Ytringsfrihetskommisjonens foreslår å grunnlovsfeste
det den kaller infrastrukturkravet. Sjette ledd i kommisjonens forslag
til § 100 lyder:
"Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene
til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale."
Kravet innebærer at staten aktivt skal
medvirke til at individer og grupper har en faktisk ytringsmulighet. Statens
oppgave utvides i 6. ledd fra passivt å avstå fra inngrep
til aktivt å sikre borgernes ytringsmulighet. Infrastrukturkravet
innebærer en forpliktelse til å legge til rette
for kanaler og institusjoner og for en åpen og opplyst
offentlig samtale, kort sagt et overordnet statlig ansvar for oppbyggingen
av et offentlig rom.
Bestemmelsen skiller seg fra kommisjonens forslag for øvrig
ved at den ikke først og fremst er ment å innebære juridiske rettigheter og plikter. Dette
har sammenheng med at forslaget først og fremst synes å rette seg
mot de institusjonelle forutsetningene
for de faktiske ytringsmulighetene. Bestemmelsen
dreier seg altså ikke først og fremst om den enkeltes
rett til å fremsette eller å motta bestemte ytringer
eller statens plikt til direkte å sikre de individuelle
rettighetene i den forbindelse.
Grunnloven § 100 pålegger
ikke staten aktivt å legge til rette for en åpen
og opplyst offentlig samtale. Dette er spørsmål
som i hovedsak er overlatt til lovgivningen og andre myndighetstiltak.
Nedenfor nevnes noen eksempler på lovgivning mv. som har
til formål å medvirke til at individer og grupper
har en faktisk ytringsmulighet.
Av rettslig regulering finnes for det første
lover og forskrifter som regulerer de institusjonene som utgjør ytringsfrihetens
infrastruktur. Eksempler er folkebibliotekloven, lov om Riksteatret,
opplæringsloven, universitetsloven, medieeierskapsloven,
kringkastingsloven og forskrifter om tildeling av pressestøtte. Regler
om redaktøransvar, kildevern, ærekrenkelser, privatlivets
fred, personvern osv. har også betydning i denne sammenheng,
idet de fastsetter rammebetingelser for den offentlige samtalen.
Tilretteleggingstiltak ut over lovregulering
omfatter blant annet finansieringen av det offentlige skolevesenet, økonomiske
tilskudd til drift av medier (pressestøtten), innretningen
av merverdiavgiftssystemet (momsfritaket for aviser) og økonomiske
støtteordninger til kulturtiltak og kulturinstitusjoner.
Et annet eksempel er myndighetenes forvaltning av knapphetsgoder,
for eksempel frekvensspekteret for kringkasting. En del lover gir
allmennheten eller bestemte grupper krav på informasjon
eller tilgang til møter eller dokumenter. Etter noen bestemmelser
må myndighetene spre informasjon av eget tiltak. I andre tilfeller
utløses krav på informasjon ved at noen ber om det.
Grunnloven § 110 b gir befolkningen krav på informasjon
om konsekvensene av naturinngrep. Regler som forplikter myndighetene
til å informere finnes også i forurensningsloven,
i plan- og bygningsloven, i kommuneloven og i kommunehelsetjenesteloven. Grunnloven § 84
krever at Stortingets møter er åpne og at stortingsforhandlingene
trykkes. De i praksis viktigste bestemmelsene om informasjonskrav
finnes i offentlighetsloven og forvaltningslovens regler om partsinnsyn.
Domstolloven, straffeprosessloven og tvistemålsloven inneholder
regler som sikrer offentlighet i rettspleien. Miljøinformasjonsloven
og produktkontrolloven gir privatpersoner rett til å kreve informasjon
både fra offentlige myndigheter og fra andre privatpersoner.
Norge er ikke bundet av internasjonale instrumenter som
primært fokuserer på statens forpliktelse til å bygge
opp en infrastruktur som sikrer en åpen og opplyst offentlig
samtale.
Det kan utledes av EMDs praksis at statene har
plikt til å praktisere et offentlig konsesjonssystem for
kringkasting slik at det gir rom for privat initiativ. For øvrig er
det klare utgangspunktet at offentlige kringkastingsforetak ikke
har plikt til å formidle andres ytringer. Unntak kan tenkes
i ekstraordinære situasjoner, for eksempel hvor det kan
påvises usaklig forskjellsbehandling i forhold til ytringens
innhold. For eksempel er det neppe i overensstemmelse med EMK artikkel
10, jf. artikkel 14 å tildele politiske partier sendetid
ut fra partienes politiske meninger.
Både EMK artikkel 10 og SP artikkel
19 pålegger statene en viss aktivitetsplikt for å sikre
at private ikke krenker hverandres ytringsfrihet.
På bakgrunn av praksis fra EMD er det
grunn til å anta at det skal mye til før staten
har krenket sin aktivitetsplikt for å sikre meddelelsesfriheten
mellom private parter. Men det er trolig en viss plikt til å hindre ekstrem
grad av mediekonsentrasjon. I unntakstilfelle kan det nok også tenkes
at det vil kunne utledes en rett til adgang til å ytre
seg gjennom media, typisk for politiske partier foran et valg.
Ytringsfrihetskommisjonen utleder forpliktelsen etter
infrastrukturkravet av ytringsfrihetens begrunnelser.
Kommisjonen forsøker ikke å gi
noen uttømmende oppregning av de forpliktelser som kan
utledes av utkastet til sjette ledd. I stedet nevner kommisjonen
i ulike sammenhenger gjennom utredningen eksempler på hva
som kan eller vil omfattes av et slikt infrastrukturkrav; offentlig
finansiering av allmennskolen og universitetene, offentlige overføringer
for støtte til kunst og kultur, direkte og indirekte pressestøtte, NRKs
særlige oppgaver, offentlig støtte til organisasjoner
m.m., regler mot monopolisert eierskap av massemedier, økonomisk
støtte til medier for språklige minoritetsgrupper,
aktiv informasjonsvirksomhet, både om egen og privates
virksomhet og myndighetenes løpende ansvar for å påse
at lovgivningen bidrar til å sikre ytringsfriheten og en
reell ytringsmulighet. I tillegg kan flere av de lovgivningsreformene
som kommisjonen foreslår ses i sammenheng med en slik forpliktelse.
Regjeringen la i St.meld. nr. 42 (1999-2000)
ikke frem alternative tekstutkast for Stortinget. Det ble heller
ikke fremmet alternative forslag i Dokument nr. 12:16 (1999-2000).
Ytringsfrihetskommisjonens forslag til grunnlovsfesting
av infrastrukturkravet skiller seg fra grunnlovsforslaget ellers.
Med to unntak støtter samtlige av de
høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet,
utkastet til nytt sjette ledd i § 100. Flere av høringsinstansene trekker
frem dette forslaget som et særlig viktig punkt i kommisjonens
utkast.
I tillegg er det flere høringsinstanser
som ikke uttrykkelig kommenterer utkastet til sjette ledd, men som
likevel uttaler seg positivt til tanken om et statlig infrastrukturansvar.
Ytringsfrihetskommisjonens forslag om å grunnlovsfeste
et såkalt "infrastrukturkrav" er direkte knyttet til hovedargumentene
for ytringsfriheten: sannhetsargumentet, autonomiargumentet og demokratiargumentet. Med
den betydningen kommisjonen tillegger de institusjonelle forutsetningene
for ytringsfrihet, noe departementet slutter seg til, synes det
riktig å vektlegge infrastrukturkravet i grunnlovsbestemmelsen.
Verdien av en grunnlovsfesting må ses i sammenheng både
med det rent rettslige innholdet av bestemmelsen og den betydning
bestemmelsen har som grunnlag for politiske og demokratiske forpliktelser
for staten.
Departementet legger til grunn at det først
og fremst er gjennom den åpne og opplyste offentlige samtalen
at de tre nevnte prosessene kan realiseres. En åpen og opplyst
offentlig samtale forutsetter selvfølgelig formell ytringsfrihet,
det vil si retten til selv å fremsette og motta opplysninger,
ideer og budskap. Men for at samfunnets institusjoner og befolkningen
skal kunne innhente, formidle og utveksle informasjon, og ikke minst
for at denne informasjonen skal kunne bidra til utvikling av bedre
innsikt, det myndige menneske og de demokratiske prosessene, kreves
i tillegg et velstrukturert offentlig rom.
Departementet støtter Ytringsfrihetskommisjonens forslag
om å grunnlovsfeste myndighetenes ansvar for å "lægge
Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale".
Et par høringsinstanser har uttrykt
bekymring for at infrastrukturkravet kan åpne for inngrep
som det ikke ville vært grunnlag for etter grunnlovsbestemmelsen ellers.
Departementet understreker at utkastet til sjette ledd ikke er ment å gi
selvstendig hjemmel for inngrep i ytringsfriheten. Slik hjemmel
må følge av andre rettsgrunnlag, og må dessuten
prøves mot de øvrige leddene i grunnlovsbestemmelsen.
Oftest vil tiltakene ikke ha karakter av inngrep som beskjærer
de frihetene som følger av bestemmelsen, men positive tiltak.
Når det skal vurderes om et inngrep
lar seg forsvare ut fra ytringsfrihetens begrunnelser, må det
tas hensyn til faren for at bestemte synspunkter blir favorisert
når staten griper inn med reguleringer som innskrenker
den klassiske ytringsfriheten og informasjonsfriheten.
Det vises til at en grunnlovsfesting vil "[..] både
synliggjøre og markere statens ansvar, og slik løfte
frem vedlikehold og utvikling av det offentlige rom som et viktig
politisk ansvar". Departementet legger til grunn at bestemmelsen
for det første vil innebære at lover som regulerer
infrastrukturen for formidling av opplysninger, ideer og budskap
får et grunnlovsmessig fundament. Grunnlovsfesting kan
derfor fremme bevissthet om at det offentlige har et ansvar for
den reelle ytringsfriheten i samfunnet.
For det annet vil en grunnlovsbestemmelse innebære en
forpliktelse til å ta infrastrukturkravet i betraktning når
myndighetene vurderer lovgivning eller andre tiltak på områder
med betydning for ytringsfriheten. Dette kan stille krav til saksbehandlingen
og avveiningsprosessen. Tilsvarende vil bestemmelsen innebære en
forpliktelse til å vurdere positivt tilretteleggende tiltak
dersom det offentlige rom ikke fungerer som forutsatt. Det nærmere
innholdet i og omfanget av myndighetenes positive tiltak må avgjøres
på grunnlag av politiske og økonomiske prioriteringer
innenfor de til enhver tid tilgjengelige ressurser.
Likevel må bestemmelsen også innebære
en plikt til å opprettholde et visst minimumsnivå av
faktisk ytringsfrihet i samfunnet, uavhengig av tilgjengelige ressurser
og politiske prioriteringer. Det vil si at dersom ytringsfriheten
er grunnleggende truet, har myndighetene et klart ansvar for å gripe
inn. Videre vil det kunne være i strid med intensjonen
i bestemmelsen å vedta lover eller gjennomføre
tiltak som åpenbart og bevisst vil hindre eller motvirke
en "en aaben og oplyst offentlig Samtale". Rettslig sett vil det
normalt være nærliggende å påberope
seg at slike tiltak rammes av et eller flere av de øvrige
leddene i bestemmelsen, jf. ovenfor.
Departementet understreker at bestemmelsen er
lite egnet til å gi enkeltpersoner konkrete rettigheter
som kan gjennomføres ved domstolene. Beskrivelsen av forpliktelsen
("Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene
til Rette for") er formulert på samme måte som
Grunnloven § 110, § 110 a og 110 c. For domstolene
vil bestemmelsen først og fremst ha betydning som tolkningsmoment,
både i forhold til resten av § 100 og for andre
grunnlovsbestemmelser, lover eller forskrifter, samt deler av forvaltningens skjønnsutøving
som har direkte eller indirekte betydning for ytringsfriheten.
Etter departementets syn bør bestemmelsen
i sjette ledd prinsipielt ikke gi selvstendig grunnlag for krav rettet
mot private. En slik forståelse harmonerer best med bestemmelsens
ordlyd og den forståelse som følger av de tilsvarende
bestemmelsene i Grunnloven §§ 110, 110 a og 110
c. Departementet bygger altså ikke på det syn
at domstolers eller andre rettshåndhevende organers rettslige
plikt til å sikre ytringsfriheten omfatter en plikt til å skape
rettigheter for individene mot andre individer når dette
ikke følger av andre rettslige grunnlag. Det kan for eksempel
foreligge sterke reelle grunner for å pålegge
private en plikt til å utlevere informasjon til andre private,
men en grunnlovsbestemmelse er lite egnet som selvstendig grunnlag
for å regulere spørsmålet.
I Norge er det lang tradisjon for at det offentlige
påtar seg et ansvar for å tilrettelegge for en
offentlig samtale og fri informasjonsflyt, det vil si for at det
kan utvikles et offentlig rom slik dette er beskrevet ovenfor. Store deler
av kultur-, medie-, utdannings- og forskningspolitikken kan derfor
ses som ledd i oppfyllelsen av et infrastrukturkrav. Disse politikkområdene
omfatter både positivt tilretteleggende og negativt regulerende virkemidler.
Mediene avgjør ikke bare hva vi ser
av verden, men langt på vei også hvordan vi ser
den. Idégrunnlag, bruk av ulike begreper, presentasjon
og ikke minst utvalg av informasjon er med på å avgjøre
hvordan verden blir oppfattet. Mediene spiller også en
viktig rolle i utvikling og formidling av sosiale verdier. Ikke
minst påvirker de det begrepsapparat som mennesker bruker for å tolke
verden rundt seg. Det er derfor av stor samfunnsmessig betydning
at mediene har rettslige og økonomiske rammebetingelser
som sikrer åpenhet og mangfold i den offentlige samtalen.
Departementet redegjør i meldingen
nærmere for hvordan regjeringen går inn for å ivareta
infrastrukturkravet på enkelte særlige områder.
Det vises til St.meld. nr. 57 (2000-2001) I
ytringsfrihetens tjeneste - Mål og virkemidler i mediepolitikken,
der det fremgår at å sikre ytringsfriheten som
en forutsetning for et levende folkestyre, er satt opp som et mediepolitisk
hovedmål.
Kjernen i infrastrukturansvaret er myndighetenes ansvar
for å treffe tiltak dersom de tre prosessene som begrunner
ytringsfriheten (sannhetssøking, demokrati og individets
frie meningsdannelse) ikke fungerer som forutsatt. Undersøkende
journalistikk er en av medienes kjerneoppgaver, men samtidig en
svært ressurskrevende virksomhet. For at et medium i praksis skal
kunne fungere som et kritisk korrektiv til maktutøvelse
og ta opp kontroversielle saker, må det derfor ha en viss økonomisk
styrke. Det kan tenkes at den økonomiske situasjonen for
utsatte medier kan bli så kritisk at funksjonen som kritisk
korrektiv blir satt ut av kraft. Dette vil etter omstendighetene
kunne begrunne en styrking av offentlige virkemidler på området.
De fleste medier er mer eller mindre avhengige
av annonseinntekter. Annonsemarkedet for aviser fungerer slik at
den største avisen på et sted vil ta en mye større
del av annonsemarkedet enn avisens opplag isolert sett skulle tilsi.
Uten mottiltak, blant annet i form av pressestøtte, må man
anta at mange aviser som i dag fyller en viktig samfunnsfunksjon
ville blitt nedlagt. I fremtiden kan infrastrukturkravet begrunne
positive tiltak for å bøte på truslene
som ligger i annonsemarkedets mekanismer. I dag ser vi for eksempel
en utvikling i retning av at konsernenes annonsesamkjøringer
utgjør stadig viktigere maktfaktorer. Oppkjøp
av aviser er ofte begrunnet i hensynet til taktisk posisjonering
i annonsemarkedet. Det er en fare for at medier som faller utenfor
annonsesamkjøringene eller på andre måter taper
i konkurransen om annonser, kan bli gradvis økonomisk utarmet
og til sist gå inn.
En annen utfordring ligger i den tendensen til
profesjonalisering av medienes kilder som man har sett i den senere
tid, blant annet gjennom etableringen av en egen PR-bransje. Næringsliv,
organisasjoner og offentlige etater leverer informasjon til mediene
gjennom profesjonelle informasjonsmedarbeidere eller konsulenter, gjerne
ferdig bearbeidet i journalistisk form. Overfor slike velorganiserte
informasjonsapparater kan uavhengig, undersøkende journalistikk
være vanskelig og ressurskrevende. Tidspress, økonomiske
vanskeligheter og behovet for stadig nytt stoff kan dessuten friste
medier til å ta inn denne type stoff uten selvstendig og
kritisk redaksjonell bearbeidelse. I verste fall kan dette kompromittere
medienes troverdighet og funksjon som uavhengig kilde til informasjon
og kritisk korrektiv til maktutøvelse i samfunnet.
Det kan også reises spørsmål
om konsekvensene av den kommersialiseringen som blant annet følger
av stadig strengere lønnsomhetskrav i mediene. Tradisjonelt var
eierskapet i norske medier ikke først og fremst motivert
i økonomiske hensyn, men i et ønske om å påvirke
samfunnsdebatten. Dette hadde sammenheng med at de fleste aviser
tradisjonelt var tilknyttet et politisk parti. I 1885 kunne hele
93 pst. av pressen regnes som partipresse. I dag har norske medier
nesten uten unntak brutt sine bånd til de politiske partiene,
og eierskapet er for en stor del overtatt av store profesjonelle eiere,
særlig de tre store konsernene Schibsted, A-pressen og
Orkla. Denne utviklingen har ført til økt fokus
på inntjening. Til en viss grad kan man si at partikontorenes
krav til det redaksjonelle produktet er blitt erstattet av konsernenes
krav til økonomisk avkastning. Den formelle redaksjonelle
friheten er i praksis begrenset ved at redaktøren ikke
bare har ansvar for mediets innhold, men også for at innholdet selger.
En konsekvens er økt vekt på sensasjons- og underholdningspreget
innhold og på å fremstille nyheter og reportasje
i et slikt perspektiv. Det er en fare for at denne utviklingen kan
føre til mer begrenset, ensartet eller ukritisk dekning
av viktige samfunnsspørsmål.
Et ytterligere spørsmål gjelder
utviklingen i retning av eierkonsentrasjon i mediemarkedet. Ytringsfrihetskommisjonen
ser dette som det "mest påtrengende problem" på medieområdet
i dag. Eierskapskonsentrasjon kan undergrave det reelle mediemangfoldet
ved at kontrollen med hvilken informasjon og hvilke meninger som
slipper igjennom disse kanalene, havner på noen få hender.
Dette var bakgrunnen for vedtakelsen av medieeierskapsloven, som
har til formål å fremme ytringsfriheten, de reelle
ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud, ved å hindre
urimelig konsentrasjon av eierskap i mediene.
Departementet er enig med Ytringsfrihetskommisjonen
i at eierkonsentrasjon reiser spørsmål som krever årvåkenhet.
Lovgivningen på dette området må kontinuerlig
evalueres og oppdateres for å holde tritt med den teknologiske
utviklingen og utviklingen av mediemarkedene. På bakgrunn
av Stortingets behandling av St.meld. nr. 57 (2000-2001) og avsluttet
høring i saken vil Regjeringen om kort tid legge frem en
odelstingsproposisjon med forslag til endringer i medieeierskapsloven.
Under behandlingen av St.meld. nr. 57 (2000-2001) støttet
et flertall i Stortingets familie-, kultur- og administrasjonskomité arbeidet
med å få gjennomført en lovfesting av
det redaksjonelle ansvar (redaktørplakaten), jf. Innst.
S. nr. 142 (2001-2002).
En viktig forutsetning for at det offentlige
rom skal fungere, er som nevnt at befolkningen har tilgang til mediene,
både som informasjonskilder og som ytringskanaler.
"Medienes tilgjengelighet for allmennheten" er derfor satt opp som
et eget mediepolitisk mål, jf. St.prp. nr. 1 (2002-2003)
for Kultur- og kirkedepartementet. For mediene som informasjonskilde
vil det normalt være i deres egen interesse å sikre
publikum bredest mulig tilgang, fordi det nettopp er tilgangen til publikum
som genererer inntekter, enten det er tale om salg av annonser eller
selve medieproduktet. Likevel kan det tenkes at enkelte grupper
kan bli mer eller mindre ekskludert fra denne kommunikasjonen. Et velkjent
forhold er at det isolert sett ikke er lønnsomt å bygge
ut distribusjonsnett for kringkasting i de mest spredt bebygde områdene
i landet. Derfor har myndighetene fastsatt minimumskrav til dekningen
i konsesjonene for riksdekkende kringkasting.
Tilgangen til mediene som ytringskanaler vil
normalt være begrenset, i alle fall for dem som ikke er
blant medienes foretrukne kilder. Å kjøpe seg
tilgang til mediene gjennom annonser er uaktuelt for de fleste, først
og fremst fordi det er svært kostbart. Ulike ordninger
på medieområdet bidrar til å opprettholde
et mangfold av ytringskanaler. Det er flere ordninger som er særlig
innrettet for å sikre ytringsmulighetene for smale grupper
i samfunnet. Etablering av såkalte "åpne kanaler",
der ulike organisasjoner mv. redigerer sine egne programmer, kan
slippe flere til i mediene. Slike ordninger er kjent fra utlandet.
I Norge bygger foreningen Åpen kanal på et slikt
konsept. Også andre former for ikke-kommersiell kringkasting
kan bidra til at flere slipper til. I konsesjonen for et digitalt
bakkenett for fjernsyn er det en forutsetning at det skal settes
av kapasitet på rimelige vilkår til en åpen
kanal. Konsesjonen til en slik kanal vil måtte tildeles
etter åpen utlysning, jf. Stortingets behandling av St.meld.
nr. 44 (2002-2003) Om digitalt bakkenett for fjernsyn.
Regjeringen har nylig lagt frem St.meld. nr.
48 (2002-2003) Kulturpolitikk frem mot 2014. Den innebærer
en fortsettelse av et klart statlig ansvar for å legge
til rette for et sammensatt og dynamisk kulturliv, der et mangfold
av kulturytringer skal kunne fremføres og oppleves. Kulturpolitikkens
betydning for å spre og danne grunnlaget for nye ytringer
kan knyttes til infrastrukturkravet i utkastet til ny Grunnlov § 100
sjette ledd.
Det statlige ansvaret innenfor kulturpolitikken
er i høy grad knyttet til finansiering av kulturlivet.
Et rikt og mangfoldig kulturliv kan ikke være avhengig
av markedskrefter alene. Skal kulturlivet i Norge kunne tilby det
eksperimentelle og nyskapende, må det foreligge økonomiske
virkemidler som gjør kulturlivet i stor grad uavhengig
av rent kommersielle krav. De fleste store kulturinstitusjoner mottar
størsteparten av sin driftsfinansiering fra staten. Dette
er ledd i en bevisst politikk, der staten skal stimulere til kulturaktivitet i
hele landet. Et eksempel er ordningene for innkjøp av litteratur.
Innkjøpsordningene skal stimulere til at det blir skrevet
en rik og variert litteratur på norsk, og at denne litteraturen
blir gjort tilgjengelig gjennom folkebibliotekene. Fritak for merverdiavgift
på bøker er også eksempel på statlige
tiltak som skal fremme vitaliteten og mangfoldet innenfor litteraturfeltet.
Et viktig element i den statlige kulturpolitikken
er å gi institusjoner og andre kulturaktører stor
frihet og fleksibilitet i sin kulturfaglige aktivitet. Dette gjøres
blant annet ved å ha en armlengdes avstand mellom politiske myndigheter
og de enkelte institusjonene. Mange av de viktigste kulturinstitusjonene
er derfor organisert som aksjeselskaper eller stiftelser for å gi
faglig frihet og fleksibilitet, uten at det rokker ved det statlige
ansvaret for å legge forholdene til rette for deres aktivitet.
En grunnleggende forutsetning for "den opplyste samtale"
er at innbyggerne har fri og likeverdig tilgang til relevant informasjon
- i vid betydning av ordet - med god kvalitet. Flere kulturpolitisk
viktige lover former til sammen en plattform som skal gi like muligheter
for innbyggerne til å få tilgang til samfunnsmessig
viktig informasjon, uavhengig av hvilke medier denne informasjonen
er tilgjengelig gjennom:
En "åpen og opplyst offentlig samtale"
har som forutsetning at man blant annet i utforming av kulturpolitikken
må legge til rette for at mange uttrykk kan oppleves og
at mange kulturstemmer kan høres. Kulturell ensretting
eller forsøk på homogenisering er sjelden et godt
grunnlag for "opplyst offentlig samtale", og er heller ikke forenlig
med en økende internasjonal forståelse for viktigheten
av kulturelt mangfold. I norsk kontekst legges det i St.meld. nr.
48 (2002-2003) større vekt på å skape
grunnlag, arenaer og tiltak som kan fange opp at Norge i økende
grad blir et flerkulturelt samfunn.
Den norske skolen bygger på prinsippet
om enhetsskolen i form av likeverdig og tilpasset opplæring
for alle. Etter opplæringsloven har barn og unge rett til offentlig
grunnskoleopplæring og minst tre års heltids videregående
opplæring.
Utdanning er en viktig forutsetning for demokratisk deltakelse
i et stadig mer komplisert samfunn. Kravet om livslang læring
kan sees som et uttrykk for de stadig raskere samfunnsendringene.
Høyere utdanning er både en kulturell bærebjelke
og en forutsetning for et velfungerende demokrati. Universiteter
og høyskoler er nødvendig for at mange enkeltpersoner
skal ha muligheter for å utvikle sine evner, talenter og
sitt potensial, og for at samfunnet skal ha tilgang på den fremste
fagkunnskap og delta i utviklingen av ny kunnskap.
Kvaliteten på høyere utdanning
er avgjørende for hele utdanningssystemet. Utdanningen
av lærere er for eksempel av vesentlig betydning for den
allmenndannende skole. De høyere utdanningsinstitusjoner
utdanner nøkkelgrupper i samfunnet, og et velfungerende samfunn
forutsetter derfor et velfungerende høyere utdanningssystem.
Kvalitet i høyere utdanning fremmes
best ved å gi handlingsrom og frihet til institusjonene.
Den akademiske friheten har lange tradisjoner. Prinsippet er nedfelt i
lov om universiteter og høgskoler, som slår fast
at institusjonene ikke kan gis pålegg om læreinnholdet
i undervisningen og innholdet i forskningen eller det kunstneriske
og faglige utviklingsarbeid. Universiteter og høyskoler
har en fundamental rolle som institusjoner for uavhengig tenkning
og lærefrihet, og representerer en plattform for kritisk
vurdering av samfunnsutviklingen på grunnlag av uavhengig
forskning.
Statlig finansiering av forskning og utvikling
begrunnes ofte med at kunnskapsutvikling er av avgjørende
betydning for samfunnets økonomiske utvikling. Men forskningens
"berettigelse" begrunnes også med forskningens
kulturelle rolle, som blant annet omfatter dens bidrag til å støtte
opp om sentrale demokratiske verdier. Noen av forskningens sentrale verdier,
som krav om åpenhet overfor nye ideer, ønske om
en klar og fordomsfri debatt og krav om at påstander må kunne
etterprøves, er også sentrale verdier i demokratiet.
Statens ansvar for å legge til rette
for en åpen og opplyst offentlig samtale omfatter ikke
bare ansvar for finansiering av utdanning, men også finansiering
av forskning. Institusjoner for høyere utdanning - universiteter
og høyskoler - er for en stor del finansiert av det offentlige.
I instituttsektoren er bildet noe mer sammensatt, og en skiller
gjerne mellom næringslivsrettede institutter,
hovedsakelig finansiert av næringslivet, og offentlig rettede
institutter, hovedsakelig finansiert ved offentlige kilder. Det
offentliges bidrag står for vel 60 pst. av finansieringen
i denne sektoren. Mange av de offentlig rettede instituttene har
fått en friere stilling de senere år, med sikte
på organisatorisk og økonomisk uavhengighet. En
viktig del av finansieringen skjer gjennom Norges forskningsråd.
Det finnes en rekke offentlige debattfora innen
forskning, opprettet dels som rådgivende instanser,
dels med det formål å informere allmennheten og
skape offentlig debatt om "store og vanskelige spørsmål"
som for eksempel bruk av bioteknologi eller annen ny teknologi.
Det gjelder blant annet de nasjonale og regionale forskningsetiske
komiteene, som skal skape debatt om etiske spørsmål
i forskning, og Bioteknologinemnda og Teknologirådet. Disse
institusjonene har et nært samarbeid, og arrangerer hver
for seg eller i fellesskap debattmøter som er åpne
for alle. Teknologirådet er pålagt et særlig
ansvar for å arrangere lekfolkskonferanser, der lekfolk
inviteres til å drøfte spesielle temaer og deretter
gi råd til politikere og andre.
Regjeringens synspunkter på forskningsformidling vil
bli utdypet i den stortingsmeldingen om forskning som skal legges
frem våren 2005.
Komiteen har merket
seg at både Ytringsfrihetskommisjonen og departementet
anbefaler å grunnlovsfeste det såkalte infrastrukturkravet,
og at dette begrunnes med dets direkte tilknytning til hovedargumentene
for ytringsfriheten: sannhetsargumentet, autonomiargumentet og demokratiargumentet.
Komiteen er enig i at en grunnlovsfesting
av myndighetenes plikt til å legge forholdene til rette
for en åpen og opplyst offentlig samtale i første
rekke må forstås som en nedfelling av prinsipper.
Begrepene krav og plikt kan derfor ikke forstås rent juridisk,
men må også tolkes ut fra bestemmelsens grunnlag
for politiske og demokratiske forpliktelser for staten. Grunnlovsfestingen
bør, slik komiteen ser det, ikke innebære
at det rettslig kan fremsettes krav overfor myndighetene fra enkeltpersoner
eller organisasjoner om positiv opprettholdelse eller etablering
av spesifikke offentlige overføringer til for eksempel
medier og kultur-, utdannings- og forskningsinstitusjoner. Infrastrukturkravet
må i første rekke forstås som et prinsipp om
det offentliges plikt til å ta ansvar for den reelle ytringsfriheten
i samfunnet, det vil si en plikt til å opprettholde et
minimum av faktisk ytringsfrihet, mens videre hjemmel for krav om
faktisk ytringsfrihet må finne en utdyping og konkretisering
i annen lovgivning.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og
Kristelig Folkeparti, viser til at et flertall i familie-,
kultur- og administrasjonskomiteen ved behandlingen av digitalt
bakkenett for fjernsyn (Innst. S. nr. 128 (2003-2004)) understreket
at det som en del av det digitale bakkenettet skal settes av kapasitet
til en åpen kanal, der frivillige organisasjoner, livssynsorganisasjoner
og andre ikke-kommersielle virksomheter kan tildeles sendetid på rimelige
vilkår. Det ble her vist til at det har vært gode
erfaringer med tilsvarende kanaler i andre land, og flertallet mener det
er viktig i en tid med sterk kommersiell dominans i mediebildet å sikre
at ikke-kommersielle tilbud kan slippe til, og at man søker å finne
finansielle løsninger som gjør at dette tilbudet
også blir reelt.
Flertallet vil vise til at etableringen
av en slik åpen fjernsynskanal i Norge er et eksempel på hvordan myndighetene
kan legge til rette for en åpen og opplyst samtale.
Komiteen slutter seg
til departementets understreking av at grunnlovsfesting av infrastrukturkravet ikke
er ment å gi selvstendig hjemmel for inngrep i ytringsfriheten.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener
at ansvaret for rammene rundt demokrati og ytringsfrihet ikke kan
overlates til markedet alene. Staten i dialog med det sivile samfunn
må ha et overordnet ansvar for oppbyggingen av et offentlig rom.
Myndighetenes ansvar for å legge forholdene til rette for
kanaler og institusjoner for en åpen og opplyst offentlig
samtale, er en viktig forutsetning for reell ytringsfrihet for alle.
I et stadig mer teknologisk og komplisert samfunn er det mange hindre
for at borgere har reell og faktisk mulighet til å delta.
Slike hindre kan, etter komiteens
medlemmer fra Sosialistisk Venstrepartis mening, være fattigdom,
mindre tilgang til Internett gjennom offentlige institusjoner som
f. eks. et bibliotek, geografiske hinder, og/ eller en
negativ utestengelse fra deltagelse grunnet alder, kjønn,
etnisitet eller utdannelse.
En åpen og opplyst offentlig
samtale forutsetter reell ytringsfrihet for alle. Etter komiteens
flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstrepartis,
syn blir det særdeles viktig å motivere til, og
få til en åpenhet rundt den uformelle makten som
den vanlige borger/ offentligheten ikke får ta
del i, og de arenaene der viktige føringer blir lagt med
utvalgte aktører. Det er en tendens til at stadig flere
avgjørende bestemmelser som berører mange borgere
løftes ut av det offentlige rom, og hvor det da heller
ikke eksisterer noen innsynsrett. Etter flertallets syn
spiller også den økonomiske tilretteleggingen
en meget sentral rolle. Dersom inntjening og antall kunder skal
være de viktigste parameterne for suksessen til prosjekter
med offentlige bidrag - det være seg medie- eller kunst-
og kulturarenaer - vil ikke retten til ytringsfrihet være
reell for alle. Flertallet mener derfor at lisensiering
av NRK som sikrer mangfoldig TV- tilbud, offentlig kulturpolitikk, bransjeavtalen,
pressestøtten som sikrer et differensiert mediemønster,
i hovedsak offentlig finansiering av utdannelse, utbygging av en åpen
fjernsynskanal gjennom behandlingen av utbygging av et digitalt
bakkenett som skal legges til rette for flere aktører,
er alle meget gode eksempler på myndighetenes rolle i å sikre en
sterk offentlig infrastruktur som styrker og legger til rette for
en reell ytringsfrihet for mange aktører.
Flertallet ser med bekymring
på en samfunnsutvikling der fellesskapsløsninger
basert på demokratiske avgjørelser i folkevalgte
organer blir svekket, og beslutninger blir løftet ut av
folkevalgtes myndighet og tas i lukka rom. En slik utvikling kan
favorisere ressurssterke aktører.
Etter komiteens medlemmer
fra Sosialistisk Venstrepartis syn er det særlig
en utfordring å skape strukturer og arenaer som sikrer
kvinner lik tilgang til ytringer i det offentlige rom, som det menn har.
Det er problematisk at kvinner ikke får
en reell tilgang til ytringsfrihet grunnet skjulte maktstrukturer. Etter
disse medlemmers syn må kvinners deltagelse taes mer alvorlig
enn gjennom festtaler om et likestilt Norge i verdensklassen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er enig
i at lovfestingen av infrastrukturkravet er å forstå som
et prinsipp av det offentliges plikt til å ta ansvar for
den reelle ytringsfriheten i samfunnet på alvor, samtidig
som utdyping og konkretisering må skje gjennom en annen
lovgivning. Men utfordringene krever, etter flertallets syn,
at det offentlige samfunn tar et sterkere ansvar for den infrastrukturen
som er en forutsetning for reell rett til ytringsfrihet for alle.
Det er bare fremmet ett forslag til grunnlovstekst
om infrastrukturkravet, jf. alternativ 1 til sjette ledd i Dokument
nr. 12:16 (1999-2000). Departementet tilrår at dette alternativet
vedtas.
Komiteen viser til
komiteens merknad under innstillingens punkt 7.1.1 og støtter
det fremsatte forslag til § 100 sjette ledd.