Dokument nr. 8:24 (2003-2004) Forslag fra stortingsrepresentantene Haakon Blankenborg, Signe Øye, Sigvald Oppebøen Hansen og Karl Eirik Schjøtt-Pedersen om tiltak og virkemidler for å hindre forskjellsbehandling og sosial dumping ved utvidelsen av EØS-...

Det vises til brev fra Kommunalkomiteen 26. februar 2004, vedrørende ovennevnte. Det vises dessuten til St.meld. nr. 19 (2003-2004) om et velfungerende arbeidsmarked kapittel 5, mitt brev 2. februar 2004 til komiteen, vedrørende vurdering av Dokument nr. 8:12 (2003-2004) Forslag fra stortingsrepresentantene Heikki Holmås og Karin Andersen om tiltak for å fjerne sosial dumping i arbeidslivet, samt brev fra Kommunal- og regionalministeren 12. februar 2004, vedrørende tilleggsinformasjon om EØS-utvidelsen, fri bevegelighet for arbeidstakere og overgangsordninger.

Generelt om status i saken om arbeidsinnvandring etter EØS-utvidelsen

Som nevnt i brevet fra Kommunal- og regionalministeren, har regjeringen besluttet at det i en periode er nødvendig å ha nasjonale overgangsregler for fri bevegelighet for arbeidstakere. Regjeringen vil før påske legge frem et lovforslag som innebærer at arbeidstakere fra de nye medlemslandene, med unntak av Kypros og Malta, må ha tillatelse for å ta arbeid her. Vilkårene skal være fulltidsarbeid og vanlige norske lønns- og arbeidsvilkår. De som finner arbeid og ellers fyller vilkårene, vil ha rett til tillatelse. Lovproposisjonen vil videre inneholde forslag til en hjemmel i utlendingsloven for beskyttelsestiltak ved alvorlig ubalanse i arbeidsmarkedet, samt forslag om utvidet meldeplikt for EØS-borgere på kortvarige arbeidsoppdrag i Norge.

Det er tre hovedbegrunnelser for forslaget. For det første har nesten alle EU- og EØS-land nå erklært at de ønsker å ta i bruk slike regler. Videre kan overgangsregler dempe økningen i innvandringen de første årene og dermed redusere presset på velferdsordningene. Endelig kan slike regler bidra til å forebygge mulig sosial dumping. De største utfordringene her vil imidlertid trolig gjelde tjenesteyting fra selvstendig næringsdrivende og utsendte arbeidstakere på tjenesteoppdrag.

Som nevnt i St.meld. nr. 19 (2003-2004), kapittel 5.7 om lønns- og arbeidsvilkår, har regjeringen igangsatt et tett samarbeid og dialog med arbeidslivets parter både av behovet for tiltak og hva som eventuelt er egnede virkemidler i forhold til lønns- og arbeidsvilkår. Selv om regjeringen nå har besluttet seg for å gå inn for en overgangsordning, fortsetter dialogen med partene i Arbeidslivspolitisk råd, med særlig fokus på fri bevegelighet av tjenester og arbeidstakere som kommer til Norge som ledd i tjenesteyting etter EØS-utvidelsen.

Det ble avholdt et møte nr. 2 i Arbeidslivspolitisk råd om denne saken, 20. februar d.å. Tiltakene som ble drøftet på møtet, var blant annet tiltak nevnt i stortingsmeldingen, samt tiltak nevnt i Dokument nr. 8:12 (2003-2004) og Dokument nr. 8:24 (2003-2004). Det er i hovedsak enighet mellom partene og myndighetene om at tiltakene reiser til dels vanskelige problemstillinger. Det er videre bred enighet om at en overgangsordning vil medføre at man får noe bedre tid til å diskutere mulige tiltak og virkemidler. Det ser også ut til at partene i arbeidslivet er skeptiske til en lovregulering av minstelønnsstandarder. Man avventer også Tariffnemndas vedtak i de allmenngjøringssakene som nå pågår.

Det er videre et viktig faktum at de aktuelle tiltakene som eventuelt skal settes inn mot sosial dumping er generelle og vil således i tilfelle gjelde alle arbeidstakere uavhengig av nasjonalitet (også norske). Tiltakene må derfor ikke være på plass før 1. mai 2004, slik som for overgangsordningene. Det er dermed mulig å avvente erfaringer med og virkninger av EØS-utvidelsen og praktiseringen av overgangsordningen før det tas endelig stilling til behovet for de enkelte tiltakene.

Det er planlagt et nytt møte i Arbeidslivspolitisk råd om saken sommeren/høsten 2004. Hovedtemaet på dette møtet skal være Arbeidstilsynets rolle og oppfølging i forhold til problemstillinger knyttet til mulig sosial dumping etter EØS-utvidelsen.

Merknader til enkelte av forslagene i Dokument nr. 8:24 (2003-2004)

I. Utarbeidelse av handlingsplan for å motvirke forskjellsbehandling og sosial dumping i forbindelse med fri bevegelse av tjenester og utstasjonering av arbeidstakere

Når det gjelder spørsmålet om å utarbeide en handlingsplan, samt de enkelte forslag til tiltak som listes opp under dette punktet, vil jeg bare kort vise til St. meld. nr. 19 (2003-2004) samt den pågående samarbeidsprosessen mellom regjeringen og arbeidslivets parter i Arbeidslivspolitisk råd. Det vises dessuten til mitt svarbrev 2. februar 2004, vedrørende Dokument nr. 8:12 (2003-2004), der flere av tiltakene er behandlet.

Når det gjelder andre forslag fremsatt i dok. 8 forslaget, vil disse bli kommentert nærmere nedenfor.

II. Individuelle arbeidstakere:

1. Arbeidssøkere fra de nye EU-landene får rett til 6 måneders opphold for egen regning til å søke arbeid i Norge og må registrere seg så snart de tar opphold i riket.

Opphold som arbeidssøker i 6 mnd. er i tråd med gjeldende regelverk for EØS-borgere og vil også måtte gjelde for arbeidssøkende fra de nye medlemslandene. Et krav om registrering så snart en EØS-borger tar opphold, går lenger enn regjeringens forslag om meldeplikt. Den gjelder kun dem som har et arbeids-/tjenesteoppdrag i Norge.

2. Alle arbeidssøkere fra de nye EU-landene som finner arbeid som tilfredsstiller gitte vilkår, gis adgang til å arbeide i Norge.

Dette er i tråd med forslaget til overgangsordning som har vært på høring, og som vil bli fremmet for Stortinget før påske.

Kommunal- og regionaldepartementet har imidlertid funnet det nødvendig å foreta enkelte presiseringer, som ikke ble tatt inn i høringsbrevet. Det gjelder spørsmålet om muligheten til fortsatt opphold i Norge, etter en periode som arbeidstaker her. Utgangspunkt er følgende momenter fra EØS-utvidelsesavtalen:

"[…] nationals legally working in a present Member State at the date of accession and admitted to the labour market of that Member State for an uninterrupted period of 12 months or longer will enjoy access to the labour market of that Member State but not to the labour market of other Member States applying nationals measures.

[...] nationals admitted to the labour market of a present Member State following accession for an uinterrupted period of 12 months or longer shall also enjoy the same rights.

[...] nationals mentioned in the second and third subpararaphs above shall cease to enjoy the rights contained in those subparagraphs if they voluntarily leave the labour market of the present Member State in question."

Dette innebærer at selv om EUs tiltredelsestraktat og EØS-utvidelsesavtalen åpner for en overgangsperiode på totalt syv år, er det begrensninger for hvor lenge det er adgang til å benytte overgangsordninger overfor den enkelte arbeidstaker. Med overgangsordninger siktes her både til overgangsregler og beskyttelsestiltak som nevnt ovenfor. Departementet legger til grunn at det ikke er adgang til å benytte overgangsordninger overfor arbeidstakere fra de nye medlemslandene som før utvidelsesdatoen er gitt adgang til det norske arbeidsmarkedet (blitt innvilget arbeidstillatelse) for en sammenhengende periode av minst tolv måneder. Slike arbeidstakere vil, etter å ha arbeidet lovlig og sammenhengende i Norge i tolv måneder, kunne hevde rettigheter i henhold til EØS-regelverket, på lik linje med arbeidstakere fra nåværende medlemsland.

Det samme gjelder arbeidstakere fra de nye medlemslandene som etter utvidelsesdatoen gis adgang til det norske arbeidsmarked. Også disse vil, etter å ha arbeidet lovlig i en sammenhengende periode på minst tolv måneder, ha de samme rettigheter etter EØS-regelverket som arbeidstakere fra nåværende medlemsland.

I begge tilfelle gjelder at hvis utlendingen frivillig forlater det enkelte lands arbeidsmarked, etter å ha fått rettigheter etter EØS-regelverket, på linje med arbeidstakere fra nåværende medlemsland, vil en eventuell ny søknad om tillatelse bli behandlet i henhold til vilkårene som følger av overgangsordningene. Arbeidstakeren vil ikke kunne påberope seg de ordinære EØS-reglene før vedkommende har arbeidet lovlig og sammenhengende i en ny periode på minst tolv måneder.

3. Arbeidstakere fra de nye EU-landene skal sikres lønns- og arbeidsvilkår etter gjeldende tariffavtale eller det som er vanlig på samme sted og yrkesområde (jf utlendingsforskriften § 2-2) og være sikret bolig som tilfredsstiller helsemyndighetenes krav (jf utlendingsforskriften § 20).

Regjeringen vil ikke stille krav om bolig for arbeidstakere fra de nye medlemslandene. Det gjøres riktignok i forbindelse med arbeids- eller oppholdstillatelse til borgere fra land utenfor EØS, jf. § 20 i utlendingsforskriften, men ikke for borgere fra de nåværende EØS-landene. I overgangsperioden bør det ikke være flere spesielle vilkår enn høyst nødvendig for arbeidstakere fra de nye medlemslandene, og disse vilkårene bør være direkte knyttet til arbeidsforholdet. Krav til bolig vurderes å ikke være et slikt vilkår og faller derfor utenfor.

De øvrige vilkårene gjelder arbeidsforholdet, og er i samsvar med forslaget til overgangsordning som er sendt på høring.

4. Vilkåret for å få tidsbegrenset oppholds- og arbeidstillatelse er i tillegg til ovennevnte krav til lønn og bolig, samt underholdsevne, at ansettelsen i utgangspunktet skal være på heltid. Under hensyntaken til underholdskravet og hva som er vanlig i angjeldende type arbeid, kan vilkåret om fulltidsarbeid fravikes ut fra en helhetsvurdering.

Det er foreslått i høringsbrevet at det som hovedregel skal stilles krav om fulltidsarbeid, men ikke nødvendigvis for én arbeidsgiver. Vilkåret om fulltidsarbeid skal kunne fravikes ut fra en helhetsvurdering.

5. Det framlegges skriftlig arbeidskontrakt med informasjon om lønn, arbeidstid, varighet, henvisning til eventuell tariffavtale mv., samt informasjon om boforhold.

Dette er i tråd med forslaget, med unntak av "informasjon om boforhold". Det må fremlegges enten et konkret tilbud om arbeid utstedt på fastsatt skjema eller en standardisert arbeidskontrakt. Det kan også presiseres at det er et krav etter arbeidsmiljøloven at alle arbeidstakere skal ha skriftlig arbeidsavtale som regulerer forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Dette kravet gjelder alle som er i et ansettelsesforhold i Norge.

6. Arbeidet kan ikke opptas før oppholds- og arbeidstillatelsen er utstedt, og at saksbehandlingen i ordinære saker i førsteinstans skal være avsluttet innen 4 uker.

Første del er i tråd med regjeringens syn. Det er ikke bestemmelser om maks. behandlingstid for arbeidstillatelser i utlendingslovgivningen. Det vil ikke være naturlig å ta inn dette bare i forhold til denne sakstypen. Kommunal- og regionaldepartementet vurderer imidlertid ulike tiltak for å sikre at saksbehandlingen blir så rask som mulig.

7. Arbeidstakere fra de nye EU/EØS-landene skal ha de samme velferdsrettigheter som andre EU/EØS-borgere så lenge oppholds- og arbeidstillatelsen varer.

Dette er i tråd med gjeldende regelverk og prinsipper om ikke-diskriminering.

8. For et dokumentert varig arbeidsforhold over 90 dager, som tilfredsstiller kravene til lønn og arbeidstid mv., gis oppholds- og arbeidstillatelse for arbeidskontraktens varighet, oppad begrenset til 2 år, med rett til forlengelse, såfremt vilkårene for tillatelsen fortsatt er til stede. Dersom arbeidsforholdet opphører, gis rett til inntil 6 måneders opphold for å søke nytt arbeid, samt rett til velferdsytelser og ledighetstrygd på ordinære vilkår i denne perioden.

I høringsbrevet har Kommunal- og regionaldepartementet foreslått at en tillatelse gis for ett år av gangen, med unntak av tilfeller hvor arbeidsforholdet er av kortere varighet. I slike tilfeller gis tillatelsen samme varighet som arbeidsforholdet. Forlengelse av tillatelsen skal være mulig.

Rett til inntil seks måneders opphold som arbeidssøkende følger av pkt. 1 ovenfor og gjelder alle EØS-borgere. Hovedregelen er at arbeidssøkere skal klare seg selv. Arbeidssøkende vil for eksempel ikke kunne motta ytelser som sosialhjelp. De som allerede har arbeidet her en periode, vil imidlertid kunne ha opparbeidet seg rettigheter til velferdsytelser. For eksempel vil dagpenger under arbeidsløshet kunne innvilges dersom arbeidstakeren oppfyller de ordinære vilkårene for denne ytelsen. Arbeidstakere som omfattes av overgangsregler, vil imidlertid vanligvis ikke få oppholdstillatelse for å utføre deltidsarbeid (jf. pkt. 4 ovenfor). De vil dermed ikke være fullt ut tilgjengelige for arbeidsmarkedet, og således ikke kunne anses som reelle arbeidssøkere. Det å være reell arbeidssøker er et av hovedkravene for å få dagpenger, og dette vil derfor være et hinder for at dagpenger kan innvilges.

9. For lovlig inngåtte midlertidige arbeidskontrakter, sesongarbeid mv. av varighet inntil 90 dager som tilfredsstiller kravene til lønn og arbeidstid, gis oppholds- og arbeidstillatelsen kun for arbeidsforholdets avtalte varighet. Og at vedkommende kan bruke den gjenværende ubenyttete delen av perioden som arbeidssøker på eget underhold - dvs. uten rettigheter til velferdsytelser - oppad begrenset til 6 måneder samlet. Hvis vedkommende ikke finner nytt arbeid i løpet av arbeidssøkeperioden, må han/hun forlate landet.

At tillatelsens varighet gis lik arbeidsforholdets varighet og med mulighet til nye seks måneder som arbeidssøkende, under forutsetning av de kan forsørge seg selv, er i tråd med kommentaren til pkt. 8. Imidlertid vil det være i strid med Kommunal- og regionaldepartementets forslag til overgangsordning og EØS-reglene dersom 6-månedersperioden reduseres, så lenge man etter forrige periode som arbeidssøker har vært arbeidstaker her i kortere eller lengre tid. Muligheten for videre opphold er kommentert ovenfor under pkt. 2.

10. Arbeidstilsynet og andre relevante tilsyn gis lovhjemlet fullmakt, samt økte ressurser, til kontroll og iverksettelse av sanksjoner overfor virksomheter som bryter regelverket, slik at regelverket, inklusive ovennevnte vilkår om lønn, arbeidstid og boforhold blir fulgt.

Utlendingsmyndighetene er ansvarlige for håndheving av bestemmelsene i utlendingsloven. Arbeidstilsynet er ansvarlig for tilsyn med bestemmelsene i arbeidsmiljøloven. Som tidligere nevnt, vil Arbeidstilsynets rolle i forhold til problemstillinger knyttet til mulig sosial dumping etter EØS-utvidelsen, være hovedtema i et neste møte i Arbeidslivspolitisk råd.

11. Det gjennomføres ikke liberalisering av reglene for arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS i de nærmeste årene.

Forslag om en endring av utlendingsforskriften som innebærer en utvidet periode for sesongarbeid, fra tre til seks måneder, har vært på høring. Reaksjonene var, med noen få unntak, positive. Spørsmålet om iverksetting er nå til vurdering.

I St.meld. nr. 19, kap. 5.9.3, sies det for øvrig at forslag om ytterligere liberalisering av reglene for ufaglært arbeidskraft fra land utenfor EØS, ikke vil bli tatt opp igjen før virkningene av EØS-utvidelsen og en eventuell endring av sesongarbeidsbestemmelsen er vurdert.

III. Integrasjon og informasjon

3. Styrking av tilsynsmyndighetenes kapasitet til informasjon, kontroll og håndheving av at lover og regler i arbeidslivet og velferdssystemet blir overholdt; det opprettes en egen strategisk, operativ enhet på høyt nivå med ansvar for å samordne og målrette de ulike instansenes innsats på feltet, inklusive ansvar for særskilt opplæring og kompetanseutvikling; for å bekjempe framveksten av useriøse bedrifter og konkurransevridende forhold bør dette arbeidet samkjøres med partene i arbeidslivet, politiet, utlendingsmyndighetene, skattemyndighetene og andre offentlige instanser.

Forslag om styrket og mer samordnet kontroll er tatt opp i flere sammenhenger. Utlendingsmyndighetene spiller en viktig rolle i den sammenheng, for å sikre at vilkår for EØS-borgeres opphold er oppfylt. Når det gjelder Arbeidstilsynets rolle, har etaten som oppgave å føre tilsyn med at virksomhetene følger arbeidsmiljølovens minimumskrav til arbeidsvilkår og arbeidstid.

Som nevnt i St. meld. nr. 19 vil tilsynet, i den grad det får mistanke om svart arbeid eller brudd på andre etaters regelverk, kontakte politiet og/eller andre etater som har tilsynsansvar for det aktuelle området. Arbeidstilsynet vil dessuten fortsette og ytterligere videreutvikle sine kampanjerettede fellesprosjekter rettet mot spesielt utsatte bransjer og virksomheter, som f.eks. samarbeidsprosjektet med NHO, LO-forbund i byggebransjen, Tolldirektoratet, Skattedirektoratet og Politidirektoratet, der siktemålet er å skape mer ryddige forhold i byggebransjen.

Direktoratet for arbeidstilsynet har, som såkalt samarbeidskontor, ansvar for å informere om hvilke arbeids- og ansettelsesvilkår som kommer til anvendelse for utsendte arbeidstakere. Som samarbeidskontor deltar etaten i informasjonsutveksling med de tilsvarende kontorene i de andre EU/EØS-landene. Utvidelsen av EØS-avtalen vil kreve ytterligere innsats på informasjonsområdet rettet mot de nye medlemslandenes virksomheter og arbeidstakere som kan tenkes å komme til Norge. I tillegg vil det være behov for målrettet informasjon i Norge til norske arbeidsgivere og oppdragsgivere (tjenestemottakere) som benytter seg av utenlandske arbeidstakere eller tjenester.

For øvrig er det ikke aktuelt å foreslå "en egen strategisk, operativ enhet på høyt nivå", heller ikke i en overgangsfase. Utfordringene må kunne løses ved hjelp av de eksisterende kontrollapparater. Som tidligere nevnt, vil Arbeidstilsynets rolle i forhold til problemstillinger knyttet til mulig sosial dumping etter EØS-utvidelsen, være hovedtema i et neste møte i Arbeidslivspolitisk råd.

IV. Ulovlig arbeid

4. At det utvikles en mer presis statistisk kartlegging, overvåking og analyse av utviklingen i ulike deler av arbeidsmarkedet for å kunne utforme målrettete tiltak og kunne anvende beskyttelsesklausulen i EØS-avtalen.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet følger løpende med i utviklingen på arbeidsmarkedet bl.a. gjennom statistikk fra SSB og Aetat. Denne overvåkningen vil forsette og intensiveres i overgangsperioden for de nye EU/EØS-landene. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil i samarbeid med Aetat vurdere bakgrunnen/årsakene til eventuelle ubalanser som måtte oppstå i lokale eller nasjonale arbeidsmarkeder. Det blir særlig viktig å følge med på konsekvensene av arbeidsinnvandringen fra de nye EU/EØS-landene. Data fra utlendingsmyndighetene er viktige i denne sammenhengen. Meldeplikt for EØS-borgere på kortvarig oppdrag skal bidra til å styrke datagrunnlaget, også med tanke på en vurdering av behovet for beskyttelsestiltak.

5. At det iverksettes særskilte prosjekter for å kartlegge og analysere omfanget av sosial dumping, illegale arbeidsformer og eventuelt misbruk av velferdsordninger.

Slike prosjekter må de ulike fagmyndighetene være ansvarlige for. Regjeringen har gitt sin tilslutning til en anbefaling i rapporten om EØS-utvidelsen og velferdsordninger om evaluering av virkninger for velferdsordninger, første gang allerede ved årsskiftet 2004-2005. Andre aktuelle tiltak vil bli drøftet med partene i Arbeidslivspolitisk råd.

6. At kompetansen og kapasiteten til tilsynsmyndighetene for å hindre misbruk av velferdssystemets styrkes.

Følges opp av de ulike ansvarlige myndighetsorganene, jf. kommentar til romertall V. Velferdsordninger nedenfor.

7. At koordineringen mellom ulike offentlige instanser bedres.

Behovet for bedre samordning er nevnt i flere sammenhenger og rapporter. Et konkret tiltak på utlendingsfeltet er knyttet til bedre informasjonsflyt mellom utlendingsmyndighetene og særlig sosialtjenesten. Dette omtales i rapporten om EØS-utvidelsen og velferdsordninger, hvor det kommer frem at Sosialdepartementet vurderer å ta initiativ til nødvendige regelverksendringer. Utlendingsmyndighetene deltar dessuten i flere konkrete prosjekter som gjelder samordning av kontrolltiltak i forhold til ulike deler av arbeidslivet. For øvrig vises det til det som er svart ovenfor under romertall III. Integrasjon og informasjon, punkt 3.

8. At kontrollen med utlendingsforskriftens regler for boligstandard bedres.

Slik kontroll er ikke aktuell dersom regjeringens forslag om ikke å stille vilkår om bolig får gjennomslag.

V. Velferdsordninger

Det foretas en helhetlig vurdering samt fremmes forslag om endringer av utsatte velferdsordninger, for å motvirke uønskete strategiske tilpasninger til velferdsordningene. Særlig gjelder dette muligheten for å eksportere ytelser.

Som nevnt i brev 12. februar 2004 til Stortinget, er det foretatt en slik vurdering i rapporten om EØS-utvidelsen og velferdsordninger, som ble lagt fram i månedskiftet januar/februar 2004. Den omtaler en rekke tiltak som er iverksatt eller planlegges av ansvarlige departementer og etater. Regjeringen vil ikke foreslå endringer av bestemte velferdsordninger på bakgrunn av rapporten. Det er tid til å vurdere virkningene av utvidelsen og se det i sammenheng med behovet for å justere enkelte av ordningene for å gjøre dem mer robuste og treffsikre. Arbeidet med å skjerpe kontrollrutinene er godt i gang.