I henhold til utlendingslovens § 5 skal Stortinget godkjenne hovedprinsippene for regulering av innvandringen og Kongen gir nærmere regler i forskrifter.
Meldingen gjelder tre innvandringsregulerende bestemmelser i forskriftene: den såkalte spesialistbestemmelsen, bestemmelsen om sesongarbeidskraft, og en eventuell ny bestemmelse om barnepassere. Selv om de endringer som tas opp neppe endrer hovedprinsippene for regulering av innvandringen, har departementet vurdert det som ønskelig å forelegge spørsmålene for Stortinget, bl.a. med bakgrunn i uttalelser fra næringskomiteen i Innst. S. nr. 128 (1998-1999) om Næringspolitikk inn i det 21. århundret, og Innst. S. nr. 130 (1998-1999) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen, der komiteen stilte seg kritisk til at to peruanske kvinner høsten 1998 ble gitt arbeidstillatelse som barnepiker.
Utlending som akter å ta arbeid eller som vil drive ervervsvirksomhet i riket, må ha arbeidstillatelse. Regelverkets utgangspunkt er at en utlending har rett til arbeidstillatelse dersom han eller hun omfattes av en av gruppene som er regnet opp i forskriftens §§ 3 til 5a og er sikret underhold og bolig eller når "sterke menneskelige hensyn taler for det, eller når utlendingen har særlig tilknytning til riket", jf. utlendingsloven § 8 annet ledd. Nordisk borger eller EØS-borger er unntatt fra kravet om arbeidstillatelse, og Kongen kan ved forskrift fastsette ytterligere unntak. Ytterligere unntak er bl.a. gjort for noen arbeidsforhold av inntil tre måneders varighet.
Arbeidstillatelsene har ulik varighet. De tillatelsene som danner grunnlag for varig innvandring til landet er regnet opp i forskriftens § 3. Den uten sammenligning viktigste bestemmelsen er den såkalte spesialistbestemmelsen.
Våren 1998 satte Regjeringen ned en interdepartemental arbeidsgruppe som skulle utrede mulighetene for økt rekruttering av arbeidskraft fra utlandet, og virkninger av ulike tiltak for arbeidsmarkedet og samfunnet for øvrig. To av tiltakene arbeidsgruppen foreslo, var å myke opp spesialistbestemmelsen og bestemmelsen om sesongarbeidskraft.
Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Vidar Bjørnstad, Astrid Marie Nistad, Jan Petter Rasmussen og Ane Sofie Tømmerås, fra Fremskrittspartiet, Jan Simonsen og Jørn L. Stang, fra Kristelig Folkeparti, Finn Kristian Marthinsen og Knut Nysæther, fra Høyre, lederen Kristin Krohn Devold og Thomas Smedsrud, og fra Senterpartiet, Tor Nymo, er enig i at myndighetene må legge til rette for at behovet for arbeidskraft i årene fremover skal kunne dekkes. Dette må først og fremst skje ved en aktiv arbeidsmarkedspolitikk for full sysselsetting her i landet.
Komiteen viser også til at det har vært et felles nordisk arbeidsmarked siden 1950-tallet og at man fra 1995 i hovedsak har fjernet de lovmessige hindringer for arbeidsinnvandring innen det samlede EØS-området. Komiteen merker seg at St.meld. nr. 16 (1999-2000) gjelder regulering av arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS-området.
En viss rekruttering fra utlandet kan bidra til å dekke kortsiktig mangel på enkelte yrkesgrupper, men samtidig må det vektlegges nødvendige tilpasninger av utdannings- og kvalifiseringstiltak til eget arbeidsmarked.
Departementet understreker at i den grad det finnes innenlandsk arbeidskraft til jobbene, herunder utlendinger bosatt i Norge, går denne arbeidskraften foran. Komiteen vil i denne sammenheng påpeke at myndighetene primært skal ha et ansvar for å sette inn nødvendige ressurser til å kvalifisere for arbeidsmarkedet de som er helt eller delvis arbeidsledige i Norge.
Komiteen viser til at vi etter innvandringstoppen har hatt en regulert og kontrollert innvandring, hvor det er gjort unntak for å dekke behovet for arbeidskraft på spesielle områder, for eksempel bestemmelsen om spesialister og sesongsarbeidskraft.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er enig i at disse unntaksmulighetene for arbeidstakere utenfor EØS-området videreføres og utvides noe.
Flertallet deler for øvrig departementets bekymring for den høye arbeidsledigheten blant ikke-vestlige innvandrere. Det er helt nødvendig å få til både en holdningsendring blant arbeidsgivere når det gjelder å ansette utlendinger i ledige stilling, og økt kvalifisering av innvandrerbefolkningen til behovene i arbeidsmarkedet, herunder ved å sørge for bedre norskopplæring.
Flertallet viser til at asylsøkere fikk utvidede muligheter for midlertidig arbeidstillatelse fra sommeren 1999, og mener dette må følges opp for å hindre passivitet og lediggang.
Komiteens medlemmer fra Høyre ønsker en oppmykning av dagens rigide regelverk om arbeidsinnvandring til Norge for folk som kommer fra land utenfor EØS. Disse medlemmer mener dette er nødvendig både for å møte utfordringer i omsorgssektoren og for å kunne tilby konkurransedyktige vilkår for nye næringer.
Disse medlemmer savner evnen til å tenke nytt og konkrete forslag for å liberalisere arbeidsinnvandringen. Disse medlemmer vil derfor utfordre de andre partiene til å myke opp sin motstand mot en mer liberal politikk på dette området slik at vi kan få et mindre rigid regelverk. Regelverket må ikke gjøre det for vanskelig å hente arbeidskraft fra ikke-EØS-land som vi trenger innenfor en rekke områder her i landet.
Norge har i dag gode erfaringer med å hente inn helsepersonell fra utlandet. Dette bør vi fortsette med. I tillegg er det nå på tide å myke opp reglene hvis Norge skal kunne henge med i konkurransen innenfor sektorer som for eksempel IT. Disse har behov for ekspertise som ikke alltid finnes her i landet og som vi ofte må utenfor EØS-området for å finne. Disse medlemmer forventer at Regjeringen viser vilje til å gjøre det lettere for disse bedriftene og på den måten legge forholdene til rette for at det skapes nye arbeidsplasser her i landet.
Samtidig ønsker disse medlemmer å vise til tidligere forslag om å stramme inn på praktiseringen av opphold på humanitært grunnlag i tråd med felleseuropeiske kriterier. Dette vil samlet sett gi som resultat at økonomiske flyktninger kan få opphold dersom de fyller kriteriene for arbeidsinnvandring fremfor å søke asyl/flyktningestatus uten å være berettiget til dette.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen på bakgrunn av en større gjennomgang av arbeidsinnvandringen, forelegge for Stortinget forslag til endringer basert på at alle som selv skaffer seg jobb, og som er sikret underhold og bolig, bør gis arbeidstillatelse for en begrenset periode.»
Spesialistbestemmelsen i utlendingsforskriften § 3 annet
ledd bokstav a lyder:
«Tilsvarende er det et vilkår for arbeidstillatelse
at søkeren a) er fagutdannet på høyere
nivå eller har spesielle kvalifikasjoner. Det er et vilkår
at kompetansen anses som absolutt nødvendig for virksomheten,
og at stillingen ikke kan besettes ved innenlandsk arbeidskraft. Arbeidstilbudet
skal normalt gjelde for minst ett år. Uttalelse skal innhentes
fra vedkommende fylkesarbeidskontor og om nødvendig godkjennende
fagmyndighet, og kan dessuten innhentes fra aktuelle interesseorganisasjoner,»
En endring av vilkårene i denne bestemmelsen
vil også ha virkning for hvem som kan komme til landet på grunnlag
av gruppearbeidstillatelse iht. § 10, og for § 5
om kortvarige arbeidsforhold.
Arbeidsgruppen foreslo at bestemmelsen ble endret ved
at det åpnes for at flere enn søkere som er "fagutdannet
på høyere nivå eller har spesielle kvalifikasjoner"
kan gis tillatelse. Dette kunne skje ved at "på høyere
nivå" utgår. Det ville da bli lettere å få dekket behovet
for faglært arbeidskraft, for eksempel i helse- og omsorgssektoren
og IT-bransjen.
Det er departementets oppfatning at arbeidsmarkedet i
Norge er for stramt på enkelte områder av næringslivet.
På denne bakgrunn ble det sendt på høring
et forslag til endring av reglene i overensstemmelse med arbeidsgruppens
forslag.
Av høringsinstansene er det bare Landsorganisasjonen
i Norge som stiller seg negativ til endringen og etterlyser en konsekvensutredning
av forslaget.
Departementet ønsker å legge
best mulig til rette for at behovet for arbeidskraft i årene
fremover skal kunne dekkes, og dette bør lede til at bestemmelsen
mykes opp. I den grad det finnes innenlandsk arbeidskraft til jobbene,
herunder utlendinger som er bosatt i Norge, går denne arbeidskraften
foran. Det bør dessuten synliggjøres i bestemmelsen
at også arbeidskraft fra EØS-området
har fortrinnsrett til ledige stillinger.
Departementet er for øvrig bekymret
for den høye arbeidsledigheten blant ikke-vestlige innvandrere.
Det er nødvendig å få til både
en holdningsendring blant arbeidsgivere når det gjelder å ansette
utledninger, og økt kvalifisering av innvandrerbefolkningen.
Hovedelementet i forslaget, nemlig at bestemmelsen skal
gjelde arbeidskraft som er fagutdannet, men ikke på høyere
nivå, beholdes. Det foreslås imidlertid at det gis
hjemmel til å gjøre unntak fra dette ved å tilføye
en ny bestemmelse med følgende ordlyd:
«Dersom særlige hensyn tilsier det, kreves
det fagutdanning på høyere nivå. Departementet
kan gi nærmere retningslinjer.»
Komiteens merknader
Komiteen viser til
at dagens bestemmelse stiller vilkår om fagutdannelse på høyere
nivå som grunnlag for arbeidstillatelse.
Komiteen merker seg at departementet
peker på behov for faglært arbeidskraft innenfor
enkelte sektorer, for eksempel i helse- og omsorgssektoren og IT-bransjen,
som ikke kan dekkes innenfor gjeldende regelverk.
Komiteen mener det er riktig
med en oppmykning av regelverket som kan gjøre det lettere å dekke
behovet for faglært arbeidskraft til aktuelle områder.
Komiteen legger til grunn at
i den grad det finnes innenlandsk arbeidskraft til jobbene, herunder
utlendinger som er bosatt i Norge, går denne arbeidskraften foran.
Det er videre en forpliktelse etter EØS-avtalen at søking
etter arbeidskraft fra EØS-området skal gå foran
søking fra land utenfor.
Komiteen ber departementet legge
til rette for en dialog med arbeidslivets parter i praktiseringen
av utvidelsen av spesialistbestemmelsen til å omfatte faglært
arbeidskraft.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, er enig med departementet
i at fagutdanning på høyere nivå kan
kreves dersom særlige hensyn tilsier det.
Et annet flertall, alle unntatt
medlemmene fra Fremskrittspartiet, merker seg at arbeidstillatelse
etter spesialistbestemmelsen gir grunnlag for varig opphold dersom
arbeidsforholdet opprettholdes til vedkommende har fått
bosettingstillatelse etter tre år.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at næringslivets behov kan dekkes gjennom å gi
arbeidstillatelse til fagutdannet arbeidskraft når det
er umulig å finne kompetent arbeidskraft innen EØS-området,
uten at det er nødvendig å gi permanent bosettingstillatelse
og rett til familiegjenforening. Dersom det gis rett til varig opphold
i Norge og til familiegjenforening, vil regelverket for arbeidsinnvandring
i praksis bidra til en oppheving av innvandringsstoppen som det
til nå har vært stor samstemmighet om i Norge
siden den ble innført på begynnelsen av 70-tallet.
Disse medlemmer mener at de store
integreringsproblemene vi ser i dag, og som eksempelvis gir seg
uttrykk gjennom at 86 pst. av medlemmene i kriminelle ungdomsgjenger
i Oslo har innvandrerbakgrunn, må løses før
det kan diskuteres om innvandringspolitikken bør liberaliseres.
Samtidig er disse medlemmer opptatt av å løse
de praktiske problemene for næringsdrivende som mangler
arbeidskraft i viktige funksjoner i sine bedrifter. Disse
medlemmer foreslår derfor at det åpnes
for at både fagutdannede utlendinger med fagutdanning på et
høyere nivå, og fagutdannede utlendinger med høy
kompetanse uten utdanning på høyere nivå,
men eksempelvis med lang arbeidserfaring, kan få arbeid
i Norge dersom det anses som nødvendig for virksomheten,
under de forutsetningene som departementet har foreslått.
Arbeidstillatelsen skal imidlertid bare gis
for ett år om gangen. Dersom det etter at arbeidstillatelsen
utgår viser seg å være mulig å få tak
i arbeidskraft fra EØS-området skal søknaden
om forlenget opphold avslås. Disse medlemmer vil
foreslå at det ikke gis adgang til familiegjenforening,
og at den samlede arbeidsperioden i Norge ikke skal overstige 3 år. Disse
medlemmer mener at en slik ordning vil løse næringslivets
akutte behov for nødvendig arbeidskraft, uten at det vil øke
den permanente innvandringen til Norge. Grensen på 3 år
vil gi den næringsdrivende motivasjon til aktivt å forsøke å få tak
i ny arbeidskraft innenfor EØS-området, samtidig
som han vil få tilstrekkelig tid til å etterspørre
ny arbeidskraft også i det internasjonale arbeidsmarkedet
dersom det viser seg å være nødvendig.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber Regjeringen fremme
forslag til innstramning i reglene for arbeidsinnvandring slik at
ordningen i praksis blir endret til en ordning med gjestearbeidere
ved at det ikke gis anledning til å arbeide sammenhengende
i Norge lenger enn 3 år, og slik at det ikke blir anledning
til familiegjenforening.»
Bestemmelsen om sesongarbeidskraft i utlendingsforskriften § 5
annet ledd bokstav a lyder:
«Tilsvarende er det et vilkår for arbeidstillatelse
for arbeidsforhold av inntil tre måneders varighet at søkeren a)
i tidsrommet 15. mai til 31. oktober skal arbeide innen typisk sesongregulert
virksomhet eller i forbindelse med ordinær ferieavvikling,
og at vedkommende arbeidskontor samtykker etter nærmere
retningslinjer fastsatt av Utlendingsdirektoratet i samråd
med Arbeidsdirektoratet. Tillatelse gis ikke for lengre tid enn
tre måneder regnet fra den dato utlendingen reiste inn
i riket,»
Arbeidsgruppen foreslo at bestemmelsen ble utvidet til å gjelde
hele året, ved at "i tidsrommet 15. mai til 31. oktober"
ble strøket. Den enkelte søker skulle fortsatt bare
kunne få tillatelse i inntil tre måneder, med
mulighet for forlengelse til inntil fire måneder i ekstraordinære
tilfeller. Det ville da bli lettere å få dekket
behovet for sesongarbeidskraft til jord- og hagebruk i en noe lengre
tidsperiode.
Av de ni som har uttalt seg til dette forslaget,
er det bare LO som stiller seg negative, "da det kan føre
til utglidninger i forhold til utlendingsforskriften og arbeidsmiljølovens
bestemmelser om midlertidige tilsettinger".
Det er departementets ønske at regelverket
ikke skal være til hinder for at et udekket behov for sesongarbeidskraft
kan bli dekket med arbeidskraft fra utlandet. På denne
bakgrunn mener departementet at bestemmelsen bør endres
til å gjelde hele året. Utlendinger som har hatt
sesongarbeidstillatelse, må ha oppholdt seg utenfor riket
i ni måneder for at de skal kunne få ny tillatelse
etter samme bestemmelse.
Komiteens merknader
Komiteen viser til
dagens bestemmelse om at arbeidstillatelse kan gis med inntil tre
måneders varighet i tidsrommet 15. mai til 31. oktober
innen sesongregulert virksomhet.
Komiteen er enig i at regelverket
ikke skal være til hinder for at et udekket behov for sesongarbeidskraft også utenom
sommerhalvåret kan bli dekket med arbeidskraft fra utlandet. Komiteen har
merket seg at dette kan være aktuelt ved bl.a. ulike former
for sesongfiske, innen turistnæringen og i jord- og hagebruk. Komiteen forutsetter
at denne muligheten vil gjelde ved typisk sesongregulert virksomhet
og ikke for virksomhet som pågår hele året.
Også for sesongarbeidskraft vil komiteen understreke
at i den grad det finnes innenlandsk arbeidskraft til jobbene, herunder
utlendinger som er bosatt i Norge, går denne arbeidskraften
foran. Det samme gjelder arbeidskraft fra EØS-området.
Komiteen er enig i at utlendinger
som har hatt sesongarbeidstillatelse, må ha oppholdt seg
utenfor riket i ni måneder for at de skal kunne få ny
tillatelse.
Komiteen merker seg at den interdepartementale arbeidsgruppen
nedsatt av Regjeringen pekte på at utvidet adgang til bruk
av sesongarbeidere kan øke muligheten for at lite attraktive
lønns- og arbeidsvilkår videreføres.
Dette er et forhold myndighetene må være oppmerksom
på og komiteen ber om at departementet legger
til rette for en dialog med arbeidslivets parter ved praktiseringen
av bestemmelsen om sesongarbeidskraft.
To enkeltsaker departementet behandlet høsten
1998 har etter departementets mening synliggjort behovet for en
ny bestemmelse i utlendingsforskriften som åpner for å gi
arbeidstillatelse til utlending som skal arbeide som barnepasser
i tospråklige familier der barnepasseren kommer fra den
ene av foreldrenes opprinnelsesland. Det er kulturhensyn og muligheten
for å gjøre det lettere for tospråklige
familier å ivareta sin flerkulturelle tilknytning som er
bakgrunnen for at departementet ønsker en slik bestemmelse.
For å motvirke muligheten for at bestemmelsen
blir brukt som hjemmel for familiegjenforening, bør det settes
vilkår om at det ikke må foreligge slektskap mellom
søkeren og arbeidsgiverfamilien.
Departementet mener det også bør
være et krav at familien er tospråklig av opprinnelse,
hvorav det ene språket skal være norsk. Det innebærer
at en av foreldrene må være født norsk.
Familier der begge foreldrene er av utenlandsk opprinnelse, faller
utenfor de formål som den nye bestemmelsen er ment å skulle ivareta.
Det foreslås at tillatelser etter den
nye bestemmelsen gis en lengste varighet på to år,
og at tillatelsen kan danne grunnlag for familiegjenforening mellom
barnepasseren og hans eller hennes nærmeste familiemedlemmer
på samme måte som for au pair"er.
Departementet tar sikte på å sende
en ny forskriftsbestemmelse som angitt på høring.
Komiteens merknader
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, legger til grunn at
husarbeid ikke er et arbeid som kvalifiserer til arbeidstillatelse.
Det vises her til at kommunalkomiteen i Innst. S. nr. 238 (1996-1997)
var av den samme oppfatning. Flertallet mener at
barnepassere må defineres innenfor kategorien arbeid i
hjemmet og at eventuelt unntak må hjemles i lov eller forskrift.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet,
merker seg departementets snevre definisjon av nytt unntak for barnepassere
som skal kunne gis arbeidstillatelse til spesielle familier.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet, kan ikke se at
departementet med bakgrunn i to enkeltsaker høsten 1998
har godtgjort et behov som tilsier at barnepass, generelt eller
begrenset, skal kvalifisere som eget grunnlag for arbeidstillatelse.
Dette flertallet går
på dette grunnlag imot ny forskriftsbestemmelse om barnepassere.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet støtter departementets vektlegging
av kulturhensyn og muligheten for å gjøre det
lettere for tospråklige familier å ivareta sin
flerkulturelle tilknytning ved å gi avgrenset arbeidstillatelse
for barnepasser.
Disse medlemmer understreker
kravet om at familien skal være tospråklig av
opprinnelse, og at ett av disse språkene må være
norsk. Det skal også være et vilkår at
det ikke må foreligge slektskap mellom søkeren
og arbeidsgiverfamilien. Det er en forutseting at søkeren
gjennom skriftlig avtale sikres tilfredsstillende vilkår
for boforhold, arbeidsregulering m.v.
Disse medlemmer støtter
på denne bakgrunn ny forskriftsbestemmelse om barnepassere.
Komiteens medlemmer fra Høyre ønsker at
lovverket skal være tilpasset brede grupper, og at det er
uheldig med spesialtilpasninger som er så smale at de kan
synes å være skreddersydd for enkeltsaker.
Disse medlemmer mener behov for
arbeidskraft til omsorgsarbeid er stort, både til barneomsorg
og eldreomsorg i hjemmet, og til andre omsorgsoppgaver. Disse
medlemmer ser positivt på en eventuell oppmyking
av lovverket her, men da på et bredere grunnlag og med
klare presiseringer av selvforsørgeransvar, tilrettelegging
av tilfredsstillende bo/arbeidsvilkår osv.
Dersom forslaget om å utvide rekkevidden
av spesialistbestemmelsen blir satt i kraft, må det påregnes
et økt antall søknader om arbeidstillatelse i
forhold til i dag. Det er usikkert hvor stor økning det
vil bli tale om.
En utvidelse av bestemmelsen om sesongarbeidskraft
til å gjelde hele året og en eventuell ny regel
om barnepassere antas ikke å få nevneverdige administrative
eller økonomiske konsekvenser.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 1
Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til innstramning i reglene for arbeidsinnvandring slik at ordningen i praksis blir endret til en ordning med gjestearbeidere ved at det ikke gis anledning til å arbeide sammenhengende i Norge lenger enn 3 år, og slik at det ikke blir anledning til familiegjenforening.
Forslag fra Høyre:
Forslag 2
Stortinget ber Regjeringen på bakgrunn av en større gjennomgang av arbeidsinnvandringen, forelegge for Stortinget forslag til endringer basert på at alle som selv skaffer seg jobb, og som er sikret underhold og bolig, bør gis arbeidstillatelse for en begrenset periode.
Komiteen viser til
meldingen og rår Stortinget til å gjøre
følgende
vedtak:
St.meld. nr. 16 (1999-2000) - om regulering
av arbeidsinnvandring - vedlegges protokollen.
Oslo, i justiskomiteen, den 23. februar 2000
Kristin Krohn Devold
leder |
Vidar Bjørnstad
leder |
Jan Simonsen
sekretær |