Til Odelstinget
I dokumentet fremmes følgende forslag:
"Vedtak til lov
om endring i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)
I
I lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) gjøres følgende endring:
§ 29 nytt femte ledd skal lyde:
Dersom grunnlaget for utvisning er bestemmelsens litra d, eller e, skal utlendingen holdes i lukket forvaring med brev- og besøkskontroll inntil utvisningen kan effektueres.
II
Loven trer i kraft straks."
Som bakgrunn for forslaget vises det i dokumentet til at Borgarting lagmannsrett stadfestet 20. november 2006 Oslo tingretts avgjørelse av at utvisningsvedtaket av A, kjent som mulla Krekar, er gyldig. Til tross for at mulla Krekar er besluttet utvist fra Norge fordi han er en trussel mot rikets sikkerhet, er det ikke lagt begrensninger i hans bevegelsesfrihet, annet enn at han ikke kan reise ut av landet.
I påvente av eventuelle avtaler og garantier som gjør det mulig å utvise utlendinger som er en trussel for rikets sikkerhet, mener forslagsstillerne at det er nødvendig med en innskjerpelse av bevegelsesfriheten til slike personer.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen
Tore Hagebakken, Saera Khan, Inger Løite, Tom Strømstad
Olsen og Arild Stokkan-Grande, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen, Åge
Starheim og Ib Thomsen, fra Høyre, Kari Lise Holmberg og Bent
Høie, fra Sosialistisk Venstreparti, Rolf Reikvam, fra
Kristelig Folkeparti, Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet,
Trygve Slagsvold Vedum, og fra Venstre, Vera Lysklætt,
viser til forslaget som tar opp en aktuell problemstilling. Forslaget
er oversendt arbeids- og inkluderingsministeren for vurdering. Svaret
fra arbeids- og inkluderingsministeren, datert 16. januar
2007, følger som vedlegg til innstillingen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, viser til at det i Norge er bred politisk enighet
om at landet skal overholde sine forpliktelser i forhold til internasjonale
avtaler og folkeretten. Flertallet viser også til
at det i FNs resolusjoner om bekjempelse av terrorisme understrekes
at tiltak må være i samsvar med internasjonale
menneskerettigheter, flyktningretten og humanitærretten.
Flertallet er innforstått med at forslagsstillerne
har tatt utgangspunkt i "Mulla Krekar"-saken, men at forslaget er
ment å være generelt og slik sett kunne omfatte
ureturnerbare utlendinger i Norge.
Flertallet ser med bekymring på omfanget
og utbredelsen av den internasjonale terrorismen. Arbeidet med å motvirke
og bekjempe terrorisme i Norge må få stor oppmerksomhet
og høy prioritet. Flertallet er enig med
statsråden i at Norge ikke må bli en frihavn for
personer som kan knyttes til terrornettverk eller voldelige handlinger
av ekstrem karakter, og vil understreke betydningen av både
samarbeid og samhandling med andre europeiske land for å motarbeide
terrorisme. Flertallet imøteser dessuten
at forslaget til ny utlendingslov vil ta opp problemstillinger knyttet
til at enkeltpersoner får oppholde seg i landet grunnet
Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og vernet mot utsendelse.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet,
viser til svarbrev fra statsråd Bjarne Håkon Hanssen
der det står at lukket forvaring av utlendinger kan være
i strid med forbud mot vilkårlig frihetsberøvigelse. Dette
flertallet mener at en i forbindelse med ny utlendingslov
ikke skal vurdere lukket forvaring og går derfor inn for
at forslaget i Dokument nr. 8:23 (2006-2007) ikke bifalles.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
det er helt uakseptabelt at personer som har blitt besluttet utvist
fra Norge på bakgrunn av at de vurderes å utgjøre
en trussel mot rikets sikkerhet, kan bevege seg fritt rundt i det
norske samfunnet. Disse medlemmer mener hensynet til
rikets sikkerhet må gå foran hensynet til potensielt farlige
personers rett til bevegelsesfrihet.
Disse medlemmer erkjenner at Den europeiske menneskerettskonvensjonen
(EMK) gjelder som norsk lov, og at artikkel 3 hindrer Norge i å sende
personer til land der de risikerer tortur eller umenneskelig eller
nedverdigende behandling eller straff. Dødsstraff faller
inn under denne kategorien, og konvensjonen hindrer dermed Norge
fra å returnere kriminelle personer som risikerer dødsstraff
i sine hjemland. På bakgrunn av denne bestemmelsen vil
terrorister i praksis ofte være ureturnerbare i en kortere
eller lengre periode.
I disse medlemmers forslag til ny § 29
femte ledd i utlendingsloven foreslås det at utlendinger som
har fått utvisningsvedtak på bakgrunn av hensyn til
rikets sikkerhet, eller når utlendingen har overtrådt straffeloven §§ 147 a
eller 147 b eller har gitt trygt tilholdssted til noen
som utlendingen kjenner til har begått en slik forbrytelse,
skal holdes i lukket forvaring med brev- og besøkskontroll
inntil utvisningen kan effektueres i henhold til EMK. Lukket forvaring kommer
dermed som en direkte følge av utvisningsvedtaket, men
vil ikke regnes som straff.
Disse medlemmer ser at langvarig frihetsberøvelse
for såkalt ureturnerbare uten betryggende rettsbeslutning
vil være urimelig på bakgrunn av viktige rettssikkerhetsprinsipper.
For å ivareta rettssikkerheten mener disse medlemmer at
det bør være mulig å påanke
slike saker til relevant rettsinstans mens vedkommende sitter i
lukket forvaring. Plassering i lukket forvaring må være
tidsbegrenset, slik at hvis retur ikke har blitt effektuert innen
rimelig tid, må saken vurderes på nytt i forhold
til om man fortsatt er å anse som en fare for rikets sikkerhet.
Disse medlemmer vil understreke at det eksisterer
et behov for å reforhandle og modernisere enkelte internasjonale
konvensjoner, da de på noen områder representerer
en urimelig hindring for utforming av nasjonale lover. Disse
medlemmer vil vise til forslaget disse medlemmer fremmet
i Budsjett-innst. S. I (2006-2007) om at Stortinget skal involveres
ved fornyelse og ratifisering av internasjonale konvensjoner.
Disse medlemmer vil også presisere at
der hvor det viser seg umulig å få i stand en
tilfredsstillende returavtale, bør retur kunne finne sted
til et naboland i nærheten av opprinnelseslandet.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"Vedtak til lov
om endring i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers
adgang til riket og deres opphold her
(utlendingsloven)
I
I lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til
riket og deres opphold her (utlendingsloven) gjøres følgende
endring:
§ 29 nytt femte ledd skal lyde:
Dersom grunnlaget for utvisning er bestemmelsens
litra d, eller e, skal utlendingen holdes i lukket forvaring med
brev- og besøkskontroll inntil utvisningen kan effektueres.
II
Loven trer i kraft straks."
Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser
til statsrådens brev og har ingen ytterligere kommentarer.
Dokumentet foreslås vedlagt protokollen.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Dokument nr. 8:23 (2006-2007) - representantlovforslag fra stortingsrepresentantene
Siv Jensen, Per-Willy Amundsen og Jan Arild Ellingsen om lov om
endring i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang
til riket og deres opphold her (utlendingsloven) (Utlendinger med
utvisningsvedtak på bakgrunn av rikets sikkerhet kan holdes
i lukket forvaring frem til utvisning kan effektueres) - vedlegges
protokollen."
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 1
Vedtak til lov
om endring i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)
I
I lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) gjøres følgende endring:
§ 29 nytt femte ledd skal lyde:
Dersom grunnlaget for utvisning er bestemmelsens litra d, eller e, skal utlendingen holdes i lukket forvaring med brev- og besøkskontroll inntil utvisningen kan effektueres.
II
Loven trer i kraft straks.
Forslag fra Høyre og Venstre:
Forslag 2
Dokument nr. 8:23 (2006-2007) - representantlovforslag fra stortingsrepresentantene Siv Jensen, Per Willy Amundsen og Jan Arild Ellingsen om lov om endring i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) (Utlendinger med utvisningsvedtak på bakgrunn av rikets sikkerhet kan holdes i lukket forvaring frem til utvisning kan effektueres) - vedlegges protokollen.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Odelstinget til å gjøre følgende
vedtak:
Dokument nr. 8:23 (2006-2007) - representantlovforslag fra stortingsrepresentantene Siv Jensen, Per-Willy Amundsen og Jan Arild Ellingsen om lov om endring i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) (Utlendinger med utvisningsvedtak på bakgrunn av rikets sikkerhet kan holdes i lukket forvaring frem til utvisning kan effektueres) - bifalles ikke.
Jeg viser til forslaget som ble oversendt mitt departement for
vurdering 5. desember 2006.
Jeg har merket meg at det foreslås en endring av utlendingsloven § 29
femte ledd som skal gi hjemmel til at utlending som er utvist av
hensyn til rikets sikkerhet kan holdes i lukket forvaring frem til
vedtaket kan effektueres.
Ny § 29 femte ledd skal i henhold til forslaget
lyde:
Dersom grunnlaget for utvisning er bestemmelsens
litra d eller e, skal utlendingen holdes i lukket forvaring med
brev og besøkskontroll inntil utvisninga kan effektueres.
Det fremgår at bakgrunnen for forslaget er saken som
gjelder Najmuddin Faraj Ahmad, også kjent som Mulla Krekar.
Faraj har i dag såkalt ""tålt
opphold". Det foreligger et gyldig utvisningsvedtak, men på grunn
av forholdene i Irak mener norske myndigheter at utsendelse for
tiden ikke kan pålegges, særlig sett hen til Den
europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 3, som forplikter
til å gi beskyttelse mot "tortur" og "umenneskelig eller
nedverdigende behandling eller straff".
Det fremgår ikke klart om forslaget er begrenset til å gjelde
utlendinger som for tiden er ureturnerbare. Imidlertid er det bare
for disse tilfellene det er praktisk å vurdere forslaget,
fordi det i saker hvor det ikke foreligger et hinder for retur allerede
er hjemmel i gjeldende utlendingslov til å pålegge
meldeplikt, bestemt oppholdssted eller pågripe og fengsle,
når dette er nødvendig for å sikre iverksettelse
av et vedtak. Fengsling kan besluttes for to uker av gangen, i til sammen
seks uker.
Retten til personlig frihet og sikkerhet innebærer at
enkeltindivider skal ha en slik frihet, samtidig som statene under
visse vilkår kan gjøre inngrep i denne friheten.
Bestemmelsene om retten til personlig frihet og sikkerhet angir
unntakene for når frihetsberøvelse kan gjøres,
og gir dermed en skranke mot myndighetsmisbruk og et vern mot vilkårlig
frihetsberøvelse.
Forslaget i Dok 8:23 om lukket forvaring av utlendinger som anses
som en trussel mot rikets sikkerhet og som ikke kan returneres til
hjemlandet på grunn av returvernet i EMK artikkel 3, vil
etter alt å dømme være i strid med forbudet
mot vilkårlig frihetsberøvelse i EMK artikkel
5. Jeg vil her vise til at EMK artikkel 5 tillater frihetsberøvelse
bare i visse oppregnede tilfeller og i samsvar med en fremgangsmåte
foreskrevet ved lov. Forslaget i Dok 8:23 må vurderes opp
mot artikkelens nr. l bokstav f som tillater:
"lovlig pågripelse eller frihetsberøvelse av
en person for å hindre at han kommer inn i landet uten tillatelse, eller av en person som det treffes tiltak mot medsikte
på utsendelse eller utlevering."
Som det fremgår ovenfor er det anledning i henhold til
EMK å frihetsberøve utlending som skal utvises,
men bare i de tilfeller det treffes tiltak med sikte på utsendelse.
Det følger av praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol
(Chahal mot Storbritannia 15.11.1996, jf. Quinn mot Frankrike 22.03.95
og Kolompar mot Belgia 24.09.92) at frihetsberøvelse bare
vil kunne forsvares så lenge utsendelsesprosessene er i
gang ("deprivation of liberty under Artide 5 § l
will be justified only for as long as deportation proceedings are
in progress") og at disse må følges opp på en
tilstrekkelig grundig og iherdig måte fra myndighetenes
side ("with due diligence"). Domstolen har bekreftet disse prinsippene
også i nyere dommer, bl.a. Slivenko mot Latvia 09.10.03
og Singh mot Tsjekkia 25.01.05. Frihetsberøvelse vil i en
slik situasjon trolig kunne skje for et lengre tidsrom med hjemmel
i artikkel 5(1) (f), men dersom myndighetene ikke i tilstrekkelig
grad kan dokumentere at utsendelse er under forberedelse, vil frihetsberøvelsen
kunne innebære krenkelse av konvensjonen.
I Chahal-saken fastslo Menneskerettighetsdomstolen at Chahal
ikke kunne sendes tilbake til hjemlandet på grunn av returvernet
i EMK artikkel 3, og videre at frihetsberøvelsen forut
for dette ikke var i strid med artikkel 5. Domstolen tok imidlertid
ikke stilling til lovligheten av en eventuell frihetsberøvelse
etter at det var klart at Chahal var ureturnerbar. Selv om Menneskerettighetsdomstolen
ikke uttrykkelig har tatt stilling til spørsmålet,
må det antas at i tilfeller hvor det er konstatert at EMK
artikkel 3 er til hinder for retur, vil en frihetsberøvelse
i påvente av at returhindringen skal bortfalle være
i strid med artikkel 5, i hvert fall med mindre det er klart at
returhinderet bortfaller innen et nærmere bestemt tidspunkt.
EMK artikkel 15 gir statene adgang til å fravike/derogere
bl.a. fra artikkel 5 "(u)nder krig eller annen offentlig nødstilstand
som truer nasjonens liv." En slik unntakstilstand foreligger ikke
i Norge i dag. Til sammenligning vil jeg vise til at den britiske
regjeringen ved innføring av ny anti-terrorlovgivning i
2001, foretok en slik derogasjon under henvisning til den økte
terrortrusselen som fulgte etter terrorangrepene 11. september
samme år. Denne derogasjonen og regelverket om preventiv
fengslig forvaring ble underkjent av "The Lords of Appeal" (Storbritannias
høyesterett) 16. desember 2004 med den begrunnelse
at tiltaket ikke var proporsjonalt i forhold til sikkerhetstrusselen
og at ordningen også var diskriminerende i det den bare
gjaldt utenlandske statsborgere.
I FNs sikkerhetsråds resolusjoner om bekjempelse av
terrorisme understrekes det at tiltak må være
i samsvar med de internasjonale menneskerettigheter, flyktningretten
og humanitærretten. Terrorismebekjempelse må ikke
bli et påskudd til å fravike grunnleggende rettsstats-
og rettssikkerhetsprinsipper. Jeg er overbevist om at respekt for
menneskerettighetene og utviklingen av et stabilt demokrati er vår
beste sikkerhet mot fremvekst av terror. Dette gir også Norge konsekvent
uttrykk for i FN og andre internasjonale fora. Jeg kan på denne
bakgrunn ikke støtte forslaget som er fremmet av stortingsrepresentantene
Siv Jensen, Per Willy Amundsen og Jan Arild Ellingsen.
Jeg vil imidlertid understreke at Norge ser med stort alvor på arbeidet
for å motvirke og bekjempe internasjonal terrorisme. Norge
skal ikke bli en frihavn for personer som kan knyttes til terrornettverk
eller voldelige handlinger av ekstrem karakter. Jeg vil her peke
på at vi deler erfaringer med mange andre europeiske land
som i dag er i en situasjon der man har utenlandske borgere på territoriet
fordi returvernet i henhold til EMK utgjør et hinder mot
utsendelse av vedkommende. Derfor drøfter europeiske land
fortløpende erfaringer og mulige tiltak, slik som mulighetene
til å få folkerettslig bindende forsikringer fra opprinnelseslandene,
overvåkingsmekanismer i konkrete saker i opprinnelseslandet
m.v. Norske myndigheter arbeider også for å få i
stand avtaler om retur og folkerettslig bindende garantier fra hjemlandets myndigheter
i enkeltsaker. Jeg vil for øvrig vise til at utlendingslovutvalget
har foreslått at personer hvis eneste grunnlag for opphold
er vern mot utsendelse, får en midlertidig oppholdstillatelse
der det kan gis pålegg om å oppholde seg på bestemt
sted. Dette forslaget vil bli nærmere vurdert i arbeidet
med ny utlendingslov.
Jeg vil også peke på at hvorvidt en person
som anses som en trussel mot rikets sikkerhet er norsk eller utenlandsk
statsborger, kan være tilfeldig. En debatt omkring samfunnets
legitime behov for beskyttelse overfor personer som anses som en
sikkerhetsrisiko bør slik jeg ser det reises med et annet
kontekstuelt utgangspunkt og i et bredere perspektiv enn hva som
er bakgrunnen for forslaget som er fremmet. En person som utgjør
en fare for rikets sikkerhet, vil i enkelte tilfeller kunne dømmes
for sin virksomhet og på det grunnlaget idømmes
fengselsstraff. Oppfordring til å begå straffbar
handling vil regelmessig kunne anses som straffbar medvirkning.
I 2005 ble det dessuten innført nye lovbestemmelser som
utvidet adgangen til å ta i bruk etterforskningsmetoder for å forhindre
alvorlig organisert kriminalitet og terrorhandlinger. Disse lovbestemmelsene
styrket PSTs og politiets mulighet til å gripe inn på et
tidlig stadium og forhindre at alvorlige terrorhandlinger finner sted.
Om det er hensiktsmessig - rettslig mulig i henhold til våre
folkerettslige forpliktelser og grunnleggende rettsstats- og rettssikkerhetsprinsipper
- å innføre andre virkemidler/tiltak
overfor personer som utgjør en sikkerhetsrisiko, er et
generelt spørsmål som kan innebære inngrep
overfor så vel norske borgere som utenlandske borgere i
Norge.
Jeg vil her avslutningsvis peke på at FNs sikkerhetsråds
resolusjon 1624 artikkel l pålegger statene å forby
oppfordring til terrorisme - "[p]rohibit by law incitement
to commit a terrorist act or acts". I en nylig vedtatt resolusjon
(1735 (2006)) presiserer Sikkerhetsrådet at det preventive
forbudet mot å gi tilgang til økonomiske ressurser,
skal inkludere tilgang til internett-tjenester og beslektede tjenester
til fordel for personer og grupper listeført av FNs sanksjonskomité.
Europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme, som
ble vedtatt 16. mai 2005, pålegger blant annet
statene å kriminalisere det å offentlig fremsette
eller gjøre tilgjengelig for offentligheten et budskap
til støtte for terroristhandlinger. Å gjøre budskapet
"tilgjengelig for offentligheten" vil blant annet omfatte det å legge
budskapet ut på internett. Konvensjonen er ennå ikke
trådt i kraft. Siktemålet for Regjeringen er at
disse internasjonale forpliktelsene vil bli fulgt opp i arbeidet
med ny straffelov.
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 22. februar 2007
Tore Hagebakken |
Kari Lise Holmberg |
leder |
ordfører |