Komitéleder, stortingsrepresentanter,
1. Under forberedelsen av Ot.prp. nr. 60 (2007–2008) om lov om
endring i lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond innhentet
Kultur- og kirkedepartementet to uttalelser fra Justisdepartementets
lovavdeling om forholdet mellom, på den ene side, Grunnloven § 106
og, på den annen side, forslaget til en endring i lovens § 5 som
vil gi Kongen adgang til å gi fondet instruks om festeavgift og
innløsning – herunder beregning av innløsningssummen – når det gjelder
festetomter til bolighus på eiendommer som tilhører fondet.. Uttalelsene
ble avgitt henholdsvis 12. januar 2006 og 28. januar 2008. Begge uttalelsene
ble innhentet på bakgrunn av betenkninger som advokat Frode Innjord
hadde gitt etter oppdrag fra Opplysningsvesenets fond. I samsvar
med vanlig praksis for Lovavdelingens tolkingsuttalelser om gjeldende
rett ble de ikke forelagt for Justisdepartementets ledelse før de
ble avgitt.
De to uttalelsene er i stor grad sitert i proposisjonen s. 9–18.
Jeg møter her sammen med lovrådgiver Tore Fjørtoft, og takker for
anledningen til å foreta en samlet gjennomgåelse av Lovavdelingens
syn på de aktuelle statsrettslige spørsmålene. På enkelte punkter
skal jeg gjøre noen tilføyelser i forhold til de to uttalelsene.
2. Selve lovforslaget – som innebærer en hjemmel for Kongen til
å gi Opplysningsvesenets fond en instruks om fondets praksis når
det gjelder visse spørsmål ved festeforhold under fondet – reiser
etter Lovavdelingens syn isolert sett ingen særlige konstitusjonelle
spørsmål, heller ikke i forhold til Grunnloven § 106. Det er innholdet
av en instruks i medhold av bestemmelsen som kan reise spørsmål
om forholdet til Grunnloven. Men det er en nær sammenheng mellom
lovhjemmelen og instruksen som gjorde det naturlig å drøfte grunnlovspørsmålet
i proposisjonen, slik at Stortinget som lovgivende myndighet kan foreta
en vurdering av de konstitusjonelle aspekter. Jeg vil drøfte spørsmålene
i forhold til en instruks med det innhold som er angitt i proposisjonen
s. 6–7, jf. den instruks som ble fastsatt ved kgl. res. 14. september
2007 og senere endret ved kgl. res. 13. juni 2008.
Denne instruksen innebærer at dersom en fester krever innløsning,
skal innløsningssummen være 30 ganger opprinnelig festeavgift oppregulert
etter konsumprisindeksen frem til innløsningstidspunktet. Velger
en fester å fortsette festeforholdet, skal festeavgiften baseres
på opprinnelig festeavgift oppregulert i samsvar med konsumprisindeksen.
En fester som etter 2002 har fått oppregulert festeavgiften på annet
grunnlag, kan kreve å få nedsatt avgiften så den for fremtiden blir
i samsvar med instruksen.
3. Grunnloven § 106 første punktum lyder som kjent:
"Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistligheden
beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og
Oplysningens Fremme."
Bestemmelsen har stått uendret siden den ble vedtatt i 1814.
Uttrykket "det Geistligheden beneficerede Gods" sikter nettopp til
visse eiendommer som i dag hører til Opplysningsvesenets fond, jf. 1996-loven
§ 1 og forgjengeren lov 20. august 1821 angaaende det beneficerede
Gods.
I uttalelsen fra 2006 gikk ikke Lovavdelingen nærmere inn på
om § 106 første punktum gjelder for alle eiendommer som eies av
Opplysningsvesenets fond. Fondets eiendomsmasse har forskjellig
historisk opprinnelse. Det synes på det rene at fondet eier visse
eiendommer som faller utenfor det som betegnes som "det benefiserte
gods", tidligere til dels angitt som mensalgodset eller prestebordsgodset
– eiendommer som den gang tjente til underhold av presteskapet.
Det er nærliggende å anta at andre eiendommer, som altså faller
utenfor begrepet "det beneficerede Gods", ikke faller inn under
§ 106 første punktum selv om de hører inn under Opplysningsvesenets
fond.
[Om § 106 første punktum er det ellers lite materiale å hente
i tidligere statsrettslig teori.}
4. Ved anvendelsen av en grunnlovbestemmelse må det i sin alminnelighet
legges til grunn at den kan ha forskjellig rekkevidde som skranke
for lovgivningen og som tolkingsfaktor. Som skranke for lovgivningen
innebærer Grunnloven at en lovbestemmelse må settes til side – ikke
anvendes – dersom den kommer i strid med Grunnloven, eventuelt anvendes
loven mot erstatning. Grunnloven rekker kortere som skranke enn
som tolkingsfaktor. Det innebærer at en grunnlovbestemmelse kan
få avgjørende betydning for det rettslige resultatet der loven er
uklar eller taus, mens en lov som positivt angir en annen løsning,
kan stå seg i forhold til Grunnloven. Betydningen av Grunnloven
§ 97 om tilbakevirkende kraft og § 105 om eiendomsvernet er velkjente
eksempler på dette. Sagt på en annen måte innebærer dette at en
grunnlovbestemmelses rekkevidde som skranke for lovgivningsmyndigheten
må fastlegges i lys av Grunnlovens egne bestemmelser om den lovgivende
myndighet. Det er – senest etter Høyesteretts plenumsdommer 21. september
2007 om endringene i tomtefesteloven – på det rene at Stortingets
konstitusjonelle vurdering i samband med et lovvedtak vil ha betydning
for forståelsen av Grunnloven.
5. Utgangspunktet for tolkingen av en grunnlovbestemmelse er
– som for all annen tolking av skrevne regler – bestemmelsens ordlyd.
Etter sin ordlyd setter § 106 første punktum begrensninger for hvordan
man kan anvende de midler som tilflyter fondet i form av kjøpesummer
og inntekter. Ordlyden sier i seg selv ikke noe om adgangen til
å gi regler om erverv av kjøpesummer eller andre inntekter, og heller ikke
om bruken av fondets eiendommer. Derimot er den til hinder for at
de inntekter fondet faktisk får, brukes til andre formål enn de
to nevnte, og dette er en begrensning som gjelder for både Stortinget
og fondsstyret.
Ser man bare på ordlyden, må man utvilsomt legge til grunn at
det uten hinder av Grunnloven § 106 kan gis en instruks som nevnt.
6. Spørsmålet er da om andre argumenter tilsier en annen forståelse
av bestemmelsen. Til slike argumenter hører formålet med grunnlovbestemmelsen, konsekvenshensyn
og konstitusjonell praksis. Fordi en grunnlovbestemmelses ordlyd
kan være preget av forholdene på den tid da den ble vedtatt, er
det i sin alminnelighet på det rene at ordlyden ikke trenger å være
avgjørende. De aktuelle argumenter kan føre enten til at en grunnlovbestemmelse
får en mindre rekkevidde enn det etter ordlyden skulle falle naturlig,
eller til at den gis en mer omfattende rekkevidde. Når det gjelder
det siste, tilsier imidlertid hensynet til Stortingets lovgivende
myndighet en viss varsomhet med en utvidende fortolkning av en grunnlovbestemmelse.
7. Det ligger en ganske komplisert forhistorie bak Grunnloven
§ 106 første punktum, med tråder tilbake til reformasjonen. Det
gjør det vanskelig å trekke andre slutninger om formålet enn dem
som Høyesterett gjorde i den enstemmige dommen i Rt. 1911 s. 106, der
det s. 108 uttales:
"Den hele retsudvikling indtil da [altså inntil 1814]
havde på det mest utvetydige vist, at staten udøvet den fulde dispositionsret
over det beneficerede gods og det endog i saadan udstrækning, at
store værdier af dette var taget i beslag til udelukkende verdslige
statsformaal. Det var dette sidste og kun dette sidste §en skulde
sætte en tilstrækkelig stopper for."
Bak dette kan det sies å ligge et motiv om å sikre visse midler
til fordel for Den norske kirke, bl.a. til avlønning av presteskapet.
Midler fra fondet ble da i noen grad brukt til dette også på den
tid da høyesterettsdommen av 1911 ble avsagt. Som kjent er dette
i dag annerledes, idet presteskapet fullt ut lønnes over statsbudsjettet.
Det kan nok så være at § 106 første punktum har hatt en funksjon ut over det som var bestemmelsens opprinnelige
formål, slik formålet er angitt i 1911-dommen. Men en slik funksjon
kan vanskelig representere et konstitusjonelt bånd på lovgivningsmakten.
8. Et mulig konsekvenshensyn kan være følgende:
Regler som begrenser størrelsen av fondets inntekter og kjøpesummer
kan økonomisk sett hevdes å ha samme funksjon som regler som anvender
disse inntektene og kjøpesummene til annet enn "Geistlighedens Bedste
og Oplysningens Fremme". I begge tilfelle blir det mindre midler
til rådighet for de formål som er fremhevet i § 106 første punktum.
En slik konsekvensbetraktning kan imidlertid ikke være avgjørende
for hvordan Grunnloven skal forstås. Den stemmer hverken med bestemmelsens ordlyd
eller med premissene i dommen av 1911. Størrelsen av inntekter og
kjøpesummer blir påvirket av mange forhold og kan variere med markedsutviklingen.
Det kan ikke godt antas at Grunnloven her skulle avskjære statsmaktene
fra å søke å regulere prisutviklingen. Det gjelder uten videre når
en slik regulering er helt generell, som i tomtefesteloven. Men det
er gode grunner til at det samme må gjelde om reguleringen særskilt
retter seg mot en såvidt betydelig aktør på dette området som Opplysningsvesenets fond
er i kraft av sin store eiendomsmasse, og som ikke kan likestilles
med en vanlig privat aktør. Den vedtatte instruksen retter seg ikke
bare mot Opplysningsvesenets fond, men omfatter også andre statlig styrte
fond og statlige eiendommer generelt.
9. I Lovavdelingens uttalelse 12. januar 2006 er det drøftet
nærmere om § 106 første punktum må forstås slik at den stiller et
generelt krav til forsvarlig forvaltning av fondets midler. Vi har
gitt uttrykk for at det iallfall ikke kan være noe krav om maksimering
av fondets inntekter. Dette synes det for øvrig å være bred enighet
om. Spørsmålet om det gjelder et grunnlovmessig krav om forsvarlig
forvaltning av fondets inntekter, er drøftet nærmere med utgangspunkt
i praksis og uttalelser i forskjellige stortingsmeldinger og odelstingsproposisjoner
knyttet til Opplysningsvesenets fond.
Mange av disse uttalelsene gir uttrykk for det som i en eller
annen forstand kan betegnes som en forsvarlig eller forsiktig forvaltning
av fondets midler. Det er likevel i flere sammenhenger uttalt at
fondets eiendommer bør forvaltes ut fra et bredt perspektiv. I St.meld.
nr. 25 (1969–1970) – om praktiseringen av lov om presteboliger og
prestegarder av 9. desember 1955 – s. 20 sp. 2 legges det således
opp til en forvaltning "på en måte som ut fra en helhetsvurdering
av alle omsyn som gjør seg gjeldende, må anses som mest formålstjenlig".
Det fremheves samtidig at det forhold at avkastningen etter Grunnloven § 106
"er bundet til bruk for bestemte formål", er ett av flere forhold
som "gir dem ... en særegen plass blant de offentlige eiendommer".
Det kan ligge forskjellige motiver bak en uttalelse om en bestemt
forvaltning av fondets midler – det kan være rent økonomiske argumenter,
hensynet til Den norske kirke og dens embets- og tjenestemenn eller
andre forhold. Begrensninger på disponeringen av fondets midler
kan altså godt være begrunnet i andre synspunkter enn en konstitusjonell
skranke etter Grunnloven § 106. Det kan også være at hensynet til Grunnloven
trekkes inn fordi bestemmelsen uttrykker en verdi som uansett hører
med i en totalvurdering, uten at man dermed har ment at Grunnloven
er en skranke for et annet syn enn det som det gis utrykk for. Det
forhold at mange uttalelser i proposisjoner og stortingsmeldinger
kan begrunnes godt på andre måter enn som utslag av grunnlovmessige
bånd, tilsier at man er varsom med å se slike uttalelser som begrunnet
med Grunnloven og uttrykk for konstitusjonelle skranker når det
ikke klart fremgår at dette er tilfellet.
10. På denne bakgrunn skal jeg kommentere særskilt en uttalelse
fra Kirke- og undervisningsdepartementet om prissettingen, inntatt
i St. meld. nr. 64 (1984–85) Forvaltning av Opplysningsvesenets Fonds
eiendommer s. 45–46:
"Kirke- og undervisningsdepartementet må fastslå
at salg av fondets jord- og skogbrukseiendommer innebærer en omplassering
av fondets verdier. Det må da være en selvsagt forutsetning at fondet
ikke taper på omplasseringen."
Advokat Innjord påpeker med rette i sin betenkning 24. januar
2006 at Lovavdelingen i uttalelsen 12. januar 2006 kom i skade for
å utelate ordet "selvsagt". Men når det gjelder betydningen av dette
ordet, er advokat Innjord på sin side kommet i skade for å trekke
videre konklusjoner enn jeg kan se grunnlag for. For spørsmålet
er fortsatt: hva er grunnlaget for å anse dette som en "selvsagt
forutsetning"? Det kan være en prioritering av fondets økonomi –
eller det kan være en generell henvisning til drøftelsene foran i
meldingen. Skulle det selvsagte skyldes grunnlovmessige krav, ville
man vente at det var kommet til uttrykk. Når det ikke er skjedd,
er det vanskelig å ta en uttalelse som den jeg siterte, til inntekt
for at dette følger av Grunnloven.
Da Kirke- og undervisningskomiteen i sin tid behandlet denne
stortingsmeldingen, sluttet komiteen seg i Innst. S. nr. 222 (1984–1985)
som utgangspunkt til departementets vurdering. Men samtidig som
komiteen uttalte at det måtte tas "rimelig hensyn til at Fondets
økonomi sikres", anså den det også viktig at kjøperne – og man hadde
da forpaktere i tankene – "får et akseptabelt utgangspunkt for videre
drift av eiendommen". Komiteen anså det dessuten urimelig om forpaktere
som gjennom særlig verdifull innsats hadde forøket eiendomsverdien,
av den grunn skulle måtte betale en høyere pris.
Dette viser etter min mening at kravet om "forsvarlig forvaltning"
gir rom for nyanserte vurderinger og ikke bare kan ses med fondets
økonomi som utgangspunkt.
11. Den vedtatte instruksen innebærer i korthet at i festeforhold
skal både festeavgift og innløsningssum bestemmes med utgangspunkt
i den festeavgift som opprinnelig ble avtalt mellom partene, og
som oppreguleres i samsvar med konsumprisindeksen. Det betyr en
inflasjonssikring, men gjør at stigning i eiendomsverdier ut over
dette vil komme festeren til gode i tilfelle av innløsning. For
Opplysningsvesenets fond betyr det en fremtidig inntektsreduksjon
av betydning. Dersom samtlige festetomter blir innløst etter instruksen,
vil det ut fra fondets egne anslag gi en nedgang i fondets totale
formue på mellom 14,4 % og 17 %. Når man vurderer rimeligheten og
forsvarligheten av en slik ordning, må man likevel også ha følgende
for øye: Boligfeste innebærer reelt sett en varig omdisponering
av tomten, hvor den reelle interessen i eiendommen ligger hos festeren,
festeren har før betaling av innløsningssummen betalt festeavgift i
minst 30 år, og denne festeavgiften er fastsatt på grunnlag av den
tidligere markedsverdien for tomten. Spørsmålet er derfor i realiteten
om Grunnloven § 106 bestemmer hvem av partene i festeforhold under
Opplysningsvesenets fond som skal ha risikoen for den fremtidige
tomteprisutvikling der festeavgiften ble fastsatt ut fra markedspris
ved inngåelse av festeavtalen.
La meg føye til følgende:
Det fremgår av tidligere stortingsdokumenter at bortforpaktningen
av Opplysningsvesenets fonds eiendommer til dels har vært lite lønnsom,
og at det har vært tatt rimelige utleiepriser for jakt og fiske
(jeg antar lavere enn det markedet kunne tåle). Stortinget har på
denne bakgrunn tidligere gitt uttrykk for at avkastningen av fondets
eiendommer bør økes og gitt signaler om at fondet skulle legge markedsverdien
til grunn for sine disposisjoner. Jeg kan ikke se at denne omleggingen
skyldes Grunnloven § 106, men den er forankret i en samfunnsmessig
helhetsvurdering hvor de hensyn som § 106 skal ivareta, har stått
sentralt. Stortinget kan da ikke være forhindret av Grunnloven § 106
i å modifisere den tidligere holdningen om å legge markedspris til
grunn. Dette må uten videre være avgjørende for at festeavgiften
for fremtiden kan knyttes til den opprinnelige festeavgiften forhøyd
i samsvar med konsumsprisindeksen, slik normalordningen er etter
tomtefesteloven § 15 første ledd første punktum.
12. Lovavdelingens syn kan oppsummeres slik:
(1) Det er på det rene at Grunnloven § 106 første punktum gjelder
for kjøpesummer og andre inntekter som faktisk tilflyter Opplysningsvesenets
fond fra det såkalte "Geistligheden beneficerede Gods".
(2) Grunnloven stiller ikke krav om at det benefiserte gods forvaltes
og disponeres med sikte på maksimal avkastning.
(3) Vi har i våre uttalelser gitt uttrykk for – i samsvar med
det som er en utbredt oppfatning – at Grunnloven stiller krav om
forsvarlig forvaltning av det benefiserte gods. Det må imidlertid
medgis at et slikt krav ikke følger direkte av grunnlovbestemmelsen,
og at den rettskildemessige forankring er usikker.
(4) Vurderingen av hva som skal regnes som en forsvarlig forvaltning
kan skje i et bredt samfunnsmessig perspektiv. Det må legges vekt
på hvilket "tap" eller begrensning i fremtidig avkastning som Opplysningsvesenets
fond kan bli påført, men kan også legges vekt på hensyn til festere,
som har lengre tids tilknytning til festetomten og normalt har foretatt større
investeringer i den. Stortinget må antas å ha en betydelig frihet
til å foreta denne samlede vurderingen. Det er et vidt spekter av
hensyn som Stortinget her kan trekke inn, og det er ikke begrenset
til hensynet til geistligheten eller Den norske kirke.
(5) Ut over det som er sagt i Lovavdelingens to uttalelser må
det antas at Grunnloven § 106 første punktum ikke får betydning
for eiendommer som eies av Opplysningsvesenets fond uten å være
en del av det benefiserte gods.