Regjeringen har ikke lagt vekt på en
bred drøfting av indirekte skatter i denne meldingen. Regjeringen
legger derfor ikke opp til vesentlige endringer i avgiftssystemet
som følge av utvalgets innstilling.
Departementet er enig med Skaugeutvalget i at fordelingshensyn
i skatte- og avgiftssystemet som hovedregel bør ivaretas
ved å skattelegge inntekt og formue. For eksempel er det
mer treffsikkert å påvirke inntektsfordelingen
gjennom en progressiv inntektsskatt enn ved å beskatte
ulike forbruksgoder ulikt.
Selv etter merverdiavgiftsreformen i 2001, som innebar
at merverdiavgiftsgrunnlaget ble betydelig utvidet, er flere store
tjenesteområder utenfor merverdiavgiftssystemet, bl.a.
overnatting, kulturtjenester, helsetjenester og finansielle tjenester.
For sektorer som fortsatt er utenfor merverdiavgiftsområdet,
bidro merverdiavgiftsreformen til at egenproduksjon av enkelte tjenester
ble mer lønnsomt enn tidligere, jf. Revidert nasjonalbudsjett
2001. For kommuner og fylkeskommuner er problemene motvirket ved
at det etter forslag fra Regjeringen er innført en generell momskompensasjonsordning
fra 1. januar 2004. Også for statsforvaltingen legges det
opp til å innføre en ordning i 2006 som nøytraliserer
merverdiavgiften. Denne ordningen vil ikke omfatte helseforetak.
Regjeringen tar sikte på å innføre en
egen ordning for helseforetakene i 2005.
Stortinget har også vedtatt merverdiavgiftsplikt
på persontransport med en lav sats på 6 pst. fra
1. mars 2004, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak
og Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 -
lovendringer. Som følge av dette har samlet avgiftsbelastning
for persontransporten blitt redusert med nærmere 500 mill.
kroner årlig, fordi sektoren nå får full
fradragsrett for inngående merverdiavgift (24 pst.) samtidig
som det kun beregnes merverdiavgift med 6 pst. på omsetningen.
Avviklingen av unntaket for persontransport bidrar til færre
avgrensningsproblemer og konkurransevridninger. Departementet vil
også vurdere om infrastrukturtjenester knyttet til transport
bør omfattes av merverdiavgiften.
Departementet ønsker å benytte
miljøavgifter for å motivere enkeltpersoner og
bedrifter til mer miljøvennlig atferd gjennom å bidra
til en riktigere prising av miljøskadelige aktiviteter.
Miljøavgiftene kan sikre at miljøproblemene blir
løst til lavest mulige kostnader, samtidig som inntektene
fra dem kan benyttes til å redusere andre skatter og avgifter
som fører til dårligere ressursbruk. Bruk av miljøavgifter
er også i samsvar med prinsippet om at forurenseren skal
betale. Fritak fra miljøavgifter eller reduserte satser
betyr at noen unngår å betale for ulempene som
de påfører andre. I tillegg vil satsforskjeller
og fritak fra miljøavgifter vanligvis føre til
konkurransevridninger, og til at utslippene ikke blir redusert der
det koster minst.
Som en del av oppfølgingen av Grønn
skattekommisjon, er det i de senere årene innført
flere nye miljøavgifter, blant annet avgiften på sluttbehandling av
avfall og avgiftene på klimagassene HFK og PFK.
Norge er langt fremme i bruken av miljøavgifter sammenliknet
med de fleste andre OECD-land. Departementet vil også fremover
legge stor vekt på bruk av virkemidler mot miljøforurensning.
I prinsippet bør nasjonale virkemidler innrettes slik at
alle som skader miljøet får like stort motiv til å redusere
skadene. Bruken av virkemidler avhenger imidlertid også av virkemiddelbruken
i andre land. Ensidig norsk virkemiddelbruk kan resultere i handelslekkasjer
og utflagging av norske bedrifter til land som ikke har like sterke
miljøreguleringer. I St.meld. nr. 54 (2001-2002) Norsk
klimapolitikk (Klimameldingen) og i St.meld. nr. 15 Tilleggsmelding
til St.meld. nr. 54 (2001-2002) Norsk klimapolitikk (Tilleggsmeldingen)
legger Regjeringen opp til et system for omsettelige klimagasskvoter
for så mange kilder og utslipp som mulig for å nå forpliktelsen
i Kyoto-protokollen fra 2008. Med et slikt system vil statens inntekter
fra CO2-avgiftene falle bort, og det
er stor usikkerhet om hvor store statens inntekter fra salg av kvoter
kan bli, jf. nærmere drøfting i Tilleggsmeldingen.
I St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts-
og tollvedtak og Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble det gitt en
bred omtale av prosessen og arbeidet med å legge om el-avgiften
i tråd med ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte.
For å redusere risikoen for eventuelle tilbakebetalingskrav
fra ESA, ble all næringsvirksomhet fritatt for el-avgiften
fra 1. januar 2004. I Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble dette vurdert å være
en varig løsning av saken overfor ESA, og som sikret stabile rammebetingelser
for næringslivet. For å dempe økningen
i el-forbruket og fortsatt stimulere til overgang til alternative
energikilder og vannbåren varme, vil Regjeringen som varslet
i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, komme
tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2004 med et forslag til et nytt avgiftssystem
som avgiftslegger deler av el-forbruket i næringsvirksomhet,
med sikte på iverksettelse fra 1. juli 2004.
I tråd med anmodning fra Stortinget
i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2003 har
Regjeringen opprettet et utvalg som skal utrede ulike modeller for
differensierte avgifter på elektrisitet til husholdninger.
Utvalget skal ferdigstille sitt arbeid innen 1. april 2004.
Bilavgiftene har dels til hensikt å korrigere
for negative eksterne virkninger, som veibruks-, ulykkes- og miljøkostnader,
og dels å skaffe inntekter til staten. Det er ingen form
for øremerking av inntektene fra bilavgiftene. Våren
2003 la en arbeidsgruppe fram en rapport som vurderte avgiftene
på bil og bilbruk. Hovedproblemstillingen var om bilavgiftene
kunne utformes på en bedre måte enn i dag mht. å ivareta miljø og
sikkerhet, samtidig som inntektene fra bilavgiftene blir opprettholdt
på dagens nivå. Arbeidsgruppen anbefalte, i tråd
med EU-kommisjonens signaler, at det i årene fremover legges
større vekt på å avgiftslegge eie og
bruk av bil enn å avgiftslegge bilkjøp. Dagens
avgift på kjøp av bil (engangsavgiften) beregnes
etter kriteriene: vekt, slagvolum og motoreffekt. Arbeidsgruppen
vurderte om slagvolumkomponenten kunne erstattes av en CO2-komponent. Konklusjonen var at dette
ikke var hensiktsmessig på kort sikt, men at det kunne
være aktuelt om noen år. Videre foreslo arbeidsgruppen å innføre
en miljødifferensiert årsavgift på kjøretøy
med tillatt totalvekt inntil 12 tonn.
Departementet støtter arbeidsgruppens
prinsipielle tilnærminger til bilavgiftene. I St.prp. nr.
1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak ble det gitt et sammendrag
av arbeidsgruppens anbefalinger og høringsuttalelsene ble
oppsummert. Det ble varslet at departementet vil arbeide videre
med enkelte saker, spesielt bruksfradragene og årsavgiften.
Ved siden av å skaffe staten inntekter,
har avgiftene på alkohol og tobakk til formål å begrense helseskadelig
forbruk. Samtidig kan høye avgifter på alkohol
og tobakk bidra til grensehandel. Grensehandelen kan føre
til tap av skatteinntekter. Omfanget av grensehandelen påvirkes
av flere forhold som blant annet valutakurser og særavgifter.
Dersom et høyt nivå på særavgiftene
er med på å øke grensehandelen, må gevinstene
(proveny og gevinster for samfunnet) veies opp mot kostnadene for
samfunnet ved at personer drar over grensen for å handle,
eller at personer involverer seg i illegal virksomhet som smugling
og hjemmebrenning. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved
at en person velger å handle på den andre siden
av grensen, kan måles med personens ekstra tidsbruk, bensinforbruk,
slitasje på veier og materiell mv.
En samfunnsøkonomisk gevinst ved grensehandel kan
være at forbrukerne får et større vareutvalg.
Betydningen av dette kan være særlig stor i områder
av landet hvor det er lange avstander til et bredt vareutvalg på norsk
side. Det kan også hevdes at grensehandelen bidrar til økt
konkurranse innenlands, noe som kan presse ned fortjenestemarginene
og bidra til å effektivisere produksjonen både
i detaljhandelen og blant leverandørene. Ved særavgifter
på helseskadelige varer bør man i tillegg ta hensyn
til at høye særavgifter begrenser det samlede
forbruket av disse varene, noe som blant annet begrenser helseskadene.
Et offentlig utvalg har vurdert sammenhengen
mellom avgiftsnivå på grensehandelsutsatte varer
og statens inntekter, jf. NOU 2003: 17 Særavgifter og grensehandel.
Grensehandelsutvalget mener at særavgifter på alkohol
og tobakk har en god teoretisk og helsemessig forankring. Det er
utvalgets oppfatning at grensehandel mellom naboland, ikke minst
som en følge av politikken innen EU, kan øke i årene
som kommer. Norge blir trolig berørt av denne utviklingen.
Det kan bli økt press for å redusere avgifter
på grensehandelsutsatte varer fremover, blant annet som
følge av at Sverige og Danmark har tilpasset seg EUs liberale
innførselskvoter for alkohol fra 1. januar 2004. Grense-handelsutvalget
peker på at grensehandelen fra Sverige med øl
og vin er på et moderat nivå.
De norske avgiftene på alkohol og tobakk
er blant de høyeste i Europa, også betydelig høyere
enn i våre naboland. Dette har trolig vært med
på å øke grensehandelen de siste årene.
Grensehandelsutvalget laget en foreløpig versjon av en
modell som kan benyttes til å anslå virkningene
på grensehandel og smugling ved endringer i avgifter på alkohol
og tobakk. Foreløpige modellberegninger viser at provenyet øker
klart med økt avgift på øl og tobakk.
Resultatene for brennevin og vin fra modellen er mer usikre, men
også for disse varene viser de foreløpige modellsimuleringene
at økte avgiftssatser gir økt proveny. Grensehandelsutvalget vurderer
dette som rimelige resultater.
Departementet ønsker å ta
i bruk modellen som ble utviklet av utvalget. Det er imidlertid
behov for å videreutvikle modellen før departementet
får et tilstrekkelig grunnlag for å anslå virkninger
av avgiftsendringer på smugling eller grensehandel. Som Skaugeutvalget
påpeker, skal avgiftene på alkohol og tobakk også være
med på å begrense forbruket av disse varene. Dette
taler isolert sett for å holde avgiftsnivået på et
relativt høyt nivå. Samtidig vil ytterligere reduksjoner
av de svenske avgiftene kunne gi økt grensehandel og dermed øke
presset mot de norske avgiftene. Departementet vil vurdere nivået
på alkohol- og tobakkavgiftene løpende, blant
annet i lys av utviklingen i våre naboland.
I Sem-erklæringen legger Regjeringen
opp til å foreta en full gjennomgang av avgifts- og tollsystemet med
sikte på opprydding og forenkling. Det har som nevnt pågått
en omfattende opprydding i særavgiftene de siste årene,
jf. avsnitt 13.2. Departementet er innstilt på å fortsette
dette oppryddingsarbeidet innenfor de årlige budsjettarbeidene.
Både grunnavgiften på engangsemballasje og sjokolade-
og sukkervareavgiften vil bli vurdert i en slik sammenheng.
Departementet mener at fjerning av tollsatser
i stor utstrekning vil gi enklere rammebetingelser for næringslivet
og frigjøre administrative ressurser både i bedriftene
og i toll- og avgiftsetaten. Departementet tar sikte på å redusere
gjenværende industritoll, samt vurdere å fjerne
tollsatser på landbruksvarer som ikke har betydning for
norsk jordbruk. Toll på varer som er sentrale i norsk landbruksproduksjon,
er en forutsetning for det norske målprissystemet for landbruksvarer,
og må derfor ses i sammenheng med dette. Tollsatsene har imidlertid
i noen tilfeller et nivå som overstiger behovet for sikring
av målprisene. Gjennom en ny WTO-avtale kan norsk jordbruk
bli stilt overfor nye utfordringer. Trolig vil tollsatsene for landbruksvarer bli
satt under press. For Norge er det viktig å få utviklet åpne,
stabile og forutsigbare rammer for verdenshandelen. Blant annet
er det i Norges interesse at mest mulig av tollen på industrivarer
og fisk i andre land kan bli fjernet.
Komiteen viser til
at de indirekte skattene utgjør nær halvparten
av de samlede skatteinntektene fra fastlands-Norge og således
er en vesentlig del av det samlede skattefundamentet som skal sikre
de offentlige inntekter. Av dette representerer momsinntektene vel to
tredjedeler og ulike særavgifter resten.
Komiteen viser til at avgiftene
på alkoholholdige drikkevarer og tobakk som har til formål å begrense helseskadelig
forbruk, utsettes for press fordi avgiftsnivået på disse
varene reduseres til dels betydelig i våre naboland. Dette
fører til økt grensehandel, reduserte avgiftsinntekter
og konkurransevridninger for norske produsenter og tilsier at avgiftsnivået
må vurderes fortløpende i lys av denne utviklingen.
Komiteen viser til at Regjeringen
legger opp til en full gjennomgang av avgifts- og tollsystemet med
sikte på en forenkling og opprydding.
Komiteen viser til henvendelsen
til finanskomiteen fra en rekke bransjeorganisasjoner som ber om
at det nedsettes et utvalg som foretar en slik samlet gjennomgang
av særavgiftene, og ber Regjeringen vurdere om dette kan
være hensiktsmessig for å sikre en god forankring
i bransjene.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, er
enig med Regjeringen i at bruken av miljøavgifter gjennomgående
er godt begrunnet og skal bidra til å motivere til mer
miljøvennlig produksjon og forbruk gjennom å bidra
til en riktigere prising av miljøskadelige aktiviteter.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Stortinget
har vedtatt merverdiavgiftsplikt på persontransport, og
til at departementet vil vurdere om infrastrukturtjenester knyttet
til transport bør omfattes av merverdiavgiften. Å redusere
omfanget av avgrensningsproblemer og konkurransevridninger er en
viktig målsetning i merverdiavgiftssystemet, og disse medlemmer støtter
derfor arbeidet med en slik vurdering.
Disse medlemmer viser til at
Norge er langt fremme i bruken av miljøavgifter sammenlignet
med de fleste andre OECD-land, og støtter arbeidet med å få på plass
virkemidler mot miljøforurensning. Bruken av virkemidler
avhenger imidlertid av virkemiddelbruken i andre land, og ensidig
norsk virkemiddelbruk kan resultere i handelslekkasjer og utflagging
av norske bedrifter. Derfor er det viktig at bruken av miljøavgifter
sees i lys av utviklingen internasjonalt.
Disse medlemmer viser til arbeidet
med gjennomgang av bilavgiftssystemet, og støtter målsetningen
om å utforme bilavgiftene, både med hensyn til engangsavgiften
og bruksavgiftene, på en måte som ivaretar hensyn
til miljø og sikkerhet best mulig.
Disse medlemmer viser til at
Regjeringen foretar et omfattende arbeid med opprydning i særavgifter og
reduksjon og fjerning av tollsatser, og støtter vektleggingen
av dette i det fortløpende budsjettarbeidet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet støtter Regjeringens syn på at
bruken av miljøavgifter må sees i lys av utviklingen internasjonalt,
slik at ikke ensidige norske miljøavgifter bidrar til utflytting
av bedrifter til land med svakere miljøreguleringer. Disse
medlemmer viser til at det overfor næringslivet
kan avtales reduserte miljøutslipp gjennom endring av innsatsfaktorer og
produksjonsmetoder. I mange tilfeller vil slike avtaler være
like effektive som avgifter.
Disse medlemmer viser til arbeidet
med å gjennomgå bilavgiftssystemet for å få en
utforming som i sterkere grad kan bidra til å legge vekt
på miljø og sikkerhet, både i forhold
til engangsavgiften og bruksavgiftene, og ber Regjeringen sette
fortgang i dette arbeidet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet vil at en rekke nødvendige statsinntekter
skal fremskaffes gjennom avgifter på ressursbruk både
for bedrifter og personer, slik at deres interesser for verdiskapning
stimuleres. Disse medlemmer forutsetter at dette
forutsetter et betydelig lavere skattenivå. Forandring
må imidlertid skje gradvis, for å sikre en forsvarlig
tilpasning hos bedrifter og personer. Disse medlemmerønsker et så enkelt
system som mulig, men finner det nødvendig å tilpasse
avgiftssystemet og -nivået til gjennomsnittet i Europa,
fordi særnorske og høye avgifter både
er konkurransevridende for næringslivet, og ikke minst inflasjonsdrivende.
Særavgifter bør begrenses og ha en særskilt
begrunnelse.
Disse medlemmer mener arbeidet
med å gjennomgå bilavgiftssystemet bør
fokusere på å øremerke bilavgifter til
konkrete formål for å utbedre trafikksikkerheten
på norske veier og sikre miljøet. Disse medlemmer er
sterkt imot at avgifter på bil og bruk av bil finansierer
offentlige behov som ikke har tilknytning til bil og bilbruk. Disse
medlemmervil understreke at
mange av eksisterende avgifter i realiteten er dobbel betaling for
det samme godet, og kan derfor ikke aksepteres.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at prinsippet om bærekraftig utvikling er grunnfesta
del av Sosialistisk Venstrepartis politikk, og rommer et absolutt
krav om solidaritet med kommende generasjoner. En politikk for bærekraftig utvikling
må ikke minst sørge for et vern om livsnødvendige
miljøressurser og forsvarlig forvaltning og utnytting av
naturressurser. Utfordringa ligger ikke minst i at den mest velberga
milliarden av jordas befolkning belaster miljøet og ressursene
så sterkt at de fem milliarder andre ikke får
rom til velstandsvekst uten at jordas tålegrenser sprenges.
På mange områder er disse grensene allerede brutt.
Disse medlemmer slutter seg til
Grønn skattekommisjons hovedkonklusjon, nemlig at hovedbegrunnelsen
for bruk av grønne skatter er miljøpolitisk. At
inntektene fra slike skatter gjør oss i stand til å redusere
bruken av skatter med negativ virkning på verdiskapinga,
er et tilleggsmoment. At skattevridninger i "grønn" retning
kan synes å stimulere sysselsettinga og iallfall ikke skade
den, er et positivt resultat.
Disse medlemmer påpeker
at grønne skatter passer best til å løse
miljøproblemer som stammer fra mange kilder, og der problemet
ikke er sterkt avhengig av hvor kilden befinner seg. Klimagasser
slippes ut fra to millioner biler, hundretusener av boliger og tusenvis av
bedrifter i landet. Klimaeffekten er uavhengig av hvor utslippet
skjer. En avgift på fossilt brensel vil berøre
alle disse kildene, uten at det trengs egne reguleringer for hver
enkelt forurenser. Dette er en effektiv måte å drive
miljøvernpolitikk på. Hvis avgiftssatsen er lik,
vil reguleringa også være kostnadseffektiv. Utslippskvoter
som selges til forurensere, og som disse deretter kan omsette seg
imellom, har mange av de samme effektivitetsegenskapene.
Derimot er det vanskeligere å bruke
grønne skatter for å bevare konkrete naturområder
eller det biologiske mangfoldet. Når man skal ta vare på unike
miljøkvaliteter, eller når miljøeffekten
av et miljøinngrep avhenger av hvor inngrepet skjer, vil disse
medlemmer påpeke at direkte reguleringer kan være
et mer egna virkemiddel. Hvis et stoff er så potensielt giftig
at vi ønsker det helt vekk, velger vi å forby
det, ikke å avgiftsbelegge det.
Generelt vil disse medlemmer påpeke
at det fremdeles er et stort potensial for å utvide bruken
av miljøavgifter.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil peke
på de positive erfaringene med avgiftsforhøyelsen på røyketobakk
i statsbudsjettet for 2004. Det er særdeles viktig at avgifter
kan brukes for å redusere helseskadelig forbruk av for
eksempel tobakk, alkohol og sukker. Dette medlem vil
understreke viktigheten av forebyggende arbeid både av
hensyn til den enkeltes helse, samfunnssikkerheten og for å redusere
samfunnskostnadene knyttet til uheldig livsstil og helseskader.