Funnene er basert på analyse av dokumentasjon
for 31 bistandstiltak som i 2000 og 2001 utgjorde henholdsvis 75
og 80 pst. av samlet bilateral bistand til Mosambik. Seks enkelttiltak
ble spesielt valgt ut for en grundigere gjennomgang. Tiltaket som
omfatter budsjettstøtte til Mosambiks sentrale statsbudsjett,
hvor Norge i perioden 1996-2001 bevilget 500 mill. kroner, er undersøkt
særskilt i forhold til problemstillingen om NORADs risikovurdering.
Dokumentasjonsgrunnlaget for å vurdere
måloppnåelsen er mangelfullt, og NORAD
følger i liten grad sine egne normer for rapportering.
Ingen av de undersøkte tiltakene oppfylte fullt ut normen
om at det årlig skal utarbeides en oppsummeringsrapport
hvor man vurderer tiltakets framdrift og måloppnåelse.
Bare 13 pst. av tiltakene er nær ved å oppfylle
denne normen. Rapporteringen for hele 84 pst. av tiltakene er i
liten eller ingen grad relatert til de planlagte resultatene, det
foreligger heller ikke slik dokumentert rapportering.
Det er i rapporten redegjort for nærmere
funn gjort i forbindelse med de seks utvalgte enkeltprosjektene som
er:
– Energisektoren,
herunder
– Fiskerisektoren
– Helsesektoren, herunder
– gjenoppbyggingen
av helsestasjoner,
– bedring av reproduktive helsetjenester
ledet av FNs befolkningsprogram (UNFPA).
Undersøkelsen viser at NORADs rapportering
og vurdering av resultater og måloppnåelse er
mangelfull. Måloppnåelsen i forhold til tiltaksmålene
i de seks enkeltprosjektene er gjennomgående lav. Det stilles derfor
spørsmål ved om kvalitetssikringen av konkrete tiltak
er gitt noen større vekt av NORAD og Utenriksdepartementet
etter at Stortinget ved behandlingen av St.meld. nr. 19 (1995-1996)
slo fast at dette var påkrevet.
Målsettingen om fattigdomsreduksjon
og om å bidra til en økonomisk vekst som spesielt
skal tilgodese den fattige delen av befolkningen, er i liten grad
operasjonalisert i plan- og beslutningsdokumentene for tiltakene. For
bare 2 av 31 tiltak redegjør NORADs bevilgningsdokument
for tiltakets fattigdomsorientering eller hvordan det vil bidra
til en vekst som vil virke fattigdomsreduserende. Målgruppeorienteringen
er generelt sett svak i bistandstiltakene.
For de seks utvalgte enkelttiltakene er det
også sett nærmere på konkrete resultater
i forhold til fattigdomsreduksjon. Det redegjøres nærmere
i rapporten for funn gjort i forbindelse med de utvalgte prosjektene innen
energi, helse og fiskeri.
Svak operasjonalisering av fattigdomsreduksjon
i norskstøttede bistandstiltak og gjennomgående
svak fattigdomsorientering i de fleste undersøkte enkelttiltakene,
reiser spørsmål ved om i hvilken grad norskstøttede
bistandstiltak i Mosambik i praksis har bidratt til en økonomisk
vekst som spesielt kommer den fattige delen av befolkningen til
gode.
NORADs egne rutiner for å identifisere,
analysere og håndtere risiko knyttet til tiltakene er bare
i begrenset grad fulgt opp i praksis. Med mindre et prosjekt er
kortsiktig eller ukomplisert, skal det vurderes grundig på forhånd,
og det skal normalt skrives en egen forhåndsvurderingsrapport
i samsvar med et nærmere angitt format. Bare 7 av 31 tiltak
har en slik rapport.
Bevilgningsdokumentene skal inneholde en omtale og
vurdering av eksterne faktorer og bærekraftselementer.
Bare 39 pst. av bevilgningsdokumentene inneholder omtale og vurdering
av eksterne faktorer eller risikofaktorer. For bærekraftelementene
blir vurderinger av flere elementer ofte utelatt. For bare halvparten
av tiltakene er tiltakets økonomiske og finansielle bærekraft
omtalt. Miljømessig og teknologisk bærekraft blir
omtalt for 35-40 pst. av tiltakene. Bærekraftelement er
vanligvis svært kort omtalt. Undersøkelsen reiser
spørsmål om mange av disse vurderingene er reelle,
eller om deres funksjon først og fremst er å oppfylle
formalkrav. Manglende og svake vurderinger av bærekraftelementer
svekker forutsetningene for at bistandstiltakene fører
til varige bedringer i levekårene.
Undersøkelsen viser at NORAD ved beslutningene om
støtte til Mosambiks statsbudsjett har identifisert ulike
risikofaktorer knyttet til budsjettstøtten, men i mindre
grad analysert disse faktorene med hensyn til sannsynligheter og
konsekvenser. Det gjøres få prioriteringer av
hvilke av de identifiserte risikofaktorene ved budsjettstøtten
som er de viktigste, og risiko håndteres bare delvis i
form av risikoreduserende tiltak. Det vises ingen tendens til at
risikovurderingene blir vesentlig bedre over tid. Risikofaktorene
som ble identifisert i 2001, er imidlertid mer relevante og avgjørende enn
de som ble identifisert før den første avtalen
om budsjettstøtte ble inngått i 1996.
Informasjonsgrunnlaget for å vurdere
fattigdomsorienteringen i bruken av budsjettstøttemidler
i Mosambik er svakt. Store deler av de offentlige ressursene kommer
ikke til syne i de offentlige finansforvaltningssystemene, og fordelingsprofilen
på de midlene som faktisk er reflektert i budsjetter, rapporter og
regnskap, er i stor grad ukjent. Budsjettstøtte ble utbetalt
i seks år før det i 2002 var mulig å dokumentere at
midlene faktisk ble inntektsført på finansdepartementets
hovedkonto. På bakgrunn av disse forholdene stilles det
spørsmål ved om NORAD og Utenriksdepartementet
har hatt det nødvendige grunnlaget for å kontrollere
om midlene er brukt etter forutsetningene. Det kan også stilles
spørsmål ved om det har vært tilstrekkelig
grunnlag for å vurdere om midlene til budsjettstøtte
faktisk har gått til økt satsing på sosial
sektor og til finansiering av fattigdomsreduserende tiltak.