Regjeringen ber i proposisjonen om Stortingets samtykke til ratifisering av avtalen med EU om videreføring av norsk og islandsk deltagelse i Schengen-samarbeidet på folkerettslig grunnlag. Avtalen med EU forventes ikke å medføre selvstendige administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning utover dem som følger av Schengen-samarbeidsavtalen.
I proposisjonen vises det innledningsvis til at Stortingets flertall den 9. juni 1997 besluttet å gi samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen av 19. desember 1996 mellom Norge, Island og Schengen-landene. De tre regjeringspartiene samt Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse stemte mot. Regjeringspartienes begrunnelse for dette var blant annet personvernhensyn, flyktninge- og asylpolitikken, behovet for grensekontroll og en mulig integrering av Schengen-samarbeidet i EU.
Samtidig med Stortingets behandling av avtalen var EU-landene inne i den avsluttende fasen av en omfattende prosess med sikte på å revidere sitt traktatgrunnlag. Dette arbeidet ble avsluttet i Amsterdam 16.-17. juni 1997, og munnet ut i den såkalte Amsterdamtraktaten. Som ledd i traktatrevisjonen besluttet EU-landene blant annet å integrere Schengen-samarbeidet i EU.
Det vises i proposisjonen videre til at Schengen-samarbeidets øverste organ, Eksekutivkomiteen, etter Amsterdamtraktatens ikrafttredelse vil bli erstattet av EUs råd. Nye Schengen-regler og -tiltak vil etter dette bli vedtatt av Rådet. Integreringen av Schengen-samarbeidet i EU betyr også at EF-domstolen, Kommisjonen og Europaparlamentet vil få funksjoner i Schengen-samarbeidet.
Det fremholdes i proposisjonen at Danmark, Finland og Sverige har ratifisert Amsterdamtraktaten. Når traktaten trer i kraft vil disse landene delta i Schengen-samarbeidet i EUs institusjoner. En forutsetning for videreføring av Den nordiske passunion mellom samtlige nordiske land, vil etter dette være en avtale med EU som innebærer at Norge og Island kan delta i Schengen-samarbeidet også når det integreres i EU. Uten en slik avtale vil Sverige, Finland og Danmark etter Schengen-regelverket bli forpliktet til å bygge opp yttergrensekontroll mot Norge.
I proposisjonen påpekes det at Regjeringen i sin tiltredelseserklæring la til grunn at stortingsflertallet ønsket forhandlinger med EU om institusjonelle løsninger for Norges og Islands tilknytning til Schengen-samarbeidet etter integreringen i EU. Regjeringen uttalte at den ville arbeide for å ivareta norske interesser, blant annet opprettholdelse av Den nordiske passunion. Videre varslet Regjeringen at den ville gjennomføre en vurdering av de konstitusjonelle spørsmål knyttet til en ny Schengen-avtale.
På denne bakgrunn besluttet Regjeringen å fortsette de forhandlingsforberedelser som regjeringen Jagland hadde innledet blant annet ved å oppnevne en forhandlingsdelegasjon for forhandlingene med EU. Forhandlingene skulle utelukkende gjelde institusjonelle ordninger, da det materielle innholdet allerede var fastlagt ved Schengen-samarbeidsavtalen.
Det heter videre i proposisjonen at Regjeringen, for å kunne foreta den konstitusjonelle vurdering som ble varslet i tiltredelseserklæringen, i april 1998 besluttet å oppnevne en referansegruppe bestående av fem uavhengige juridiske eksperter. Gruppens medlemmer har gitt sine vurderinger og råd fortløpende til forhandlingsdelegasjonen under forhandlingsprosessen.
Proposisjonen viser til at samtlige medlemmer av referansegruppen har kommet til den hovedkonklusjon at det er konstitusjonelt holdbart for et alminnelig flertall på Stortinget å godkjenne utkastet til avtale med EU etter Grunnloven § 26 annet ledd. Gruppens medlemmer er derimot uenige i synet på hvor nær avtalen ligger Grunnlovens grenser. Gruppens medlemmer baserer seg på ulike premisser som de vektlegger forskjellig. Enkelte har konkrete forutsetninger som grunnlag for sin hovedkonklusjon.
Det understrekes i proposisjonen at avtalen som er fremforhandlet med EU fastlegger de institusjonelle løsningene for Norges og Islands tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket, slik dette i all hovedsak ble definert i samarbeidsavtalen. Det har ikke vært forhandlet om det materielle virkeområdet for avtalen. Den nye avtalen erstatter samarbeidsavtalen. Det heter videre at Norges og Islands deltakelse i Schengen-samarbeidet etter integreringen i EU skal foregå i et fellesorgan der Norge og Island sammen med alle medlemslandene i EU samt Kommisjonen, deltar i drøftelser på alle nivåer vedrørende ethvert Schengen-spørsmål som oppstår i det løpende samarbeidet.
Det vises i proposisjonen til at alle har talerett på like fot i Fellesorganet. Det møtes på ekspert-, embets- og ministernivå. På ekspertnivå vil det land som har formannskapet i EU også ha formannskapet i Fellesorganet. På embets- og ministernivå skal formannskapet alternere i seksmånedersperioder mellom EU og Norge eller Island. Fellesorganet skal informeres når EUs råd forbereder regler eller tiltak som ikke faller inn under avtalen, men som likevel kan ha betydning for samarbeidet. Ved utarbeidelse av nye regler skal Kommisjonen innhente råd fra norske og islandske eksperter på samme måte som fra EU-landenes eksperter.
I en felleserklæring til avtalen forutsettes det parlamentarikersamarbeid mellom Norge, Island og Europaparlamentet i Schengen-saker.
Det fremgår av proposisjonen at Norge og Island har rett til å fremsette forslag og få dem drøftet i Fellesorganet. Skal et forslag resultere i nytt Schengen-regelverk, må det imidlertid deretter fremmes i EUs råd av Kommisjonen eller ett av EUs medlemsland. Når utformingen av nye regler har vært drøftet i Fellesorganet, treffer EU-landene for sin del vedtak i Rådet. Norge og Island tar hver for seg på selvstendig grunnlag stilling til om de skal beslutte å godta vedtaket. Forutsetningen for at Norge og Island skal beslutte å godta et vedtak fattet av Rådet, og dermed bli bundet av det, er at avtalens bestemmelser om drøftelse i Fellesorganet har blitt fulgt.
Når det gjelder ikrafttredelsestidspunktet for nye regler vil også dette bli drøftet i Fellesorganet. Utgangspunktet er at nytt Schengen-regelverk skal tre i kraft samtidig for alle Schengen-land, inklusive Norge og Island. Avtalen åpner imidlertid for at det kan fastsettes egne tidspunkter for ikrafttredelse for Norge og/eller Island. Dersom tiden fram til ikrafttredelsestidspunktet skulle vise seg ikke å være tilstrekkelig for stortingsbehandling, der dette unntaksvis er nødvendig, skal Norge, der det er mulig, iverksette vedtaket midlertidig i påvente av Stortingets behandling.
Det vises i proposisjonen til at dersom Norge eller Island beslutter ikke å godta nytt regelverk, eller dersom Norge ikke iverksetter et vedtak midlertidig, vil Fellesorganet i løpet av nitti dager grundig undersøke ulike måter å videreføre avtalen på. Dersom Fellesorganet ikke enes om en løsning, vil avtalen opphøre etter ytterligere tre måneder. Enhetlig tolkning og anvendelse av avtalen skal sikres ved at Fellesorganet følger med i utviklingen av partenes forvaltningspraksis og EF-domstolens og norske og islandske domstolers rettspraksis. EF-domstolen og Kommisjonen gis ikke myndighet i Norge og Island. Eventuelle tvister skal løses i Fellesorganet.
Det fremholdes videre at dersom det oppstår betydelige forskjeller i hvordan Schengen-regelverket tolkes eller praktiseres, skal dette etter visse frister drøftes i Fellesorganet på ministernivå. Fellesorganet har da nitti dager på seg til å finne en løsning. Dersom man ikke kommer til enighet, opphører samarbeidet med virkning seks måneder deretter.
Proposisjonen understreker at avtalen gir partene rett til å si opp samarbeidet uten vilkår.
Fellesorganet opprettes allerede ved undertegning av avtalen. Fra samme tidspunkt skal de øvrige bestemmelser som omhandler Fellesorganets virksomhet, anvendes midlertidig. Avtalen trer i kraft én måned etter at alle interne prosedyrer for godkjenning er oppfylt av alle parter. De operasjonelle delene av samarbeidet vil bli iverksatt først når det er konstatert at de praktiske forberedelser er gjennomført. Dette krever en egen beslutning. Det er forutsatt at de operasjonelle deler av samarbeidet vil bli iverksatt samtidig for alle de nordiske land. Først på dette tidspunkt vil den indre grensekontrollen bli avviklet. Norges økonomiske bidrag til Schengen-samarbeidet i EU blir det samme som etter samarbeidsavtalen.
Det vises i proposisjonen til at Storbritannia og Irland i dag ikke deltar i Schengen-samarbeidet. De to landene kan imidlertid beslutte å tre inn i dette samarbeidet senere. Amsterdamtraktatens Schengenprotokoll fastslår derfor at det skal forhandles en egen avtale mellom Norge, Island og EUs råd som fastlegger forholdet mellom Irland og Storbritannia på den ene siden og Norge og Island på den annen side, på de områder av Schengen-regelverket som vil gjelde for disse landene hvis Storbritannia og Irland beslutter å tre inn. Avtalen vil innebære at de nevnte landene knyttes til de institusjonelle løsningene som allerede er fremforhandlet mellom Norge og Island og de andre EU-landene.
Det fremholdes i proposisjonen at det fra Regjeringens side har vært et avgjørende utgangspunkt for forhandlingene at deltakelse i et overnasjonalt samarbeid ville vært i strid med folkets nei i folkeavstemningen om EU-medlemskap. EU har på sin side hatt EUs traktatgrunnlag som utgangspunkt, slik at den avtale som skulle inngås, måtte kunne forenes med EU-samarbeidets rettslige grunnlag. Partenes utgangspunkter har således vært ulike. Dette har lagt begrensninger på deres handlingsrom, og vært utslagsgivende for de resultater man har kommet fram til.
Det heter i proposisjonen at den fremforhandlede avtalen med EU viderefører norsk og islandsk deltakelse i Schengen-samarbeidet på folkerettslig grunnlag. Regjeringen anser at Norge kan inngå avtalen etter fremgangsmåten i Grunnloven § 26 annet ledd.
Når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser, opplyses i proposisjonen at avtalen med EU ikke forventes å medføre selvstendige administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning utover dem som følger av Schengen-samarbeidsavtalen. Etter integreringen vil Schengen-utgiftene bli dekket over EUs driftsbudsjett, og Norges bidrag skal derfor betales til dette budsjettet. Det er enighet med EU om at Norges Schengen-bidrag skal videreføres etter integreringen på samme nivå som følger av Schengen-samarbeidavtalen. Dette innebærer at Norges Schengen-bidrag etter den nye avtalen er fastsatt til samme nivå som etter samarbeidsavtalen.
Det vises i proposisjonen bl.a. til at Norge skal bidra med et årlig beløp til dekning av Schengen-samarbeidets administrative utgifter, jf. avtalens artikkel 12. Når Amsterdamtraktaten trer i kraft og Schengen-samarbeidet integreres i EU, vil det ikke lenger føres et separat Schengen-regnskap. Administrative utgifter i Schengen-samarbeidet vil dekkes over EUs ordinære driftsbudsjett. Norges bidrag til de administrative kostnadene vil derfor bli innbetalt til dette. Beløpet skal tilsvare det Norge var pliktig til å bidra med til administrative kostnader i henhold til samarbeidsavtalen. Dette er for Norges del i artikkel 12 i den institusjonelle avtalen fastlagt til 4,995 pst. av 300 mill. BEF (belgiske franc). Dette motsvarer et årlig beløp for Norge på ca. 371 700 euro, eller ca. 3,15 mill. NOK (pr. 19. mars 1999). Norges bidrag vil være gjenstand for årlig justering i samsvar med inflasjonstakten i EU.
Videre fremgår det at i de tilfeller der driftskostnader dekkes over EUs fellesskapsbudsjett, skal Norge bidra til å dekke slike kostnader etter samme fordelingsnøkkel som for kostnader som dekkes direkte av medlemslandene. For driftskostnader som ikke dekkes over EUs fellesskapsbudsjett, men direkte av medlemsstatene, skal Norge bidra etter en prosentsats lik forholdet mellom Norges BNI (brutto nasjonalinntekt) og samtlige deltakerstaters BNI. Dette gjelder blant annet utgifter til drift av Schengen Informasjonssystemet (SIS).
Proposisjonen viser til at Schengen-sekretariatet skal integreres i EUs rådssekretariat. Dette vil medføre visse administrative endringer. Det tas sikte på at EU overtar personell, leiekontrakter, utstyr, møbler m.m. EU legger til grunn at dette overføres uten krav om økonomisk kompensasjon for utstyr m.m. Schengenansatte vil bli tilbudt videre arbeid ut fra EUs behov. Det er ikke forventet netto kostnader i forbindelse med overføringen. Integreringen er planlagt innenfor de vedtatte økonomiske rammer.
Det vises i proposisjonen til at Norge ifølge avtalen har rett til å motta dokumenter utarbeidet av Kommisjonen eller Rådet som berører avtalen, og til å ha tolking under møter i Fellesorganet på et offisielt EU-språk. Hittil i Schengen-samarbeidet har samtlige nordiske land benyttet engelsk. Norge og Island vil etter integreringen stå i en noe annen stilling enn de nordiske land, som da vil få dokumentene på sitt eget språk, og tolking til og fra dette språket. Bakgrunnen for denne forskjell er at de nødvendige ressurser allerede finnes tilgjengelig for de nordiske EU-land grunnet deres EU-medlemskap. I tillegg kommer det praktiske hensyn at EU ikke er utstyrt for å kunne foreta oversettelser og tolking til og fra norsk og islandsk. Norge og Island vil på denne bakgrunn selv måtte stå for oversettelse av dokumenter til norsk. Videre vil Norge selv måtte dekke kostnadene ved eventuell tolking til og fra norsk under møter.
Komiteen viser til Innst. S.
nr. 229 (1996-97), jf. St.prp. nr. 42 (1996-97), der samarbeidsavtalen
av 19. desember 1996 mellom Schengenlandene og Norge og Island ble
behandlet. Komiteen viser videre til vedtak i Stortinget
av 9. juni 1997, der det ble gitt samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen
med det materielle virkeområdet for deltakelse i Schengen.
Komiteen vil vise til at det
ved EUs revisjon av sitt traktatgrunnlag i Amsterdam 17. juni 1997
ble besluttet å integrere Schengensamarbeidet i EU. Både Danmark,
Finland og Sverige har ratifisert Amsterdamtraktaten.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
ellers til sin særmerknad.
Komiteens flertall�
alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
er enig med Regjeringen i at en forutsetning for videreføring av
Den nordiske passunion etter dette vil være en avtale med
EU som sikrer Norges deltakelse i Schengensamarbeidet ved integreringen
i EU.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, har merket
seg at den avtalen Regjeringen har forhandlet fram 18. desember
1998 om norsk deltakelse i Schengensamarbeidet etter Amsterdamtraktatens
ikrafttredelse fastlegger de institusjonelle løsningene
for Norges og Islands tilknytning til gjennomføringen,
anvendelsen og videreutviklingen av Schengenregelverket. Den nye
institusjonelle avtalen med EU er basert på det materielle
innholdet i samarbeidsavtalen. Det har ikke vært forhandlet
med EU om det materielle innholdet i Schengenregelverket. Anvendelsesområdet
for den institusjonelle avtalen er det samme som i samarbeidsavtalen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
viser til at det i proposisjonen understrekes at det ikke er blitt
vedtatt nye regler i Schengensamarbeidet etter desember 1996 som
krever lovendringer i Norge. Ingen av dem innebærer noen
utvidelse av avtalens anvendelsesområde. De reglene som
er utviklet etter 1996 får heller ingen administrative
eller økonomiske konsekvenser utover de forutsetninger
som ble lagt til grunn ved Stortingets behandling av samarbeidsavtalen. Dette flertallet har
merket seg at mange av de nye bestemmelsene er oppdatering eller
presisering av eldre Schengenregler.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, vil i den
forbindelse vise til svar av 12. april 1999 fra utenriksministeren
på brev fra komiteen, der det bl.a. heter:
«Det Schengenreglementet som er vedtatt fra samarbeidsavtalen
ble undertegnet 19. desember 1996, innebærer ingen utvidelse
av dens anvendelsesområde. Det innebærer heller
ikke materielt vesentlige endringer i forhold til det regelverk
som Stortinget fikk seg forelagt i forbindelse med behandlingen
av samarbeidsavtalen. De reglene som er kommet til, består
i det alt vesentlige av såkalt sekundært regelverk,
dvs. regler som utfyller eller presiserer hovedreglene i Schengenkonvensjonen.
Selv om det regelverket som er kommet til utgjør et visst
volum, dreier det seg ikke om noen utvidelse av samarbeidsområdet.»
Brevet er vedlagt innstillingen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
vil også vektlegge at det i meldingen understrekes at Norge gjennom
sin observatørstatus på alle nivåer har
hatt betydelig innflytelse på reglene vedtatt etter 1996.
Når det gjelder Schengen-avtalens mulige
innvirkning på kontroll med fiskefartøy fra tredjeland
vil komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk
Venstreparti, vise til Innst. S. nr. 229 (1996-97) der komiteens
flertall bl.a. understreker at:
«Flertallet vil i tillegg vise til at det er nedsatt
en interdepartemental arbeidsgruppe som skal vurdere eventuelle
behov for nærmere gjennomføringsbestemmelser for
fiskefartøy. Det er en klar forutsetning fra norsk side
at det ved anvendelse av personkontrollreglene ikke legges
hindringer i veien for utøvelse av vanlig næringsaktivitet.»
Komiteen har reist spørsmålet
om kontroll av fiskefartøy i brev av 9. april 1999 til
utenriksministeren og justisministeren. I svar av 12. april 1999
til komiteen understreker justisministeren bl.a. at kontrollen
med tredjelands fiskefartøy som anløper norske
havner i hovedsak vil bli slik den er i dag og i henhold til dagens lovgivning.
Tredjelands fartøyer må anløpe norsk
havn på godkjent grenseovergangssted. Justisministeren viser
videre til at Regjeringen i arbeidet med anløp av tredjelands
fiskefartøy har lagt vekt på at grensekontrolltiltakene
ikke skal legge hindringer i veien for utøvelse
av næringsvirksomhet.
Brevet fra justisministeren er vedlagt innstillingen.
Dette flertallet vil for øvrig
vise til at saken er drøftet i et utvalg nedsatt av justisministeren,
og at utvalgets rapport vil bli tatt inn som vedlegg til den odelstingsproposisjonen
som skal legges fram i vårsesjonen 1999 om lovendringer
som følge av Norges tiltredelse til Schengen-samarbeidet.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
vil vise til at den institusjonelle avtalen innebærer et
samarbeid på folkerettslig grunnlag. Avtalen gir ikke EU-domstolen
eller kommisjonen myndighet i Norge.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, vil videre
vise til at samtlige spørsmål som avtalen omfatter,
skal drøftes i Fellesorganet, der Norge og Island sammen
med alle medlemslandene i EU og kommisjonen deltar. Alle har talerett og
det skal møtes på ekspert-, embets- og ministernivå.
Dette flertallet konstaterer
at Norge og Island hver for seg på selvstendig grunnlag
tar stilling til nye regler som utvikles innen Schengensamarbeidet. Dette
flertallet støtter Regjeringen i at den absolutte
oppsigelsesadgangen gjør avtalen bedre enn samarbeidsavtalen
av desember 1996.
Dette flertallet er videre enig
med Regjeringen i at det er positivt at det i en felleserklæring
til avtalen åpnes for parlamentarikersamarbeid mellom Norge, Island
og Europaparlamentet om Schengenspørsmål.
Dette flertallet viser til at
Regjeringen etter en samlet vurdering har funnet å tilrå at
Schengenavtalen inngås i henhold til Grunnloven § 26
andre ledd.
Dette flertallet vil vise til
at Regjeringen i proposisjonens konklusjoner og tilråding
sier at:
«Regjeringen anser at den avtalen som legges fram, er
så god som det er mulig å få til når
man tar hensyn til rammene for forhandlingene og partenes ulike utgangspunkter.»
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
vil slutte seg til Regjeringens anbefaling om å godkjenne
den institusjonelle avtalen av 18. desember 1998.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre viser til Voksenåsen-erklæringen
hvor sentrumspartiene klargjorde at disse partiene er imot Schengen-avtalen, bl.a.
på grunn av personvernhensyn, flyktninge- og asylpolitikken,
behovet for grensekontroll og Schengen-avtalens integrering i EU.
I sin redegjørelse for Stortinget om forhandlingene med
EU om Schengen-samarbeidet den 18. desember 1998 understreket utenriksminister
Knut Vollebæk: "Regjeringens prinsipielle syn på Schengen,
slik det er uttrykt i Voksenåsen-erklæringen,
står fast.»
Disse medlemmer viser videre
til at de tre regjeringspartiene, Sosialistisk Venstreparti, Rød
Valgallianse, tre representanter fra Arbeiderpartiet og to uavhengige
stemte imot ratifikasjon av samarbeidsavtalen av 19. desember 1996
mellom Norge, Island og Schengen-landene.
Disse medlemmer viser til at
Regjeringen i sin tiltredelseserklæring la til grunn at
stortingsflertallet ønsket forhandlinger med EU om institusjonelle
løsninger for Norges og Islands tilknytning til Schengen-samarbeidet
etter at dette samarbeidet er integrert i EU. Disse medlemmer er
enig med Regjeringen i at den forhandlingsløsning som er
oppnådd, "er så god som det er mulig å få til
når man tar hensyn til rammene for forhandlingene og partenes
ulike utgangspunkter". Disse medlemmer har bl.a.
merket seg at den nye Schengen-avtalen ikke gir EU-domstolen eller
kommisjonen formell myndighet i Norge, og at de spørsmål
som angår adgang til oppsigelse er bedre ivaretatt enn
i samarbeidsavtalen av desember 1996.
Komiteens medlem fra Senterpartiet mener
det er uheldig at Stortinget skal behandle den nye Schengen-avtalen
under et sterkt tidspress og før Stortinget har fått
seg forelagt de lovendringer som avtalen med EU vil kreve. Selv
om Amsterdamtraktaten trer i kraft 1. mai 1999 mener dette
medlem at det burde ha vært mulig å finne
en overgangsløsning slik at godkjenning av avtalen og behandlingen
av de nødvendige lovendringer kunne ha vært behandlet under
ett og uten et sterkt tidspress.
Dette medlem viser til at Senterpartiet
i stortingsvalgprogrammet for perioden 1997-2001 går imot at
Norge skal slutte seg til Schengen-avtalen. Dette medlem mener
at den nye Schengen-avtalen er beheftet med de samme svakheter,
hva gjelder det materielle innhold, som den samarbeidsavtale som bl.a.
Senterpartiet stemte imot under behandlingen i Stortinget den 9.
juni 1997. Den nye Schengen-avtalen innebærer dessuten
at Schengen-samarbeidet vil være underlagt den dynamiske
utviklingen som følger av at samarbeidet i henhold til
Amsterdamtraktaten blir en integrert del av Den europeiske unionen. Dette medlem mener
dette skaper større usikkerhet med hensyn til videreutviklingen
av Schengen-samarbeidet bl.a. fordi traktaten forutsetter en gradvis
utvikling i mer overnasjonal retning.
Dette medlem tar til etterretning
at det i St.meld. nr. 33 (1998-99) er understreket at det ikke er
blitt vedtatt nye regler i Schengen-samarbeidet etter desember 1996
som krever lovendringer i Norge og at ingen av de nye reglene innebærer
noen utvidelse av avtalens anvendelsesområde.
I St.prp. nr. 50 (1998-99) sier Regjeringen
at regjeringspartienes syn på Schengen er nærmere
utdypet i Innst. S. nr. 229 (1996-97). Dette medlem viser
til mindretallets merknader i denne innstillingen fra mai 1996 hvor
følgende forhold ble anført som de viktigste innvendingene
mot samarbeidsavtalen med Schengen-landene:
– Økt
risiko for narkotikasmugling og internasjonal kriminalitet som en
følge av fjerningen av personkontrollen ved de indre grenser.
– Redusert handlefrihet i asyl-
og flyktningepolitikken.
– Frykt for svekket personvern
og rettssikkerhet.
Dette medlem viser til at det
materielle innholdet i den nye Schengen-avtalen som skal erstatte
samarbeidsavtalen fra desember 1996 i hovedsak er uendret og at
mindretallets merknader i Innst. S. nr. 229 (1996-97) fortsatt gir
et dekkende uttrykk for Senterpartiets syn på avtalen. Dette
medlem mener dessuten at den nye Schengen-avtalen svekker
Norges rett til selv å fremme forslag og at initiativretten
i Fellesorganet bare delvis kompenserer for dette. Norge vil heller
ikke ha møterett i de sentrale Schengen-fora fram til vedtak fattes. Dette
medlem viser til at jusprofessor Erik Boe har fastslått
at presset mot Stortinget vil bli større enn under samarbeidsavtalen
når det gjelder å godta nye regler.
Mot denne bakgrunn vil dette medlem gå imot
at Norge skal samtykke til ratifikasjon av den nye Schengen-avtalen
mellom Den europeiske unionen og Island og Norge.
I Innst. S. nr. 229 (1996-97) viste mindretallet
til at samarbeidsavtalens forhold til Grunnloven var utilstrekkelig
utredet. Dette medlem viser til at et forslag om å få en
uavhengig betenkning av Schengen-avtalens forhold til Grunnloven
ble avvist av Stortinget i 1997. Dette medlem viser
også til at sentrumspartiene i Voksenåsen-erklæringen
varslet at en sentrumsregjering ville gjennomføre en vurdering
av de konstitusjonelle spørsmål knyttet til en
Schengen-avtale.
I april 1998 besluttet Regjeringen å oppnevne
en referansegruppe bestående av uavhengige juridiske eksperter
til å bistå den norske forhandlingsdelegasjonen. Dette
medlem viser i den forbindelse til vedlegg 7 til proposisjonen
hvor medlemmene av den uavhengige referansegruppen gir sin vurdering
av de konstitusjonelle spørsmål som Schengen-avtalen
reiser og til kap. 4 i proposisjonen hvor Regjeringen drøfter disse
spørsmålene.
Dette medlem har merket seg at
Regjeringen i kap. 4 viser til at "flere medlemmer av referansegruppen"
har konkludert med at Grunnloven § 93 er anvendelig
og kan være et alternativ til bruk av § 26, annet
ledd, når det skal inngås en traktat av den typen en
nå står overfor, men at Regjeringen allikevel,
etter en samlet vurdering, tilrår at avtalen inngås
etter framgangsmåten i Grunnloven § 26, annet
ledd.
Dette medlem viser til at ett
medlem av referansegruppen gir uttrykk for at Schengen-avtalen ikke kunne
vært vedtatt med ordinært flertall, jf. Grunnloven § 26,
hvis avtalen hadde blitt lagt fram for Stortinget samlet og at det
i så fall ville vært riktig å fatte vedtak
i henhold til Grunnloven § 93 med kvalifisert flertall. Dette
medlem viser også til at flere framtredende norske
jurister, bl.a. professor i offentlig rett, Eivind Smith, har stilt
seg meget kritisk til de konstitusjonelle sider ved Schengen-avtalen.
Dette medlem viser til at Sverige
og Finland - under henvisning til andre lands utvidede politimyndighet
på svensk og finsk territorium - valgte å fremme Schengen-avtalen
for sine respektive parlamenter på grunnlag av særlige
grunnlovsprosedyrer.
Dette medlem mener den nye institusjonelle avtalen
innebærer overføring av forvaltningsmyndighet,
først og fremst gjennom bestemmelsene om grenseoverskridende
politisamarbeid i Schengen-konvensjonens artikler 40 og 41.
Dette medlem har merket seg at
også Regjeringen i proposisjonen gir uttrykk for at når
utenlandske polititjenestemenn skal kunne operere i uniform overfor
individer i Norge mens de befinner seg på norsk territorium
innebærer det "en viss overføring til utenlandske
polititjenestemenn kompetanse til å utøve forvaltningsmyndighet
med direkte virkning for Norge". Dette medlem mener
det i tillegg til avståelse av forvaltningsmyndighet er
reist tvil om hvorvidt Schengen-avtalen også innebærer
avståelse av lovgivnings- og domsmyndighet.
Dette medlem mener - som Regjeringen
- at utøvelse av politimyndighet berører
selve kjernen i den en tradisjonelt har forstått med staters
suverenitet. Mot denne bakgrunn mener dette medlem at
en ved ratifikasjon - på samme måte som Sverige
og Finland - bør legge en strengere grunnlovsprosedyre
til grunn enn Grunnloven § 26, annet ledd.
Dette medlem mener det er dokumentert
at det blant juridiske eksperter i Norge gjør seg gjeldende
en betydelig tvil om hvorvidt Schengen-avtalen er "holdbar" i forhold
til Grunnloven, dersom tilslutning skjer på grunnlag av
Grunnloven § 26 annet ledd. Dette medlem mener
en må være tilbakeholden med å akseptere
at Grunnlovens krav over tid svekkes for sterkt gjennom en løpende
legitimering av enkeltvise suverenitetsavståelser som skjer
på grunnlag av ordinær stortingsbeslutning, dvs.
med alminnelig flertall. Dette medlem mener også at
det må legges vekt på at denne grunnlovsbestemmelsen
er av relativ ny dato (1962).
Ut fra en helhetsvurdering av de konstitusjonelle spørsmål
mener dette medlem at vedtak om norsk tilslutning
til Schengen bør skje på grunnlag av Grunnloven § 93
og vil fremme følgende forslag:
«Avtalen mellom Den europeiske unionen og Island og
Norge om tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og
videreutviklingen av Schengen-regelverket behandles av Stortinget
etter Grunnloven § 93.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til Sosialistisk Venstrepartis arbeidsprogram for 1997-2001 der
det framgår at Sosialistisk Venstreparti går
"mot at Norge blir assosiert medlem av Schengen-samarbeidet". I
samsvar med dette stemte Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe mot
ratifikasjon av samarbeidsavtalen av 19. desember 1996 mellom Norge,
Island og Schengen-landene.
Avtalen mellom EU og Norge og Island fastslår
i artikkel 2 at EUs regelverk på politi- og justisområdet skal
"gjennomføres og anvendes av Island og Norge". Det gjelder
både Schengen-reglene, EU-regler som har erstattet Schengen-regler
og framtidige EU-regler som endrer eller bygger videre på disse
to gruppenes regler. Denne nye Schengen-avtalen, nå en
avtale med EU, lider av de samme grunnleggende svakheter som avtalen
med Schengen:
– Vi må,
uten avgjørende innflytelse, bøye oss for de vedtak
EU fatter om yttergrensekontroll, innreiseregler, politisamarbeid
og rettssamarbeid innenfor det området som avtalen dekker.
– Vi må innføre
visumplikt i forhold til alle våre hovedsamarbeidsland
i Øst- og Sør-Afrika og mer enn 20 andre land.
– Vi bindes til et politisamarbeid
som vi får minimal oversikt over eller innflytelse over,
som erstatter åpen kontroll ved grensene med ulike former
for skjult kontroll innad i hvert enkelt land, og som i flere sammenhenger
svekker personvern og rettssikkerhet.
På denne bakgrunn kan dette
medlem ikke gi samtykke til ratifikasjon av den nye Schengen-avtalen mellom
Den europeiske unionen og Island og Norge.
Avtalen mellom Norge og Schengen ga Norge adgang
til alle saksforberedende komiteer og arbeidsgrupper i Schengen.
Norge fikk også talerett når justisministrene
fra Schengen-landene skulle møtes for å ta de
endelige beslutningene på vegne av Schengen. Avtalen med
EU endrer dette. Norge får ikke delta når EUs
justisministre møtes i Unionsrådet for å fatte
vedtak som binder Norge på politi- og justisområdet.
Vi får heller ikke adgang til noen av de komiteene og arbeidsgruppene
som forbereder saker for EU-kommisjonen. I stedet opprettes det
"en felleskomité utenfor den institusjonelle rammen til
EU". I denne felleskomiteen kan Norge og Island møte representanter
for EU på "ekspertnivå", på "embetsnivå"
og på statsrådsnivå. I praksis vil dette
bety at Norge kan reagere på forslag og innspill som allerede
er gjennomdiskutert i EU slik at muligheten for å påvirke
blir svært liten. Det er derfor ingen tvil om at Norges
innflytelse blir vesentlig mindre enn den ville vært i
avtalen med Schengen.
Dette medlem viser dessuten til
at anvendelsesområdet for den institusjonelle avtalen ikke
er det samme som i samarbeidsavtalen. Når Schengen-reglene
nå skal integreres i EU, knytter Norge seg ikke bare til
Schengen-reglene, men også til deler av det regelverket
som EU har på politi- og justisområdet. I tillegg
knyttes Norge til en avtalepart som er vesensforskjellig fra avtalepartene
i Schengen-avtalen. Schengen var basert på en konvensjon
inngått mellom 10 EU-land, en konvensjon som bare kunne
endres ved enstemmighet blant konvensjonspartene. EU er et system
med en helt annen dynamikk, særlig fordi Amsterdam-traktaten åpner
for flertallsvedtak når det gjelder yttergrensekontroll,
innreiseregler og visumpolitikk.
Dette medlem viser til at det
i proposisjonen understrekes at det ikke har vært forhandlet
om det materielle virkeområdet for avtalen. Samtidig er
det åpenbart at virkeområdet for avtalen fortsatt
er uavklart og først vil bli avklart etter stortingsbehandlingen
i april. Det påpekes på side 17 i proposisjonen
at EUs råd først i forbindelse med godkjenningen
av avtalen "vil angi de områdene hvor EU anser at Norge og
Island skal involveres i videreutviklingen av regelverket". På side
10 i proposisjonen sies det at Schengen-regelverket av flere grunner
må holdes atskilt fra annet EU-regelverk på justisområdet.
Samtidig reises spørsmålet om det overhodet er
mulig å trekke en slik skillelinje. Dette betyr at det
er helt uavklart om nye EU-regler og EU-vedtak på justisområdet
vil bli presentert Norge som regler eller vedtak som vi i henhold til
den nye Schengen-avtalen bare kan avvise hvis vi er villig til å avbryte
hele samarbeidet eller om det er regler eller vedtak som faller
utenfor Schengen-avtalen.
Dette understrekes av at Norges deltakelse i
videreutviklingen av regelverket "bare gjelder nye regler som "endrer"
eller "bygger på" de Schengen-reglene som i dag faller
inn under avtalens virkefelt" - slik det sies i proposisjonen på side
10.
Dette medlem kan ikke se at det ”dermed
foreligger en klar skranke for omfanget av de reglene som Norge
skal vurdere å godta” - slik det hevdes i proposisjonen.
Det står ingen steder i tilknytningsavtalen
at det må foreligge noen felles forståelse mellom
EU og Norge om hva det vil si at en ny regel "bygger på"
dagens Schengen-regler. Det vil dermed i praksis bli EU som avgjør
om en ny regel ligger innenfor avtalen med Norge eller ikke. Hvis
EU mener den nye regelen ligger innenfor avtalen, må Norge
godta regelen hvis vi vil unngå at hele avtalen med EU
"anses opphørt" slik det heter i avtalens art. 8, punkt
4. Dette innebærer at Norge stadig kan stilles overfor
tvangssituasjoner som skritt for skritt fører oss inn i
ordninger som går langt utover det regelverk som omfattes
av dagens forslag til avtale.
Schengens håndbok om politisamarbeid
innenfor området offentlig orden og sikkerhet er f.eks.
i dag veiledende og ikke bindende. (Se St.meld. nr. 3 (1998-99), side
45.) Hvis denne håndboka på et senere tidspunkt helt
eller delvis gjøres bindende, kan det forventes at EU vil
oppfatte et slikt vedtak som å "bygge på" dagens
Schengen-regler.
Dette medlem mener det er tvil
om hvorvidt Schengen-avtalen er "holdbar" i forhold til Grunnloven,
dersom tilslutning skjer på grunnlag av Grunnloven § 26
annet ledd. Ut fra en helhetsvurdering vil dette medlem derfor
slutte seg til forslaget om at Schengen-regelverket behandles av
Stortinget etter Grunnloven § 93.
Forslag fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti:
Avtalen mellom Den europeiske unionen og Island og Norge om tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket behandles av Stortinget etter Grunnloven § 93.
Komiteen har ellers ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
Stortinget gir samtykke til inngåelse av en avtale mellom Rådet for Den europeiske union og Republikken Island og Kongeriket Norge om de sistnevnte statenes tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket i samsvar med forslag fremlagt i St.prp. nr. 50 (1998-99)
Jeg viser til vår telefonsamtale angående
fremleggelse av en Stortingsproposisjon om den avtale som er fremforhandlet
med EU om institusjonelle løsninger for fortsatt norsk
og islandsk deltakelse i Schengen-samarbeidet etter dets integrering
i EU. For å kunne sikre kontinuerlig norsk deltakelse i
Schengen-samarbeidet også etter integreringen, vil det
være nødvendig at Stortinget behandler proposisjonen
i løpet av april d.å. Bakgrunnen for dette er
signaler som nylig er kommet fra EU om at fremdriften i EU-landenes
ratifikasjonsprosess gjør det sannsynlig at Amsterdamtraktaten
vil tre i kraft allerede 1. mai 1999, og ikke som tidligere antatt
først på et senere tidspunkt sommeren 1999. Utenriksdepartementet
tar på denne bakgrunn sikte på å fremlegge
proposisjonen om avtalen 26. mars d.å. Under forutsetning
av Stortingets samtykke til å inngå avtalen, må foredrag
om undertegning behandles i Statsråd senest 30. april d.å.
Når Amsterdam-traktaten trer i kraft,
vil Norge og Island ikke ha grunnlag for fortsatt deltakelse i Schengen-samarbeidet
uten at den fremforhandlede avtalen med EU blir undertegnet. Undertegningen
forutsettes å finne sted straks Amsterdam-traktaten har
trådt i kraft. Reglene om virksomheten i det fellesorgan
som skal opprettes mellom Norge, Island og EU, skal etter avtalen
gis midlertidig anvendelse fra undertegningen. Dette vil gi det
nødvendige grunnlag for fortsatt norsk og islandsk deltakelse
inntil avtalen trer i kraft.
Avtalen med EU om Schengen inneholder et vedlegg som
beskriver avtalens anvendelsesområde. Regjeringen tar sikte
på å forelegge innholdet i vedlegget for Stortinget
i form av en melding, samtidig med proposisjonen om avtalen. Stortinget
har allerede tatt stilling til det meste av dette regelverket gjennom
behandlingen av St.prp. nr. 42 (1996-97) om Schengen-samarbeidsavtalen.
Meldingen vil derfor i hovedsak redegjøre for nytt Schengen-regelverk
som er vedtatt fra samarbeidsavtalen ble undertegnet 19. desember
1996.
Regjeringen har ikke forhandlet med EU om det materielle
innholdet i det regelverk som skal inngå i vedlegget til
avtalen. Vedlegget skal samsvare med det Schengen-regelverk som
skal integreres i EU. EU er i ferd med å gjennomgå Schengen-regelverket
bl.a. med sikte på at tidligere regelverk som er blitt
erstattet av nyere regelverk ikke skal integreres. Vedtaket i EUs Råd
om hvilket regelverk som skal integreres, ventes fattet i tilknytning
til Amsterdam-traktatens ikrafttredelse. Først da vil den
nøyaktige utformingen av vedlegget til avtalen med EU om
dens materielle virkeområde kunne fastlegges i drøftelser
mellom EU, Norge og Island. Stortinget vil bli informert så snart
dette er klarlagt.
Er det formelle grunner
som gjør at den bebudede ratifikasjonsproposisjonen og
den bebudede meldingen må behandles samtidig?
Proposisjonen om inngåelse av den avtale
som er fremforhandlet med EU om institusjonelle løsninger for
norsk og islandsk deltakelse i Schengen-samarbeidet etter dets integrering
i EU bør av formelle årsaker behandles samtidig
med meldingen. Proposisjonen viser til meldingen for informasjon
om innholdet i to vedlegg til avtalen som angir dens anvendelsesområde. De
to vedleggene angir anvendelsesområdet ved at de inneholder
det Schengen-regelverket som er i kraft ved avtalens undertegning.
Sluttbehandlingen av meldingen må ha funnet sted senest
samtidig med at Stortinget tar stilling til spørsmålet
om samtykke til inngåelse av avtalen med EU.
Det ene vedlegget skal inneholde en opplisting
av EU-regelverk som allerede har erstattet Schengen-regelverk eller
som anses Schengen-relevant. Innholdet i dette vedlegget er kjent,
og omtales i meldingen.
Rammen for innholdet i det andre vedlegget er
det samlede Schengen-regelverket. Vedlegget skal være sammenfallende
med listen over det Schengenregelverket som EU skal integrere i
forbindelse med ikrafttredelsen av Amsterdam-traktaten. Som ledd
i intern forberedelse i EU for å innpasse dagens Schengen-regler
i EUs regelverk, må det for hver enkelt Schengenregel tas
stilling til om den fortsatt er i kraft. Dette har det vært
arbeidet med både i EU og i Schengen høsten 1998
og våren 1999. I Schengen foreligger det nå en
liste over de Schengen-regler eller -vedtak som er blitt erstattet
av nyere Schengen-regler eller av EU-regler, eller av andre grunner
er blitt overflødige. De aller fleste av disse reglene
stammer fra tiden forut for forhandlingene om samarbeidsavtalen
av 19. desember 1996 mellom Norge, Island og Schengen-landene. En tilsvarende
sanering ble vurdert foretatt allerede i forbindelse med forhandlingene
om samarbeidsavtalen, men ble den gang ikke gjennomført
av kapasitetsgrunner.
Listen over Schengen-regelverk som ikke lenger anses å være
i kraft ventes vedtatt på et møte som er tillyst
i Schengens eksekutivkomité 28. april. Denne listen vil
være utgangspunktet for den nøyaktige utformingen
av vedlegget til avtalen med EU om dens materielle virkeområde.
Disse justeringene er av teknisk natur og vedrører ikke
substansen i samarbeidet. I stortingsmeldingen redegjøres
det for dette og de øvrige forslag til vedtak som Schengens
eksekutivkomité skal ta stilling til på det kommende
møtet.
Forutsettes det at Stortinget
gjennom behandlingen av meldingen tar stilling til/godkjenner
Schengen-regelverk vedtatt etter 19. desember 1996?
Dersom Stortinget gir samtykke til å inngå avtalen med
EU, vil det innebære at Stortinget aksepterer at avtalen
inngås med et anvendelsesområde som inkluderer
det Schengen-regelverk som listes i de vedlegg som er beskrevet
i meldingen, herunder Schengen-regelverk vedtatt etter 19. desember
1996. Intet av dette regelverket er for øvrig etter Regjeringens
syn av en art som ut fra sitt innhold på selvstendig grunnlag ville
krevet lovvedtak for å gjennomføres på norsk side.
Er det fortsatt overveiende
sannsynlig at Amsterdamtraktaten vil tre i kraft allerede 1. mai
1999?
Signalene fra EU-hold er fortsatt at 1. mai
d.å. er det mest sannsynlige tidspunktet for ikrafttredelse
av Amsterdan-traktaten. Forberedelsene på EU-siden er basert
på at samtlige land vil ha ratifisert i tide, dvs. deponert
sine ratifikasjonsinstrumenter innen 31. mars d.å. Frankrike
er opplyst å være det eneste av EU-landene som
ennå ikke har gjort dette. Imidlertid skal de interne forberedelsene
i Frankrike på det nærmeste være avsluttet.
Politisk sies det ikke å foreligge noen hindringer for
ratifikasjon. Det er kun et formelt skritt som gjenstår.
Imidlertid utelukkes det likevel ikke helt i
EU at det kan bli en forsinkelse. I så fall ventes Amsterdam-traktaten å tre
i kraft 1. juni d.å. Det møte i Schengens eksekutivkomité som
er tillyst 28. april d.å. ventes da utsatt til den påfølgende
måned.
Hva vil være konsekvensene
av å utsette behandlingen av ratifikasjonsproposisjonen
til etter at Amsterdamtraktaten har trådt i kraft?
Dersom behandlingen av ratifikasjonsproposisjonen utsettes
til etter at Amsterdam-traktaten har trådt i kraft, vil
man ikke være sikret kontinuerlig norsk deltakelse i Schengen-samarbeidet
etter integreringen i EU. Deltakelsen i dagens Schengensamarbeid
er basert på den observatørstatus Norge og de øvrige
nordiske land fikk 1. mai 1996 i Schengen-samarbeidets nåværende
organer, som imidlertid opphører å eksistere når Amsterdam-traktaten
trer i kraft. Avtalen som er fremforhandlet med EU forutsetter at
norsk (og islandsk) deltakelse i det videre Schengensamarbeidet
etter integreringen skal skje gjennom det fellesorgan som skal opprettes
når avtalen undertegnes. Det følger av avtalen
at reglene om fellesorganets virksomhet skal anvendes midlertidig
fra undertegningen inntil avtalen trer i kraft. Norsk undertegning
kan ikke finne sted før Stortinget har gitt sitt samtykke
til inngåelsen av avtalen.
Hvordan vil kontrollen
med fiskefartøy fra tredjeland bli som følge av
Norges deltagelse i Schengen-samarbeidet?
Kontrollen med tredjelands fiskefartøyer
som anløper norske havner vil i hovedsak bli slik den er
i dag i henhold til dagens lovgivning. Tredjelands fartøyer
må anløpe norsk havn på godkjent grenseovergangssted. Regjeringen
foreslår imidlertid en mindre lovendring slik at slike
fartøyer kan pålegges meldeplikt før anløp. Meldeplikten
i denne sammenheng vil være forhåndsmelding om
anløp til norsk havn vedlagt fortegnelse over mannskap
og passasjerer. Det forutsettes at meldeplikten blir tilnærmet
100 %. Videre vil norske myndigheter med bakgrunn i disse
meldingene gjennomføre administrative kontroller av innsendte personoversikter.
Dette vil være "papirkontroller" som politiet gjennomfører
før fartøyene anløper.
Etableres slik meldeplikt, og herved muligheter
til å gjennomføre effektive administrative kontroller,
kan politiet planlegge og prioritere de fysiske kontrollene på en
effektiv og rasjonell måte. Med fysisk kontroll menes den
kontroll politiet gjennomfører i forhold til den enkelte
person om bord når fartøyet anløper. Omfanget
av fysiske kontroller vil være avhengig av trusselen for
illegal innvandring og alvorlig grenseoverskridende kriminalitet,
resultatet av de administrative kontrollene og de tilgjengelige
ressurser. Det må generelt sett påregnes et noe
skjerpet kontrollnivå i forhold til dagens situasjon.
Problemstillingen ble grundig drøftet
av et utvalg nedsatt av justisministeren. Utvalgets rapport vil
bli inntatt som vedlegg til Ot.prp. "om lov om Schengen informasjonssystem
og lov om endringer i utlendingsloven og i enkelte andre lover som
følge av Schengen-samarbeidet," som vil bli lagt frem for
Stortinget med det første.
Regjeringen har i dette arbeidet lagt vekt på at
grensekontrolltiltakene ikke skal legge hindringer i veien for utøvelse
av næringsvirksomhet.
Spørsmål 1 i brevet angående
kontrollen av fiskefartøy fra tredjeland dreier seg om
gjennomføringen i Norge av Schengen-regelverket. Dette
spørsmålet har ikke vært oppe i forbindelse
med forhandlingene med EU om den institusjonelle avtalen. Det vil
bli redegjort for kontrollen av fiskefartøy i den Ot.prp.
som etter planen skal fremmes i slutten av denne måned
om lovendringer og økonomiske og administrative konsekvenser som
følge av Schengen-samarbeidet. Spørsmål
1 ligger innenfor justisministerens konstitusjonelle ansvarsområde,
og blir derfor besvart av justisministeren.
Det hevdes fra flere hold
at anvendelsesområdet for den institusjonelle avtalen mellom
Norge/Island og EU er langt mer omfattende enn for den
opprinnelige samarbeidsavtalen med Schengen-landene som følge
av regelverkutviklingen etter desember 1996. Hva er Regjeringens
kommentar til dette?
Den institusjonelle avtalen som Norge og Island
har forhandlet med EU om Schengen, inneholder et vedlegg som beskriver
avtalens anvendelsesområde. Det har ikke vært
forhandlet med EU om det materielle innholdet i det regelverket
som skal inngå i dette vedlegget. Både Norge,
Island og EU la til grunn for forhandlingene om den institusjonelle
avtalen at rammen for samarbeidet ble fastlagt gjennom Schengen-samarbeidsavtalen
av 19 desember 1996. Anvendelsesområdet for den institusjonelle
avtalen følger således av samarbeidsavtalens anvendelsesområde.
Det Schengen-regelverket som er vedtatt fra
samarbeidsavtalen ble undertegnet 19. desember 1996, innebærer
ingen utvidelse av dens anvendelsesområde. Det innebærer
heller ikke materielt vesentlige endringer i forhold til det regelverk
som Stortinget fikk seg forelagt i forbindelse med behandlingen
av samarbeidsavtalen. De reglene som er kommet til består
i det alt vesentlige av såkalt sekundært regelverk,
dvs. regler som utfyller eller presiserer hovedreglene i Schengen-konvensjonen.
Selv om det regelverket som er kommet til utgjør et visst
volum, dreier det seg ikke om noen utvidelse av samarbeidsområdet.
Står det enkelte land fritt til å bestemme
antall kontrollsteder, eller legger konvensjonen noen begrensninger
på Norges anledning til selv å bestemme dette?
I forbindelse med behandlingen av St.prp. nr.
50 (1998-99) og St.m. nr. 33 (1998-99) om Schengensaken ber komiteen
i brev av 13. april opplyst om det står det enkelte land
fritt å bestemme antall kontrollsteder eller om konvensjonen
legger noen begrensninger på Norges anledning til selv å bestemme
dette.
Jeg kan i den forbindelse opplyse at det følger
av Schengenkonvensjonen artikkel 3 nr. 1 at passering av de ytre
grenser i prinsippet bare kan skje ved grenseovergangsstedene
og til de fastsatte åpningstider. Nærmere bestemmelser
om dette samt unntak og vilkår for grensehandel og regler
for særlige former for sjøfart som for eksempel
lystseilas og kystfiske fastsettes av Eksekutivkomiteen.
Videre heter det i artikkel 8 at Eksekutivkomiteen skal
fastsette de nødvendige beslutninger om den praktiske gjennomføringen
av kontroll av og oppsyn med grensene.
Disse reglene gir Eksekutivkomiteen anledning
til å utforme nærmere regler og retningslinjer
for utførelsen av de praktiske grensekontrolltiltakene.
Komiteen har gitt slike regler som er inntatt i den såkalte
felleshåndboken.
Det ligger imidlertid ikke noen hjemmel i konvensjonen
for noe Schengen eller EU organ til å bestemme antall og
beliggenhet for grensepasseringssteder for yttergrensekontroll på norsk
territorium. Dette fastsettes utelukkende av norske myndigheter
med hjemmel i Utlendingslovens § 23 annet ledd. Denne regelen
vil fortsatt stå ved lag og deltakelse i Schengensamarbeidet
foranlediger ingen endring på dette punkt.
Listen over godkjente grenseovergangssteder
er opplistet i et vedlegg til Utlendingsforskriften.
Denne listen gjør norske myndigheter
kjent overfor de deltakende land i Schengensamarbeidet.
Det vises ellers til Justisministerens brev
til Utenrikskomiteen av 9.6.1997, side 2 om det samme spørsmål.
Avslutningsvis vil jeg opplyse at Odelstingsproposisjonen
som fremmes senere denne måned med forslag til lovendringer
som en følge av norsk deltakelse i Schengensamarbeidet
og beskrivelse av de herav følgende økonomiske
og administrative konsekvenser vil omtale denne problematikken.
Det heter på s.
6 i proposisjonen: ”Det har ikke vært forhandlet
om det materielle virkeområdet for avtalen”. Samtidig
framkommer det at virkeområdet fortsatt er uavklart og
først vil bli avklart etter stortingsbehandlingen i april.
Hvordan er det mulig å invitere Stortinget til å godkjenne
en avtale med uavklart virkeområde?
Så vel Norge som Island og EU la til
grunn for forhandlingene om den institusjonelle avtalen at rammene for
samarbeidet ble fastlagt gjennom Schengen-samarbeidsavtalen av 19.
desember 1996. Rammen for den institusjonelle avtalens anvendelsesområde
(virkeområde) er samarbeidsavtalens anvendelsesområde. Anvendelsesområdet
for den institusjonelle avtalen er fastlagt gjennom inneholdet i
avtalens vedlegg A og B. Vedlegg B består av listen over
EU-rettsakter som har erstattet Schengen-regelverk, jf. meldingen
punkt 3.4.2. Vedlegg A skal bestå av det Schengenregelverk som
Stortinget tok stilling til da det behandlet samarbeidsavtalen,
samt det Schengen-regelverk som er kommet til i tiden deretter,
jf. meldingen punkt 3.4.2. Det sistnevnte dreier seg om såkalt
sekundært regelverk, dvs. regler som utfyller eller presiserer
hovedreglene i Schengen-konvensjonen. Alt regelverk som skal
listes i vedlegg A ligger innenfor de rammer som Stortinget behandlet
i forbindelse med samarbeidsavtalen. Virkeområdet for avtalen
er således ikke uklart. Det eneste som gjenstår
er å utforme den nøyaktige listen over innholdet
i vedlegg A. Dette skal gjøres etter at Schengen har avsluttet
en gjennomgang av sitt regelverk med sikte på å fastslå hvilke
konkrete Schengen-regler som ikke lenger anses å være
i kraft. Dette gjøres for at EU ved integreringen skal
ha en fullstendig oversikt over det Schengenregelverk som er i kraft.
Den gjennomgang som nå er i ferd med å bli avsluttet
i Schengen er av teknisk art, og det foretas ingen endringer i det
materielle innholdet i Schengenreglene.
Det påpekes på side
17 i proposisjonen at EUs råd i forbindelse med godkjenningen
av avtalen ”vil angi de områdene hvor EU anser
at Norge og Island skal involveres i videreutviklingen av regelverket”.
Det framgår at Norge og Island har argumentert mot ”at det
fattes en slik beslutning av denne typen”, men at det ikke
har vært del av forhandlingene. Hva er EUs begrunnelse
for at Norge og Island skal holdes utenfor videreutviklingen av
visse deler av regelverket, for eksempel de delene som nevnes i
de fire strekpunktene på side 17? Det sies på side
24 at det ikke vil ”bli forventet at Norge og Island skal
ta stilling til slike beslutninger” om videreutviklingen
av Schengen-regelverket på disse områdene. Betyr
dette at Norge heller ikke trenger å ta hensyn til de delene
av regelverket som vedtas uten norsk medvirkning?
Det er særlig EU-institusjonelle hensyn
som ligger bak EUs syn, ved at EU anser at utviklingen av visse regler
utelukkende må forbeholdes medlemslandene. Som det fremgår
av proposisjonen, anses de aktuelle områdene ikke å utgjøre
noen særlig omfattende del av samarbeidet, og de er av
en art som ikke ventes å skape vansker i samarbeidet dersom
et slikt vedtak skulle bli truffet. Norge vil under enhver omstendighet
delta i samarbeidet på disse områdene basert på dagens
regler.
Når det sies i proposisjonen at det
ikke vil bli forventet at Norge og Island skal ta stilling til slike
beslutninger om videreutvikling av Schengen-regelverket på disse
områdene, innebærer dette at Norge og Island heller
ikke plikter å etterleve de nye reglene. Dersom Norge og
Island skal bli bundet, må avtalens prosedyrer ha vært
anvendt i forhold til oss, jf. avtalens artikkel 2, punkt 3. Dette
betyr at vi også må ha deltatt i drøftelser
om slike beslutninger i fellesorganet i henhold til artikkel 4,
punkt 1, og at Norge og Island deretter må ha tatt stilling
til om de vil godta å gjennomføre den aktuelle
regel.
Deler av EUs justissamarbeid
vil foregå i den såkalte søyle III, mens
andre deler, bl.a. samarbeidet om indre og ytre grensekontroll,
visumpolitikk og asylpolitikk, vil foregå i søyle
I der vedtak etter hvert kan komme til å fattes med kvalifisert
flertall. Hvilken betydning får det for Norge om en sak
behandles i søyle I eller i søyle III?
Det vil ikke være av betydning for
Norge om en Schengen-sak behandles i søyle I eller i søyle
III, da prosedyrene for å drøfte en Schengensak
mellom Norge, Island og EU, og fremgangsmåten dersom Norge
og Island skal bli bundet av en foreslått Schengen-regel,
vil være den samme uansett hvilken søyle den enkelte
bestemmelse drøftes i.
Det påpekes på s.
10 i proposisjonen at Schengen-regelverket av flere grunner må holdes
atskilt fra annet EU-regelverk på justisområdet.
Samtidig reises spørsmålet om det overhodet er
mulig å trekke en slik skillelinje. Hvilke deler av EU-regelverket
på justisområdet kan i dag klart skilles fra Schengen-regelverket
og hvilke deler ligger i en gråsone der det kan være
vanskelig ”å trekke en skillelinje”?
Forholdet mellom Schengen-reglene og EU-reglene er
at når EU treffer et vedtak som innholdsmessig dekker eller
utfyller Schengen-regelverk, vil EU-vedtaket regulere denne delen
av Schengen-samarbeidet. De områder i EU-samarbeidet som
på denne måten først og fremst regulerer
dagens Schengen-samarbeid, er de som fremgår av vedlegg
B til den institusjonelle avtalen med EU, jf. St.meld. nr. 33 (1998-99)
punkt 3.4.2. På disse områder har EUs regler erstattet
Schengen-reglene.
Skillelinjene er for vår del klare
mellom Schengen-regelverk og EU-regelverk, og defineres gjennom
vedlegg A og B til avtalen. Det er mulig at det kan oppstå spørsmål
om en gråsone også for vår del når
det gjelder videreutvikling av regelverket, men det foreligger en klar
skranke gjennom at Norges deltakelse i videreutviklingen av regelverket
bare gjelder nye regler som endrer eller bygger på de Schengen-reglene
som i dag faller inn under avtalens virkefelt, jf. også svaret
på spørsmål 5.
På s. 10 i proposisjonen
vises det til at Norges deltakelse i videreutviklingen av regelverket ”bare
gjelder nye regler som "endrer” eller ”bygger
på” de Schengen-reglene som i dag faller inn under
avtalens virkefelt. Dermed foreligger en klar skranke for omfanget
av de reglene som Norge skal vurdere å godta”.
Betyr dette at ordninger som Europol og Eurodac ligger utenfor denne ”skranken” og
bare kan bli aktuelle for Norge hvis de fremmes som egne saker for
Stortinget? Eller ligger de innenfor det regelverk ”som
Norge skal vurdere å godta”?
Rammene for Norges og Islands deltakelse i videreutviklingen
av Schengen vil være definert ved at deltakelsen bare gjelder
nye regler som endrer eller bygger på de Schengenregler
som i dag faller inn under avtalens virkefelt, slik det er definert
gjennom vedlegg A og B til avtalen, som igjen er basert på de
rammer som er fastlagt gjennom samarbeidsavtalen av 19. desember
1996. På denne måten foreligger det en klar skranke
for omfanget av de regler som Norge og Island skal vurdere å godta.
Europol og Eurodac er ikke en del av Schengen-samarbeidet,
og har ikke vært oppe i forbindelse med forhandlingene
med EU om den institusjonelle avtalen om Schengen. Europol-konvensjonen
trådte i kraft 1. oktober 1998. Europol vil ikke være
rede til å forhandle med tredjeland om samarbeid før
etter at Europol-samarbeidet blir operativt 1. juli dette år.
Dette gjelder også i forhold til Norge dersom en fra norsk side
skulle ønske et formalisert samarbeid med Europol. Avhengig
av formen for et slikt samarbeid, vil dette måtte forelegges
Stortinget som en separat sak.
Et utkast til Eurodac-konvensjon (konvensjon
om samarbeid om registrering av asylsøkeres identitet ved hjelp
av fingeravtrykk) er under forhandling i EU. Det er usikkert om
arbeidet med konvensjonen i dens nåværende form
vil bli videreført i lys av endringene i EUs asylsamarbeid
som følge av Amsterdamtraktaten. Ut fra dette, er det på nåværende
tidspunkt vanskelig å ha noen sikker formening bl.a. om
det vil bli åpnet for tredjelandsamarbeid på dette
felt, og eventuelt rammene for et slikt samarbeid. Det antas at
saken uansett vil måtte forelegges Stortinget dersom en
norsk tilknytning skulle bli ansett aktuell.
Jeg gjør oppmerksom på at
også nye regler som faller innenfor Schengen-samarbeidet
må forelegges Stortinget dersom vilkårene for
dette etter Grunnloven er tilstede.
Den norske advokatforening
har i sin høringsuttalelse til endringer i utlendingsloven
uttrykt frykt for ”at det Schengenland med den mest restriktive
praksis for innvilgelse av asyl og med de mest restriktive alternative
løsninger for personer på flukt vil bestemme innholdet
av norsk flyktninge- og asylpolitikk”. Hvordan vil Regjeringen
hindre at det skjer?
EU- og Schengen-landene er slik som Norge parter
i FNs flyktningekonvensjon og Den europeiske menneskerettskonvensjonen
og dermed forpliktet til å bidra til vern mot forfølgelse
og internasjonal beskyttelse for mennesker på flukt.
Hva gjelder asyl- eller flyktningerelaterte
spørsmål er Schengen-konvensjonen begrenset til å fastlegge prosedyrene
for å klargjøre hvilket land som har plikt til å behandle
en søknad om asyl. Dette kapitlet i Schengen-konvensjonen
ble 1. september 1997 erstattet av EU-regler om samme forhold. Som
det fremgår av St prp nr 50 (1998-99) vil Norge og Island
på grunn av deltakelsen i Schengen-samarbeidet forhandle
med EU om tilknytning til disse prosedyrereglene.
EU-landenes omfattende samarbeid om flyktning- og
asylspørsmål for øvrig, faller utenfor
rammen av det Schengen-arbeidet Norge og Island er i ferd med å knytte
seg til. Den norske regjering står fritt til å fastlegge
norsk asyl- og flyktningpolitikk. Uavhengig av Schengen-tilknytningen
er det imidlertid viktig å være en aktiv deltaker
i den internasjonale debatt om bl a alternative løsninger
for mennesker på flukt.
I utlendingsloven (§ 27)
heter det i dag at man kan bortvise personer som mangler tilstrekkelige
midler, kan skade rikets sikkerhet osv. Schengenkonvensjonen fastslår
at slike personer skal bortvises. Etter Schengenkonvensjonen er
det utlendingen som har bevisbyrden for at innreise er i tråd
med de vilkår som konvensjonen setter. Advokatforeningen
påpeker i sin høringsuttalelse at dette snur bevisbyrden
i slike saker. Må Norge følge Schengenkonvensjonen
så bokstavelig på dette punktet at bevisbyrden
snus i forhold til i dag?
Justisdepartementet vil vise til punkt 3.1.5
i høringsbrevet med forslag til lov om Schengen informasjonssystem
(SIS) og forslag til endringer i utlendingsloven og i enkelte andre
lover som følge av Schengen-samarbeidet. Som det fremgår
av høringsbrevet, går departementet inn for at § 27
i utlendingsloven fortsatt skal være en "kan"-bestemmelse.
Det foreslås dermed ingen endring i utlendingslovens bortvisningsregler
på dette punkt. Hva gjelder anførselen om at "bevisbyrden snus
i forhold til i dag", vil departementet bemerke at det også etter
gjeldende bestemmelser i utlendingsloven er en forutsetning for
tillatelse til innreise at utlendingen medvirker til å klargjøre
formålet med oppholdet dersom det oppstår tvil
om dette i grensekontrollen. Departementet vil i denne sammenheng
vise til Ot prp nr 46 (1986-87) side 222 der dette spørsmålet
drøftes.
Advokatforeningen viser
i sin høringsuttalelse til eksemplet med Stephanie Mills
fra New Zealand som i 1998 ble nektet innreise til Nederland fordi
Frankrike hadde ført henne inn i SIS-registeret som ”en
fare for den offentlige orden og sikkerhet”. Begrunnelsen
var at hun hadde deltatt i demonstrasjoner mot de franske atomvåpenprøvene
i Mururoa i 1995. Ville Stephanie Mills blitt nektet innreise til
Norge dersom Norge hadde praktisert Schengen-reglene i 1998?
Departementet har ikke tilstrekkelig innsikt
i denne saken til å ville kommentere det konkrete tilfellet.
Vilkårene for utlendingers innreise
og opphold i inntil tre måneder på Schengen-territoriet
følger av Schengen-konvensjonen artikkel 5 nr 1. Ett av
vilkårene for å kunne gis tillatelse til å ferdes
fritt innen hele territoriet i tre måneder, er at vedkommende
ikke skal være innmeldt i Schengen informasjonssystemet
(SIS) med henblikk på ikke å tillate innreise.
Det følger videre av artikkel 5 nr
2 at en konvensjonspart kan fravike prinsippet i nr 1 av humanitære årsaker
eller av nasjonale hensyn eller på grunn av internasjonale
forpliktelser. I så fall skal tillatelsen til innreise
begrenses til dette ene landets territorium. Hvorvidt dette vil
være aktuelt vil avhenge av en konkret vurdering i det
enkelte tilfellet. Landet skal også underrette de øvrige
Schengen-landene om sin beslutning.
Meldinger i Schengen informasjonssystemet (SIS) med
sikte på ikke å tillate innreise kan kun legges
inn i henhold til Schengen-konvensjonen artikkel 96 og i samsvar
med nasjonal lovgivning. Når det gjelder Norges fremtidige
innberetning til SIS så vil dette bli regulert av SIS-loven
som Regjeringen vil fremlegge for Stortinget i løpet av
kort tid. Etter norsk lov kan vedtak om innreiseforbud bare treffes
i tilknytning til et utvisningsvedtak jf utlendingsloven § 29.
Schengen-konvensjonen innskjerper
det såkalte ”transportør-ansvaret”,
dvs. det ansvar transportøren har for at mennesker som
fraktes fram til norsk grense, har de reisepapir som skal til for å ha
rett til innreise til Norge. Hvordan vil Regjeringen hindre at transportører
dermed tar de reelle avgjørelser i saker der mennesker
på flukt ønsker å søke asyl
eller annen flyktningestatus i Norge?
Det følger av Schengen-konvensjonen
artikkel 26 at transportøransvaret kun skal gjøres
gjeldende med forbehold for "de forpliktelsene som følger
av Genève-konvensjonen av 28. juli 1951 om flyktningers
rettsstilling, endret ved New York-protokollen av 31. januar 1967.»
Det foreslås kun en mindre endring
i utlendingsloven § 46 annet ledd. Denne endringen vil
medføre at yrkesmessige landtransportører blir
pålagt å ta utlending som bortvises etter utlendingsloven §§ 27
og 28 om bord igjen, på annen måte bringe utlendingen
ut av riket eller å dekke utgifter som måtte bli
påført det offentlige ved at utlendingen føres
ut. I dag gjelder denne bestemmelsen for luft- og sjøtransportører.
Deltakelse i Schengen-samarbeidet kan dermed ikke sees å innføre
et nytt prinsipp i utlendingsloven.
EU-landene har innført
et snevrere flyktningbegrep enn det som ligger i FNs flyktningekonvensjon.
Mennesker som forfølges av ”en organisasjon eller
gruppe i landet som statsmakten ikke har kontroll over”,
anerkjennes ikke som flyktning. Må Norge gjennom den nye Schengen-avtalen
akseptere et slikt flyktningbegrep?
Nei. Definisjonen av begrepet flyktning faller
klart på siden av de saksområder som Schengen-samarbeidet
omfatter.
I likhet med Norge er imidlertid alle Schengen-
og EU-landene forpliktet på samme grunnlag i henhold til FNs
flyktningkonvensjon, Den europeiske menneskerettskonvensjon og andre
internasjonale regler om menneskerettigheter og har plikt til å bidra
til vern mot forfølgelse og sikre internasjonal beskyttelse
for mennesker på flukt.
Hemmelige tjenester kan
komme til å bli knyttet til SIRENE på en måte
som kan føre til at utvekslingen av informasjoner blir
liggende utenfor politisk styring og kontroll. Fins det en rettslig
grense for hva slags tilleggsinformasjon SIRENE-kontorene kan utveksle? Ser
Regjeringen det som aktuelt at kontrollen med denne delen av virksomheten
til det norske SIRENE-kontoret kan bli en oppgave for EOS-utvalget?
Det følger av Schengen-konvensjonen
artikkel 99 at instanser med ansvar for statens sikkerhet med hjemmel
i nasjonal rett kan foranledige innlagt melding i SIS med opplysninger
om personer og kjøretøy med henblikk på observasjon
eller målrettet kontroll. Hvilke personopplysninger som
kan legges inn er beskrevet i artikkel 94. Vilkåret for
slik innmelding er konkrete holdepunkter for å anta at
observasjon eller kontroll av personene/kjøretøyene
er nødvendig for å forebygge en alvorlig trussel
fra vedkommende persons side eller andre alvorlige trusler mot statens
indre eller ytre sikkerhet.
I forbindelse med en observasjon eller kontroll kan følgende
opplysninger samles inn og oversendes den innmeldende stat:a) at vedkommende
person eller kjøretøy er funnet
b) sted, tidspunkt eller grunn for kontrollen
c) reiserute og bestemmelsessted
d) ledsagere eller passasjerer
e) benyttet kjøretøy
f) medbragte gjenstander
g) under hvilke omstendigheter person eller
kjøretøy er funnet.
Som i ledd i en målrettet kontroll
kan personer og kjøretøy undersøkes med
hjemmel i nasjonal lovgivning.
En konvensjonspart kan i sin nasjonale SIS base påføre
meldingen en merknad om at det inntil merknaden er slettet ikke
skal gjennomføres det tiltak (observasjon eller kontroll)
det anmodes om i meldingen. Merknaden skal slettes senest 24 timer
etter at meldingen er foretatt med mindre vedkommende konvensjonspart
av juridiske grunner eller av andre særlige grunner nekter å iverksette
tiltaket.
I forbindelse med en slik melding kan norsk
politi, herunder også overvåkningstjenesten, be
SIRENE om å sende tilleggsinformasjon til et annet Schengenland.
De rettslige grenser for utveksling av slik
tilleggsinformasjon følger av Strafferegistreringsloven
av 11 Juni 1997, jfr. lovens forskrifter § 11.2.ledd, jfr.
Justisdepartementet foreløpige retningslinjer om politiets arbeidsregister
i rundskriv G-96/95 av 17.10.1995. Det følger
av disse reglene at man kan utveksle lovlig registrerte personopplysninger
med utenlandsk myndighet i forbindelse med etterforskning, oppklaring
og forebygging av straffbare handlinger.
En eventuell meldingsvirksomhet fra overvåkningspolitiets
side ved bruk av SIS og SIRENE vil på vanlig måte
bli underlagt kontroll fra EOS utvalget.
Det skal tilføyes at politiets overvåkningstjeneste
i Norge har gitt uttrykk for at det ikke synes hensiktsmessig å benytte
SIS i sitt arbeid da systemet er for åpent og innebærer
en spredning av opplysninger som er større enn tjenestens
interesser tilsier.
På s. 45 og s.
46 i Stortingsmeldinga, pkt. 8.5, gjøres det rede for godkjenning
av revidert og oppdatert utgave av håndboken om grenseoverskridende
politisamarbeid. Håndboken om opprettholdelse av ro og orden
fra 1997 er innarbeidet i den reviderte utgaven. Denne håndboken
er omtalt i en artikkel i Bergens Tidende 25.5.1998. Innholdet i
håndboken er ifølge Bergens Tidende, bl.a. regler
om overvåking av store og små grupper på reisefot.
Det gjelder i forbindelse med konserter, demonstrasjoner, fotballkamper
og andre arrangementer. Opplysningene kan registreres i SIS.
Hva er Regjeringas begrunnelse for ikke å offentliggjøre ”Håndbok
for politisamarbeid for å opprettholde offentlig orden
og sikkerhet? Vil virksomheten med utveksling av informasjon i henhold
til Håndboken kunne kontrolleres av EOS-utvalget?
Håndboken om grenseoverskridende politisamarbeid
inneholder bl.a., under henvisning til konvensjonens artikkel 46,
felles retningslinjer for samarbeid og informasjonsutveksling mellom
konvensjonsstatene i forhold som gjelder opprettholdelse av offentlig
orden og sikkerhet. Hensikten er å bistå hverandre
med utveksling av relevant informasjon om grupper av personer som
kan utgjøre en trussel mot offentlig orden og sikkerhet
og som beveger seg gjennom eller mot andre konvensjonsstater. Samarbeidet
skal sette politiet i stand til å opprettholde ro og orden
og avverge kriminalitet.
Det er ikke gitt regler for registrering av
noen personopplysninger i denne sammenheng. Registrering i SIS finner
kun sted på basis av konvensjonens artikler.
Samarbeidet skal som alt annet politisamarbeid
i Schengensammenheng skje inne rammen av nasjonal lovgivning.
Håndboken om opprettholdelse av ro
og orden fra 1997 er ikke unntatt fra offentlighet.
EOS-utvalget kan kontrollere det eventuelle
samarbeidet som Politiets Overvåkningstjeneste måtte
ha i denne sammenheng.
På s. 46 i meldinga
står det at håndboken er veiledende og ikke bindende.
Men det står også at håndboken skal tas
i bruk hos deltakerlandene. Hva innebærer dette for Norge?
Håndboken er en oppfølgning
av de regler om politisamarbeid som følger av konvensjonens
del III, kap. 1. Dette politisamarbeidet er mellomstatlig, d.v.s.
at det kreves enighet om alle beslutninger, og det skjer helt og
fullt innen rammen av norsk lovgivning. Vi kan derfor ikke påta
oss forpliktelser som faller utenfor norsk lov. På dette
grunnlag deltar vi i samarbeidet og aksepterer som veiledende de
retningslinjer som gis i håndboken. Så langt det
samsvarer med lov og etablert praksis for utøvelse av god
polititjeneste i vårt land, vil vi følge håndbokens
anvisninger.
Er det et frivillig politisamarbeid
det er snakk om, og hva vil friheten innebære? Kan en fritt
velge å overse en anmodning fra et Schengenland om å bidra
med overvåking og opplysninger om aktiviteten til små og store
grupper, inkludert grupper som skal delta i demonstrasjoner?
Deltakelsen i politisamarbeidet i Schengenregi
skjer på grunnlag av norsk lovgivning og de regler som
følger av vår samarbeidsavtale med Schengen og
EU. Det følger av artikkel 46 i konvensjonen at hver konvensjonspart
i særlige tilfeller og i samsvar med sin lovgivning uoppfordret
kan sende den berørte konvensjonspart opplysninger som
kan ha betydning for denne part i forbindelse med forfølgning
av fremtidige lovovertredelser og forebygging av straffbare handlinger
som utgjør en trussel mot offentlig orden og sikkerhet.
Partene er herved ikke forpliktet til å utveksle
slik informasjon.
Deltakelse i samarbeidet vil likevel medføre
at landene forventes å bistå hverandre i forbindelse
med hendelser som truer offentlig ro og sikkerhet.
Oslo, i utenrikskomiteen, den 22. april 1999.
Haakon Blankenborg,
leder. |
Marit Nybakk,
ordfører. |
Einar Steensnæs,
sekretær. |