Til Odelstinget
Forsvarsdepartementet legger med dette frem et forslag til lov
om endringer i lov 17. juli 1953 nr. 28 om Heimevernet §§ 13
og 16.
Et endret trusselbilde og kvalitetsreformen i Heimevernet (HV)
har medført et justert oppgavespekter for HV, jf. St.prp.
nr. 1 (2004-2005) for Forsvarsdepartementet s. 86, hvor det bl.a.
heter:
"Det endrede trusselbildet medfører en endring
i Heimevernets oppgaver. Fortsatt skal HV produsere til Forsvarets
styrkestruktur og gjennomføre pålagt fredsvirksomhet.
I tillegg vil det moderniserte HV være svært relevant
for oppdrag knyttet til suverenitetshevdelse, krisehåndtering
og bistand til ivaretakelse av samfunnssikkerheten, bl.a. gjennom
forsterkning av annen militær tilstedeværelse
i utsatte områder. Spesielt viktig er bistand for å forebygge
og bekjempe terroranslag som politiet har primæransvaret
for å håndtere."
Det foreligger i dag et utilstrekkelig rettslig grunnlag for å innkalle
HV-personell til å forestå de primær-
og sekundæroppgaver som kan utledes av Stortingets tilslutning
til kvalitetsreformen i HV spesielt, omstillingen av Forsvaret generelt
samt hensynet til å styrke sivilt-militært samarbeid
innenfor samfunnssikkerhet. Departementet mener derfor at rettsgrunnlaget
for å innkalle HV til å gjennomføre oppgaver
de er pålagt bør styrkes, og foreslår
at dette skjer gjennom en utvidelse av heimevernsloven § 13 om å kunne
pålegges nærmere bestemt tjeneste ut over pliktig
tjeneste etter lovens §§ 9 til 12. Slik
tjeneste foreslås begrenset til å gjelde tjeneste
som tar sikte på å avverge eller begrense anslag
av omfattende eller av annen årsak særlig skadevoldende
karakter, rettet mot vesentlige samfunnsinteresser.
Dagens rettsgrunnlag kan i en gitt situasjon gjøre det
vanskelig å benytte HV til suverenitetshevdelse, bistand
til ivaretakelse av samfunnssikkerhet, forsterket grensevakt, styrkebeskyttelse,
sikring av nasjonale styrker og mottak av allierte forsterkninger og
bistand til objektsikring av kritisk infrastruktur, dersom situasjonen
ikke er kommet så langt at man vil anse at "krig truer".
Departementet har riktignok en viss styring i å legge
forholdene til rette for bruk av HV til slike skarpe oppdrag i fredstid,
gjennom å fremme forslag i de årlige budsjettproposisjoner
om maksimal tjenestetid som er så vidt fleksible at eventuell
innkalling til skarpe oppdrag ikke går på bekostning
av nødvendig tjenestetid for trening og øving.
Lengden må imidlertid veies opp mot den totale samfunnsmessige
belastning og belastningen for den enkelte og sivile arbeidsgivere
ved å tre ut av daglig arbeid. Det vil dessuten være
urimelig og vanskelig i praksis at departementet hvert år
skal måtte spekulere i muligheten for ekstraordinære
omstendigheter som krever HV-innsats ut over det normale. Det vil
for slike oppdrag være mer formålstjenlig med
en generell lovhjemmel som åpner for innkalling til tjeneste
ut over den årlige tjenestetid.
Det er derfor behov for å foreta en forsiktig utvidelse
av det saklige virkeområde i heimevernsloven § 13.
En kan vanskelig se gode grunner til at HV ikke kan kalles inn til
f.eks. vakthold til støtte for politiet i en usikker situasjon
for å forebygge menneskeskapte anslag, når HV
kan kalles inn for å forebygge eller begrense naturskapte
hendelser. Utvidelsen må imidlertid være forsiktig
og godt legislativt begrunnet, fordi den må avveies mot
det forhold at HVs egenart bygger på at Forsvaret i fredstid
"låner" personellet fra det sivile samfunnet for et begrenset
tidsrom. Bestemmelsen må derfor utformes slik at man ikke
går for langt i å hjemle at Forsvaret kan ta personer
ut fra sivilsamfunnet til oppdrag som Forsvaret kan forutse og planlegge
for.
Lovforslag må også ta hensyn til at den enkelte HV-soldat
har en legitim interesse i å ha forutberegnelighet med
hensyn til tjenestens omfang. Samtidig tilsier samfunnsmessige hensyn
at et modernisert HV faktisk må kunne benyttes til oppdrag
i samsvar med trusselbildet og fastsatt oppgavespekter, og at HV
er i stand til å respondere fleksibelt for å trygge
befolkningen og samfunnssikkerheten i situasjoner hvor samfunnets
samlede maktmidler må tas i bruk. I slike situasjoner må det
antas at befolkningen vil ha forståelse for at HV kan innkalles,
og at andre hensyn må vike.
Med hjemmel i heimevernsloven kan man i dag innkalle HV-styrker
til skarpe oppdrag, for eksempel oppdrag som bistand til politiet
i antiterrorsammenheng, innenfor rammen av den tid som Stortinget
har fastsatt som maksimal tjenestetid for det aktuelle år. I
dag må imidlertid slik innkalling skje på bekostning av
den trening og øving som den årlig fastsatte tjenestetiden
i utgangspunktet er ment å medgå til. Og når årlig
fastsatte tjenestedager er oppbrukt, er innkallingsmulighetene stengt.
Årlig maksimal tjenestetid fastsettes av Stortinget
etter forslag i de årlige budsjettproposisjoner. For 2005
er årlig tjenestetid fastsatt til 6-30 dager for innsatsstyrkenes
del. For forsterknings- og oppfølgingsstyrkenes del er årlig
tjenestetid fastsatt til 9 dager for HV-befal og 6 dager for HV-mannskaper.
I krig eller når krig truer kan HV-personell etter nærmere
bestemmelser av Kongen pålegges sammenhengende tjeneste
så lenge forholdene gjør det nødvendig,
jf. heimevernsloven § 14. De kan da brukes til
ethvert oppdrag som ligger innenfor tjenestepliktens grenser, jf.
heimevernsloven § 8. I fredstid er det imidlertid
kun heimevernsloven § 13 som på generelt
grunnlag hjemler innkalling med sikte på tjeneste utover årets
fastsatte maksimale tjenestetid. Denne lovhjemmelen gir kun anledning
til å pålegge tjeneste "som tar sikte på å avverge
eller begrense naturkatastrofer eller andre alvorlige ulykker".
Bestemmelsen hjemler således ikke pliktig tjeneste for
andre formål (menneskeskapte trusler).
Forsvarsdepartementet sendte et notat med forslag til lovendringer
på høring den 26. mai 2005 med frist
til å gi uttalelse innen 1. september 2005. Høringsnotatets
adressater er gitt i proposisjonens pkt. 2.2.
Departementet foreslo i høringsnotatet en forsiktig
utvidelse, og antok at dette rettsteknisk enklest kunne gjennomføres
ved endringer i heimevernsloven § 13 slik:
"Innenfor rammen av den pliktige tjenestetid kan heimevernssoldater
pålegges tjeneste i forbindelse med arrangementer som tjener
Heimevernets eller Forsvarets interesser. Ut over pliktig tjeneste
etter §§ 9 til 12 kan heimevernssoldater
pålegges tjeneste som tar sikte på å avverge
eller begrense naturkatastrofer eller andre alvorlige ulykker. Kongen
bestemmer hvem som skal kunne be om hjelp, hvem som skal kunne avgjøre
om hjelp skal ytes og hvem som skal bære utgiftene. Ut over pliktig tjeneste etter §§ 9 til
12 kan heimevernssoldater også pålegges tjeneste, herunder
vakthold og sikring av objekter og infrastruktur, som tar sikte
på å avverge eller begrense anslag av omfattende
eller av annen årsak særlig skadevoldende karakter,
rettet mot vesentlige samfunnsinteresser."
I høringsnotatet ble det videre lagt til grunn at en slik
endring også vil måtte medføre noen endringer
i lovens § 16, f. eks. slik:
"Tjeneste i krig og under beredskap eller som følge
av tjeneste som nevnt i § 13 skal
fordeles mest mulig jevnt på de heimevernssoldater som
står til rådighet for slik tjeneste."
Departementet anførte videre i høringsnotatet:
"Ordlyden i forslaget om tilføyelse i § 13
bygger på ordlyden i instruks 28. februar 2003
nr. 220 om Forsvarets bistand til politiet § 15
bokstav b, og sikrer at hjemmelsgrunnlaget kun utvides til å dekke
alvorlige situasjoner hvor HVs innsats er påkrevet. Både
innsats i forebyggende og reparerende øyemed dekkes. Tjenesteplikten
er begrenset til å gjelde (fare for) "anslag", som dekker
både sabotasjehandlinger, terrorhandlinger og mer militære
anslag.
Forslaget dekker HVs innsats i slike situasjoner enten
den gjennomføres som en militær operasjon under
forsvarsministerens konstitusjonelle ansvar, for eksempel for å sikre
militære områder med hjemmel i lov om militær
politimyndighet, eller som bistand til politiet. Lovforslaget gjør
ingen endringer i de etablerte ansvarsforholdene mellom forsvaret
og politiet i ekstraordinære situasjoner. Det understrekes
i den forbindelse at innkalling av HV til støtte for politiet
fortsatt skal følge prosedyrene og bestemmelsene i bistandsinstruksen."
Ingen av høringsinstansene går mot forslaget.
Høringsinstansenes merknader og departementets vurderinger
er gitt i Ot.prp. nr. 36 (2005-2006), pkt. 3.3.
Lovforslaget vil i seg selv ikke medføre økonomiske
og administrative konsekvenser. Innkalling av HV-personell i medhold
av bestemmelsen vil kun skje i alvorlige situasjoner, for eksempel
som bistand til politiet i situasjoner der det iverksettes omfattende objektsikring
eller hvor beskyttelsesbeshovet vil strekke seg over en lengre tidsperiode.
Kostnadene forbundet med HVs innsats i slike ekstraordinære
situasjoner vil være situasjonsavhengig, og budsjettmessige
konsekvenser m.m. vil uansett måtte adresseres konkret
i det enkelte tilfelle, slik det eksempelvis ble gjort i forbindelse
med de beredskapstiltak som ble iverksatt i Norge i tiden etter
11. september 2001.
Bestemmelsen er endret lovteknisk ved at den nå er delt
inn i flere ledd. Materielt sett er det kun annet ledd annet og
tredje punktum som er nytt. Bakgrunnen for den lovtekniske endringen
skyldes at Justisdepartementet i sin høringsuttalelse uttalte
at regelens indre sammenheng og alminnelige språklige overveielser
tilsier at bestemmelsen bør deles opp i ledd. Videre anbefalte
Justisdepartementet at det bør foretas enkelte språklige
forenklinger uten at meningsinnholdet endres. Forsvarsdepartementet
er enig i Justisdepartementets rettstekniske forbedringsforslag,
og har innarbeidet disse.
Bestemmelsen hjemler innkalling av heimevernssoldater, også ut
over årlig fastsatt tjenestetid, til tjeneste som tar sikte
på å avverge eller begrense anslag av omfattende
eller av annen årsak særlig skadevoldende karakter,
rettet mot vesentlige samfunnsinteresser. Ordlyden bygger på helt
tilsvarende formuleringer i gjeldende instruks om Forsvarets bistand
til politiet, som blant annet regulerer håndhevelsesbistand
fra Forsvaret til politiet for å forebygge eller bekjempe
terrorhandlinger.
Det vises til departementets vurderinger i pkt. 3.3 ovenfor som
gir føringer for tolkninger av det vurderingstema som ligger
til grunn når man vurderer å ta i bruk bestemmelsen,
og som dermed også legger terskelen for hva slags tjeneste
lovforslaget hjemler innkalling til. Det er kun aktuelt å innkalle
personell til tjeneste for å forebygge eller begrense alvorlige
anslag (terroranslag, sabotasje og lignende). Dersom det i en situasjon
på forhånd er klart at trusselsituasjonen dreier
seg om anslag som etter sin karakter verken vil være omfattende
eller særlig skadevoldende, vil bestemmelsen ikke kunne
benyttes som innkallingsgrunnlag. Det avgjørende vurderingskriterium
er relatert til hvorfor det i en gitt situasjon er påkrevd å innkalle
HV. Det er ikke avgjørende at en bestemt trussel skal ha
materialisert seg på et visst nivå. Man må i
stedet se på formålet med innkallingen.
Når innkalling først kan skje etter bestemmelsen, kan
heimevernssoldater i prinsippet settes til all slags tjeneste som
er relevant for formålet. Vakthold og sikring av objekter
og infrastruktur antas å være viktige oppgaver
i praksis, og disse funksjoner er derfor nevnt uttrykkelig i lovteksten
som eksempler på tjenestefunksjoner, uten at dette anses
rettslig nødvendig å gjøre.
Det vises til pkt. 3.3 ovenfor hvor det er begrunnet hvorfor
departementet foreslår nedfelt i lovteksten at heimevernssoldater
under 18 år ikke kan settes til slik tjeneste som forslaget
til § 13 annet ledd omhandler.
Til paragrafens tredje ledd understrekes at forskriftsregulering
etter denne bestemmelsen forutsetter at Heimevernets innsats skjer
utenom i redningstilfeller og som bistand til annen statsetat, for
eksempel til politiet eller fylkesmannen. Den nye hjemmelen vil
også dekke situasjoner som gjennomføres som en
selvstendig militær operasjon under forsvarsministerens
konstitusjonelle ansvar, for eksempel vakthold på militært
område med hjemmel i eierrådighet og lov om militær
politimyndighet. I disse tilfeller vil det selvsagt ikke være
behov for forskriftsregulering av bistandsprosedyrer og utgiftsdekning.
Krigstjeneste og tjeneste pålagt i medhold av gjeldende § 13
i heimevernsloven skal etter loven § 16 fordeles
mest mulig jevnt på de heimevernssoldater som står
til rådighet for slik tjeneste. Rettferdighets- og likebehandlingsprinsipper
tilsier at det samme bør gjelde for innkalling til skarpe
operasjoner i fredstid som omfattes av lovforslaget i § 13
annet ledd annet punktum. I en akutt situasjon står man imidlertid
fritt til å innkalle de som er mest egnet og tilgjengelige,
uavhengig av tidligere innkallinger, jf. også at § 16
under enhver omstendighet bare pålegger myndighetene en
plikt til å søke "mest mulig" jevn fordeling.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Bendiks H. Arnesen, Thorbjørn Jagland og Signe Øye, fra Fremskrittspartiet, Per Roar Bredvold, Henning Skumsvoll og Per Ove Width, fra Høyre, lederen Jan Petersen, og fra Sosialistisk Venstreparti, Bjørn Jacobsen, merker seg at forslaget i proposisjonen er endring av heimevernsloven, for utvidet tjenesteplikt i fredstid. Et endret trusselbilde og kvalitetsreformen i Heimevernet (HV) har medført et behov for justerte oppgavespekter for HV, jf. St.prp. nr. 1 (2004-2005).
Komiteen mener at ved å endre loven slik som det nå legges opp til, vil det bli et rettslig grunnlag for å innkalle HV-personell til oppgaver som kan utledes av Stortingets tilslutning til kvalitetsreformen i HV spesielt, omstilling av Forsvaret generelt samt hensynet til å styrke sivilt-militært samarbeid innenfor samfunnssikkerhet.
Komiteen er enig i at dagens rettsgrunnlag for å innkalle HV-personell til suverenitetshevdelse, bistand til ivaretakelse av samfunnssikkerhet, forsterket grensevakt, styrkebeskyttelse, mottak av allierte forsterkninger, samt bistand til objektsikring av viktig infrastruktur med mer, best kan gjøres ved å endre heimevernsloven § 13 og § 16.
Komiteen er også enig med Departementet i at det er vanskelig å se gode grunner til ikke å innkalle HV for vaktholdstøtte til politiet i en usikker situasjon for å forebygge menneskeskapte situasjoner, når HV kan kalles inn for å forebygge eller begrense naturskapte hendelser.
Komiteen merker seg at den foreslåtte lovendring vil gi hjemmel for større fleksibilitet for utkalling av HV-personell. Dagens ordning med årlig maksimal tjenestetid blir fastsatt i de årlige budsjettproposisjoner. Innkalling ut over disse bestemte årlige tjenestedagene er ikke mulig dersom det ikke er oppstått en krigssituasjon eller det er krig.
Komiteen er oppmerksom på at endring av loven som foreslått kan bli en belastning på det sivile samfunnet. Tjenestetid i HV utover de budsjettbestemte perioder og ekstra utkalling slik lovendringen nå legger opp til, kan bli en ekstra belastning på både HV-personellet og de bedriftene som disse er ansatt i. I en akutt situasjon må man stå fritt til å innkalle det personellet som er mest egnet og tilgjengelig, uavhengig av tidligere innkallinger. Komiteen er imidlertid enig i at det innenfor rammen av egnet og tilgjengelig personell, bør bestemmelsene i endret § 16 håndheves med mulig jevn fordeling av tjeneste for de HV-soldater som står til rådighet.
Komiteen er også enig i viktigheten av at:
"Lovforslaget gjør ingen endringer i de etablerte ansvarsforholdene mellom forsvaret og politiet i ekstraordinære situasjoner. Det understrekes i den forbindelse at innkalling til HV til støtte for politiet fortsatt skal følge prosedyrene og bestemmelsene i bistandsinstruksen."
Komiteen merker seg at ingen av høringsinstansene går mot de foreslåtte endringene av HV-loven, og det viser at forslaget er meget godt forankret i alle høringsinstansene. Det fremgår også i uttalelsene at terskelen for å kalle inn HV-personell til krisehåndtering må være rimelig høy, noe som komiteen også vil påpeke viktigheten av.
Komiteen støtter forslaget til endring i lov 17. juli 1953 nr. 29 om Heimevernet (utvidet tjenesteplikt i fredstid).
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre følgende
vedtak til lov
om endringer i lov 17. juli 1953 nr. 28 om Heimevernet (utvidet tjenesteplikt i fredstid)
I
I lov 17. juli 1953 nr. 28 om Heimevernet gjøres følgende endringer:
§ 13 skal lyde:
Innenfor rammen av den pliktige tjenestetid kan heimevernssoldater pålegges tjeneste i forbindelse med arrangementer som tjener Heimevernets eller Forsvarets interesser.
Ut over pliktig tjeneste etter §§ 9 til 12 kan heimevernssoldater pålegges tjeneste som tar sikte på å avverge eller begrense naturkatastrofer eller andre alvorlige ulykker. Det samme gjelder tjeneste, herunder vakthold og sikring av objekter og infrastruktur, som tar sikte på å avverge eller begrense anslag av omfattende eller av annen årsak særlig skadevoldende karakter, rettet mot vesentlige samfunnsinteresser. Heimevernssoldater som ikke har fylt 18 år, kan ikke settes til tjeneste som nevnt i annet punktum.
Kongen bestemmer hvem som skal kunne be om hjelp, hvem som skal kunne avgjøre om hjelp skal ytes og hvem som skal bære utgiftene.
§ 16 skal lyde:
Tjeneste i krig og under beredskap eller som følge av tjeneste som nevnt i § 13 skal fordeles mest mulig jevnt på de heimevernssoldater som står til rådighet for slik tjeneste.
II
Loven her trer i kraft straks.
Oslo, i forsvarskomiteen,den 2. mars 2006
Jan Petersen |
Henning Skumsvoll |
leder |
ordfører |