Spørsmål 1:

Det heter på s. 6 i proposisjonen: ”Det har ikke vært forhandlet om det materielle virkeområdet for avtalen”. Samtidig framkommer det at virkeområdet fortsatt er uavklart og først vil bli avklart etter stortingsbehandlingen i april. Hvordan er det mulig å invitere Stortinget til å godkjenne en avtale med uavklart virkeområde?

Svar fra utenriksministeren

Så vel Norge som Island og EU la til grunn for forhandlingene om den institusjonelle avtalen at rammene for samarbeidet ble fastlagt gjennom Schengen-samarbeidsavtalen av 19. desember 1996. Rammen for den institusjonelle avtalens anvendelsesområde (virkeområde) er samarbeidsavtalens anvendelsesområde. Anvendelsesområdet for den institusjonelle avtalen er fastlagt gjennom inneholdet i avtalens vedlegg A og B. Vedlegg B består av listen over EU-rettsakter som har erstattet Schengen-regelverk, jf. meldingen punkt 3.4.2. Vedlegg A skal bestå av det Schengenregelverk som Stortinget tok stilling til da det behandlet samarbeidsavtalen, samt det Schengen-regelverk som er kommet til i tiden deretter, jf. meldingen punkt 3.4.2. Det sistnevnte dreier seg om såkalt sekundært regelverk, dvs. regler som utfyller eller presiserer hovedreglene i Schengen-konvensjonen. Alt regelverk som skal listes i vedlegg A ligger innenfor de rammer som Stortinget behandlet i forbindelse med samarbeidsavtalen. Virkeområdet for avtalen er således ikke uklart. Det eneste som gjenstår er å utforme den nøyaktige listen over innholdet i vedlegg A. Dette skal gjøres etter at Schengen har avsluttet en gjennomgang av sitt regelverk med sikte på å fastslå hvilke konkrete Schengen-regler som ikke lenger anses å være i kraft. Dette gjøres for at EU ved integreringen skal ha en fullstendig oversikt over det Schengenregelverk som er i kraft. Den gjennomgang som nå er i ferd med å bli avsluttet i Schengen er av teknisk art, og det foretas ingen endringer i det materielle innholdet i Schengenreglene.

Spørsmål 2:

Det påpekes på side 17 i proposisjonen at EUs råd i forbindelse med godkjenningen av avtalen ”vil angi de områdene hvor EU anser at Norge og Island skal involveres i videreutviklingen av regelverket”. Det framgår at Norge og Island har argumentert mot ”at det fattes en slik beslutning av denne typen”, men at det ikke har vært del av forhandlingene. Hva er EUs begrunnelse for at Norge og Island skal holdes utenfor videreutviklingen av visse deler av regelverket, for eksempel de delene som nevnes i de fire strekpunktene på side 17? Det sies på side 24 at det ikke vil ”bli forventet at Norge og Island skal ta stilling til slike beslutninger” om videreutviklingen av Schengen-regelverket på disse områdene. Betyr dette at Norge heller ikke trenger å ta hensyn til de delene av regelverket som vedtas uten norsk medvirkning?

Svar fra utenriksministeren

Det er særlig EU-institusjonelle hensyn som ligger bak EUs syn, ved at EU anser at utviklingen av visse regler utelukkende må forbeholdes medlemslandene. Som det fremgår av proposisjonen, anses de aktuelle områdene ikke å utgjøre noen særlig omfattende del av samarbeidet, og de er av en art som ikke ventes å skape vansker i samarbeidet dersom et slikt vedtak skulle bli truffet. Norge vil under enhver omstendighet delta i samarbeidet på disse områdene basert på dagens regler.

Når det sies i proposisjonen at det ikke vil bli forventet at Norge og Island skal ta stilling til slike beslutninger om videreutvikling av Schengen-regelverket på disse områdene, innebærer dette at Norge og Island heller ikke plikter å etterleve de nye reglene. Dersom Norge og Island skal bli bundet, må avtalens prosedyrer ha vært anvendt i forhold til oss, jf. avtalens artikkel 2, punkt 3. Dette betyr at vi også må ha deltatt i drøftelser om slike beslutninger i fellesorganet i henhold til artikkel 4, punkt 1, og at Norge og Island deretter må ha tatt stilling til om de vil godta å gjennomføre den aktuelle regel.

Spørsmål 3:

Deler av EUs justissamarbeid vil foregå i den såkalte søyle III, mens andre deler, bl.a. samarbeidet om indre og ytre grensekontroll, visumpolitikk og asylpolitikk, vil foregå i søyle I der vedtak etter hvert kan komme til å fattes med kvalifisert flertall. Hvilken betydning får det for Norge om en sak behandles i søyle I eller i søyle III?

Svar fra utenriksministeren

Det vil ikke være av betydning for Norge om en Schengen-sak behandles i søyle I eller i søyle III, da prosedyrene for å drøfte en Schengensak mellom Norge, Island og EU, og fremgangsmåten dersom Norge og Island skal bli bundet av en foreslått Schengen-regel, vil være den samme uansett hvilken søyle den enkelte bestemmelse drøftes i.

Spørsmål 4:

Det påpekes på s. 10 i proposisjonen at Schengen-regelverket av flere grunner må holdes atskilt fra annet EU-regelverk på justisområdet. Samtidig reises spørsmålet om det overhodet er mulig å trekke en slik skillelinje. Hvilke deler av EU-regelverket på justisområdet kan i dag klart skilles fra Schengen-regelverket og hvilke deler ligger i en gråsone der det kan være vanskelig ”å trekke en skillelinje”?

Svar fra utenriksministeren

Forholdet mellom Schengen-reglene og EU-reglene er at når EU treffer et vedtak som innholdsmessig dekker eller utfyller Schengen-regelverk, vil EU-vedtaket regulere denne delen av Schengen-samarbeidet. De områder i EU-samarbeidet som på denne måten først og fremst regulerer dagens Schengen-samarbeid, er de som fremgår av vedlegg B til den institusjonelle avtalen med EU, jf. St.meld. nr. 33 (1998-99) punkt 3.4.2. På disse områder har EUs regler erstattet Schengen-reglene.

Skillelinjene er for vår del klare mellom Schengen-regelverk og EU-regelverk, og defineres gjennom vedlegg A og B til avtalen. Det er mulig at det kan oppstå spørsmål om en gråsone også for vår del når det gjelder videreutvikling av regelverket, men det foreligger en klar skranke gjennom at Norges deltakelse i videreutviklingen av regelverket bare gjelder nye regler som endrer eller bygger på de Schengen-reglene som i dag faller inn under avtalens virkefelt, jf. også svaret på spørsmål 5.

Spørsmål 5:

På s. 10 i proposisjonen vises det til at Norges deltakelse i videreutviklingen av regelverket ”bare gjelder nye regler som "endrer” eller ”bygger på” de Schengen-reglene som i dag faller inn under avtalens virkefelt. Dermed foreligger en klar skranke for omfanget av de reglene som Norge skal vurdere å godta”. Betyr dette at ordninger som Europol og Eurodac ligger utenfor denne ”skranken” og bare kan bli aktuelle for Norge hvis de fremmes som egne saker for Stortinget? Eller ligger de innenfor det regelverk ”som Norge skal vurdere å godta”?

Svar fra utenriksministeren

Rammene for Norges og Islands deltakelse i videreutviklingen av Schengen vil være definert ved at deltakelsen bare gjelder nye regler som endrer eller bygger på de Schengenregler som i dag faller inn under avtalens virkefelt, slik det er definert gjennom vedlegg A og B til avtalen, som igjen er basert på de rammer som er fastlagt gjennom samarbeidsavtalen av 19. desember 1996. På denne måten foreligger det en klar skranke for omfanget av de regler som Norge og Island skal vurdere å godta.

Europol og Eurodac er ikke en del av Schengen-samarbeidet, og har ikke vært oppe i forbindelse med forhandlingene med EU om den institusjonelle avtalen om Schengen. Europol-konvensjonen trådte i kraft 1. oktober 1998. Europol vil ikke være rede til å forhandle med tredjeland om samarbeid før etter at Europol-samarbeidet blir operativt 1. juli dette år. Dette gjelder også i forhold til Norge dersom en fra norsk side skulle ønske et formalisert samarbeid med Europol. Avhengig av formen for et slikt samarbeid, vil dette måtte forelegges Stortinget som en separat sak.

Et utkast til Eurodac-konvensjon (konvensjon om samarbeid om registrering av asylsøkeres identitet ved hjelp av fingeravtrykk) er under forhandling i EU. Det er usikkert om arbeidet med konvensjonen i dens nåværende form vil bli videreført i lys av endringene i EUs asylsamarbeid som følge av Amsterdamtraktaten. Ut fra dette, er det på nåværende tidspunkt vanskelig å ha noen sikker formening bl.a. om det vil bli åpnet for tredjelandsamarbeid på dette felt, og eventuelt rammene for et slikt samarbeid. Det antas at saken uansett vil måtte forelegges Stortinget dersom en norsk tilknytning skulle bli ansett aktuell.

Jeg gjør oppmerksom på at også nye regler som faller innenfor Schengen-samarbeidet må forelegges Stortinget dersom vilkårene for dette etter Grunnloven er tilstede.

Spørsmål 6:

Den norske advokatforening har i sin høringsuttalelse til endringer i utlendingsloven uttrykt frykt for ”at det Schengenland med den mest restriktive praksis for innvilgelse av asyl og med de mest restriktive alternative løsninger for personer på flukt vil bestemme innholdet av norsk flyktninge- og asylpolitikk”. Hvordan vil Regjeringen hindre at det skjer?

Svar fra justisministeren

EU- og Schengen-landene er slik som Norge parter i FNs flyktningekonvensjon og Den europeiske menneskerettskonvensjonen og dermed forpliktet til å bidra til vern mot forfølgelse og internasjonal beskyttelse for mennesker på flukt.

Hva gjelder asyl- eller flyktningerelaterte spørsmål er Schengen-konvensjonen begrenset til å fastlegge prosedyrene for å klargjøre hvilket land som har plikt til å behandle en søknad om asyl. Dette kapitlet i Schengen-konvensjonen ble 1. september 1997 erstattet av EU-regler om samme forhold. Som det fremgår av St prp nr 50 (1998-99) vil Norge og Island på grunn av deltakelsen i Schengen-samarbeidet forhandle med EU om tilknytning til disse prosedyrereglene.

EU-landenes omfattende samarbeid om flyktning- og asylspørsmål for øvrig, faller utenfor rammen av det Schengen-arbeidet Norge og Island er i ferd med å knytte seg til. Den norske regjering står fritt til å fastlegge norsk asyl- og flyktningpolitikk. Uavhengig av Schengen-tilknytningen er det imidlertid viktig å være en aktiv deltaker i den internasjonale debatt om bl a alternative løsninger for mennesker på flukt.

Spørsmål 7:

I utlendingsloven (§ 27) heter det i dag at man kan bortvise personer som mangler tilstrekkelige midler, kan skade rikets sikkerhet osv. Schengenkonvensjonen fastslår at slike personer skal bortvises. Etter Schengenkonvensjonen er det utlendingen som har bevisbyrden for at innreise er i tråd med de vilkår som konvensjonen setter. Advokatforeningen påpeker i sin høringsuttalelse at dette snur bevisbyrden i slike saker. Må Norge følge Schengenkonvensjonen så bokstavelig på dette punktet at bevisbyrden snus i forhold til i dag?

Svar fra justisministeren

Justisdepartementet vil vise til punkt 3.1.5 i høringsbrevet med forslag til lov om Schengen informasjonssystem (SIS) og forslag til endringer i utlendingsloven og i enkelte andre lover som følge av Schengen-samarbeidet. Som det fremgår av høringsbrevet, går departementet inn for at § 27 i utlendingsloven fortsatt skal være en "kan"-bestemmelse. Det foreslås dermed ingen endring i utlendingslovens bortvisningsregler på dette punkt. Hva gjelder anførselen om at "bevisbyrden snus i forhold til i dag", vil departementet bemerke at det også etter gjeldende bestemmelser i utlendingsloven er en forutsetning for tillatelse til innreise at utlendingen medvirker til å klargjøre formålet med oppholdet dersom det oppstår tvil om dette i grensekontrollen. Departementet vil i denne sammenheng vise til Ot prp nr 46 (1986-87) side 222 der dette spørsmålet drøftes.

Spørsmål 8:

Advokatforeningen viser i sin høringsuttalelse til eksemplet med Stephanie Mills fra New Zealand som i 1998 ble nektet innreise til Nederland fordi Frankrike hadde ført henne inn i SIS-registeret som ”en fare for den offentlige orden og sikkerhet”. Begrunnelsen var at hun hadde deltatt i demonstrasjoner mot de franske atomvåpenprøvene i Mururoa i 1995. Ville Stephanie Mills blitt nektet innreise til Norge dersom Norge hadde praktisert Schengen-reglene i 1998?

Svar fra justisministeren

Departementet har ikke tilstrekkelig innsikt i denne saken til å ville kommentere det konkrete tilfellet.

Vilkårene for utlendingers innreise og opphold i inntil tre måneder på Schengen-territoriet følger av Schengen-konvensjonen artikkel 5 nr 1. Ett av vilkårene for å kunne gis tillatelse til å ferdes fritt innen hele territoriet i tre måneder, er at vedkommende ikke skal være innmeldt i Schengen informasjonssystemet (SIS) med henblikk på ikke å tillate innreise.

Det følger videre av artikkel 5 nr 2 at en konvensjonspart kan fravike prinsippet i nr 1 av humanitære årsaker eller av nasjonale hensyn eller på grunn av internasjonale forpliktelser. I så fall skal tillatelsen til innreise begrenses til dette ene landets territorium. Hvorvidt dette vil være aktuelt vil avhenge av en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Landet skal også underrette de øvrige Schengen-landene om sin beslutning.

Meldinger i Schengen informasjonssystemet (SIS) med sikte på ikke å tillate innreise kan kun legges inn i henhold til Schengen-konvensjonen artikkel 96 og i samsvar med nasjonal lovgivning. Når det gjelder Norges fremtidige innberetning til SIS så vil dette bli regulert av SIS-loven som Regjeringen vil fremlegge for Stortinget i løpet av kort tid. Etter norsk lov kan vedtak om innreiseforbud bare treffes i tilknytning til et utvisningsvedtak jf utlendingsloven § 29.

Spørsmål 9:

Schengen-konvensjonen innskjerper det såkalte ”transportør-ansvaret”, dvs. det ansvar transportøren har for at mennesker som fraktes fram til norsk grense, har de reisepapir som skal til for å ha rett til innreise til Norge. Hvordan vil Regjeringen hindre at transportører dermed tar de reelle avgjørelser i saker der mennesker på flukt ønsker å søke asyl eller annen flyktningestatus i Norge?

Svar fra justisministeren

Det følger av Schengen-konvensjonen artikkel 26 at transportøransvaret kun skal gjøres gjeldende med forbehold for "de forpliktelsene som følger av Genève-konvensjonen av 28. juli 1951 om flyktningers rettsstilling, endret ved New York-protokollen av 31. januar 1967.»

Det foreslås kun en mindre endring i utlendingsloven § 46 annet ledd. Denne endringen vil medføre at yrkesmessige landtransportører blir pålagt å ta utlending som bortvises etter utlendingsloven §§ 27 og 28 om bord igjen, på annen måte bringe utlendingen ut av riket eller å dekke utgifter som måtte bli påført det offentlige ved at utlendingen føres ut. I dag gjelder denne bestemmelsen for luft- og sjøtransportører. Deltakelse i Schengen-samarbeidet kan dermed ikke sees å innføre et nytt prinsipp i utlendingsloven.

Spørsmål 10:

EU-landene har innført et snevrere flyktningbegrep enn det som ligger i FNs flyktningekonvensjon. Mennesker som forfølges av ”en organisasjon eller gruppe i landet som statsmakten ikke har kontroll over”, anerkjennes ikke som flyktning. Må Norge gjennom den nye Schengen-avtalen akseptere et slikt flyktningbegrep?

Svar fra justisministeren

Nei. Definisjonen av begrepet flyktning faller klart på siden av de saksområder som Schengen-samarbeidet omfatter.

I likhet med Norge er imidlertid alle Schengen- og EU-landene forpliktet på samme grunnlag i henhold til FNs flyktningkonvensjon, Den europeiske menneskerettskonvensjon og andre internasjonale regler om menneskerettigheter og har plikt til å bidra til vern mot forfølgelse og sikre internasjonal beskyttelse for mennesker på flukt.

Spørsmål 11:

Hemmelige tjenester kan komme til å bli knyttet til SIRENE på en måte som kan føre til at utvekslingen av informasjoner blir liggende utenfor politisk styring og kontroll. Fins det en rettslig grense for hva slags tilleggsinformasjon SIRENE-kontorene kan utveksle? Ser Regjeringen det som aktuelt at kontrollen med denne delen av virksomheten til det norske SIRENE-kontoret kan bli en oppgave for EOS-utvalget?

Svar fra justisministeren

Det følger av Schengen-konvensjonen artikkel 99 at instanser med ansvar for statens sikkerhet med hjemmel i nasjonal rett kan foranledige innlagt melding i SIS med opplysninger om personer og kjøretøy med henblikk på observasjon eller målrettet kontroll. Hvilke personopplysninger som kan legges inn er beskrevet i artikkel 94. Vilkåret for slik innmelding er konkrete holdepunkter for å anta at observasjon eller kontroll av personene/kjøretøyene er nødvendig for å forebygge en alvorlig trussel fra vedkommende persons side eller andre alvorlige trusler mot statens indre eller ytre sikkerhet.

I forbindelse med en observasjon eller kontroll kan følgende opplysninger samles inn og oversendes den innmeldende stat:

• a) at vedkommende person eller kjøretøy er funnet

• b) sted, tidspunkt eller grunn for kontrollen

• c) reiserute og bestemmelsessted

• d) ledsagere eller passasjerer

• e) benyttet kjøretøy

• f) medbragte gjenstander

• g) under hvilke omstendigheter person eller kjøretøy er funnet.

Som i ledd i en målrettet kontroll kan personer og kjøretøy undersøkes med hjemmel i nasjonal lovgivning.

En konvensjonspart kan i sin nasjonale SIS base påføre meldingen en merknad om at det inntil merknaden er slettet ikke skal gjennomføres det tiltak (observasjon eller kontroll) det anmodes om i meldingen. Merknaden skal slettes senest 24 timer etter at meldingen er foretatt med mindre vedkommende konvensjonspart av juridiske grunner eller av andre særlige grunner nekter å iverksette tiltaket.

I forbindelse med en slik melding kan norsk politi, herunder også overvåkningstjenesten, be SIRENE om å sende tilleggsinformasjon til et annet Schengenland.

De rettslige grenser for utveksling av slik tilleggsinformasjon følger av Strafferegistreringsloven av 11 Juni 1997, jfr. lovens forskrifter § 11.2.ledd, jfr. Justisdepartementet foreløpige retningslinjer om politiets arbeidsregister i rundskriv G-96/95 av 17.10.1995. Det følger av disse reglene at man kan utveksle lovlig registrerte personopplysninger med utenlandsk myndighet i forbindelse med etterforskning, oppklaring og forebygging av straffbare handlinger.

En eventuell meldingsvirksomhet fra overvåkningspolitiets side ved bruk av SIS og SIRENE vil på vanlig måte bli underlagt kontroll fra EOS utvalget.

Det skal tilføyes at politiets overvåkningstjeneste i Norge har gitt uttrykk for at det ikke synes hensiktsmessig å benytte SIS i sitt arbeid da systemet er for åpent og innebærer en spredning av opplysninger som er større enn tjenestens interesser tilsier.

Spørsmål 12:

På s. 45 og s. 46 i Stortingsmeldinga, pkt. 8.5, gjøres det rede for godkjenning av revidert og oppdatert utgave av håndboken om grenseoverskridende politisamarbeid. Håndboken om opprettholdelse av ro og orden fra 1997 er innarbeidet i den reviderte utgaven. Denne håndboken er omtalt i en artikkel i Bergens Tidende 25.5.1998. Innholdet i håndboken er ifølge Bergens Tidende, bl.a. regler om overvåking av store og små grupper på reisefot. Det gjelder i forbindelse med konserter, demonstrasjoner, fotballkamper og andre arrangementer. Opplysningene kan registreres i SIS.

Hva er Regjeringas begrunnelse for ikke å offentliggjøre ”Håndbok for politisamarbeid for å opprettholde offentlig orden og sikkerhet? Vil virksomheten med utveksling av informasjon i henhold til Håndboken kunne kontrolleres av EOS-utvalget?

Svar fra justisministeren

Håndboken om grenseoverskridende politisamarbeid inneholder bl.a., under henvisning til konvensjonens artikkel 46, felles retningslinjer for samarbeid og informasjonsutveksling mellom konvensjonsstatene i forhold som gjelder opprettholdelse av offentlig orden og sikkerhet. Hensikten er å bistå hverandre med utveksling av relevant informasjon om grupper av personer som kan utgjøre en trussel mot offentlig orden og sikkerhet og som beveger seg gjennom eller mot andre konvensjonsstater. Samarbeidet skal sette politiet i stand til å opprettholde ro og orden og avverge kriminalitet.

Det er ikke gitt regler for registrering av noen personopplysninger i denne sammenheng. Registrering i SIS finner kun sted på basis av konvensjonens artikler.

Samarbeidet skal som alt annet politisamarbeid i Schengensammenheng skje inne rammen av nasjonal lovgivning.

Håndboken om opprettholdelse av ro og orden fra 1997 er ikke unntatt fra offentlighet.

EOS-utvalget kan kontrollere det eventuelle samarbeidet som Politiets Overvåkningstjeneste måtte ha i denne sammenheng.

Spørsmål 13:

På s. 46 i meldinga står det at håndboken er veiledende og ikke bindende. Men det står også at håndboken skal tas i bruk hos deltakerlandene. Hva innebærer dette for Norge?

Svar fra justisministeren

Håndboken er en oppfølgning av de regler om politisamarbeid som følger av konvensjonens del III, kap. 1. Dette politisamarbeidet er mellomstatlig, d.v.s. at det kreves enighet om alle beslutninger, og det skjer helt og fullt innen rammen av norsk lovgivning. Vi kan derfor ikke påta oss forpliktelser som faller utenfor norsk lov. På dette grunnlag deltar vi i samarbeidet og aksepterer som veiledende de retningslinjer som gis i håndboken. Så langt det samsvarer med lov og etablert praksis for utøvelse av god polititjeneste i vårt land, vil vi følge håndbokens anvisninger.

Spørsmål 14:

Er det et frivillig politisamarbeid det er snakk om, og hva vil friheten innebære? Kan en fritt velge å overse en anmodning fra et Schengenland om å bidra med overvåking og opplysninger om aktiviteten til små og store grupper, inkludert grupper som skal delta i demonstrasjoner?

Svar fra justisministeren

Deltakelsen i politisamarbeidet i Schengenregi skjer på grunnlag av norsk lovgivning og de regler som følger av vår samarbeidsavtale med Schengen og EU. Det følger av artikkel 46 i konvensjonen at hver konvensjonspart i særlige tilfeller og i samsvar med sin lovgivning uoppfordret kan sende den berørte konvensjonspart opplysninger som kan ha betydning for denne part i forbindelse med forfølgning av fremtidige lovovertredelser og forebygging av straffbare handlinger som utgjør en trussel mot offentlig orden og sikkerhet.

Partene er herved ikke forpliktet til å utveksle slik informasjon.

Deltakelse i samarbeidet vil likevel medføre at landene forventes å bistå hverandre i forbindelse med hendelser som truer offentlig ro og sikkerhet.