Jeg vil innledningsvis takke for invitasjonen til komiteen, og
for denne anledningen til å komme med innspill til spørsmålet om
grunnlovsmessigheten av det lovforslag som nå foreligger til behandling
vedrørende endring av bestemmelsen i fondsloven § 5.
Som det fremgår av saksdokumentene, har Advokatfirmaet Hjort
siden høsten 2006 avgitt flere betenkninger til OVF vedrørende forståelsen
av bestemmelsen i Grl. § 106, slik at min befatning med og mitt
ståsted i saken skulle være kjent for komiteens medlemmer.
Jeg vil i mitt innlegg først gi en kort oversikt over den historiske
bakgrunnen for bestemmelsen i Grl. § 106.
Deretter vil jeg si noe om det generelle krav til forsvarlig
forvaltning av fondets verdier som må innfortolkes i bestemmelsen.
Med bakgrunn i dette skal jeg så behandle spørsmålet om grunnlovsmessigheten
av henholdsvis tomtefesteinstruksen og det lovforslag som nå foreligger til
behandling.
Mitt hovedbudskap er at selv om det kan være delte oppfatning
om hvor strengt man skal forstå kravet til forsvarlig forvaltning
av fondets verdier, befinner vi oss i denne saken ikke i en juridisk
gråsone der det er nødvendig å trekke opp de mer nøyaktige grensene.
Det geistligheten benefiserte gods – eller prestebordsgodset
som det opprinnelig ble kalt – har sitt opphav i førreformatorisk
tid, og ble i all hovedsak bygget opp gjennom gaver og testamentariske
disposisjoner til fordel for det lokale presteembete, dels fra enkeltpersoner
i den menighet som embetet betjente, og dels fra embetsinnehaverne
selv.
Den katolske kirke ved sine biskoper førte tilsyn med og utøvde
den overordnende forvaltning av prestebordsgodset, men det var både
i Norge og andre land et strengt forbud mot at biskopene inndro
under bispestolen de eiendommer som testamentarisk var gitt til
lokalkirkelige institusjoner. Den myndighet som den katolske kirke
utøvde over prestebordgodset, kan på mange måte sammenliknes med
den myndighet som Stiftelsestilsynet i dag har over selvstendige
stiftelser.
Ved reformasjonen overtok Kongen den overordnede tilsyns- og
forvaltningsmyndighet som tidligere hadde ligget til den katolske
kirke. I motsetningen til bispegodset, som uttrykkelig ble annektert
av Kongen og gjort til ordinært krongods, vedble prestebordsgodset
under hele eneveldet å bli behandlet som en særskilt formuesmasse
– etter hvert omtalt som det geistligheten benefiserte gods. Selv
om Kongen i en viss grad tiltok seg å disponere over det benefiserte
gods til verdslige formål, viser de historiske kilder at man så
sent som på begynnelsen av 1800-tallet var meget vel oppmerksom
på at det her var tale om en formuesmasse som hadde sitt særskilte
opphav og øyemed.
Da det i forbindelse med oppretten av Universitetet i Oslo 1811
ble nedsatt en kommisjon som foreslo at deler av inntektene fra
salg av benefiserte bygselsgårder skulle nyttes som inntektskilder
til den nye institusjonen, hadde det kgl. kanselli klare betenkeligheter,
og uttalte i denne forbindelse blant annet følgende:
"Over Oprindelsen af det saakaldte Mensal- eller beneficerede
Gods hefter der vel et Mørke, som ikke uden lang undersøgelse igjennemtrenges,
men saa meget bliver dog altid udenfor al Tvil, at dets egentlige
Bestemmelse har været og er derved at lønne umiddelbare Folkelærere,
nemlig Præstestanden og Almues-Skolelærere."Skolevesenet
har historisk hatt en nær forbindelse med kirken og geistligheten.
I sin betenking "Om eiendomsretten til det norske kirkegods" som senere
riksarkivar Ebbe Hertzberg avga i 1898 på oppdrag fra Kirkedepartementet,
betegner han skolen som kirkens "historiske Udgrening"
På riksforsamlingen i 1814 kom det opp flere forslag til hvordan
man skulle forholde seg til det benefiserte gods, herunder et forslag
om å selge de benefiserte eiendommer og brukes salgssummene til
å fundere den nye sentralbanken. Disse forslag vant imidlertid ikke
frem, og grev Wedel Jarlsberg som tilhørte flertallet i denne sammenheng
uttalte blant annet dette:
"... det vilde i Historien blive en uudslettelig Skamplet
paa denne Forsamling, om den tillod sig noget Indgreb i det benef.
Gods. Geistligheden og Oplysningsvæsenet maatte betragtes som en
moralsk Person; med hvad Ret eller paa hvad Grund kunde vi mere
fornærme dennes Rettigheder end den private Mands; Testator have
skjænket Godset til saakaldet gudeligt Brug; den nærmeste direkte
Anvendelse deraf var derfor vistnok til Geistligheden og Oplysningsvæsenet,
og ikke at fundere Banksedler. Vilde ikke antagelsen af det modsatte
aabenbart lede til, at man naar fornødent gjordes, tog det Ankerske
Fideikommis, og hvorfor ikke da ogsaa privat Mands Eiendom?"
Uten at jeg skal gå nærmere inn på det omstridte spørsmålet om
eiendomsretten til det benefiserte gods eller OVF (som de benefiserte
eiendommene i dag er lagt inn under), er det ut fra dette klart
at Grunnloven § 106 bygger på det syn at det benefiserte gods er
en særskilt formuesmasse som staten ikke kan disponere over som
om det var ordinær statseiendom. Statens oppgave og ansvar etter
Grl. § 106 er å forvalte det benefiserte gods til beste for de formål bestemmelsen
angir.
Som fremholdt i proposisjonen – og også av representanten for
Lovavdelingen – stiller Grl. § 106 etter sin ordlyd bare krav til
hvordan kjøpesummer og inntekter fra det geistligheten benefiserte
gods skal nyttes. Så lenge tomtefesteinstruksen ikke innebærer
at festeavgiftene eller innløsningssummene skal nyttes til andre
formål enn Geistlighedens beste og opplysningens fremme, kan man
derfor ut fra en ren bokstavfortolkning si at man ikke kommer i
konflikt med bestemmelsen.
Skulle man basere seg på en slik bokstavtolkning, ville det i
og for seg ikke være noe til hinder for at hele fondets realkapital
ble gitt bort vederlagsfritt eller nyttet til rent verdslige formål
uten at det ble ytet noe vederlag for bruken som kom de grunnlovsbestemte
formål til gode.
En slik tolkning ville åpenbart komme i strid med bestemmelsens
formål, og alle synes derfor å være enige om at det må innfortolkes
et krav om forsvarlig forvaltning av fondets eiendommer og kapital.
Kravet om forsvarlig forvaltning må relateres til de formål som
skal tilgodeses etter bestemmelsen i Grl. § 106, ikke til en fri
vurdering av hva som ut fra brede samfunnsinteresser er den beste
utnyttelse. Det krav til forsvarlig forvaltning som følger av Grl. §
106 er at fondets verdier skal forvaltes slik at de sikres og bevares
til fordel for de grunnlovsbestemte formål, og slik at de gir en
rimelig avkastning til beste for disse formål.
Denne forståelse av Grl. § 106 ligger også til grunn for dagens
lov om OVF, hvor det i § 2 heter at "lova skal sikre at fondet kjem
Den norske kyrkja til gode og at verdiane blir bevarte og gir avkastning
i samsvar med Grunnlova § 106".
Som jeg har fremholdt i de betenkninger som jeg har utarbeidet
på oppdrag fra OVF, kan man ikke karikere dette utgangspunktet dit
hen at fondet i enhver sammenheng skal strebe etter profittmaksimering
og at det ikke er anledning til å ta alminnelige samfunnsmessige
hensyn ved forvaltningen av fondets eiendommer og kapital. I virkelighetens
verden kan ingen ansvarlig eiendomsbesitter la hele sin virksomhet
bli styrt av et ensidig mål om profittmaksimering, og Grl. § 106
stiller heller ikke krav om at fondet skal opptre på en slik måte.
Hvordan man generelt skal formulere grensen for adgangen til
å legge vekt på andre samfunnshensyn ved forvaltningen av fondets
eiendommer, kan det sikkert være delte oppfatninger om.
I St.meld. nr. 64 (1984-85) side 39 har Kirke-departementet gitt
uttrykk for at staten ved forvaltningen av OVFs eiendommer og midler
"først og fremst" må ha for øye hva som på kort og lang sikt tjener
de grunnlovsbestemte formål.
"Andre hensyn, det være seg av landbrukspolitisk art
eller av annen samfunnsgagnlig karakter, må i denne forbindelse
anses som sekundære, og kan bare komme i betraktning så langt det
er forenlig med de formål som Grunnloven angir"
I min betenkning av 25. januar 2007 har jeg formulert det veiledende
synspunktet slik at OVF, på samme måte som andre eiendomsbesittere,
vil måtte ta samfunnsmessige hensyn ved forvaltningen av sine eiendommer,
men at staten ikke kan pålegge fondet som eier en særskilt
forpliktelse til å ivareta alminnelige samfunnsinteresser
eller private særinteresser på bekostning av de
formål som er nevnt i Grl. § 106.
I den foreliggende sak, er det – slik jeg ser det – ikke nødvendig
å ta stilling til hvordan man best skal formulere den generelle
grensen for adgangen til å legge vekt på andre hensyn ved forvaltningen
av fondets eiendommer, simpelthen fordi vi her ikke står overfor
noe tvilsomt grensetilfelle.
Det som søkes oppnådd ved den foreslåtte endring av ovfl. § 5,
er å åpne for en instruks som pålegger fondet en generell forpliktelse
til å avstå sine festetomter for en pris som ligger vesentlig lavere
enn det som følger av tomtefestelovens alminnelige regler, og til
å unnlate å kreve den festeavgift som fondet har krav på i henhold
til lovlig inngåtte avtaler.
Basert på de beregninger som OVF har foretatt, vil tomtefesteinstruksen
medføre at fondet gir fra seg verdier i størrelsesorden 1-1,25 mrd.
kroner i tillegg til et årlig tap i festeavgifter på 20-25 MNOK.
Og det er da vel og merke ikke sammenliknet med hva man teorietisk
kunne tyne ut av medkontrahenten i et fritt marked om man bare var
opptatt av profittmaksimering, men sammenliknet med det som lovgiver
generelt har ansett som rimelig i forholdet mellom fester og bortfester.Det
er klar forskjell på en forventing om at fondet skal opptre anstendig
og rimelig i avtaleforhandlinger, og et krav om at fondet konsekvent
skal gi avkall på lovbestemte rettigheter.
Sammenholdt med opplysningen i Ot.prp. nr. 60 (2007-2008) om
at fondet verdijusterte egenkapital pr. 31.12.2007 utgjorde 6.6
mrd. kroner, innebærer tomtefesteinstruksen en verdioverføring fra
fondet til festerne svarende til ca 20 % av fondets samlede formue.
Det man her står overfor, er derfor ikke et tvilsomt grensespørsmål
mht hvor langt det er anledning til å legge vekt på alminnelige
samfunnshensyn ved forvaltningen av fondets eiendommer.
Det er tale om en systematisk tapping av
fondets verdier for å tilgodese helt andre formål enn de som er
omtalt i Grl. § 106.
Når dette er situasjonen, kan det – slik jeg ser det – ut fra
en forsvarlig rettslig vurdering ikke herske tvil om at tomtefesteinstruksen
er i strid med Grl. § 106 og at den derfor ikke kan gjennomføres
uten grunnlovsvedtak etter Grl. § 112.
I proposisjonen side 19 gir departementet uttrykk for at lovforslaget
i seg selv ikke vil være i strid med Grunnloven § 106, men at det
i tilfelle er instruksen som vil måtte vurderes i forhold til denne
bestemmelsen.
Jeg oppfatter dette som et budskap til Stortinget om at lovgiver
i prinsippet ikke behøver å bekymre seg for forholdet til Grunnloven,
da det er Regjeringen som i tilfelle vil måtte stå ansvarlig for
at det unntak som nå foreslås fra hovedregelen i § 5 ikke brukes
på en måte som kommer i strid med Grunnloven.
Dette er etter min oppfatning et temmelig formalistisk syn.
Det Stortinget nå blir bedt om, er å gi en unntaksregel for festetomter
som i prinsippet åpner for at fondets
festetomter skal kunne gis bort gratis!
I prinsippet vil det alltid være slik at det ikke er loven i
seg selv, men anvendelsen av denne i det konkrete tilfelle som er
i strid med grunnloven. Gir Stortinget en lov som tillater tortur
under avhør av mistenkte, kan det med departementets logikk hevdes
at dette ikke er i strid med Grl. 96 annet punktum. Det er først
når torturen eventuelt utøves at Grunnloven brytes.
Alle skjønner at en slik logikk bærer galt av sted, idet det
fullstendig fratar Stortinget det ansvar som nasjonalforsamlingen
har for å påse at det ikke gis lover som åpner for grunnlovstridige
inngrep fra forvaltningens side.
Dersom Stortinget ønsker å åpne for å bruke de verdier som ligger
i OVF til andre formål enn de som er angitt i Grl. § 106, må dette
derfor i tilfelle skje ved grunnlovsvedtak etter Grl. § 112. Dette
står det i utgangspunktet Stortinget fritt å gjøre. Om det – sett hen
til fondets opprinnelse og historie – er rimelig og moralsk forsvarlig,
er en annen sak, men jeg antar at det ikke er det jeg er bedt om
å komme hit for å mene noe om.
Takk for oppmerksomheten.