I proposisjonens kapittel 2 redegjøres det for bakgrunnen for
lovforslaget med en presentasjon av lovutvalg, høring, tredje hvitvaskingsperspektiv
og utfyllende rettsakter. Det vises til proposisjonen.
Forslaget til ny hvitvaskingslov inneholder regler om kundekontroll,
undersøkelsesplikt, registrering av opplysninger, rapporteringsplikt,
utveksling av kundeopplysninger, og forbud mot å avsløre undersøkelser,
rapportering eller etterforskning. Slike plikter og forbud kan stå
i kontrast til sentrale personvernhensyn. Det må ved utforming av
regelverket foretas en avveining mellom hensynet til effektiv bekjempelse
av hvitvasking og terrorfinansiering og hensynet til personvern.
Det ligger viktige personvern- og rettssikkerhetshensyn bak bestemmelsene
om taushetsplikt. Hensynene som begrunner taushetsplikt varierer,
avhengig av om opplysningene er av personlig, økonomisk eller forretningsmessig
art. Felles er at kontrollorganer generelt er tjent med at kontrollobjektene
har tillit til at opplysningene de gir ikke brukes av andre, eller
til andre formål enn de ble innhentet for.
Hensynet til personvern vil tidvis kunne komme i motstrid med
andre viktige samfunnshensyn. I slike situasjoner må det foretas
en avveining av de motstridende hensyn. Det er ikke slik at hensynet
til personvern i alle tilfelle vil være mer tungtveiende enn andre
hensyn. Således kan tungtveiende samfunnshensyn i enkelte tilfelle
tale for at det bør gjøres unntak fra lovbestemt taushetsplikt.
Det er viktig at ikke omfattende og mange unntak uthuler hovedreglen
om taushetsplikt. Når slike unntak gjøres, bør de derfor være prinsipielt
begrunnet. I de tilfeller det gjøres unntak, er det også viktig
at ikke flere enn de som har et legitimt behov for opplysningene
får tilgang til disse. Unntak fra taushetsplikt vil ikke innebære
at opplysningene blir offentlig tilgjengelige. Taushetsplikten vil
gjelde tilsvarende for de som mottar opplysninger i medhold av unntaksbestemmelsene.
I dag er det gitt flere unntak fra lovbestemt taushetsplikt på
ulike rettsområder. Unntak fra hovedregelen om at det ikke er adgang
til å gi opplysninger videre til andre offentlige organer eller
etater er for eksempel gjort i forvaltningsloven § 13 b nr. 4, 5
og 6, som bl.a. åpner for adgang til å anmelde eller gi opplysninger
om straffbare handlinger til påtalemyndigheten. Unntak kan også
gjøres ved at et organ gis rett til å kreve taushetsbelagte opplysninger
fra andre organer, jf. f.eks. ligningsloven § 6-13 nr. 2 og 3, merverdiavgiftsloven
§ 50 og tolloven § 16 A andre ledd.
Viktige hensyn står ofte mot hverandre ved avgjørelsen av om
det skal åpnes adgang for at taushetsbelagte opplysninger skal kunne
overføres fra et organ til et annet. Bekjempelse av økonomisk kriminalitet,
herunder effektiv bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering,
er et slikt hensyn.
Det foreligger indikasjoner på at økonomisk kriminalitet er en
type kriminalitet som over tid har økt både i omfang og kompleksitet.
Samfunnet har satt inn store ressurser på å bekjempe denne typen
kriminalitet. Dette gjelder både i politi og påtalemyndighet og
i forvaltningen for øvrig. Et virkemiddel som kan bidra til avdekke
økonomisk kriminalitet, kan være å åpne for at ellers taushetsbelagte
opplysninger kan utleveres til offentlige kontrollorganer i kontrollsammenheng.
Det er et viktig personvernprinsipp at personer skal ha oversikt
over hvor opplysninger om en selv befinner seg. For å ivareta dette
personvernhensynet, bør bestemmelser om andres rett til kunnskap
om personopplysninger begrenses.
Departementet har ved utarbeidelsen av forslag til ny hvitvaskingslov
på flere punker måttet foreta en avveining mellom personvernhensyn
på den ene siden og hensynet til effektiv bekjempelse av hvitvasking
og terrorfinansiering på den annen.
Ut fra en vurdering av at myndighetsorganers rapportering reiser
særskilte personvernspørsmål foreslår departementet ikke krav om
at offentlige etater skal være omfattet av hvitvaskingsloven i proposisjonen
her. Det vises til punkt 3.5.10.3 i proposisjonen.
Departementet har også ut fra personvernhensyn, ikke foreslått
en utvidelse av adgangen til utveksling av kundeopplysninger innad
i konsern slik som enkelte av høringsinstansene har etterspurt,
jf. punkt 4.2.5 i proposisjonen.
Utvalget foreslo å utvide hvitvaskingslovens anvendelsesområde
når det gjaldt forhandlere av gjenstander slik at enhver transaksjon
i kontanter på 40 000 kroner eller mer ville utløst plikt til å
foreta kundekontroll, jf. utvalgets lovforslag § 6 annet ledd. Departementet
slutter seg ikke til denne utvidelsen av hvitvaskingslovens virkeområde
i forhold til gjeldende rett. Departementet mener at behovet for
en slik utvidelse ikke er tilstrekkelig vurdert, og ut fra personvernhensyn
bør ikke hvitvaskingslovens anvendelsesområde utvides uten at det
er et klart behov for slik utvidelse. Se punkt 4.3.5 i proposisjonen.
Ved en lovendring vedtatt i juni 2007 ble det fastsatt et unntak
i hvitvaskingsloven fra plikten til å registrere kundens faste adresse,
slik at banker ikke lenger må registrere adressen til kunder der
Folkeregisteret har vedtatt at kundens adresse skal være fortrolig,
jf. Ot.prp. nr. 42 (2006–2007) punkt 4.5. Departementet foreslår,
i tråd med utvalgets forslag, at denne bestemmelsen utvides til
å gjelde for samtlige rapporteringspliktige. Se nærmere omtale i
punkt 4.4.5.1 i proposisjonen.
Den rapporteringspliktige har etter lovforslaget § 5 annet ledd,
jf. direktivet artikkel 8 nr. 2, plikt til å kunne påvise at utførte
tiltak ved kundekontroll er tilpasset aktuell risiko. Denne plikten
vil påligge den rapporteringspliktige selv om kundekontroll er utført av
tredjepart. Utvalget foreslår på denne bakgrunn en særskilt unntaksregel
fra lovmessig taushetsplikt og personopplysningsloven i tilknytning
til kundekontroll utført av tredjepart, og utvalget har i sin drøftelse vært
samstemt om at unntaksregelen skal gjelde for utlevering som er
nødvendig for å oppfylle den rapporteringspliktiges plikt. Departementet
kan ikke se at det er nødvendig med unntak fra personopplysningsloven.
Hvitvaskingsloven gir adgang til behandling av personopplysninger
og det er ikke meningen at denne behandlingen skal kunne skje på
en annen måte enn etter personopplysningslovens regler. Personvernhensyn
taler mot å gjøre unntak fra hele personopplysningsloven uten at
dette er begrunnet særskilt, og departementet slutter seg ikke til
utvalgets vurdering på dette punkt. Departementet mener at unntaksregelen
kun bør gjelde for unntak fra lovmessig taushetsplikt som er til
hinder for den utveksling av opplysninger som kundekontroll utført
av tredjepart nødvendiggjør. Departementet mener det bør være et
vilkår at kunden informeres om utvekslingen av opplysninger fordi
det er et viktig personvernprinsipp at personer skal ha oversikt
over hvor opplysninger om en selv befinner seg. Se punkt 4.7.5 i
proposisjonen.
Dersom en rapporteringspliktig må foreta undersøkelser etter
lovforslaget § 17 eller rapportere mistenkelige transaksjoner til
Økokrim etter § 18 vil hensynet til effektiv etterforskning måtte
tillegges større vekt enn hensynet til personvern og utgangspunktet
om at hver enkelt skal vite hvem som har opplysninger om en. Ut
fra dette foreslår departementet å lovfeste et forbud mot at kunder
eller tredjepersoner gjøres kjent med at det foretas undersøkelser,
er gitt opplysninger til Økokrim eller er iverksatt etterforskning.
Det vises til lovforslaget § 21 første ledd og omtalen i punkt 5.5.5
i proposisjonen.
Utvalget har i NOU 2007:10 punkt 8.5 tatt opp om det er hensiktsmessig
å innføre unntak fra taushetsplikt for å sikre at Økokrim i større
grad gis tilgang til opplysninger av betydning for analyse av mistenkelige
transaksjoner. Økokrims behov for opplysninger må veies opp mot
personvernhensyn. En bestemmelse som gjør unntak fra taushetspliktbestemmelsene,
vil innebære at muligheten for å spre opplysninger mellom kontrollorganer
øker merkbart. Departementet foreslår ut fra en vurdering av personvernhensyn
ikke unntak fra taushetsplikt for å sikre at Økokrim i større grad
gis tilgang til opplysninger av betydning for analyse av mistenkelige
transaksjoner. Se omtalen i punkt 8.5 i proposisjonen.
Det følger av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK)
artikkel 8 første ledd at enhver har rett til respekt for sitt privatliv
og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Det er imidlertid
akseptert at denne retten ikke er absolutt. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon
artikkel 8 annet ledd regulerer offentlig myndighets adgang til
å gjøre inngrep i utøvelsen av slike rettigheter. Slike inngrep må
ha hjemmel i lov, og det følger videre av artikkelen at de må være
"nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale
sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd,
for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller
moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter". Hensynene
ved vurderingen av inngrep i retten til privatliv og familieliv
vil i noen grad være de samme som ved avveiningen mellom personvernhensyn
og effektiv bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering.
Senter for menneskerettigheter ved Universitetet i Oslo har i
høringsrunden påpekt at prinsipielle spørsmål om forholdet til menneskerettighetene
bør drøftes. Det vises til at behov for inngrep i retten til privatliv
og familieliv i EMK artikkel 8, må godtgjøres.
Departementet anser at lovforslaget er et nødvendig ledd i arbeidet
med å forebygge kriminalitet og sikre landets økonomiske velferd.
Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 8 er dermed ikke
til hinder for å gi lovbestemmelser med det foreslåtte innhold.
Unntaksbestemmelser må imidlertid vurderes ut fra hvor store inngrep
i integriteten de innebærer og hva en oppnår ved å innføre slike
unntak.
Departementet viser i denne forbindelse til de rammene EØS-forpliktelsene
setter i tredje hvitvaskingsdirektiv. Etter departementets vurdering
er det i liten grad rom for å fravike forslagene i NOU 2007:10 innenfor
rammene av kravene i direktivet og i FATFs anbefalinger.
Gjennomføringen av tredje hvitvaskingsdirektiv nødvendiggjør
en betydelig revisjon og utvidelse av det norske hvitvaskingsregelverket.
Store deler av direktivets bestemmelser er nye i forhold til tidligere hvitvaskingsdirektiver.
Departementet slutter seg til utvalgets oppfatning om at det er
hensiktsmessig at gjennomføringen av direktivet foretas ved ny lov
og forskrift. Dette gir etter departementets vurdering et klart
signal til lovens pliktsubjekter om at det er foretatt viktige endringer.
Etter departementets vurdering tilsier også omfanget av nye og endrede
bestemmelser etter lovforslaget at en vil få en mer oversiktlig
og tilgjengelig lovtekst ved å fastsette reglene i en ny lov.
Komiteen tar Regjeringens redegjørelse
til orientering.
Komiteen viser til at Kredittilsynets representant
i utvalget som la frem NOU 2007:10 pekte på behovet for at regelverket
er mest mulig tilgjengelig. Også under høringen pekte Kredittilsynet
på at reglene om hvitvasking skal benyttes av svært ulike virksomheter
og at reglene ofte kan være vanskelige å forstå og praktisere. På
denne bakgrunn mener komiteen at Finansdepartementet,
Kredittilsynet og Økokrim må følge utviklingen nøye og at man fortløpende
må vurdere endringer i lov og forskrift hvis erfaringene viser at
det er behov for det.
Komiteen viser til punkt 9.2 når det gjelder behovet
for veiledning av de rapporteringspliktige.