2.1 Anskaffelsesprosedyrer i Direktoratet for arbeidstilsynet

I forbindelse med revisjon av Direktoratet for arbeidstilsynets regnskap for 2000 har Riksrevisjonen gjennomgått en del anskaffelser, i hovedsak kjøp av IT-relaterte varer og tjenester og andre tjenester. Formålet med revisjonen var blant annet å vurdere om direktoratet har fulgt regelverket for statlig anskaffelsesvirksomhet, og om EØS-regelverkets bestemmelser er ivaretatt for anskaffelser som overstiger terskelverdiene.

I brev av 5. juni 2001 stilte Riksrevisjonen spørsmål ved en del enkeltanskaffelser og direktoratets anskaffelsesprosedyrer generelt.

Direktoratet uttaler i sitt svarbrev av 25. juni og 12. juli 2002 at oppgaver i forbindelse med anskaffelser har vært underlagt for lite overordnet styring og vil ta de nødvendig skritt for å sikre at regelverket blir fulgt i framtiden. På bakgrunn av påviste og erkjente svakheter har direktoratet opplyst at det høsten 2001 vil gjennomføre følgende tiltak:

• – Utarbeide rutiner for oppfølging av statens nye regler for anskaffelser, herunder sentral kvalitetssikring.

  – Utarbeide rutiner for føring av anbudsprotokoll i samsvar med regelverket.

  – Gjennomføre opplæringstiltak overfor ledere og andre som har viktige funksjoner i forbindelse med anskaffelser.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har kommentert direktoratets svar i brev av henholdsvis 29. juni og 16. juli 2001 til Riksrevisjonen. Det framgår at departementet har merket seg at det er mangler i forhold til overholdelse av regelverket, og er enig i at direktoratet ikke har viet innkjøpsområdet nok oppmerksomhet. Departementet legger til grunn at direktoratet iverksetter de foreslåtte tiltakene for forbedring, og vil følge opp saken i den videre styringsdialogen med virksomheten.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen bemerker at det er avdekket vesentlige mangler og svakheter ved anskaffelsesprosedyrene i Direktoratet for arbeidstilsynet.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har svart:

"Direktoratet for arbeidstilsynet er i gang med oppfølgingen av tiltak for forbedring av innkjøpsrutiner. Det er utarbeidet rutiner for føring av anbudsprotokoll sentralt og i distriktene. Disse vil bli oversendt departementet i løpet av kort tid. Videre har etaten iverksatt opplæring i statens innkjøpsregelverk, blant annet i regi av Statskjøp. Overordnede rutiner for oppfølging av anskaffelsesregelverket er under utarbeidelse."

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har merket seg at direktoratet er i gang med tiltak for å forbedre innkjøpsrutinene. Riksrevisjonen forutsetter at Arbeids- og administrasjonsdepartementet følger opp de tiltak direktoratet iverksetter for å sikre at regelverket for statlige anskaffelser heretter blir fulgt. Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

2.2 Komiteens merknader

Komiteen ser alvorlig på de feil og mangler som Riksrevisjonen har avdekket når det gjelder anskaffelsesprosedyrene i Direktoratet for arbeidstilsynet. Det er sterkt beklagelig at offentlige etater ikke retter seg etter gjeldende regelverk for anskaffelser. Dette viser svikt i rutinene. Komiteen har merket seg de tiltak som etter det opplyste skulle iverksettes høsten 2001 og regner med at disse har bidratt til at bedre rutiner og oppfølging er etablert. Komiteen regner med at Arbeids- og administrasjonsdepartementet følger opp direktoratet i dette arbeidet slik at regelverket for fremtiden blir fulgt.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Til observasjon".

2.3 Aetat - regnskapet for 2000

Aetat Arbeidsdirektoratet tok i bruk et nytt økonomisystem, Oracle Application, fra 1. november 1999 og et nytt lønnssystem, PR, fra 1. januar 2000. Revisjonen av regnskapet for 2000 har avdekket en rekke svakheter og mangler ved regnskapsavleggelsen. Ved gjennomgangen av rutiner i tilknytning til lønnssystemet er det blant annet avdekket utilfredsstillende funksjonsdeling og manglende rutiner for avstemming, samt utilstrekkelig sikring av både data og lokaler ved lønnssentralen.

Riksrevisjonen tok resultatet av revisjonen opp med Aetat Arbeidsdirektoratet i brev av 2. april og 25. april 2001. En del av de samme forholdene vedrørende regnskapsmessige rutiner og kontroll er tidligere påpekt av Riksrevisjonen for regnskapsåret 1999. Direktoratet svarer i brev 18. og 22. mai 2001 til Riksrevisjonen og opplyser bl.a. at det har vært komplisert og har tatt tid å utvikle hovedbok og bilagsjournal i økonomisystemet.

I Riksrevisjonens brev av 26. juni 2000 til Aetat Arbeidsdirektoratet er det gitt en oppsummering og vurdering av Aetats regnskap for 2000. Det blir konkludert med at det er framlagt utilstrekkelige og mang­lende regnskapsrapporter og manglende avstemminger. Det er av den grunn usikkert om regnskapet er pålitelig og fullstendig, og Riksrevisjonen har ikke tilstrekkelig grunnlag for å bekrefte og godkjenne Aetats avlagte regnskap for 2000.

Riksrevisjonen tok forholdene opp med Arbeids- og administrasjonsdepartementet i brev av 28. juni 2001. Departementet har i svarbrevet av 31. juli 2001 blant annet uttalt at det vil be Aetat Arbeidsdirektoratet lage en plan for å bedre avstemmingsarbeidet samt at en ny hovedbok og bilagsjournal skal testes ut, og at systemet vil tilfredsstille økonomireglementets krav i løpet av kort tid.

Departementet beklager de manglene som har oppstått i Aetats regnskap for 2000. Det vises til at direktoratet og systemleverandør arbeider kontinuerlig med å få systemene til å fungere tilfredsstillende og i tråd med økonomireglementets bestemmelser. Departementet vil følge dette nøye opp og har i tildelingsbrevet for Aetat Arbeidsdirektoratet 2001 presisert at Aetat skal gjennomføre kvalitetskontroll og oppfølging av rutinebeskrivelser for å sikre samsvar med kravene i økonomireglementet. Departementet forutsetter samtidig at Aetat følger opp og utbedrer de svakhetene som Riksrevisjonen har påpekt. Avslutningsvis opplyser departementet at det vil ta initiativ til en gjennomgang og oppfølging av Aetats rutiner og til en gjennomgang av kompetansebehov på økonomiforvaltningsområdet samt ressurssituasjonen på området, slik at regnskapet i 2000 kan revideres og godkjennes og liknende problemer for 2001 unngås. Videre vil departementet vurdere å gå inn med en egen revisjonsordning, eventuelt be Aetat Arbeidsdirektoratet om å benytte seg av ekstern revisjon som kan bistå Aetat og gjennomgå Aetats regnskaper.

Riksrevisjonen bemerker:

Etter Riksrevisjonens vurdering viser det framlagte regnskapet for Aetat utilstrekkelige og manglende regnskapsrapporter og avstemminger. Det er usikkert om regnskapet er pålitelig og fullstendig. Den dokumentasjonen som er framlagt, gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å bekrefte og godkjenne regnskapet til Aetat for 2000.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har svart:

"Departementet beklager at deler av arbeidet med avstemming og rapportering av regnskapet for 2000 er utført for sent i forhold til gjeldende frister og at regnskapet på revisjonstidspunktet ikke var fullstendig avstemt og dokumentert. Aetat Arbeidsdirektoratet opplyser at det er satt i gang en rekke tiltak for at regnskapet for fremtiden skal være ajour:

- - - Det er Aetat Arbeidsdirektoratets mål at tiltak på le­ngre sikt som det her refereres til ferdigstilles innen utgangen av regnskapsåret 2001 og at resultatene av tiltakene klart synliggjøres gjennom avleggelse av regnskapet for 2001.

AAD har i brev av 21. september 2001 bedt Aetat om en ajourført og utdypende rapportering av status på de enkelte punkter Riksrevisjonen peker på innen 1. november 2001. Dersom det på rapporteringstidspunktet gjenstår uløste oppgaver skal det legges frem en skisse til løsning og timeplan for arbeidet med å løse problemene.

Aetat Arbeidsdirektoratet er videre bedt om å iverksette en kartlegging av om Aetats nye økonomistyringssystem og -rutiner oppfyller de foreliggende krav i lover, regler og overordnede styringsdokumenter, ……… Det skal også utarbeides en redegjørelse for avvikene mellom rapportert oppfyllelse av økonomiregelverkets krav og Riksrevisjonens funn. Departementet legger til grunn at Aetat knytter til seg uavhengig, ekstern kompetanse med god erfaring fra feltet til å bistå i dette arbeidet.

I etterkant av det omtalte arbeidet med økonomisystemer og - rutiner legger departementet opp til at det også gjennomføres en gjennomgang av dagens rutiner og praksis knyttet til kontroll og revisjon i Aetat. AAD vil følge det arbeidet som nå iverksettes tett og vil i denne forbindelse vurdere å knytte til oss en ekstern kvalitetssikrer. På bakgrunn av direktoratets rapportering 1. kvartal 2002 vil departementet også foreta en vurdering av hvordan departementet i fremtiden skal skjøtte sitt kontrollansvar i henhold til økonomiregelverket."

Riksrevisjonen uttaler:

Aetat har lagt fram et regnskap med utilstrekkelige og manglende regnskapsrapporter og avstemminger, og det foreligger usikkerhet om regnskapets pålitelighet og fullstendighet. På denne bakgrunn kan Riksrevisjonen ikke godkjenne regnskapet for 2000.

Riksrevisjonen har merket seg at Aetat Arbeidsdirektoratet har iverksatt flere tiltak for å sikre at regnskapet for 2001 blir avstemt og dokumentert på en tilfredsstillende måte. Videre har Riksrevisjonen merket seg at Arbeids- og administrasjonsdepartementet på grunnlag av direktoratets rapportering 1. kvartal 2002 vil foreta en vurdering av hvordan departementet i framtiden skal skjøtte sitt kontrollansvar i henhold til økonomiregelverket. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

2.4 Komiteens merknader

Komiteen ser med bekymring på de opplysninger som fremkommer av Riksrevisjonens undersøkelse. Det er svært uheldig at det i en så stor etat som Aetat, blir avdekket svakheter og mangler ved regnskapsavleggelsen. At deler av dette også er påtalt tidligere uten at forholdene er rettet opp tyder på at oppfølgingen fra ansvarlig ledelse er for dårlig. Videre er det etter komiteens oppfatning sterkt bekymringsfullt at Riksrevisjonen uttaler at den er usikker på om regnskapet for Aetat 2000 er pålitelig og fullstendig, og at Riksrevisjonen ikke kan godkjenne regnskapet for Aetat for 2000. Komiteen ber Arbeids- og administrasjonsdepartementet om å følge dette opp. Komiteen har merket seg departementets svar og de tiltak som departementet mener er nødvendige å sette inn.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

2.5 Aetat - kjøp av konsulenttjenester

I antegnelsene til statsregnskapet for 1992, jf. Dokument nr. 1 (1992-93), påpekte Riksrevisjonen overfor daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet omfattende bruk av eksterne edb-konsulenter i Arbeidsdirektoratet.

Ved revisjonen av regnskapet for 2000 har Riksrevisjonen kontrollert et utvalg kontrakter for kjøp av konsulenttjenester til Aetat og har omfattet ca. 20 pst. av firmaene som har hatt konsulentoppdrag i Aetat i 2000, samt et utvalg kontrakter fra 1999 og første halvår 2001. Revisjonen har blant annet omfattet en kontroll av om regelverket for offentlige anskaffelser er fulgt, og om konkurranseprinsippet er ivaretatt. Aetat kjøpte konsulenttjenester for ca. 128 mill. kroner i 2000.

Konsulentkjøpene som er kontrollert, gjaldt hovedsakelig utvikling, drift og vedlikehold av IT-systemer, og flere av disse kommer ut med et sluttbeløp som ligger over den fastsatte terskelverdien i EØS-avtalen. Tjenesteforskriftens prosedyrer for tildeling av kontrakter er ikke fulgt ved enkelte av disse kjøpene. Kontrollen har videre vist at Aetat har kontraktsforhold med eksterne konsulenter som har vært tilknyttet Aetat en del år på ulike oppdrag. Konsulentene honoreres etter avtalt timepris, og det stilles kontorplass og diverse ressurser som telefon og kopiering til disposisjon. Enkelte konsulenters langvarige tilknytning til Aetat synes å være et utslag av en relativt omfattende praksis med reengasjering av tidligere benyttede konsulenter.

I anbudsprotokollen er anskaffelsesformen "kjøp etter forhandlinger" angitt for en rekke konsulentkjøp uten at det er forsøkt å oppnå konkurranse ved å innhente tilbud fra flere firmaer. Valg av kontraktspart er for flere av disse kjøpene gjennomført med det uttalte formål å beholde konsulenter fra tidligere eller eksisterende oppdragsforhold. I en del tilfeller hvor konsulentene har skiftet arbeidsgiver i kontraktsperioden, har Aetat inngått kontrakt med konsulentens nye firma for å kunne beholde vedkommende, uten at vilkårene for å benytte en slik framgangsmåte i henhold til regelverket er oppfylt. Kontrollen viser videre at det er ført anbuds­protokoll for de aller fleste innkjøpene, men at de inneholder enkelte formelle feil. Aetat har heller ikke utarbeidet en egen strategi for bruk av konsulenter med blant annet krav til resultater og kompetanseoverføring til virksomheten.

Riksrevisjonen tok enkelte av forholdene opp med Aetat Arbeidsdirektoratet i brev av 8. juni 2001. I svarbrevet til Riksrevisjonen av 27. juni 2001 er det blant annet opplyst at Aetat har som intensjon å følge det gjeldende regelverket og mener å ha gjort dette også når det gjelder forlengelser av konsulentoppdrag. Det er videre vist til at konsulenttjenester i stor grad er knyttet opp til den enkelte konsulents kompetanse og erfaring. Aetat imøtekommer imidlertid kritikken om mangelfull overføring av kompetanse ved bruk av eksterne konsulenter, og ser det som en prioritert oppgave å utvikle en strategi for å sikre nødvendige rutiner for kompetanseoverføring. Det blir framhevet at SIAMO-prosjektet (Service og informasjon i et arbeidsmarked i omstilling) har et omfattende planverk for å ivareta blant annet krav til resultater og kompetanseoverføring.

Resultatet av kontrollen ble forelagt Arbeids- og administrasjonsdepartementet ved Riksrevisjonens brev av 9. juli 2001. I svarbrevet av 1. august 2001 blir det blant annet uttalt at de forholdene som er påpekt vedrørende konsulentbistand til IT-systemet TOTAL (saksbehandlingssystem), langt på vei skyldes at markedet for spesialkompetanse i Norge for den aktuelle typen løsninger er svært lite. Forsøk på å tilsette egen kompetanse har vært vanskelig, og eksisterende avtaler har derfor vært forlenget uten at konkurrerende tilbud er innhentet.

Departementet opplyser videre at prolongering av kontrakter om konsulentbistand til SIAMO uten innhenting av konkurrerende tilbud er gjort for et bestemt firma og i noen få andre tilfeller. Hovedregelen er at det skal være konkurranse om alle oppdrag, og at EØS-utlysninger gjennomføres der det forventes et omfang i nærheten av terskelverdiene. Der det har vært aktuelt å fravike hovedregelen, har Aetat gjort konkrete vurderinger i hvert enkelt tilfelle. I de tilfellene der valget har falt på leverandører som har erfaring fra Aetat tidligere, er valget basert på at den aktuelle leverandøren også er konkurransedyktig på de øvrige kvalifikasjonskravene som stilles. Når det gjelder føring av anbudsprotokoll, viser departementet til at enkelte opplysninger som skulle ha gått fram av anbudsprotokollen, kommer fram av underlagsdokumentasjonen.

I Arbeids- og administrasjonsdepartementets avsluttende bemerkninger blir det opplyst at de forholdene som lå til grunn for antegnelsen i 1992, er brakt i orden. Departementet vil framheve at det ser svært alvorlig på de mangler, uregelmessigheter og avvik fra regelverket som Riksrevisjonens kontroll har avdekket. Aetat Arbeidsdirektoratet vil bli bedt om at gjeldende regelverk blir lagt til grunn for etatens kjøp av konsulenttjenester, og at formelle feil mv. ved føring av anskaffelsesprotokoller unngås. Departementet vil videre ta initiativ overfor Aetat Arbeidsdirektoratet til en nærmere gjennomgang av rutiner og retningslinjer for kjøp av konsulenttjenester. Det pekes på at det i valget mellom kjøp av konsulenttjenester og opplæring og bruk av egne ansatte er flere avveininger som må gjøres. Fordi TOTAL-systemet i noen år har vært under utfasing, har departementet ingen merknader til at kjøp av ekstern konsulentbistand har vært valgt framfor å bruke ressurser til opplæring av egne ansatte. SIAMO er et omfattende og komplisert system. I lys av et begrenset marked for spisskompetanse har det vært nødvendig å benytte eksterne konsulenter i oppbyggingen av systemet. Samtidig vil departementet legge vekt på at etaten i egen virksomhet har bygd opp en meget solid prosjektledelse og lagt vekt på å bygge opp kompetanse i etaten gjennom omfattende opplæringsprogrammer.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen konstaterer at Aetat har inngått en rekke kontrakter med eksterne konsulenter i strid med regelverket for statlige anskaffelser. Ved kjøp av konsulenttjenester til staten skal de vanlige prinsippene for statlige innkjøp følges. Gjennom økt konkurranse vil staten kunne oppnå pris- og kvalitetsmessige fordeler.

Riksrevisjonen vil også påpeke at den omfattende bruken av eksterne konsulenter i Aetat over mange år tyder på at kompetanseoverføringen fra konsulentene til Aetat ikke har vært tilstrekkelig fokusert eller vellykket. Avhengig av oppdragenes art bør forholdene legges til rette for overføring av kompetanse til oppdragsgiver, slik at virksomheten best mulig vil kunne nyttiggjøre seg resultatet av bistanden og kunne løse tilsvarende oppgaver i framtiden med begrenset bruk av eksterne konsulenter.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har svart:

"Departementet ser alvorlig på de avvik fra regelverket som Riksrevisjonen har avdekket. Departementet legger til grunn at Aetat for fremtiden oppfyller innkjøpsregelverkets krav og at formelle feil ved føring av anbudsprotokoller unngås. I gjennomgangen av Aetats eksisterende systemer og rutiner for økonomiforvaltningen vil også Aetats bruk av konsulenttjenester og innkjøpsregelverket omfattes.

Riksrevisjonen påpeker at det stilles kontorplass og andre ressurser (...) til disposisjon også for eksterne konsulenter. Vi vil til dette bemerke at de konsulenter som leies inn oftest arbeider i team med ansatte i Aetat og det er en forutsetning for at arbeidet skal bli best mulig at disse kan fysisk sitte i nærheten av hverandre. Dette er et klart risikoreduserende tiltak. Også med hensyn på kompetanseoverføring er dette en fordel. Timepris for konsulentene er satt ut fra at arbeidet skal utføres i Aetats lokaler og at normale utgifter til kontorhold dekkes av Aetat."

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen konstaterer at Aetat har inngått en rekke kontrakter med eksterne konsulenter i strid med regelverket for statlige anskaffelser, og at kompetanseoverføringen fra konsulenter til virksomheten ikke har vært tilstrekkelig fokusert.

Riksrevisjonen har merket seg at Arbeids- og administrasjonsdepartementet ser alvorlig på de forhold som er avdekket ved kjøp av konsulenttjenester i Aetat, og at departementet legger til grunn at Aetat for framtiden følger regelverket for statlige anskaffelser. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

2.6 Komiteens merknader

Komiteen ser alvorlig på at Aetat har inngått en rekke kontrakter med eksterne konsulenter i strid med regelverket for statlige anskaffelser. Etter komiteens oppfatning tyder dette på alvorlig svikt i de administrative rutinene i Aetat. Komiteen forutsetter at Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Aetat iverksetter nødvendige tiltak for å kvalitetssikre de innkjøpsprosesser som blir gjennomført i Aetat, slik at man for fremtiden unngår tilsvarende feil og mangler.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".