Dagens praksis med å treffe vedtak av forskrifts karakter med
hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70 har fungert som en sikkerhetsventil
for å avhjelpe utilsiktede virkninger av merverdiavgiftsregelverket. Fordi
merverdiavgiften er transaksjonsbasert, har man ikke den samme muligheten
som for direkte skatt til å treffe endringer i skattelovgivningen
løpende gjennom inntekståret. Endringer i skattelovgivningen som
gjennomføres løpende gjennom inntektsåret blir først tatt hensyn
til i selvangivelsen for inntektsåret.
Departementet legger til grunn at det særlig var etter vedtakelsen
av gjeldende merverdiavgiftslov og i noen grad også etter merverdiavgiftsreformen
i 2001, at det var et behov for en slik sikkerhetsventil. Et slikt
behov er i mindre grad til stede i dag. Også for merverdiavgiften
kan man gjennomføre endringer i lov- og forskriftsregelverket relativt
hurtig dersom dette er nødvendig. Med den nye merverdiavgiftsloven
med samleforskrifter vil det dessuten bli enklere enn i dag å gjennomføre
regelendringer.
Dagens praksis med å treffe vedtak av forskrifts innhold med
hjemmel i § 70 har en rekke uheldige sider. Det er ingen tvil om
at den nye merverdiavgiftsloven med forskrift vil bli langt mer
robust dersom denne delen av § 70 forsvinner. En fortsatt bruk av lempningsbestemmelsen
på denne måten vil også undergrave den nye merverdiavgiftsloven.
Dersom man beholder dagens hjemmel i § 70 til å treffe vedtak
av forskrifts innhold, vil dette også vanskeliggjøre det å gi samleforskriften
til den nye merverdiavgiftsloven negativ troverdighet, slik som for
samleforskriftene til skatteloven. At disse forskriftene har negativ
troverdighet, innebærer at de gir brukerne fullstendig anvisning
på hva som finnes av utfyllende bestemmelser til skatteloven. Som
utgangspunkt skal alle bestemmelsene til utfylling mv. av skatteloven
tas inn i samleforskriftene. Bare unntaksvis er det aktuelt å ta
inn bestemmelser i andre forskrifter. Samleforskriftene skal da
inneholde fullstendige henvisninger til andre forskriftsbestemmelser
som er hjemlet i skatteloven. Departementet anser at det i størst
mulig grad bør være et slikt system med negativ troverdighet også
for samleforskriften til den nye merverdiavgiftsloven.
Departementet foreslår på denne bakgrunn ikke å videreføre den
delen av § 70 som gir adgang til å treffe vedtak av forskrifts innhold.
Denne delen av § 70 vil dermed falle bort når den nye merverdiavgiftsloven
trer i kraft. Dette har flertallet av høringsinstansene støttet.
Departementet foreslår at den delen av § 70 som gir kompetanse
til å treffe enkeltvedtak om unntak fra loven, fritak for merverdiavgift
og til å bestemme at det ikke skal beregnes merverdiavgift ved innførsel, videreføres
i § 19-3 første ledd. Departementet foreslår ingen lempningsadgang
i de andre kapitlene. Forslaget innebærer at det ikke vil være mulig
å treffe vedtak av forskrifts karakter med hjemmel i lempningsbestemmelsen.
Denne delen av merverdiavgiftsloven § 70 faller dermed bort når
lovforslaget trer i kraft.
Det er truffet en mengde enkeltvedtak og vedtak av forskrifts
innhold med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70. Problemstillingen
blir i hvilken grad disse fortsatt skal gjelde når gjeldende merverdiavgiftslov
oppheves og den nye trer i kraft.
Når en lov oppheves er utgangspunktet at også forskrifter gitt
med hjemmel i loven faller bort. En tolkning av den nye loven kan
imidlertid medføre at eldre forskrifter anses å gjelde i den utstrekning
de kunne vært gitt med hjemmel i den nye loven.
Departementet foreslår at den delen av § 70 som gir hjemmel til
å treffe vedtak av forskrifts form, skal bortfalle. Slike vedtak
som fortsatt skal gjelde, vil bli videreført i eller med hjemmel
i den nye merverdiavgiftsloven. Alle øvrige vedtak av forskrifts
karakter truffet med hjemmel i § 70, vil derfor falle bort når den
nye loven trer i kraft.
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at
også alle enkeltvedtak truffet med hjemmel i merverdiavgiftsloven
skal falle bort, likevel slik at det for disse skal gjelde en overgangsperiode
på seks måneder fra den nye merverdiavgiftsloven trer i kraft, se
§ 22-2 annet ledd annet og tredje punktum.
Departementet anser at en overgangperiode på et halvt år er tilstrekkelig.
Det vises til at det vil gå noe tid fra loven er vedtatt til den
trer i kraft, slik at parten i realiteten vil ha en lengre periode
enn et halvt år til å fremme en søknad. Parten vil dessuten kunne
søke om en ny lempning etter fristen i § 19-3 første ledd. Dersom
parten innen halvårsperioden har søkt om en tilsvarende lempning
med hjemmel i § 19-3 første ledd, vil enkeltvedtaket gjelde fram
til avgiftsmyndighetene har truffet vedtak i saken.
Finansdepartementet legger til grunn at man kan oppheve alle
tidligere gitte enkeltvedtak på den måten som foreslås. Det vil
da bli et lovvedtak om opphevelse, ikke bare en departemental omgjøring.
Stortingets adgang til å gjøre et slikt lovvedtak, er udiskutabel.
Det vil i enkelte tilfeller være uklart om man har å gjøre med
et enkeltvedtak eller en forskrift. Dette vil måtte bero på en konkret
vurdering ut fra ordlyden mv. i hvert enkelt vedtak.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag.