3. Utenriksdepartementets kommentarer

Undersøkelsens spørsmål om mål og resultatoppnåelse, risiko og kvalitetssikring og bidrag til fattigdomsreduksjon er viktige utfordringer i utviklingssamarbeidet. Denne type undersøkelser gir viktige innspill til arbeidet med å forbedre utviklingssamarbeidet. Departementet erkjenner at det er et forbedringspotensial når det gjelder å tydeliggjøre målene, utfordringene og risikoene man står overfor. Dette gjelder også kravet til å dokumentere vurderinger som gjøres. Undersøkelsen påviser svakheter i planleggingsfasen og oppfølgingsfasen i bruken av den tidligere tiltakssyklusmanualen, og departementet tar dette alvorlig og vil treffe nødvendige tiltak.

Departementet har allikevel kommentarer til enkelte av tilnærmingene i undersøkelsen og mener disse har påvirket konklusjonene som er trukket i rapporten.

Det har skjedd viktige endringer i utviklingssamarbeidet med omlegging til bistandsformer som budsjettstøtte og sektorprogrammer hvor aktiv dialog og samarbeid mellom givere og utviklingslandenes myndigheter om overordnede spørsmål utgjør en mye større del enn tidligere da prosjektbistand var dominerende. Departementet mener Riksrevisjonens tilnærming er ensidig tiltaksorientert, og at det i rapporten er en forventning om at alle tiltak skal komme prioriterte grupper til gode, og at målgrupperettingen skal omtales i bevilgningsdokumenter. Departementet mener dette er en for snever tilnærming, noe som fører til at det trekkes en hovedkonklusjon som departementet ikke kan se at det er tilstrekkelig grunnlag for. Det er nødvendig å se på profilen i det samlede samarbeidsprogrammet i forhold til fattigdomsutfordringene som Mosambik står overfor.

Fattigdomsorienteringen i Norges stat-til-stat-samarbeid med Mosambik har i hovedsak vært av indirekte karakter og rettet mot å styrke offentlig sektor. Hovedmålet for samarbeidet med Mosambik om å bidra til en økonomisk vekst som spesielt tilgodeser den fattige delen av befolkningen er "på et høyt abstraksjonsnivå " og er derfor blitt operasjonalisert i budsjettproposisjoner. Disse operasjonaliseringene er i liten grad omtalt i Riksrevisjonens utkast til rapport. Etter departementets syn har ikke Riksrevisjonen tatt tilstrekkelig hensyn til at fattigdomsorienteringen i stat-til-stat-samarbeidet med Mosambik har vært planlagt til i overveiende grad å være indirekte med vekt på å støtte etablering av og styrke offentlige institusjoner. Det blir dermed lite hensiktsmessig å kartlegge hvor mange tiltak som er rettet mot spesielle målgrupper, eller hvilke andeler av norsk bistand til Mosambik som har kvinner og likestilling som hovedmål.

Departementet mener at Riksrevisjonen mangler grunnlag for å reise spørsmål ved om norskstøttede bistandstiltak i Mosambik bidrar til en vekst som kommer de fattige spesielt til gode. Med bakgrunn i landets historikk er det viktigst å vurdere i hvilken retning utviklingen går.

Departementet mener at vurderinger av om norsk utviklingssamarbeid effektivt bidrar til fattigdomsbekjempelse må gjøres gjennom omfattende gjennomganger og evalueringer knyttet til enkeltland, organisasjoner eller sektorer. Slike evalueringer må ta utgangspunkt i at norsk utviklingssamarbeid skal styrke samarbeidspartneres evne og vilje til å bekjempe fattigdommen, og at gjennomføringsansvaret påligger nasjonale myndigheter. Vurderingene må i stor grad fokusere på samarbeidspartnernes politikk, hvorvidt denne er operasjonalisert i nasjonale plandokumenter, og i hvilken grad en slik politikk er gjennomført. Viktige indikatorer på om Norge bidrar til en positiv utvikling vil være om samarbeidspartnerne har gode strategier for bekjempelse av fattigdom, om de i samarbeid med sine partnere har gjort en aktiv innsats for å nå målene for sitt arbeid, hvilke resultater de har oppnådd, og hvor godt norske myndigheter og andre relevante aktører har bidratt til at strategiene blir gjennomført på en effektiv måte.

Departementet viser til at det er påbegynt et arbeid for mer eksplisitt å knytte norsk utviklingssamarbeid til de målene i samarbeidslandenes fattigdomskategorier som er relevante ut fra innrettingen av Norges samarbeid med det enkelte land. Det er også et siktemål å bedre rapporteringen til Stortinget på både de nasjonale målene og den norske innsatsen.

3.1 Kvalitetssikring

Departementet stiller spørsmål ved undersøkelsens konklusjon om at det kan reises tvil om kvalitetssikringen av konkrete bistandstiltak er blitt bedre etter at Stortinget ved behandlingen av St.meld. nr. 19 (1995-1996) slo fast at dette var påkrevet. Departementet viser til at det er utviklet bedre styringsverktøy for kvalitetssikring. Departementet mener at undersøkelsens konklusjon er basert på at NORADs tiltakssyklusmanual er ufravikelig, noe departementet viser til at den ikke er. Det erkjennes at det er svakheter i bruken av manualen, men ikke så omfattende som utkastet til rapport gir inntrykk av. Departementet mener at prinsippet om nasjonalt eierskap til tiltakene betyr at Norges rolle begrenser seg til å vurdere og ha dialog, og reagere dersom utviklingen i et tiltak avviker vesentlig fra planer og forutsetninger for støtten. Planlegging og gjennomføring av tiltak er mottakerens ansvar, og det kan lett bli slik at mottakerens formuleringer av mål og planlagte resultater ikke har den formen som er ønskelig fra norsk side. Det må da vurderes om formuleringene likevel er akseptable ut fra en helhetsbetraktning.

Departementet viser til konkrete tiltak av fire ulike typer hvor man mener det er hensiktsmessig å avvike fra manualens prosedyrer, og til eksempler på hvor departementet er uenig i undersøkelsens observasjoner om hvorvidt det er foretatt forhåndsvurderinger i planfasen eller vurderinger av framdrift og måloppnåelse i gjennomføringsfasen.

3.2 Måloppnåelse og oppnådde resultater i utvalgte tiltak

Departementet kommenterer her nærmere konklusjonene i utkastet til rapporten når det gjelder måloppnåelse- og oppnådde resultater i de utvalgte tiltak.

Departementet peker her blant annet på at programmet for gjenoppbygging av helsestasjoner er et samfinansieringstiltak som støttes av en rekke givere. Målene og forventede resultater i programmet er blitt justert underveis, men uten at disse justeringene er tilstrekkelig dokumentert på norsk side. Departementet mener det er problematisk at Riksrevisjonen legger målet for hele programmet til grunn for sin vurdering av måloppnåelse. Ved vurdering av fattigdomsorientering er det etter departementets mening det samlede programmets fattigdomsorientering som bør legges til grunn, ikke Norges bidrag til en enkeltkomponent i programmet.

3.3 Risikovurdering ved budsjettstøtte

Budsjettstøtte er en prioritert samarbeidsform som blant annet har kommet som svar på behovet for å rasjonalisere bistandssamarbeidet for å lette forvaltningsbyrden for mottakerlandene. Forutsetningene for å yte budsjettstøtte til Mosambik er i dag knyttet til vurderinger av fattigdomsstrategi, økonomisk politikk og styresett og til vurderinger av kvaliteten på finansforvaltningen. Budsjettstøtten tidligere var av mer politisk karakter for å støtte landet etter fredsslutningen etter borgerkrigen. Det er fortsatt svakheter ved flere av trinnene i risikovurderingen, og departementet vil se nærmere på dette i forbindelse med å utvikle retningslinjer for budsjettstøtte.

Budsjettstøtte er fra de fleste givere bundet opp til behandlingen av landets budsjett i IMF. Fattigdomsstrategien og budsjettforslagene gjennomgås først nøye av IMF og Verdensbanken som også foretar risikovurderinger. Departementet er enig i at NORADs egne vurderinger av det tilgjengelige materialet kunne ha kommet klarere frem i bevilgningsdokumentene. Budsjettstøtten må ses i en bredere sammenheng enn det Riksrevisjonen synes å ha gjort, særlig når det gjelder vurdering av risiko. Den må ses i forhold til andre tiltak, både egne og andre giveres innen ulike sektorer.

Norsk støtte til finansforvaltningsreformen er et komplementært tiltak som bidrar til å minske risiko forbundet med budsjettstøtte. Norsk faglig og finansiell støtte til Mosambiks statistikkinstitutt vil også bidra til at grunnlaget for vurderingene blir bedre.

Den daglige oppfølgingen av budsjettstøtten til Mosambik skjer i første rekke i samarbeid med de andre giverne av budsjettstøtte og de internasjonale finansinstitusjonene. Oppsummeringer fra givergruppemøtene, sammen med ulike rapporter fra blant andre Verdensbanken og rapportering fra mosambikiske myndigheter, ligger til grunn for vurderinger og beslutninger Norge gjør om videre utbetaling av budsjettstøtte. Norge har som oftest sluttet seg til vurderingene som hele givergruppa gjør. Departementet viser til at NORAD våren 2002 likevel gjorde en mer negativ vurdering av mosambikiske myndigheters håndtering av bankkrisen enn det givergruppa gjorde, men ikke så negativ at NORAD mente det var riktig å stoppe utbetalingene. Departementet slutter seg til Riksrevisjonens merknad om at slike vurderinger ikke alltid dokumenteres tilstrekkelig eksplisitt og systematisk.

Departementet bemerker at det ligger i budsjettstøttens natur at en ikke kan følge egne midler, men at giverne til gjengjeld vektlegger å analysere profilen på mottakerlandets budsjett og sentrale plandokumenter samt gjennomføringen av tiltak og resultatene som oppnås.

Departementet viser avslutningsvis til at behovet for større tydelighet i politikkutformingen og konsekvensene som nye samarbeidsformer har for forvaltningen av norsk utviklingssamarbeid, vil bli tatt opp med Stortinget på en egnet måte. Det vises til at Regjeringen nylig har truffet vedtak om en omfattende reorganisering av administrasjonen på utviklingsområdet som vil innebære en styrking av politikkutforming, strategiarbeid og kvalitetssikring.

Forrige kapittel
Neste kapittel