I proposisjonen gis det en nærmere beskrivelse av organisering,
styring og oppgaver til Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda
(UNE). Dette gjelder også politiets oppgaver etter utlendingsloven
som forvaltningsmyndighet og som etterforskningsorgan ved strafferettslig
forfølging av brudd på utlendingsloven, under påtalemyndighetens ansvar.
Våren 2006 ble det foretatt en gransking av den såkalte MUF-saken
og av rutinene for departementets styring og kontroll av UDI. Etter
at granskningsutvalgets rapport ble lagt fram har både departementet
og UDI klargjort rutinene rundt etablering og endring av praksis.
Etter en avveining av ulike hensyn, som politisk styring, effektivitet,
rettssikkerhet og likebehandling, har departementet kommet til at
det er riktig å holde fast ved grunnprinsippene for dagens organisering
på utlendingsfeltet. Departementet skal ikke behandle enkeltsaker,
men styre politikken på feltet. Etter en totalvurdering mener departementet
at den løsningen som er valgt i dagens lov med henblikk på instruksjonsadgang
overfor UDI, men ikke UNE, gir en god balanse mellom behovet for
politisk styring og hensynet til rettssikkerhet og UNEs uavhengighet
og legitimitet. På bakgrunn av at man foreløpig har svært kort erfaring
med dagens organisering av styringsforholdene og ordningen med stornemnd,
mener departementet i likhet med granskningskommisjonen at det på
det nåværende tidspunkt ikke fremstår som hensiktsmessig å foreslå
grunnleggende endringer for Stortinget. Departementet vil imidlertid
foreta en løpende vurdering av erfaringene fremover i denne sammenheng.
I likhet med i gjeldende utlendingslov, foreslås det i proposisjonen
at departementet kan instruere om avgjørelser etter bestemmelser
der hensynet til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn er
særskilt nevnt. Departementet kan videre instruere om avgjørelser
etter bestemmelser som ikke eksplisitt nevner disse hensynene, i
den utstrekning hensynene er relevante. Det vises til lovforslaget
§ 76 tredje ledd.
Erfaring viser at det kan være behov for at departementet kan
instruere UNE om å suspendere utreiseplikten for personer med endelig
negativt vedtak dersom departementet har besluttet å foreta endringer
i regelverket for å lempe på vilkårene for oppholdstillatelse. Departementet
har derfor fremmet forslag om en hjemmel for å instruere om berostillelse.
Det vises til lovforslaget § 90 sjuende ledd. Det foreslås også
i § 33 en hjemmel for at departementet kan beslutte at asylsøknader
skal stilles i bero i maksimalt 12 måneder ved utsikt til snarlig
bedring av situasjonen i et område.
Departementet ser ikke grunn til å endre lovens vilkår for når
saker skal avgjøres i nemndmøte i UNE. Det er rimelig at det i utgangspunktet
kun er saker hvor det er tvil om spørsmål av vesentlig betydning
for sakens avgjørelse, som undergis en slik grundig behandlingsform,
jf. lovforslaget § 78 sjuende ledd.
Departementet vil imidlertid ved utformingen av ny utlendingsforskrift,
vurdere om det kan fastsettes regler om at bestemte typer saker
som hovedregel skal behandles i nemndmøte. Det vil i denne forbindelse
også bli vurdert om det skal gis forskriftsbestemmelse knyttet til
begrepet "vesentlige tvilsspørsmål". Departementet vil derfor i
tilknytning til forskriftsarbeidet igangsette en ekstern gjennomgang
av praksis i UNE når det gjelder valg av avgjørelsesform. Departementet
har videre foreslått en tydelig hjemmel for å gi forskriftsregler
om valg av avgjørelsesform.
Som ledd i Regjeringens målsetting om å legge større vekt på
anbefalingene fra UNHCR, ønsker departementet å fastsette i forskrift
at etablering av praksis i strid med UNHCRs anbefalinger om beskyttelse,
som hovedregel skal bringes inn for stornemnd.
Svært mange asylsøkere som har fått endelig avslag på sine søknader
etter at saken har blitt avgjort i UNE, ber om å få ytterligere
vurderinger av saken gjennom å fremme såkalte omgjøringsanmodninger. I
2006 utgjorde omgjøringsanmodningene hele 56,4 prosent av alle innkomne
asylsaker i UNE.
Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at det
er vanskelig å finne regelverkstiltak som kan bidra til å redusere
antallet omgjøringsanmodninger. Det viktigste som kan gjøres er
å styrke returarbeidet slik at man blir i stand til å effektuere
de vedtakene UNE fatter i klageomgangen på en rask og effektiv måte.
En effektiv returpolitikk reduserer også grunnlaget for falske forhåpninger
blant klagerne om at det har noen hensikt å forsøke å trenere gjennomføringen
av klagevedtakene. I denne forbindelse vises det også til at departementet
arbeider med å etablere tilbaketakelsesavtaler med flere land enn de
man allerede har avtale med.
Komiteen viser til at departementet
ved fremleggelse av proposisjonen, ikke fant det hensiktsmessig
å foreslå grunnleggende endringer i dagens organisering og styringsforhold
på utlendingsområdet. Komiteen ber Regjeringen vurdere
å nedsette et offentlig utvalg for å vurdere om dagens klagesaksmodell
er den beste for å ivareta både politisk styring, rettssikkerhet,
likebehandling og en rask og effektiv saksbehandling.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
hensynet til norske borgeres interesser tilsier økt politisk styring
på utlendingsfeltet slik at velgerne gjennom sine representanter
får økt innflytelse. Disse medlemmer viser til at verken
Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda er direkte underlagt
politisk kontroll, og det betyr at embetsverket som lager utkast
til lover og forskrifter får mindre tilbakemelding på hvordan reglene
slår ut enn hvis de selv hadde jobbet med enkeltsaker på utlendingsområdet.
Disse medlemmer er skeptiske til en utvikling
der embetsverket overtar den politiske styringen av landet, slik
vi ikke minst har sett i UDI der ledelsen valgte å overse politiske
vedtak for å trumfe igjennom en naiv innvandringspolitikk, jf. Graverutvalgets
granskning. Disse medlemmer viser til at Stortinget
i 1999 mot Fremskrittspartiets stemmer vedtok å overlate behandlingen
av klagesaker innen utlendingsfeltet til Utlendingsnemnda (UNE).
Før Utlendingsnemnda ble opprettet ble klagesaker behandlet av Justisdepartementet,
som gjennom justisministeren var direkte underlagt politisk kontroll.
Disse medlemmer mener politikken til en viss grad
påvirkes av hvem som til enhver tid leder direktorater som UDI,
og mener at økt politisk styring på dette feltet ville vært i tråd
med grunnleggende demokratiske prinsipper. Disse medlemmer fremmer
derfor i sitt forslag til ny norsk utlendingslov forslag til paragrafer
der departementet overtar rollen som ankeinstans fra Utlendingsnemnda.
Disse medlemmer viser til at innvandring og integrering
er to av ansvarsområdene til Arbeids- og inkluderingsdepartementet,
ledet av en arbeids- og inkluderingsminister som også har en lang
rekke andre viktige fagområder. Andre land, som for eksempel Sverige
og Danmark, har valgt en løsning der de har en egen immigrasjonsminister. Disse
medlemmer mener økt politisk styring på utlendingsfeltet
i tråd med disse medlemmers forslag vil medføre at departementet
og statsministeren må bruke mer tid og ressurser på innvandring
og integrering. Disse medlemmer mener at dette tilsier
at Norge får et eget immigrasjonsdepartement og en egen dedikert
immigrasjonsminister.
Komiteen støtter at departementet kan
instruere i enkeltsaker for å ivareta grunnleggende nasjonale interesser
eller utenrikspolitiske hensyn.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, er kjent med at det kan være behov for at departementet
kan instruere UNE om å suspendere utreiseplikten for personer med
endelig negativt vedtak dersom departementet har besluttet å foreta
endringer i regelverket for å lempe på vilkårene for oppholdstillatelse. Flertallet støtter
på denne bakgrunn forslag om en hjemmel for å instruere om berostillelse.
Komiteen viser til at det foreslås
en hjemmel for at departementet kan beslutte at asylsøknader skal stilles
i bero i maksimalt 12 måneder ved utsikt til snarlig bedring av
situasjonen i et område.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, har merket seg at departementet ikke ser grunn
til å endre lovens vilkår for når saker skal avgjøres i nemndmøte
i UNE. Flertallet understreker at det ved utformingen
av ny utlendingsforskrift, vurderes om det kan fastsettes regler
om at bestemte typer saker som hovedregel skal behandles i nemndmøte
og også om det skal gis forskriftsbestemmelse knyttet til begrepet
"vesentlige tvilsspørsmål". Flertallet merker seg
at departementet vil igangsette en ekstern gjennomgang av praksis
i UNE når det gjelder valg av avgjørelsesform. Flertallet støtter
den foreslåtte hjemmelen for å gi forskriftsregler om valg av avgjørelsesform.
Komiteens medlemmer fraKristelig Folkeparti
og Venstre mener det er riktig at tvil skal komme asylsøkeren
til gode. Disse medlemmer ser at det kan være ufordrende
for utlendingsmyndighetene når troverdighet til den enkelte asylsøker
skal vurderes. Praksis i dag kan tyde på at det skal relativt lite
til før utlendingsmyndighetene trekker søkerens troverdighet i tvil.
Eksempler på hva som kan utløse troverdighetstvil, er f.eks. at
opplysninger om overgrep ikke fremkommer under asylintervjuet, men
i klageomgangen. I slike tilfeller vil ofte utlendingsmyndighetene
anføre at slik ny fremkommet informasjon stiller troverdigheten
i tvil i stedet for å legge opplysningene til grunn. Ofte er det
troverdighetsvurderinger som medfører avslag, uten at saken har
blitt avgjort i nemndmøte med personlig fremmøte. Disse medlemmer mener
generelt at flere saker bør behandles i nemndmøte med mulighet for
personlig fremmøte, og spesielt i saker som innebærer en troverdighetsvurdering.
Troverdighetsvurderinger basert på skriftlige dokumenter er svært
krevende, og i noen tilfeller umulig. Søkere som f.eks. har flyktet
fra religiøs forfølgelse, vil ofte ha en stor ufordring i å måtte
bevise sin sak skriftlig. Disse medlemmer mener derfor
kriteriene for hvilke saker som skal behandles i full nemnd, bør
utvides.
Disse medlemmer viser til at Utlendingsnemnda
ble til i 2001 for å sikre åpenhet, innsyn og like rettigheter for
asylsøkere. Disse medlemmer mener det ikke er akseptabelt
at over 90 prosent av alle klagesaker ikke forelegges nemndmedlemmene,
og at det gis lite informasjon til asylsøkerne og deres advokater.
I tillegg er det kun i få saker asylsøkeren gis anledning til å
møte i nemnda. Disse medlemmer vil derfor ha en grundig
evaluering av Utlendingsnemndas rolle og arbeidsform og fremmer
på den bakgrunn følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen foreta en grundig evaluering av Utlendingsnemndas
rolle og arbeidsform."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og
Venstre, ser det som viktig å legge større vekt på anbefalingene
fra UNHCR, og støtter departementets forslag om å fastsette i forskrift
at etablering av praksis i strid med UNHCRs anbefalinger om beskyttelse,
som hovedregel skal bringes inn for stornemnd.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre ønsker å videreføre dagens ordning som innebærer
at utlendingsmyndighetene skal ta hensyn til UNHCRs anbefalinger,
men likevel fatte beslutninger ut fra eget, selvstendig grunnlag. Disse
medlemmer slutter seg derfor ikke til ønsket om at praksis
i strid med UNHCRs anbefalinger om beskyttelse, skal prøves av stornemnd.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, merker seg at det er vanskelig å finne regelverkstiltak
som kan bidra til å redusere antallet omgjøringsanmodninger. Flertallet vil
understreke viktigheten av å styrke returarbeidet slik at man blir
i stand til å effektuere de vedtakene UNE fatter i klageomgangen
på en rask og effektiv måte. Flertallet er kjent
med at departementet arbeider med å etablere tilbaketakelsesavtaler med
flere land enn de man allerede har avtale med.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre ser at dagens regelverk innebærer en svært stor
mulighet til å klage på avslag på asylsøknaden. Det er en utstrakt
bruk av klageadgangen, og mange asylsøkere har på denne bakgrunn
blitt værende i landet over flere år. Et liv i usikkerhet og passivitet
mens en venter på stadig nye saksbehandlingsrunder, er et dårlig
utgangspunkt for å skape seg en ny tilværelse. Det er mange eksempler på
at flere års forsøk og venting fører til både fysiske og psykiske
plager. Tilknytningen til landet blir dessuten sterkere dess oftere
og lengre en asylsøker venter på saksbehandlingen av sin søknad.
Dette har skapt tildels mange og store problemer i forhold til innvandringspolitikken. Disse
medlemmer er kjent med at det i 2007 var 1 056 personer
som fikk opphold i Norge av rent humanitære grunner. Gjennomsnittstiden
fra saksopprettelse til vedtak om opphold på humanitært grunnlag
var 417 dager. I 10 prosent av disse sakene ble det fattet vedtak
innen 40 dager, i 50 prosent av sakene ble det fattet vedtak innen 225
dager, og i 40 prosent av sakene ble det fattet vedtak innen 1 014
dager fra saksopprettelse. Disse medlemmer mener
denne lange saksbehandlingstida er uheldig og ønsker derfor å endre
saksbehandlingsrutinene i forhold til klageadgangen.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til at i saker der søker anker saken inn for UNE fordi søker mener
å ha nye opplysninger om saken, skal saken innen en svært kort tidsfrist
behandles av et "kjæremålsutvalg" som avgjør hvorvidt opplysningene
anses for å være vesentlige. Avvises saken av "kjæremålsutvalget",
anses saken ferdigbehandlet. Denne kompetansen kan vurderes tillagt
UNEs direktør.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til disse medlemmers merknader i kapittel 16 angående praksisen
med at enkelte utlendinger i løpet av saksbehandlingen endrer asylgrunn
og andre relevante fakta opptil flere ganger. Disse medlemmer vil
imidlertid samtidig påpeke at Høyres forslag angående hurtigbehandling
i et "kjæremålsutvalg" ville ha vært en forbedring i forhold til
dagens situasjon.