systemene er alle deltakerne å anse
som næringsdrivende. En angrerett for deltakerne forutsetter
derfor en utvidelse av angrerettloven, og krever eventuelt nærmere
utredning. Angrerett vil blant annet kunne føre til økt
risikovilje hos deltakerne ut fra at de vil kunne ha krav på å få pengene
igjen, og kan dermed vanskeliggjøre arbeidet med å redusere
omfanget av pyramidespill.
Deltakelse i pyramidespill er i seg selv straffbart også i
medhold av gjeldende ordlyd i lotteriloven § 16.
Slik deltakelse anses i dag som grov overtredelse og straffes med
bøter eller fengsel inntil 3 år, jf. § 17
annet ledd. Forslaget innebærer ingen endring på dette
punkt. Den øvre del av strafferammen for grove overtredelser
bør imidlertid reserveres for de mer profesjonelle aktørene.
Departementet understreker at forbudet i § 16
også omfatter medvirkningsansvar, jf. lotteriloven § 17
første ledd. Departementet er enig i Finansdepartementets
og Skattedirektoratets høringsmerknad om at medvirkningsansvaret
bør omfatte de reelle sentrale bakmenn/gründere
som ofte ikke har noen formelle posisjoner i selskapet eller deltar
i driften, samt sentrale profesjonelle aktører som bistår
selskapet med viktige funksjoner.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Gunn Karin Gjul, Britt Hildeng, Espen Johnsen og Tove Karoline Knutsen, fra Fremskrittspartiet, Ulf Erik Knudsen og Karin S. Woldseth, fra Høyre, Olemic Thommessen, fra Sosialistisk Venstreparti, May Hansen, fra Kristelig Folkeparti, lederen May-Helen Molvær Grimstad, fra Senterpartiet, Erling Sande, og fra Venstre, Trine Skei Grande, vil vise til at mange nordmenn den senere tid har blitt lurt til å investere penger i pyramideorganisasjoner som driver nettverkssalg. Komiteen vil peke på at lotteriloven § 16 forbyr pyramidespill, men at denne typen virksomhet ikke er omfattet av loven. Komiteen er derfor svært tilfreds med at det fremmes en lovendring som forbyr pyramidelignende omsetningssystemer der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter og som særlig skyldes at andre verves til systemet snarere enn ved salg eller forbruk av produkter.
Komiteen mener lovforslaget på en god måte trekker opp grensen mellom lovlige og ulovlige pyramidelignende omsetningssystem. Komiteen vil fremheve at utenfor forbudet faller pyramidelignende omsetningssystem som primært omsetter produkter.
Komiteen mener det er viktig at loven til enhver tid, på en tilfredsstillende måte, er anvendelig. Selv i de land som har innført lignende lovhjemle, som nå innføres her, viser det seg at det i en del tilfeller kan være vanskelig å få stoppet uønsket pyramideaktivitet og få dømt bakmennene. Komiteen mener at Regjeringen må være oppmerksom på behovet for å oppdatere loven på et senere tidspunkt. Det forutsettes at det arbeides videre, i internasjonale fora og sammen med fagmiljøer, med å gjøre loven treffsikker og adekvat.
Komiteen støtter lovforslaget.
Komiteen viser til sine merknader og til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v.
I
I lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v. gjøres følgende endringer:
§ 16 skal lyde:§ 16. Pyramidespill og pyramidelignende omsetningssystem
Det er forbudt å opprette, drive, delta i eller utbre pyramidespill eller lignende system. Som omfattet av forbudet regnes ethvert system der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter som bare følger av at andre verves til pyramidespillet mv.
Forbudet i første ledd omfatter pyramidelignende omsetningssystem der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter som særlig skyldes at andre verves til systemet, og ikke salg eller forbruk av varer, tjenester eller andre ytelser.
Lotteri- og stiftelsestilsynet kan kreve at den som har hatt inntekter fra omsetningssystemet der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter fra systemet, dokumenterer at vedkommendes inntekter særlig skyldes salg eller forbruk av varer, tjenester eller andre ytelser, og ikke at andre verves til systemet.
§ 17 annet ledd skal lyde:
Grov overtredelse straffes med bøter eller fengsel inntil tre år. Ved avgjørelsen av om overtredelsen skal regnes som grov, skal det særlig legges vekt på om handlingen gjelder et betydelig beløp, er rettet mot barn eller av andre grunner må anses som særlig skadelig. Ved overtredelse av forskrift etter § 3 første ledd bokstav i og ved overtredelse av § 16 første og annet ledd skal forholdet alltid anses som grovt.
II
Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.
Oslo, i familie- og kulturkomiteen, den 8. desember 2005
May-Helen Molvær Grimstad |
Gunn Karin Gjul |
leder |
ordfører |