1.1 Innledning

1.1.1 Flodbølgekatastrofen

Jordskjelvet og den påfølgende flodbølgen som rammet Sør-Asia 2. juledag 2004 er en av de mest omfattende naturkatastrofer verden har opplevd i nyere tid. Katastrofen medførte et tap av over 220 000 menneskeliv og den førte til omfattende ødeleggelser med nærmest total ruin av teknisk og sosial infrastruktur i de hardest rammede områdene. Flodbølgen rammet landene i Sør- og Sørøst Asia særlig hardt, men traff også land på Afrikas østkyst.

Også Norge ble hardt rammet av flodbølgekatastrofen. 79 nordmenn er identifisert omkommet, og fem personer er fremdeles savnet pr. 23. mai 2005. Dette gjør flodbølgekatastrofen til en av katastrofene som har krevd flest norske liv i nyere tid. Mange av våre innvandrere har familie og venner som mistet livet i land som ble rammet av katastrofen. Et stort antall nordmenn befant seg i de rammede områdene, og over 4 000 personer ankom norske flyplasser i dagene etter katastrofen.

Ansvaret for myndighetenes håndtering av flodbølgekatastrofen lå hos Regjeringen. Regjeringen beklager at mange mennesker i en fortvilet situasjon ikke fikk den hjelpen de trengte fra norske myndigheter, spesielt i de første kaotiske dagene. Blant annet burde både hjelpen til de overlevende i de katastroferammede områdene og informasjonen til pårørende ute og hjemme ha vært langt bedre. Mange ble dessuten påført unødige belastninger ved at enten de selv eller familie og venner feilaktig ble oppført på myndighetenes oversikter over savnede personer.

For å få hjelp til å trekke lærdom av erfaringene, oppnevnte Regjeringen 14. januar 2005 et uavhengig utvalg for å evaluere norske myndigheters håndtering av flodbølgekatastrofen. Utvalget overleverte sin rapport til justisministeren 20. april 2005.

Evalueringsutvalget fikk en krevende oppgave, spesielt i lys av den korte tidsfristen som var satt for arbeidet. Evalueringsutvalget har allikevel gjort et grundig arbeid.

Utvalget har pekt på svakheter ved norske myndigheters håndtering av flodbølgekatastrofen, og kommet med viktige anbefalinger til forbedringer. Regjeringen vil i denne meldingen redegjøre for hvordan utvalgets anbefalinger vil bli fulgt opp. Regjeringen har særlig merket seg at utvalget mener at et viktig prinsipp er å utnytte de samme ressurser som står til rådighet for nasjonale hendelser ved katastrofer, også i utlandet. Dette har vært et viktig utgangspunkt for Regjeringens arbeid med denne meldingen.

Hovedformålet med evalueringsutvalget var å trekke lærdom for bruk i framtidige krisesituasjoner. Regjeringen har derfor ikke lagt vekt på å kommentere, eller gått nærmere inn på utvalgets beskrivelse av hendelsesforløpet, men har i stedet valgt å fokusere på utvalgets anbefalinger og de forbedringspunktene som er trukket fram i utvalgets rapport.

For å styrke evnen til å bistå norske borgere i utlandet i krisesituasjoner vil Regjeringen:

• – styrke kriseberedskapen ved utenriksstasjonene

• – styrke beredskapen i Utenriksdepartementet

• – etablere utrykningsenheter

• – i særskilte situasjoner av omfattende og kompleks karakter overføre koordineringsansvaret til Justisdepartementet, jf. Justisdepartementets ansvar for hovedtyngden av rednings- og beredskapsressursene

For å styrke den generelle krisehåndteringsevnen i departementene vil Regjeringen:

• – forsterkekrisekoordinering gjennom opprettelsen av Regjeringens kriseråd

• – presisere og klargjøre ansvaret for krisestyring i lederdepartementet (det departementet som er mest berørt av krisen)

• – etablere ny krisestøtteenhet som skal bidra med støttefunksjoner til lederdepartementet og Regjeringens kriseråd i deres krisehåndtering

Statsministeren ga en foreløpig redegjørelse til Stortinget om flodbølgekatastrofen i Asia 10. januar 2005. Stortinget er tidligere forelagt bevilgningsmessige konsekvenser av myndighetenes ulike tiltak gjennom St.prp. nr. 36 (2004-2005), St.prp. nr. 37 (2004-2005) og St.prp. nr. 65 (2004-2005).

1.1.2 Forholdet til tidligere stortingsmeldinger om samfunnssikkerhet

Hovedformålet med denne meldingen vil være i lys av erfaringene med flodbølgekatastrofen å gjøre rede for de tiltak Regjeringen vil foreslå for å stå bedre rustet til å håndtere ulike krisesituasjoner i fremtiden. Noen tiltak er allerede iverksatt og andre vil bli gjennomført så snart det er praktisk mulig. Meldingen har derfor ikke til hensikt å gi en helhetlig fremstilling av sikkerhets- og beredskapsarbeidet nasjonalt eller internasjonalt. Utdypende redegjørelser for sikkerhets- og beredskapsarbeid innen ulike sektorer er nylig gitt i St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet - Veien til et mindre sårbart samfunn og St.meld. nr. 39 (2003-2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid. St.meld. nr. 14 (2004-2005) På den sikre siden - sjøsikkerhet og oljevernberedskap, som ble lagt frem i januar, behandler den forebyggende sjøsikkerheten og beredskapen mot akutt utslipp til sjøs.

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 39 (2003-2004), jf. Innst. S. nr. 49 (2004-2005) fattet Stortinget fem anmodningsvedtak hvorav to omhandler det nasjonale systemet for krisehåndtering. Dette gjelder:

• – Anmodningsvedtak nr. 71 datert 30. november 2004, hvor Stortinget ber Regjeringen utrede spørsmålet om en sentral krisehåndteringsenhet som ved kriser skal ha koordineringsansvar av departementet og etater som må være operative i beredskapsarbeidet, og komme tilbake til Stortinget med saken på egnet måte.

• – Anmodningsvedtak nr. 74 datert 30. november 2004, hvor Stortinget ber Regjeringen iverksette en evaluering av organiseringen av Regjeringens kriseinformasjonsenhet (Kriseinfo).

Regjeringen har funnet det naturlig å gi sine tilbakemeldinger på disse to anmodningsvedtakene i denne stortingsmeldingen. Dette gjøres i kapittel 7 om krisehåndtering på strategisk nivå. Regjeringen vil senere komme tilbake til de øvrige anmodningsvedtakene som ble fattet 30. november 2004.

En viktig bakgrunn for behandlingen av anmodningsvedtakene er vårt nasjonale system for krisehåndtering. Det er derfor tatt inn en nærmere beskrivelse av dette i meldingens vedlegg 1.

Meldingen gir ikke en utdypende omtale av sikkerhetspolitisk krisehåndtering, hvor Forsvaret vil være ett av de sentrale sikkerhetspolitiske virkemidler. De utfordringer vi står overfor i sikkerhetspolitikken er blant annet omtalt i St.prp. nr. 42 (2003-2004) Den videre modernisering av Forsvaret i perioden 2005-2008.

1.1.3 Enkeltmenneskets opplevelse av katastrofer

Mennesker som rammes av katastrofer vil ofte få endret sitt liv dramatisk. Nære familiemedlemmer eller venner kan ha omkommet. Berørte som overlever katastrofen kan sitte igjen med ekstreme inntrykk fra hendelsen som må bearbeides. Det er derfor viktig at samfunnet er parat til å yte hjelp, både i den akutte situa­sjonen og over tid.

Evalueringsutvalget har i sin rapport latt både pårørende og overlevende komme til orde for å fortelle hvordan de opplevde flodbølgekatastrofen og møtet med norske myndigheter. Dette gir nyttige og viktige perspektiver til arbeidet med å forbedre kriseberedskapen.

I lys av erfaringene fra flodbølgekatastrofen, vil Regjeringen i det videre arbeidet med å styrke kriseberedskapen blant annet fokusere på økt bevissthet om følgende punkter:

• – Innsats- og hjelpepersonell

• – Informasjon til pårørende og berørte

• – Pårørende og berørte som ressurs

1.2 Oversikt over innholdet i meldingen

Kapittel 1 omtaler flodbølgekatastrofen. Det redegjøres for hvordan Regjeringen vil følge opp evalueringsutvalgets rapport. Det gis en kort oppsummering av hva Regjeringen vil gjøre for å styrke evnen til å bistå norske borgere i utlandet, samt styrke den generelle krisehåndteringsevnen i departementene. Det gis en omtale av forholdet til tidligere stortingsmeldinger om samfunnssikkerhet, om enkeltmenneskets opplevelse av katastrofer og om hvordan Regjeringen vil styrke kriseberedskapen med økt fokus på pårørende og berørte.

Kapittel 3 omtaler evalueringsutvalgets mandat, hovedkonklusjoner og anbefalinger.

Kapittel 4 omtaler høring av evalueringsutvalgets rapport, høringsmøte og hovedtrekk fra høringsuttalelser.

Kapittel 5 omtaler nordmenn på reisefot. Det gis en kortfattet beskrivelse av det internasjonale risiko- og trusselbildet, og det vises til at truslene er mer mangfoldige og uoversiktlig enn tidligere. Det beskrives hvordan Utenriksdepartementet vil forbedre sin generelle oversikt over norske borgeres reisemønster og opphold i utlandet. Det gis en kort omtale av reiseråd og reiseforsikring, hvordan norske myndigheters kriseberedskap og håndtering i utlandet må bygge på folkerettens regler og forutsetninger, og at art og omfang av bistand vil avhenge av det konkrete behov i det enkelte tilfelle, rettstilstanden og lokale forhold.

Kapittel 6 omtaler et styrket apparat for krisehåndtering i utlandet. Det vises til at Regjeringen ønsker å gi den enkelte norske borger best mulig bistand i kriser, og styrke evnen til å hjelpe norske borgere i en krisesituasjon i utlandet, samtidig som det ikke er mulig å garantere alle typer bistand ved en krise i utlandet. Det redegjøres for styrking av apparatet for krisehåndtering i utlandet gjennom en styrking av utenriksstasjonene, styrket strategisk/operativ ledelse i Utenriksdepartementet, styrket medie- og informasjonsarbeid og samarbeid med frivillige og private organisasjoner. Det redegjøres videre for at det i omfattende krisesituasjoner kan bli nødvendig å overføre ansvaret for å koordinere håndteringen til et annet departement enn Utenriksdepartementet. Justisdepartementet har ansvaret for hovedtyngden av de nasjonale rednings- og beredskapsressursene og må derfor være forberedt på å være lederdepartement ved større sivile kriser, også om disse finner sted i utlandet. Det gis videre en omtale av registrering av savnede og hvordan dette skal ivaretas. Det beskrives hvordan en samordnet internasjonal innsats spiller en viktig rolle.

Kapittel 7 omtaler krisehåndtering på strategisk nivå og beskriver tiltak for å styrke evnen til å håndtere kriser på departementsnivå. Den fremtidige strategiske krisehåndteringen skal baseres på tre hovedelementer: forsterket krisekoordinering gjennom opprettelsen av Regjeringens kriseråd, presisering og klargjøring av ansvaret for krisestyring i lederdepartementet og etablering av en ny krisestøtteenhet som skal bidra med støttefunksjoner til lederdepartement og Regjeringens kriseråd i deres krisehåndtering. Det redegjøres videre for en ny organisering av arbeidet med informasjonsberedskap. Tilsyn med departementenes beredskapsarbeid skal sikre et målrettet og effektivt beredskapsarbeid, og erfaringer fra øvelser er et nyttig supplement til de erfaringer som gjøres i forbindelse med tilsyn.

Kapittel 8 redegjør for de tiltak som i hovedsak er iverksatt etter den perioden evalueringsutvalget har konsentrert seg om. Det beskrives hvordan pårørende fikk oppnevnt pårørendekontakter, etablering av Nasjonal Støttegruppe etter Flodbølgekatastrofen, forskning knyttet til katastrofen, minnereiser og minnesmerke. Det fremheves at støttegrupper utgjør en verdifull kompetanse og hvordan myndighetene skal utnytte dette på en mer systematisk måte.

Kapittel 9 omtaler de administrative og økonomiske konsekvenser knyttet til stortingsmeldingens forslag, og at dette vil medføre bevilgningsbehov til investeringer og driftsutgifter på enkelte departementers ansvarsområder.

I vedlegg 1 omtales krisehåndtering på ulike nivåer i Norge.

I vedlegg 2 omtales krisehåndtering i utvalgte land.

1.3 Evalueringsutvalgets mandat, hoved­konklusjoner og anbefalinger

1.3.1 Evalueringsutvalgets mandat og ­sammensetning

Regjeringen oppnevnte ved kgl.res. 14. januar 2005 et utvalg for å evaluere norske myndigheters håndtering av flodbølgekatastrofen i Sør-Asia. Mandat, sammensetning og tidsfrist for utvalgets arbeid ble i forkant drøftet med de parlamentariske lederne på Stortinget.

Utvalgets mandat og sammensetning er gitt i meldingens kapittel 3.1.

1.3.2 Evalueringsutvalgets temaer

Utvalgets temaer er beskrevet i meldingens kapittel 3.2.

1.3.3 Utvalgets hovedkonklusjoner og anbefalinger

Evalueringsutvalgets hovedkonklusjoner oppsummeres i rapporten på følgende måte (s. 8):

"Hovedinntrykket av håndteringen er at det var mange og betydelige svakheter i den innledende fasen hvor UD var mest sentral. Senere, da politiet og helsemyndighetene i stor grad tok over, er konklusjonene at oppgavene i store trekk ble godt utført. Utvalget vil påpeke at UD fikk den mest krevende oppgaven i den innledende fasen både hjemme og i katastrofeområdet. UD har ingen operativ virksomhet i den forstand det her var tale om, og dermed heller ingen operativ trening. I tillegg manglet UD fullstendig relevante beredskapsplaner både sentralt og ved ambassadene, og ingen hadde øvet på et katastrofescenario. Dette står i motsetning til politiet, helsemyndighetene og Forsvaret som har operative virksomheter og beredskapsplaner. Beredskapsplanene er riktignok for situasjoner i Norge, men de ble lett tilpasset til den aktuelle situasjonen. Dessuten har disse sektorene trening i å håndtere krisesituasjoner.

I den innledende fasen, nærmere bestemt gjennom de fire til fem første dagene etter flodbølgen, har utvalget konstatert betydelig svikt på flere områder:

• – Det må allerede tidlig på dagen 26. desember ha fremstått som klart at katastrofen også angikk Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og Justisdepartementet (JD), og UD skulle ha varslet HOD og JD på et tidlig tidspunkt.

• – Utvalget kan ikke se at de som satt på strategisk nivå hadde en god nok forståelse av helhetsbildet av situasjonen i katastrofeområdet som kunne danne grunnlag for en felles, tverrdepartemental innsats.

• – I den innledende fasen var det i UD mangel på telefonkapasitet, bemanningssystemer, system for registrering, ledelsesoppfølgning, informasjon med videre.

• – Etter utvalgets syn burde arbeidet med håndtering av registrering av savnede personer med videre vært håndtert av politiet fra første stund.

• – Et informasjons- og støttesenter for pårørende og en telefontjeneste burde ha vært opprettet så snart det ble klart at et større antall nordmenn var berørt av flodbølgekatastrofen.

• – Det var gjennomgående et lavt teknologisk nivå i informasjonsbehandlingen. Dette må skyldes manglende forståelse av behovet for å tilpasse virksomheten til informasjonssamfunnet.

• – Det var mangelfull personalledelse, organisering og oppfølgning av ansatte i UD. Disse fikk ikke forutsetninger for å gjøre en god jobb.

• – Det var uklare beskjeder om økonomiske fullmaktsforhold, noe som skapte uklarheter for ansatte i katastrofeområdet.

• – Arbeidet ved ambassaden i Bangkok var ustrukturert med svak internkommunikasjon, usikre beslutningsprosesser, uklare fullmakter og en betydelig underbemanning. Utvalget mener at hovedansvaret for denne svikten ligger hos ledelsen i UD i Oslo, som straks skulle ha forstått situasjonen og øyeblikkelig sendt betydelige forsterkninger med reell kompetanse.

I henhold til kongelig resolusjon av 3. november 2000 skal alle departementer, inklusiv UD, utarbeide beredskapsplaner og rapportere om dette arbeidet en gang i året til JD. Av disse rapportene fremgår at UD mener at de har krisehåndteringserfaring gjennom å håndtere enkelttilfeller hvor nordmenn i utlandet er i trøbbel. For utvalget ser det ut til at man i UD tror at en varslingsplan er en beredskapsplan, og at regelmessig behandling av småsaker er det som skal til for å utvikle kompetanse til å håndtere virkelige kriser. Etter utvalgets oppfatning mangler man i UD grunnleggende forståelse for beredskapsarbeid.

Både de enkelte ansatte og mange frivillige gjorde en meget stor innsats. Alle disse fortjener stor takk. Rapportens vurderinger og konklusjoner innebærer ikke på noen måte en nedvurdering av den enkeltes innsats."

Utvalget har ikke funnet holdepunkter for at noen mistet livet som en direkte følge av myndighetenes håndtering av flodbølgekatastrofen. Utvalget stiller spørsmål ved hvorfor Statsministerens kontor ikke på et tidligere tidspunkt tok initiativ til å få overført deler av arbeidet med flodbølgekatastrofen fra Utenriksdepartementet til andre departementer og etater. Det er særlig registreringen over savnede nordmenn utvalget mener burde vært overført til politiet. Utvalget mener at politiet kunne ha utvist større engasjement i spørsmålet om å overføre ansvaret for registreringen av savnede personer fra UD til politiet på et tidligere tidspunkt. For utvalget er det vanskelig å forstå hvorfor ikke Politidirektoratet og Kripos var mer opptatt av å kvalitetssikre listene over savnede før offentliggjøringen.

Utvalget konstaterer at UDs arbeid med den humanitære bistanden fungerte meget bra. UDs innsats på dette området ble opplevd som god, rask og effektiv.

Utvalget viser også til at politiets innsats i de kata­stroferammede områdene ble betegnet som førsteklasses av berørte og samarbeidende instanser.

Utvalget mener at norsk helsevesen samlet sett kom gjennom utfordringen fra flodbølgekatastrofen på en god måte, men utvalget kan ikke se at det finnes en samlende nasjonal beredskapsplan som binder sammen hele landets helseressurser.

Forsvaret gis positiv omtale av utvalget. Øvrige involverte sektorers innsats betegnes som verdifull.

Evalueringsutvalget har følgende anbefalinger til ny krisehåndteringsorganisasjon (kapittel 17 i rapporten):

"Utvalget foreslår en krisehåndteringsorganisasjon som består av:

• 1. en strategisk ledelse som skal ivareta den politiske og strategiske ledelsen av krisehåndteringsarbeidet. Det strategiske ansvaret plasseres hos en gruppe bestående av utenriksråden og departementsrådene i Justisdepartementet (JD) og Helse- og om-sorgsdepartementet (HOD) som kjerne.

• 2. en operativ ledelse som legges til politidirektøren som øverste ansvarlig. En operativ leder under politidirektøren har ansvar for planverket og for å lede det operative arbeidet fra Norge.

• 3. en utrykningsenhet for ledelse i katastrofeområdet.

• 4. utenriksstasjonene som har ansvaret for krisehåndtering inntil utrykningsenheten er på plass. Deretter har de en støttefunksjon for utrykningsenheten i tillegg til sine konsulære tjenester og andre myndighetsoppgaver."

Utvalget anbefaler at den strategiske ledelse påser at Norge til enhver tid har en tidsmessig og situasjonstilpasset operativ kriseorganisasjon. Utvalget påpeker videre at det er behov for en jevnlig vurdering av risikobildet for nordmenn i utlandet og en jevnlig oppdatering og videreutvikling av beredskapsplaner. Utvalget anbefaler at den operative ledelse følger opp arbeidet med beredskapsplanene, og at disse bør inneholde vide fullmakter slik at tiltak kan iverksettes raskt.

Utvalget fremhever videre at det er viktig at planverk for håndtering av kriser i utlandet bygger på det nasjonale systemet for krisehåndtering slik at det samlede planverket lettere kan vedlikeholdes, trenes og iverksettes. Utvalget viser til at det er behov for godt samarbeid og koordinering både nasjonalt og internasjonalt, i første rekke med de nordiske land.

1.4 Høring og høringsmøte

Justisministeren mottok rapporten fra evalueringsutvalget 20. april 2005. Rapporten ble 21. april 2005 sendt på høring til 23 aktuelle organisasjoner og aktører som er omtalt i rapporten, med frist for uttalelse innen 2. mai 2005. Den korte høringsfristen skyldes at det har vært ønskelig at Stortinget skal få anledning til å behandle stortingsmeldingen om oppfølging av rapporten fra evalueringsutvalget i løpet av vårsesjonen 2005.

I tillegg inviterte Justisdepartementet til et åpent høringsmøte 28. april 2005. På høringsmøtet møtte i alt 12 personer som representerte 8 organisasjoner. Det er mottatt totalt syv skriftlige høringsuttalelser. Hovedtrekkene i de innkomne høringsuttalelsene er gitt i meldingens kapittel 4.

Regjeringen legger opp til at det vil være nær kontakt med berørte etater og organisasjoner om den videre utredning og praktiske gjennomføring av de tiltak som meldingen skisserer.

1.5 Nordmenn på reisefot

1.5.1 Innledning

Evalueringsutvalget fremstiller i sin rapport kapittel 4 "Det nye verdensbildet - nordmenn på reisefot" viktige utviklingstrekk ved nordmenns ferie- og fritidsreiser, forretningsreiser og studier i utlandet. I St.meld. nr. 37 (2004-2005) gis det i kapittel 5 en kortfattet beskrivelse av det internasjonale risiko- og trusselbildet og ulike rettslige forhold knyttet til bistand til norske borgere i utlandet. De ulike konkrete forslag er behandlet i meldingens kapittel 6 og 7.

1.6 Styrket apparat for krisehåndtering i utlandet

1.6.1 Innledning

Regjeringen ønsker å gi den enkelte norske borger best mulig bistand i kriser, og styrke evnen til å hjelpe norske borgere i en krisesituasjon i utlandet hvor mange nordmenn er rammet. Samtidig vil det på grunnlag av rettslige, geografiske eller praktiske forhold ikke være mulig for norske myndigheter å garantere alle typer bistand ved en krise i utlandet.

En krise vil ofte kjennetegnes av at involverte aktører må ta raske beslutninger i fellesskap under sterkt tidspress og under betydelig grad av usikkerhet. Flodbølgekatastrofen illustrerer dette. Det var natt til mandag 27. desember 2004 at katastrofens virkelige omfang avtegnet seg i tallene over omkomne fra de respektive nasjonale myndigheter.

Evalueringsutvalgets rapport peker på mange og betydelige svakheter i myndighetenes håndtering av den innledende fasen av katastrofen, hvor Utenriksdepartementets rolle var mest sentral. Fra utvalgets side fremheves det at Utenriksdepartementet, i motsetning til politiet, helsemyndighetene og Forsvaret, ikke har noen operativ virksomhet som kan håndtere en katastrofe av det omfang det her var snakk om.

Utenriksdepartementet gjennomførte etter flodbølgekatastrofen en grundig intern gjennomgang av departementets håndtering av katastrofen, og av departementets generelle kriseberedskap. Utenrikstjenestens samlede krise- og beredskapsplaner blir nå gjennomgått, og arbeidet skal være avsluttet innen utgangen av 2005.

Erfaringene etter flodbølgekatastrofen og utvalgets anbefalinger viser at det er behov for å styrke utenriksstasjonenes forutsetninger for å hjelpe nordmenn ved kriser og katastrofer i utlandet. Med 100 utenriksstasjoner verden over, vil utenrikstjenesten også i fremtiden være den del av myndighetsapparatet som først møter kriser som rammer nordmenn i utlandet. Ved å legge forholdene bedre til rette for at politi, helsemyndig­heter og Forsvaret skal kunne bistå utenriksstasjonene i en krisesituasjon, vil Regjeringen styrke myndighetenes innsats på dette området.

Antallet nordmenn som oppholder seg kortere eller lengre tid i utlandet har økt kraftig de siste tiårene. Behovet for økt tilstedeværelse i områder med mange norske turister må vurderes fortløpende.

Håndteringen av en krise vil foregå under ledelse og kontroll av det land hvor katastrofen skjer, også om alle eller de fleste berørte er utenlandske statsborgere. Den ansvarlige stat kan imidlertid anmode om eller tillate at andre berørte lands myndigheter bistår i arbeidet. Hvis slik anmodning rettes til norske myndigheter eller norsk innsats tillates, skal Norge ha forberedte og tilrettelagte ordninger for slik innsats. Det vil være helt avgjørende at norsk innsats i utlandet raskt kan tilpasses de rammevilkår som norske myndigheter må forholde seg til.

Evalueringsutvalget har merket seg at myndighetene i Tyskland og Italia har fått særlig positiv omtale for sin håndtering av katastrofen. I begge disse landene ligger ansvaret for krisehåndtering i utlandet i de respektive utenriksdepartementer.

Regjeringen mener at krisehåndtering i utlandet må bygge videre på ansvarsprinsippet. Det bilaterale forhold til et land hvor en krise inntreffer og norsk utenriksrepresentasjon på stedet vil være innenfor Utenriksministerens ansvarsområde. Utenriksdepartementet vil derfor være lederdepartement ved kriser i utlandet, jf. omtale av lederdepartement i kapittel 7. Strategisk ledelse i omfattende og særlig komplekse krisesituasjoner omtales i punkt 6.5.2.

I meldingen legges det derfor vekt på at utenriksstasjonene skal ha tilfredsstillende planer også for håndtering av store og uventede katastrofer. Utenriksstasjonene vil ha jevnlige kriseøvelser og gjennomgå sine interne vaktordninger. I en krisesituasjon skal lederen ved utenriksstasjonen umiddelbart etablere en lokal krisestab. Målet er at stasjonen raskt får oversikt over situasjonen, varsler samarbeidspartnere og mulig berørte, organiserer tilgjengelige ressurser, bistår dem som er rammet og informerer publikum og ansvarshavende i Utenriksdepartementet.

Evalueringsutvalget viser til at:

"Beredskapsplaner må inneholde vide fullmakter slik at tiltak kan iverksettes raskt. I situasjoner hvor de fullmakter som er gitt ikke strekker til, må det være "kort vei" til kompetent overordnet nivå."

Stasjonen skal planlegge for en styrking gjennom utrykningsenheter og særskilt faglig ekspertise sendt fra Norge. Den teknologiske utviklingen gir nye muligheter for rask og effektiv reaksjon i en krisesituasjon. Å gjøre bruk av denne teknologien krever stadig oppgradering av utstyr og fortløpende opplæring.

Utenriksdepartementets utrykningsenheter

Det er på bakgrunn av erfaringene fra flodbølgekatastrofen etablert en ordning hvor Utenriksdepartementet raskt kan forsterke stasjonen med medarbeidere med særlig erfaring i krisehåndtering og med teknisk utstyr og kompetanse. Dette vil skje gjennom utrykningsenheter som på fem timers varsel skal kunne reise ut for å støtte utenriksstasjonene. Sammensetningen av utrykningsenhetene vil avhenge av krisens art og utenriksstasjonens behov og sendes ut når ambassadøren ber om forsterkning eller når departementet finner det ønskelig. Utenriksdepartementets utrykningsenhet Beredskapsordningen krever at en enhet skal være utrykningsklar i løpet av 5 timer. Utenriksdepartementet vil i tillegg gi erfarne embetspersoner med bakgrunn fra ulike verdensdeler spesialopplæring i kriseledelse.

Strategisk ledelse

Utenriksdepartementets strategiske ledelse under en krise vil bestå av utenriksråden, departementets ledergruppe og den eller de mest berørte fagavdelinger. Justisdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Forsvarsdepartementet deltar i arbeidet.

Regjeringens kriseråd vil bli varslet så snart Utenriksdepartementet etablerer krisestab, samtidig som krisestøtteenheten blir varslet (jf. kapittel 7). Når krisens omfang og kompleksitet tilsier det, vil Regjeringens kriseråd bli innkalt og bidra til styrket strategisk koordinering mellom departementene.

Operativ ledelse

Utenriksdepartementets krisestab vil umiddelbart bli innkalt i forbindelse med kriser og større ulykker i utlandet som kan berøre flere norske borgere. Operativ ledelse i krisestaben skal være på plass i departementet innen en time. Medlemmer av utrykningsenheten skal være klar til å reise innen fem timer etter varsling.

Krisestaben vil ha det operative ansvaret for å håndtere krisen. Oppgavene omfatter særlig intern og ekstern informasjon, publikumshenvendelser, informasjonsinnhenting og analyse, bistand til norske borgere og utenriksstasjonene, og tekniske og administrative støttefunksjoner.

Det planlegges for bruk av kontaktpersoner (liaisoner) fra andre departementers underliggende etater. Utenriksdepartementet vil kunne benytte bistand fra krisestøtteenheten, jf. punkt 7.5.

Krisestaben skal opprette kontakt med andre aktører som vil være av betydning for håndteringen av krisen, både for å informere disse om utviklingen og for å koordinere innsatsen på operativt nivå. Kontakt med andre nordiske lands utenriksdepartementer vil også være viktig.

Evalueringsutvalget påpeker at det i den innledende fasen i Utenriksdepartementet var mangel på telefonkapasitet, bemanningssystemer, system for registrering, ledelsesoppfølging, informasjon mv. Opprettelse av krisestaben og en betydelig teknisk oppgradering av departementets krisesenter, gjør at departementet nå står bedre rustet til å møte en ny krisesituasjon, både bemanningsmessig og med forbedret teknisk utstyr. Departementets og den sentrale krisestøtteenhetens tekniske systemer skal være kompatible. Det samme gjelder ved f.eks. overføring av data til Politiet.

En enhetlig kriseplan for departementets håndtering av kriser i utlandet med utgangspunkt i Utenriksdepartementets krisestab er under utarbeidelse. Planen kommer i tillegg til det planverket som allerede foreligger. Opplærings- og øvelsesopplegg for den nye kriseorganisasjonen er igangsatt.

Dersom det er behov for bistand ut over det som er forberedt gjennom Utenriksdepartementets utrykningsenheter, vil Utenriksdepartementet kunne rette en anmodning om ytterligere bistand til andre berørte departementer. Slik anmodning rettes til det departement som rår over de aktuelle ressursene. I særskilte situasjoner av omfattende og kompleks karakter hvor mange nordmenn er involvert og hvor det er behov for innsats fra en rekke nasjonale aktører, kan det bli nødvendig å legge ansvaret for håndteringen av en krisesituasjon i utlandet til et annet departement enn Utenriksdepartementet, jf. punkt 6.5.2.

Styrket medie- og informasjonsarbeid i Utenriksdepartementet

Evalueringsutvalget har i sin rapport påpekt svakheter ved Utenriksdepartementets system for kriseinformasjon. Departementet utvikler nå en overordnet plan for krisekommunikasjon. Planen vil omfatte mediearbeid, informasjon til berørte og pårørende, intern kommunikasjon i utenrikstjenesten og kommunikasjon med andre departementer og ikke-statlige aktører. Informasjonsmedarbeidere i Utenriksdepartementet vil også kunne bistå andre departementer i informasjonsarbeidet dersom et annet departement er lederdepartement.

For å styrke departementets system for kommunikasjon vil det legges vekt på betydelige tekniske oppgraderinger både i departementet og ved ambassadene. Videre vil generell medietrening og kurs i krisekommunikasjon bli prioritert. Utenriksdepartementet arbeider aktivt med å bedre rutinene for intern kommunikasjon generelt.

Samarbeid med frivillige og private organisasjoner

Evalueringsutvalget legger vekt på at det ikke var en tilstrekkelig kontakt med frivillige organisasjoner og at dette var en ressurs som ikke ble utnyttet. Det legges derfor opp til et styrket samarbeid, både i Norge og ved de enkelte utenriksstasjoner, med frivillige organisasjoner og institusjoner som kan bli berørt av kriser i utlandet.

Bistand fra Forsvaret

I sivile kriser som krever ressursinnsats i utlandet har Forsvaret ulike ressurser som er egnet til å støtte krisehåndteringen. I tillegg vil Etterretningstjenesten i Forsvaret kunne gi bidrag til en felles nasjonal forståelse av situasjonen ved episoder og kriser utenlands. En slik felles forståelse er viktig i de tidlige faser av krisehåndteringen. I lys av Forsvarets bistand under flodbølgekatastrofen vil Regjeringen gjennomgå hvorvidt prinsippene i instruksen om bistand fra Forsvaret til politiet kan benyttes ved samarbeid mellom Forsvaret og andre nasjonale instanser (jf. vedlegg 1).

Omfattende krisesituasjoner i utlandet - særlig om Justisdepartementets rolle

Større kriser i utlandet vil sjelden ramme kun nordmenn. I særlig omfattende kriser vil det kunne være behov for internasjonal koordinering. Fra norsk side legges det vekt på multilaterale løsninger hvor FN-systemet ofte vil spille en sentral rolle i slike situasjoner, jf. vedlegg 1 og punkt 6.6.

En stor krise i utlandet som berører mange norske borgere og norske interesser vil erfaringsmessig også kreve umiddelbare tiltak i Norge, og det kan bli nødvendig å overføre ansvaret for å koordinere håndteringen til et annet departement enn Utenriksdepartementet. Justisdepartementet har ansvaret for hovedtyngden av de nasjonale rednings- og beredskapsressursene. Det vil derfor være dette departement som i slike situa­sjoner peker seg ut som lederdepartement. Beslutningen om å overføre samordningsfunksjonen tas av statsministeren i samråd med berørte statsråder etter tilrådning fra Regjeringens kriseråd.

Justisdepartementets samordningsansvar og vårt nasjonale etablerte krisehåndteringsapparat er primært utviklet for å håndtere situasjoner i Norge. Det er ikke uten videre mulig å benytte for eksempel redningskonseptet om samvirke direkte i tilfelle det er behov for å etablere ordninger for krisehåndteringsbistand til nordmenn i utlandet. Det må planlegges nøye på hvilken måte våre nasjonale systemer og ressurser kan bidra til å håndtere slike situasjoner. Det er etablert en rekke internasjonale samarbeidsordninger der norske beredskapsmyndigheter bidrar med ressurser (jf. vedlegg 1). Det er viktig å bringe inn de erfaringer norsk beredskap allerede har om samarbeid og samvirke på tvers av fagområder, herunder de frivilliges innsats.

Justisdepartementet skal til enhver tid være forberedt på å være lederdepartement ved større sivile kriser, også om disse finner sted i utlandet. Fordelen ved denne organiseringen er at ansvarslinjene legges til et departement som nasjonalt har ansvaret for operative sivile ressurser, og som besitter særskilt kompetanse innen krisehåndtering. Justisdepartementet har også en samordningsrolle innen sikkerhet og beredskap som gjør departementet egnet til å håndtere og samordne ulike nasjonale behov som følge av en krisesituasjon i utlandet.

Det er behov for å utvikle Justisdepartementets evne til å håndtere kriser og særskilte hendelser som faller inn under departementets ansvarsområde. Det planlegges en oppgradering av departementets krisehåndteringslokaler og nødvendig teknisk infrastruktur. Dette gjelder både ved nasjonale kriser og i forbindelse med en stor krise i utlandet som berører mange norske borgere eller norske interesser.

Operativ ledelse i Justisdepartementet

Justisdepartementet har etatsstyringsansvaret for Politidirektoratet, Politiets Sikkerhetstjeneste, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og hovedredningssentralene. Gjennom dette har Justisdepartementet ansvar for politiet, Sivilforsvaret samt en faglig ansvarslinje til de kommunale brannvesen og en bred kontaktflate mot aktørene i redningstjenesten, herunder de frivillige organisasjoner og beredskapsfaglige miljøer. Ved omfattende katastrofer i utlandet kan det være behov for å nyttiggjøre seg av ressursene i hele dette registeret.

Det tas sikte på å planlegge for innsatsstyrker som kan rykke ut for blant annet å ivareta de nødvendige oppgaver som er omtalt foran. Justisdepartementet vil sørge for at det blir utarbeidet scenarier for slike komplekse situasjoner i utlandet. På bakgrunn av scenariene vil departementet be sine underlagte etater, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Politidirektoratet og hovedredningssentralene, i samarbeid med Sosial- og helsedirektoratet og representanter for frivillige organisasjoner om sammen å utarbeide forslag til et operativt planverk, og beredskap for slike komplekse situasjoner i utlandet. Planer for håndtering av kriser i utlandet skal bygge på de systemer og kapasiteter som finnes for nasjonal krisehåndtering slik at det samlede planverket lettere kan vedlikeholdes, trenes og iverksettes også ved komplekse situasjoner i utlandet.

Når Justisdepartementet er lederdepartement vil den koordinerende operative ledelsen på stedet ligge hos politiet og det operative koordineringsansvaret nasjonalt være tillagt Politidirektoratet. Ambassadøren som Norges øverste offisielle representant vil fortsatt ha det overordnede ansvaret for kontakt med vertslandets myndigheter. En katastrofe i utlandet med mange nordmenn involvert vil umiddelbart i tillegg til forberedt innsats på stedet også kreve tiltak her hjemme. Dette må det også tas høyde for i planverket.

I denne forbindelse er det viktig å bringe inn de erfaringer norsk beredskap og redningstjeneste allerede har om samarbeid og samvirke på tvers av fagområder, herunder de frivilliges innsats.

Det er etablert et nordisk samarbeid om beredskap på flere områder (for eksempel innen helse, politi og redningstjeneste) og forberedelsen av beredskapstiltak vil foregå innenfor rammene av nordisk samarbeid. Det legges opp til at foreløpige ordninger vil være etablert i løpet av inneværende år. Det vil imidlertid nødvendigvis ta noe tid å få etablert en permanent og øvet styrke.

Justisdepartementet vil videre be Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Politidirektoratet i samarbeid med blant annet Sosial- og helsedirektoratet om å videreutvikle det eksisterende utdanningstilbudet for personell i internasjonal innsats, herunder å utarbeide øvelsesplaner. Samlet sett mener Regjeringen at tiltakene som er beskrevet vil kunne gi et bredere og mer tilpasset norsk bidrag ved fremtidige kriser og katastrofer i utlandet hvor mange nordmenn eller betydelige norske interesser er berørt.

Særlig om registrering av savnede

Regjeringen deler evalueringsutvalgets vurdering av at listen over savnede og antatt omkomne hadde unødvendig mange feil, og at mange av feilene kunne vært unngått gjennom undersøkelser og generell kvalitetssikring før offentliggjøring. Politiet har ansvaret for registrering av savnede jf. riksadvokatens rundskriv nr. 5/2004 av 31. mars 2004 som gir retningslinjer for etterforskningsmessige tiltak i forbindelse med savnetmeldinger.

Ved en eventuell ny større krise som berører nordmenn i utlandet vil Politidirektoratet umiddelbart gå ut med informasjon om at meldinger om savnede skal gå til politiet. For å sikre at nødvendige opplysninger blir innhentet og registrert skal det etableres direkte og fortløpende kontakt mellom Utenriksdepartementet og politiet. Dette vil være spesielt viktig ved store hendelser. Det utarbeides en ordning som sikrer at Utenriksdepartementets registreringssystemer har en forbindelse til politiets databaserte registreringssystem slik at opplysninger kan sjekkes og suppleres fortløpende. Nye Kripos har et nasjonalt ansvar for en totaloversikt over savnede og omkomne.

Samordnet internasjonal innsats

I sitt krise- og beredskapsarbeid samarbeider norske utenriksstasjoner også med andre nordiske land, nærstående land og med internasjonale organisasjoner. Etter det nordiske utenriksministermøtet i København i mars 2005 ble det igangsatt et arbeid for å komme frem til et forslag om et mer operativt nordisk samarbeid om krisehåndtering. Forslaget vil bli forelagt de nordiske utenriksministrene på deres møte i august 2005.

Det er et nært samarbeid mellom Utenriksdepartementet, frivillige organisasjoner og FN. Norge kan således bidra til målrettede tiltak på svært kort varsel.

Evalueringsutvalget konstaterer at Utenriksdepartementets arbeid med den humanitære bistanden i tilknytning til flodbølgekatastrofen fungerte meget bra. Departementets innsats på dette området ble opplevd som god, rask og effektiv. Regjeringen ønsker å videreføre dette arbeidet ved kriser i utlandet.

I St.meld. nr. 39 (2003-2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid, jf. Innst. S. nr. 49 (2004-2005), er det gitt en nærmere beskrivelse av hvordan det internasjonale trusselbildet og globale sikkerhetsutfordringer skal møtes gjennom økt internasjonalt samarbeid innenfor sivil krisehåndtering. Regjeringen vil arbeide aktivt for at de internasjonale aspekter ved samfunnssikkerhetsarbeidet fortsatt får en fremtredende plass i årene som kommer.

Det vises for øvrig til omtalen i vedlegg 1.

1.7 Krisehåndtering på strategisk nivå

1.7.1 Innledning

Evalueringsutvalget påpeker på s. 170 i rapporten at Norge har gode beredskapsplaner og systemer for å håndtere katastrofer innenlands og i nære havområder. Utvalget mener derfor at det er viktig at et planverk for håndtering av katastrofer i utlandet bygger på det nasjonale systemet slik at det samlede planverk kan vedlikeholdes, trenes og iverksettes enhetlig.

Den teknologiske, økonomiske og sosiale utviklingen har ført til en mer integrert verden. Hendelser som i første omgang rammer et annet sted i verden vil fort kunne få konsekvenser som må håndteres på nasjonalt nivå. Hendelser i Norge eller i våre nære havområder vil på den annen side kunne ha mange internasjonale dimensjoner. På denne bakgrunn mener Regjeringen at det er viktig å ha en felles overordnet struktur for hvordan kriser håndteres av norske myndigheter, uavhengig av om den aktuelle hendelsen primært gjelder norsk territorium eller om krisen finner sted i utlandet.

Evalueringsutvalgets forslag bygger videre på de sentrale prinsippene for krisehåndtering nasjonalt. Når det gjelder anbefalinger om ny organisering av krisehåndteringen, har utvalget konsentrert seg om hendelser som finner sted i utlandet. Regjeringen mener imidlertid at flere av anbefalingene fra utvalget også har klar overføringsverdi for håndtering av kriser innenlands. Dette gjelder for eksempel betydningen av å skille mellom det strategiske og operasjonelle nivå i krisehåndteringsorganisasjonen. Regjeringen anser derfor forslagene fra utvalget som et viktig bidrag for også å styrke den nasjonale krisehåndteringen.

Det vil i dette kapittelet bli redegjort for tiltak for å styrke kriseledelsen på strategisk nivå. Siktemålet er å bygge et fleksibelt apparat som har evne til å møte en rekke krisesituasjoner på meget kort varsel. Det er gitt en kortfattet oversikt over nasjonale systemer for operativ krisehåndtering i Vedlegg 1, herunder politiets, hovedredningssentralenes og lokale redningssentralers koordinerende rolle i redningsaksjoner.

I norsk krisehåndtering skilles det mellom å redde liv og helse (redningstjeneste) og ordninger for å håndtere hendelser der materielle verdier og samfunnets funksjonsdyktighet er i fare. Når det gjelder krisehåndteringssystemer for å redde liv og helse, er vår nasjonale redningsberedskap nylig gjennomgått (NOU 2001:31 Når ulykken er ute). Regjeringen legger til grunn at med de tilpasninger som ble omtalt i St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet har vi et velfungerende krisehåndteringssystem på operativt nivå. Nødetatene har gode samarbeidsrutiner for samarbeid på skadested, og den statlige forsterkningsressursen Sivilforsvaret er omorganisert og styrket for å kunne bistå ved store og sammensatte hendelser. Tiltak for å styrke operativ krisehåndtering for kriser i utlandet er omtalt i kapittel 6.

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 39 (2003-2004) Samfunnssikkerhet og sivilt militært samarbeid, jf. Innst. S. nr. 49 (2004-2005) fattet Stortinget 30. november 2004 følgende anmodningsvedtak (Anmodningsvedtak nr. 71.):

"Stortinget ber Regjeringen utrede spørsmålet om en sentral krisehåndteringsenhet som ved kriser skal ha koordineringsansvar av departementet og etater som må være operative i beredskapsarbeidet, og komme tilbake til Stortinget med saken på egnet måte."

I Innst. S. nr. 49 (2004-2005) viser komiteen til at det overordnede styringsansvaret er blitt omorganisert i flere land, samt at Sårbarhetsutvalget foreslo et overordnet departement, et Innenriksdepartement. Flertallet i komiteen uttaler:

"Flertallet vil likevel peke på at øvelser har vist at ulike etater har ulike meninger om hvilken etat som har det overordnede ansvar for den oppståtte krisesituasjonen. At det kan oppstå slike uoverensstemmelser, er ikke vanskelig å forestille seg. Kriser kan ha et svært komplekst innhold som parallelt kan berøre flere offentlige etater med ulike rapporteringsrutiner. Flertallet viser til at krisesituasjoner av natur er tidskritiske med tanke på å redde menneskeliv og unngå materiell skade. Flertallet vil derfor at de overordnede organisatoriske løsningene ikke skal være til hinder for rask og effektiv ledelseshåndtering når en krise oppstår.

Flertallet mener derfor at organisatoriske uoverensstemmelser skal løses ved at det etableres en krisehåndteringsenhet som delegerer og fordeler ansvar i tråd med krisesituasjonens innhold. Krisehåndteringsenheten vil altså ha som oppgave ta ledelsen over krisesituasjonen for å klargjøre hvilke etater som skal bistå med ressurser for å redusere og forebygge effekten av krisesituasjonen, da det ikke forventes at krisehåndteringsenheten vil ha selvstendige ressurser i en slik grad at ansvarsprinsippet kan fravikes. På dette punkt stiller flertallet seg undrende til om de prinsipper som foreslås i Stortingsmeldingen, er gode nok for meldingens overordnede formål. Som det pekes på i Innst. S. nr. 9 (2002-2003), jf. St. meld. nr. 17 (2001-2002), vil Regjeringen gi sin støtte til en rekke andre organisatoriske grep, heller enn et overordnet departement. Flertallet vil derfor igjen understreke, som det står i Innst. S. nr. 9 (2002-2003), jf. St. meld. nr. 17 (2001-2002), at det " i dagens situasjon og med framtidens trusselbilde er nødvendig å gi det videre samfunnssikkerhetsarbeidet en enda klarere prioritering innenfor en spesifikk og strukturert ramme.

Flertallet vil også derfor understreke at et flertall i Innst. S. nr. 9 (2002-2003), jf. St. meld. nr. 17 (2001-2002), ba Regjeringen legge frem forslag om en sentral krisehåndteringsenhet som ved kriser skal ha koordineringsansvar av departement og etater som må være operative i beredskapsarbeidet. Flertallet kan ikke se at St.meld. nr. 39 (2003-2004) innfrir dette ønsket."

Forslaget om en nasjonal krisehåndteringsenhet har sin bakgrunn i forslag fra Sårbarhetsutvalget (NOU 2000:24 Et sårbart samfunn). Utvalget anbefalte blant annet at ansvaret for å forberede og gjennomføre samordning av krise- og konsekvenshåndtering mellom departementer så langt som mulig burde legges til ett departement med sikkerhet og beredskap som hovedområde. Et slikt departement må ha god kapasitet og nødvendig kompetanse til å kunne lede koordineringen av myndighetenes håndtering i et bredt spekter av mulige krisesituasjoner.

Sårbarhetsutvalget foreslo videre at departementet burde etablere en egen enhet for å tilrettelegge for og forberede en god håndtering av ulike krisesituasjoner. Denne enheten burde plasseres i et fast lokale med oppdatert teknisk utstyr. Enheten burde ha en fast kjerne med spesialister på krisehåndtering og koordinering. Ved behov burde enheten forsterkes med utpekte representanter fra relevante departementer.

Tiltak for styrket krisehåndtering på strategisk nivå

Regjeringen har vurdert tiltak for å styrke krisehåndteringen på strategisk nivå og vil basere fremtidig strategisk krisehåndtering på tre hovedelementer:

• – forsterket krisekoordinering gjennom opprettelsen av Regjeringens kriseråd.

• – presisering og klargjøring av ansvaret for krisestyring i lederdepartementet (det departementet som er mest berørt av krisen).

• – etablering av ny krisestøtteenhet som skal bidra med støttefunksjoner til lederdepartementet og Regjeringens kriseråd i deres krisehåndtering.

Evalueringsutvalget har i sin rapport foreslått at det ved kriser i utlandet skal etableres en krisehåndteringsorganisasjon som skal ivareta den politiske og strategiske ledelsen av krisehåndteringsarbeidet. Utvalget foreslår at det strategiske ansvaret plasseres hos en gruppe bestående av utenriksråden og departementsrådene i Justisdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet som kjerne. Det foreslås at strategisk ledelse knytter til seg andre departementsråder etter behov, og at regjeringsråden møter enten fast eller som observatør.

Evalueringsutvalget foreslår at strategisk ledelse i normalsituasjonen ledes av departementsråden i Justisdepartementet som har ansvaret for det samlede planverk, forberedelser og så videre. I katastrofesituasjonen vil det være naturlig at departementsråden i det departementet som eier krisen leder gruppen i henhold til ansvarsprinsippet.

Evalueringsutvalget foreslår at strategisk ledelse bør ha en rådgivningsgruppe som håndterer all informasjon fra operativt til strategisk nivå samt legger til rette for berørte statsråders involvering og mediehåndtering.

Utvalget har ikke vurdert nærmere hvordan det konstitusjonelle ansvaret vil legge føringer for den strategiske ledelse, men antar at statsrådene har ansvaret for den virksomhet som ligger under eget ansvarsområde. Utvalget forutsetter at dette klarlegges av myndighetene når det skal tas endelig stilling til beredskapsplanen.

Regjeringen deler evalueringsutvalgets vurderinger om behovet for et helhetlig konsept for krisehåndtering på strategisk nivå. Regjeringen er opptatt av at et slikt konsept må ta utgangspunkt i gjeldende prinsipper for krisehåndtering (ansvarsprinsippet, nærhetsprinsippet og likhetsprinsippet), og at det ikke går på tvers av etablerte velfungerende beredskapsordninger på lokalt, regionalt og sentralt nivå.

Evalueringsutvalgets forslag harmonerer godt med den tankegang som har ligget til grunn når det i tidligere krisesituasjoner er satt ned en departementsrådsgruppe for å koordinere virksomheten til berørte departementer. Dette ble for eksempel gjort etter terroranslagene i USA 11. september 2001 og i forbindelse med arbeidet under Irak-krigen.

Regjeringen vil nå gjøre dette til en fast ordning ved å etablere Regjeringens kriseråd, som vil utgjøre en felles struktur for kriser innenlands og kriser i utlandet. Rådet vil være det øverste koordineringsorganet på embetsnivå i krisehåndteringsorganisasjonen.

Regjeringen er opptatt av at krisehåndteringskonseptet skal være tilpasset forskjellige typer krisesituasjoner og scenarier. Hensikten er å sette ansvarlige departementer best mulig i stand til å utføre de oppgaver og funksjoner som kreves på strategisk nivå i en krisesitua­sjon.

Regjeringens kriseråd

I mindre alvorlige krisesituasjoner vil samordningen mellom departementene kunne ivaretas av lederdepartementet alene, jf. meldingens punkt 7.4. I mer komplekse krisesituasjoner er det imidlertid behov for styrket koordinering mellom departementene. I slike situasjoner trer Regjeringens kriseråd i funksjon.

Regjeringens kriseråd består av følgende faste medlemmer:

• – regjeringsråden ved Statsministerens kontor

• – departementsråden i Justisdepartementet

• – departementsråden i Forsvarsdepartementet

• – departementsråden i Helse- og omsorgsdepartementet

• – utenriksråden i Utenriksdepartementet.

I tillegg skal rådet i lys av den aktuelle krisen utvides med den eller de departementsrådene som er berørt av den aktuelle krisen. Ved behov vil også lederen av krisestøtteenheten og ledere fra berørte etater, lokale myndigheter mv. møte i rådet.

De faste medlemmene av rådet er den øverste ledelse på embetsnivå i de departementene som oftest vil være direkte berørt av en krisesituasjon og som har ansvar for de viktigste redningsressursene. Ettersom deltakerne er de administrative topplederne i de berørte departementene og etatssjefer har de alle nødvendige fullmakter slik at beslutningene kan fattes raskt og uten unødige mellomledd.

Kombinasjonen av faste medlemmer på den ene siden og muligheten for utvidelse av kriserådet på den annen side skal ivareta flere hensyn. Ved å gi kriserådet en fast kjerne av medlemmer, sikrer en erfaringsoverføring fra håndtering av tidligere krisesituasjoner. De medlemmene av rådet som ikke selv er direkte berørt av den aktuelle krisen, vil få en viktig funksjon som rådgivere i forhold til strategiske beslutninger. Ved at rådet kan utvides med berørte departementer, etater og myndigheter etter behov, sikres det samtidig at sammensetningen av staben til enhver tid kan tilpasses den aktuelle krisesituasjonen.

Alle departementsrådene kan ta initiativ til innkalling av Regjeringens kriseråd. Ut fra et føre-var-prinsipp skal terskelen for å kalle inn kriserådet være lav. Departementsråden fra lederdepartementet leder Regjeringens kriseråd.

Hvis lederdepartement ikke er klarlagt, ledes møtene inntil videre av Justisdepartementet, som også har et ansvar for å ta initiativ til å innkalle dersom dette ikke gjøres av andre.

Regjeringens kriseråd vil være det overordnede administrative koordineringsorganet dersom krisen er av en slik karakter at flere departementer er involvert og det er behov for en omfattende koordinering.

Hovedoppgaven for Regjeringens kriseråd er å sørge for strategisk koordinering. Dette omfatter bl.a. å vurdere spørsmålet om lederdepartement, sikre god koordinering av tiltak som iverksettes av ulike departementer og etater, og sikre at informasjon til media, publikum og andre fremstår som koordinert fra myndighetenes side.

Opprettelsen av Regjeringens kriseråd endrer ikke Regjeringens overordnede ansvar og den funksjonen regjeringskonferanser har som forum for politiske drøftelser. Regjeringens kriseråd skal i denne forbindelse tilrettelegge for at spørsmål som krever politisk avklaring raskt legges frem for berørte statsråder eller Regjeringen for drøftelse.

Lederdepartementet, med bistand fra krisestøtteenheten, vil ha sekretariatsfunksjonen for Regjeringens kriseråd. I dette ligger blant annet et ansvar for å utarbeide oppdaterte situasjonsrapporter, analyser av situasjonen og løpende strategi for håndtering av informasjon til media og publikum.

Lederdepartementets krisestyring

En følge av ansvarsprinsippet er at det departement som er mest berørt av krisen får et hovedansvar for å koordinere håndteringen av krisen, herunder samordne krisestyringen på departementsnivå. Det er viktig å understreke at utpeking av et lederdepartement ikke medfører endringer i det konstitusjonelle ansvarsforhold, og at alle departementer beholder ansvaret for sine respektive saksområder.

Valg av lederdepartement er basert på ansvarsprinsippet. Følgende kriterier legges til grunn:

• – krisens karakter. Det vil ofte være en klar sammenheng mellom hendelsene og et departements ansvarsområde i en normalsituasjon.

• – hvilket departement som har best tilgang til informasjon om krisen

• – hvilke departementer som har virkemidler for å håndtere krisen.

I mange tilfeller vil det være opplagt hvilket departement som må ha rollen som lederdepartement. For eksempel vil Utenriksdepartementet i kraft av ansvarsprinsippet i utgangspunktet være lederdepartement for kriser som berører nordmenn i utlandet, tilsvarende vil Landbruks- og matdepartementet være lederdepartement i kriser som gjelder dyresykdommer, mens Helse- og omsorgsdepartementet vil være lederdepartement i kriser som gjelder epidemier/pandemier.

Ved usikkerhet om hvilket departement som er ansvarlig for å samordne, vil statsministeren i samråd med berørte statsråder utpeke lederdepartement etter tilrådning fra Regjeringens kriseråd.

For å etablere planer for å møte ulike krisescenarier og for å kunne gjennomføre relevante øvelser, bør en imidlertid så langt som mulig på forhånd søke å avklare hvilke departementer som må være forberedt på å ta ansvaret som lederdepartement i ulike krisescenarier. Dette er viktig blant annet for å unngå å miste verdifull tid i den tidlige fasen av krisehåndteringen.

Regjeringen vil gjennom øvelser og tilsyn legge vekt på å avdekke eventuelle uklarheter om hvilket departement som skal være lederdepartement i ulike krise­situasjoner, slik at dette kan klargjøres for alle aktører som vil være sentrale i den aktuelle krisesituasjonen.

Ansvarsprinsippet innebærer at statsrådenes konstitusjonelle ansvar videreføres også i krisesituasjoner.

Dette innebærer at alle departementer har ansvar for å planlegge, forberede og øve for å håndtere kriser og katastrofer som kan oppstå under deres ansvarsområde. At departementene har et ansvar for å håndtere kriser innenfor eget ansvarsområde, innebærer ikke at den operative håndteringen av akutte kriser skal skje på departementsnivå. Departementenes hovedfunksjon i det daglige er å være sekretariat for den politiske ledelsen, og det er viktig at departementene i krisesituasjoner ikke overtar oppgaver som best kan utføres av de operative nivåene underlagt departementet. Utgangspunktet er at kriser skal håndteres på lavest mulig nivå (nærhetsprinsippet). For eksempel innehar nødetatene brann, helse og politi og redningstjenesten alle nødvendige fullmakter for å iverksette akutte tiltak når liv og helse er truet. Koordineringen mellom disse er på operativt nivå ivaretatt gjennom etablering av lokale redningssentraler og hovedredningssentralene.

Utenriksdepartementet kommer i en særstilling fordi departementet har operativt ansvar for utenriksstasjonene, som vil måtte ha ansvaret for iverksettelse av tiltak for å bistå norske borgere i en krisesituasjon i utlandet, særlig i krisens første fase. Når et departement unntaksvis ikke har delegert operative oppgaver videre til en underliggende virksomhet, er det, som evalueringsutvalget peker på, viktig å ha en særskilt bevissthet knyttet til å skille strategiske og operative ledelsesfunksjoner. Når departementet skal bygge opp en kriseorganisasjon, må begge disse funksjonene ivaretas. De spesielle utfordringene som knytter seg til håndtering av kriser i utlandet er nærmere omtalt i meldingens kapittel 5 og 6.

I alvorlige krisesituasjoner vil det kunne være behov for at det treffes strategiske beslutninger på departementsnivå. Det kan for eksempel være behov for å gi oppdrag til underliggende etater for å sikre en helhetlig og samordnet krisehåndtering. Det kan også oppstå behov for koordinering av tiltak og ressursinnsats fra flere departementer.

Hvert enkelt departement må være forberedt på å ta rollen som lederdepartement på vegne av sentralforvaltningen i en krisesituasjon. I komplekse krisesituasjoner som krever utstrakt koordinering, gjøres dette i nær dialog med Regjeringens kriseråd.

I en krisesituasjon skal lederdepartementet:

• – utarbeide overordnede situasjonsrapporter, blant annet på bakgrunn av informasjon fra andre departementer, rapporter fra operative virksomheter, mediebildet mv.

• – identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå.

• – påse at nødvendige tiltak innenfor eget ansvarsområde blir iverksatt, og ivareta nødvendig koordinering med andre departementer og etater.

• – sørge for at det blir gitt koordinert informasjon til media og befolkningen.

For å kunne ivareta disse funksjonene i en krisesituasjon skal lederdepartementet kunne hente bistand fra en ny krisestøtteenhet, jf. meldingens punkt 7.5. Hvert enkelt departement har imidlertid et selvstendig ansvar for å utarbeide planer som sikrer at disse funksjonene kan ivaretas.

Erfaringsmessig vil mye av pågangen fra media i krisesituasjoner være rettet mot statsråden og departementet. Dette gjelder også selv om krisen i det alt vesentlige håndteres på et lavere nivå. Dette stiller store krav til departementets evne til å formidle informasjon om håndteringen av krisesituasjonen. Informasjonsberedskap er derfor omtalt særskilt i punkt 7.6.

Etablering av en krisestøtteenhet

Som nevnt ovenfor har Stortinget bedt Regjeringen om å utrede spørsmålet om en sentral krisehåndteringsenhet som ved kriser skal ha koordineringsansvar av departementet og etater som må være operative i beredskapsarbeidet, jf. anmodningsvedtak nr. 71 datert 30. november 2004.

I punkt 7.4 og punkt 7.3 er det redegjort for henholdsvis lederdepartementets ansvar for håndtering av kriser og for opprettelsen av Regjeringens kriseråd. Det fremgår her at Regjeringens krisesråd vil være det overordnede strategiske koordineringsorganet i krisesituasjoner som er av en slik karakter at det er behov for omfattende koordinering mellom flere departementer og etater.

I lys av erfaringene etter flodbølgekatastrofen har Utenriksdepartementet besluttet å bygge ut sin kriseorganisasjon. Justisdepartementet og enkelte andre departementer har også særlig tilrettelagte lokaler, sambandsløsninger mv. Justisdepartementet vil oppgradere sine krisehåndteringslokaler, teknisk infrastruktur og samband. Forsvarsdepartementet vedlikeholder og øver relevant planverk og beredskap. I tillegg er det etablert særlig tilrettelagte sambandsløsninger, stabspersonell for krisehåndtering og eget situasjonsrom. Departementet kan også benytte seg av Forsvarsstabens døgnbemannede situasjonssenter som i nytt ledelsesbygg på Akershus vil gi en betydelig forbedret evne til håndtering av sikkerhetspolitiske kriser. De ulike løsningene ivaretar imidlertid primært de enkelte departementenes egne behov. Et kost-nytte-perspektiv tilsier at departementer som sjelden vil være lederdepartement, ikke hver for seg bør investere i spesialtilpassede situasjonsrom og avansert teknisk ustyr mv.

Det er derfor ønskelig å bygge ut egen infrastruktur for å sikre at lederdepartementet og Regjeringens kriseråd har forberedte og tilrettelagte ordninger som kan understøtte lederdepartementet og de samordningstiltak som må iverksettes for at kriser skal kunne håndteres på en god måte.

Regjeringen vil derfor opprette en sentral krisestøtteenhet som har som oppgave å understøtte departementsfellesskapet og spesielt lederdepartementet under kriser.

Funksjoner som skal legges til en krisestøtteenhet

Krisestøtteenheten vil få ansvar for egne krisehåndteringslokaler som skal etableres i tilknytning til regjeringskvartalet. I krisesituasjoner skal disse lokalene kunne brukes som stabslokaler av lederdepartementer som ikke selv disponerer egnede beredskapsrom for å kunne håndtere den aktuelle krisen. Det vil også være aktuelt å bruke krisehåndteringslokalene i situasjoner hvor det er behov for å samordne virksomheten til flere departementer under kriser.

Bruk av krisestøtteenhetens lokaler skal imidlertid ikke være en forutsetning for å få støtte fra enheten. Krisestøtteenheten skal også være forberedt på å kunne bistå departementene med løpende rådgivning, utarbeidelse av situasjonsrapporter, informasjonsbehandling, tilrettelegging av beslutningsgrunnlag, loggføring, teknisk ekspertise mv. i de tilfellene hvor krisen håndteres fra lederdepartementets egne krisehåndteringslokaler.

Opprettelsen av en krisestøtteenhet vil ikke innebære en endring av ansvarsprinsippet siden støtteenheten ikke overtar ansvar og oppgaver som tilligger det ordinære sektoransvar/linjeansvar. Enheten skal øke de ressursene departementene kan trekke på i krisesituasjoner. For eksempel skal enheten kunne bidra til at departementene har et oppdatert og likt situasjonsbilde ved å legge til rette for at departementene kan motta, behandle og sende ut store mengder informasjon under kriser.

Enheten skal kunne tilby departementene fellesressurser som departementene kan trekke på i krisesituasjoner som for eksempel mobilt teknisk utstyr, felles elektronisk loggføringssystem og telefonlinjekapasitet. Enheten skal kunne inngå avtaler på vegne av departementsfellesskapet i den grad det kan være aktuelt å kjøpe tjenester fra eksterne aktører.

Enheten må ha en generell oversikt over aktuelle beredskapsplaner og nasjonale og internasjonale ressurser (materiell, innsatspersonell og annen ekspertise i krisehåndtering) relatert til de ulike hendelser som kan tenkes å oppstå. Enheten skal kunne motta og videreformidle varsel fra aktuelle beredskapsetater om krisesituasjoner. Ved kriser og katastrofer må enheten umiddelbart forberede seg på å bistå lederdepartementet og eventuelt Regjeringens kriseråd.

Gjennom et samarbeid med blant annet hovedredningssentralene skal enheten ha oversikt over de ressurser frivillige sektor kan stille til disposisjon i en krisesituasjon. Dette skal sees i sammenheng med det pågående arbeidet med å utvikle et nasjonalt register for rednings- og beredskapsressurser. Det er viktig at enheten i nært samarbeid med virksomheter som for eksempel hovedredningssentralene og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, bearbeider tidligere hendelser med sikte på å dra nytte av erfaringene.

Enheten skal også kunne legge til rette for et godt medie- og informasjonsarbeid som en integrert del av krisehåndteringen. Det vises i denne sammenhengen til punkt 7.6 om overføring av ansvar som i dag er tillagt Kriseinfo.

I tillegg til å yte bistand til departementene i akutte krisesituasjoner, legges det opp til at krisestøtteenheten skal ha oppgaver knyttet til det løpende beredskapsarbeidet i Justisdepartementet, for eksempel gjennom å gi råd om utvikling av planverk og ved å bistå departementene med å tilrettelegge for øvelser. Dette må skje i nært samarbeid med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Nærmere om organisering av krisestøtteenheten

Å finne en hensiktsmessig plassering av krisestøtteenheten innenfor den etablerte beredskapsorganisasjon er viktig. Et alternativ som har vært vurdert har vært å legge krisestøtteenheten under Statsministerens kontor. Det er imidlertid flere grunner til at Regjeringen ikke har valgt denne løsningen. For det første vil enheten mangle tilknytning til et bredere fagmiljø dersom den legges til Statsministerens kontor. Hovedfunksjonen til Statsministerens kontor er å bistå statsministeren i å lede og samordne Regjeringens arbeid, forberede, gjennomføre og følge opp statsrådenes møter hos Kongen, sørge for den formelle kontakten mellom Regjeringen og Stortinget og bistå statsministeren i hans internasjonale arbeid.

For det andre vil det kunne oppstå uklare ansvarsforhold mellom statsministeren og justisministeren dersom enheten legges til Statsministerens kontor. En sentral del av krisestøtteenhetens oppgaver i det daglige vil være å ta del i det løpende beredskapsarbeidet i Justisdepartementet, herunder deltakelse i øvelser og råd om utvikling av planverk. Dette er viktig blant annet for å sikre at rutinene for samhandling mellom departementene og krisestøtteenheten er innarbeidet når krisesituasjoner inntreffer. I slike alvorlige krisesituasjoner vil det være et stort press på Statsministerens kontor når det gjelder bistand til statsministeren og Regjeringen, herunder kontakt mot Stortinget, og det er viktig at kontorets ressurser kan ivareta disse oppgavene. I alvorlige krisesituasjoner vil den nødvendige tilknytningen til Statsministerens kontor ivaretas gjennom at regjeringsråden er fast medlem av Regjeringens kriseråd.

Justisdepartementet har et ansvar for hovedtyngden av rednings- og beredskapsressursene og vil i de fleste nasjonale krisesituasjoner ha en sentral rolle. Justisdepartementet har et særskilt ansvar for samordning og tilsyn på samfunnssikkerhetsområdet og har en pådriverrolle overfor departementene i det daglige beredskapsarbeidet. Dette gjøres ved å gi råd om utvikling av planverk og ved å bistå departementene i å tilrettelegge for øvelser, herunder øvelser på tvers av departementsgrensene. Justisdepartementet innhenter også rapporter og gjennomfører tilsyn med departementenes beredskapsarbeid. Krisestøtteenheten vil derfor bli lagt til Justisdepartementet.

Etablering av en slik støtteenhet endrer ikke det enkelte departements ansvar for egne beredskapsforberedelser, men gir Justisdepartementet et særlig ansvar for å understøtte andre departementer når disse står overfor kriser.

Det legges opp til et nært samarbeid med Forsvarsdepartementets krisehåndteringsenhet. Dette samarbeidet kan blant annet omfatte informasjonsutveksling, rutiner for oppbygning av situasjonsbilde på strategisk nivå, løpende konsultasjoner og rådgivning i forbindelse med situasjonsanalyser, løpende koordinering av tiltak og samarbeid om utvikling av utdanningstilbud for relevant personell.

Enheten skal være døgnkontinuerlig tilgjengelig.

Det er en rekke offentlige etater som i dag har en døgnkontinuerlig vaktordning og situasjonsovervåking, f.eks. Utenriksdepartementet, Forsvaret og hovedredningssentralene. En ytterligere samordning av slik situasjonsovervåking vil bli gjennomgått i tilknytning til etableringen av krisestøtteenheten.

Det tas i utgangspunktet sikte på at krisestøtteenheten til daglig skal bestå av et mindre antall heltidsansatte medarbeidere. Det er viktig å etablere ordninger som sikrer at personellet til enhver tid har den nødvendige relevante og praktiske erfaring. I tillegg skal enheten i krisesituasjoner kunne utvides med forhåndsutpekt personell fra andre departementer og eventuelt direktorater, slik at enheten over et lengre tidsrom skal kunne støtte opp under krisehåndteringen i lederdepartementet og Regjeringens kriseråd. Dette skal sikre at det dras nytte av ulike fagmiljøers kunnskap og erfaringer.

Når det gjelder tilbudet av tekniske støttetjenester til departementene, legges det opp til at krisestøtteenheten skal ha et nært samarbeid med Statens forvaltningstjeneste, som blant annet har ansvaret for 24-timers drift i regjeringskvartalet og Regjeringens nettsider (ODIN). Andre viktige samarbeidspartnere vil for eksempel være Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO).

Informasjonsberedskap

Ansvarsprinsippet innebærer at hvert enkelt departement har ansvar for god informasjonsberedskap innenfor eget fagområde og for å stille krav til underliggende etater basert på den statlige informasjonspolitikken.

Tidligere Statens informasjonstjeneste og Statskonsult har, med støtte fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, hatt som oppgave å være forvaltningens kompetansesenter og rådgiver på området risiko- og krisekommunikasjon. Statskonsult ble omdannet til aksjeselskap fra 1. januar 2004. Moderniseringsdepartementet har inngått avtaler med Statskonsult om ivaretakelse av oppgaver innenfor risiko- og krisekommunikasjon for 2004 og 2005.

I St.meld. nr. 39 (2003-2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid, ble det gitt uttrykk for at Regjeringen ville vektlegge arbeidet med informasjonsberedskap som en integrert del av arbeidet med sikkerhet og beredskap, og at informasjonsberedskap og informasjonshåndtering skal inngå som en integrert del av samfunnssikkerhetsarbeidet i regi av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

For å sikre en best mulig håndtering av nye informasjonsutfordringer på sentralt nivå, ble det i St.meld. nr. 39 (2003-2004) varslet at det ville bli tatt initiativ til en gjennomgang av gjeldende instrukser, herunder instruksen om Regjeringens kriseinformasjonsenhet.

Nærmere om Regjeringens kriseinformasjonsenhet

Anmodningsvedtak nr. 74

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 39 (2003-2004), jf. Innst. S. nr. 49 (2004-2005), fattet Stortinget 30. november 2004 følgende anmodningsvedtak:

"Stortinget ber Regjeringen iverksette en evaluering av Kriseinfo (Regjeringens kriseinformasjonsenhet). "

Regjeringens kriseinformasjonsenhet (Kriseinfo) ble opprettet i 1989 og er en forsterkningsstyrke for å bistå sentralforvaltningen med informasjonshåndtering ved større kriser og hendelser i fredstid (opprettet som en følge av evalueringen av Tsjernobyl-ulykken).

Kriseinfo er primært en forsterkningsstyrke for departementene, men kan etter anmodning fra det ansvarlige fagdepartement også bistå andre statlige etater. Det vil alltid være opp til fagansvarlig departement å vurdere om det er ønskelig å rekvirere støtte fra Kriseinfo. Enheten består av informasjonssjefer fra ti ulike departementer.

Kriseinformasjonsenheten har selv tatt en rolle som pådriver for å øke bevisstheten om kriseberedskapsplanlegging og relevante direktorater.

Sekretariatsfunksjonen har ligget i Statskonsult, men ble våren 2005 flyttet til Moderniseringsdepartementet. Sekretariatet har blant annet hatt ansvar for å sørge for tilretteleggelse for møter, studiebesøk mv.

Med unntak av håndteringen av flodbølgekatastrofen i årsskiftet 2004/2005 har ikke Kriseinfos forsterkningsstyrke vært i aktiv tjeneste siden 1995.

Vurderinger av informasjonsberedskapen i departementene

Som det er redegjort for i St.meld. nr. 39 (2003-2004), viser Statskonsults kartlegginger at departementenes informasjonsenheter har blitt betydelig styrket når det gjelder antall ansatte og kompetanse i de senere år.

Statskonsults rapport om departementenes informasjonsberedskap i 2004 ble publisert i mars 2005 (Rapport 2005:3 Statskonsult). Konklusjonene i rapporten er i tråd med konklusjonene om statlig informasjonsberedskap i St.meld. nr. 39 (2003-2004).

Alle 15 departementer som deltok i undersøkelsen har planer for kriseinformasjon. Undersøkelsen viser imidlertid også at det er behov for ytterligere tiltak for å forbedre krisekommunikasjonsberedskapen. Statskonsult anbefaler departementene å gjennomføre regelmessige scenariegjennomganger og risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS). Statskonsult anbefaler videre at koordinering av oppgavefordeling/samarbeid/eierskap mellom departementene i forkant av kriser på basis av krisescenarier som blir vektlagt i ROS eller scenariegjennomgang, styrkes. Det anbefales at det arrangeres årlige eller halvårlige øvelser i krisekommunikasjon og generell beredskap og at flere departementer øver sammen.

Evalueringsutvalget har i sin rapport påpekt svakheter ved Utenriksdepartementets system for kriseinformasjon, jf. kapittel 7 om Medie- og informasjonshåndtering i utvalgets rapport. Utvalget påpeker at Kriseinfo ikke ble utnyttet i tråd med instruksen, blant annet fordi medlemmene de første dagene ble satt til å svare på telefoner til de pårørende.

Håndtering av medier og informasjon til publikum er blitt et stadig viktigere element i myndighetenes krisehåndtering og krever stor profesjonalitet. Regjeringen ønsker å se informasjon og kommunikasjon som en integrert del av beredskapsarbeidet i staten. For å styrke dette arbeidet vil Regjeringen flytte ansvaret for kompetanseutvikling og rådgivning innen informasjonsberedskap fra Moderniseringsdepartementet og Statskonsult til Justisdepartementet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Etter Regjeringens vurdering er ikke Kriseinfo lengre en hensiktsmessig måte å organisere forsterkingsarbeidet for departementene på. En svakhet ved Kriseinfo har dessuten vært at enheten bare omfatter 10 av 17 departementer. Regjeringen mener derfor at det ikke lenger er hensiktsmessig å opprettholde en atskilt forsterkningsenhet for kriseinformasjon i den formen som Kriseinfo har. For å styrke informasjonsberedskapen skal departementenes ansvar for god informasjonsberedskap i det enkelte departement tydeliggjøres og kompetansen i det enkelte departement videreutvikles.

Regjeringen vil derfor basere arbeidet med informasjonsberedskapen i departementene på følgende elementer:

• – Alle departementer må være forberedt på å kunne ta rollen som lederdepartement i en krisesituasjon innenfor sitt ansvarsområde. De må også være forberedt på å kunne ivareta sekretariatsfunksjonen for Regjeringens kriseråd, herunder å legge til rette for en løpende strategi for koordinert informasjon til media og publikum. Som et ledd i dette arbeidet må departementene gjennomgå sine planer for kommunikasjonsberedskap. Hvert enkelt departement må blant annet vurdere hvordan departementet kan forsterke sin egen informasjonsstab i en krisesituasjon gjennom forhåndsutpekt personell. Dette kan skje gjennom forsterkninger fra fagavdelinger i eget departement, fra underliggende etater eller fra andre departementer. Det må også stilles krav til gjennomføring av øvelser, evaluering av planverk og teknisk beredskap. Dette må gjøres på samme måte som for det øvrige beredskapsplanverket.

• – Beredskapsarbeid skal inngå som et jevnlig tema på de faste møtene mellom informasjonssjefer og informasjonsmedarbeidere i departementene. Dette nettverket vil dermed bli et nettverk for kompetanseheving og erfaringsoverføring på krisekommunikasjon.

• – Krisestøtteenheten som er lagt til Justisdepartementet vil styrke Justisdepartementets pådriverrolle overfor departementene i beredskapsarbeidet. Enheten skal også kunne bistå departementene med informasjonsberedskap. Krisestøtteenheten skal videre ha ansvar for å bistå øvrige departementer med teknisk utstyr og felles IKT-verktøy til bruk i en krisesituasjon, herunder mobilt kommunikasjonsutstyr.

• – En god informasjonsberedskap er avhengig av pålitelige og felles kommunikasjonsverktøy. Behovet for oppgradering av fellestjenester vil bli gjennomgått.

• – Det ansvaret Moderniseringsdepartementet har for informasjonsberedskap, som utføres av Statskonsult, overføres til Justisdepartementet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Tilsyn og øvelser

Justisdepartementet er gjennom kgl.res. 16. september 1994 gitt et samordningsansvar på beredskapssektoren. For å bidra til ivaretakelsen av dette ansvaret ble det ved kgl.res. 3. november 2000 fastsatt en instruks om innføring av internkontroll og systemrettet tilsyn med det sivile beredskapsarbeidet i departementene.

Det enkelte departement er ansvarlig for egne beredskapsforberedelser for kriser og katastrofer i fred, sikkerhetspolitiske kriser og krig. Justisdepartementets tilsynsrolle rokker ikke ved dette prinsippet.

Departementene skal med to års mellomrom avgi rapport til Justisdepartementet om status for beredskapsarbeidet. Det er gjennomført slik rapportering i 2002 og 2004. Rapportene inngår som grunnlagsdokumentasjon for de tilsyn som gjennomføres og i det generelle samarbeidet mellom Justisdepartementet og øvrige departementer i beredskapsspørsmål.

Antallet tilsyn er fra 2005 trappet opp. Det skal nå gjennomføres seks tilsyn i året. I henhold til tilsynsplanen skal det gjennomføres tilsyn med Utenriksdepartementet i første halvdel av 2006.

Hver virksomhet, etat og departement er ansvarlig for å gjennomføre og finansiere øvelser innen eget fag- og ansvarsområde. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har som en hovedoppgave å bistå myndighetene med å øve beredskapsplaner og krisehåndteringssystemer.

Krisestøtteenheten skal delta aktivt i planlegging og gjennomføring av øvelser i departementene, slik at samspillet mellom departementene og krisestøtteenheten øves og rutinene for samhandling blir innarbeidet.

Det er i årene framover planlagt en rekke øvelser for sivile myndigheter. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har utviklet en rammeplan for sivile nasjonale beredskapsøvelser for perioden 2005-2008, hvor det legges opp til en årlig større nasjonal krisehåndteringsøvelse. Det avholdes jevnlig krisehåndteringsøvelser i NATO og andre internasjonale samarbeidsorganer, jf. St.meld. nr. 39 (2004-2005) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid. Hensikten med øvelsene er blant annet å øve konsultasjons- og beslutningsprosessen mellom nasjonene. Internasjonale krisehåndteringsøvelser kan også brukes som utgangspunkt for nasjonale øvelser.

1.8 Tiltak for pårørende og berørte

Pårørende etter flodbølgekatastrofen har hatt ulike behov for støtte og hjelp. Noen var selv blant de skadede, og har i tillegg hatt nærstående som har omkommet eller er savnet. Andre har opplevd katastrofen uten synlige skader, men har mistet noen av sine. Mange pårørende fulgte det hele fra Norge.

Katastrofen skjedde langt hjemmefra, og et høyt antall nordmenn var direkte eller indirekte berørt. Tilbake i Norge satt fortvilte pårørende lenge i uvisshet om hvordan det hadde gått med deres nærmeste.

I St.meld. nr. 37 (2004-2005) kapittel 8 redegjør Regjeringen for de erfaringer flodbølgekatastrofen har gitt og hvilke tiltak som er gjennomført med hensyn på støtte til overlevende og pårørende, både under - og i etterkant av katastrofen.

Det er viktig å få kunnskapsbaserte erfaringer fra arbeidet med flodbølgekatastrofen som grunnlag for håndtering av eventuelle fremtidige katastrofer. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) har derfor fått i oppdrag å utføre forskning knyttet til flodbølgekatastrofen. Forskningen vil omhandle følgende hovedtemaer:

• – stressbelastning, reaksjoner og tilpasning hos personer som har vært i katastrofeområde

• – innsatspersonell i katastrofeområdene

• – tamilske borgere som er direkte berørt og bosatt i Norge

• – Nasjonal Støttegruppe etter Flodbølgekatastrofen

• – fastlegenes oppfølging

• – de etterlatte i Norge.

Denne forskningen vil gi myndighetene kunnskap om hvordan en best mulig kan bistå personer som direkte eller indirekte er berørt av en katastrofe. Av særlig betydning er det å få mer kunnskap om hvordan en støttegruppe best mulig kan organiseres, hvilke oppgaver som er viktige og hvilken virkning og betydning den har for medlemmer, hjelpeprofesjoner og myndigheter.

Målet med forskningen som skal utføres ved NKVTS er å få kunnskap om antall personer som har hatt behov for bistand fra for eksempel psykisk helsevern, og om de har fått nødvendig hjelp. Det er også viktig å få kunnskap om hvordan fastlegene har fulgt opp berørte personer etter flodbølgekatastrofen. Erfaringsmessig vil enkelte ha behov for oppfølging fra helsetjenesten over lang tid.

1.9 Administrative og økonomiske konsekvenser

De forslag som det er redegjort for i denne meldingen innebærer økonomiske og administrative konsekvenser som må utredes nærmere. Det videre arbeidet krever til dels omfattende planlegging som nødvendigvis vil ta noe tid.

Forslagene kan medføre behov for investeringsmidler og driftsutgifter på om lag 40-60 mill. kroner. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag til tiltak og bevilgningsbehov i forbindelse med nysaldering av 2005-budsjettet og i forbindelse med St.prp. nr. 1 (2005-2006).

1.10 Komiteens behandling av saken

Som ledd i komiteens behandling av saken ble det 3. juni 2005 og 6. juni 2005 avholdt åpne høringer.

Tema for høringene var de forhold som fremkommer i St.meld. nr. 37 (2004-2005) med vedlegg og Justis- og politidepartementets høringsuttalelser.

Følgende deltok på den åpne høringen 3. juni 2005:

• – forsvarsminister Kristin Krohn Devold med bisitterne:

• • – statssekretær Bård Glad Pedersen

  • – ekspedisjonssjef Svein Efjestad

  • – kontreadmiral Jan Reksten

• – utenriksminister Jan Pettersen med bisitterne:

• • – statssekretær Sylvi Graham

  • – ass. utenriksråd Jørg W. Bronebakk

  • – avd.direktør Øystein Bø

• – Norges Røde Kors:

• • – generalsekretær Jonas Gahr Støre

  • – rådgiver Mina Gerhardsen

Følgende deltok på den åpne høringen 6. juni 2005:

• – statsminister Kjell Magne Bondevik med bisitterne:

• • – statssekretær Kari Husøy

  • – seniorrådgiver Malin Nossum

• – justisminister Odd Einar Dørum med bisitterne:

• • – departementsråd Hans Olav Østgård

  • – politidirektør Ingelin Killengreen

  • – direktør ved Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Jon A. Lea

• – helse- og omsorgsminister Ansgar Gabrielsen med bisitterne:

• • – departementsråd Anne Kari Lande Hasle

  • – direktør ved Sosial- og helsedirektoratet, Bjørn Inge Larsen

Leder for Evalueringsutvalget etter flodbølgekatastrofen i Sør-Asia, Jan Reinås, ble kontaktet av komiteen, men var forhindret fra å delta i høringen. Støttegruppen for pårørende og overlevende etter katastrofen ble også kontaktet, men ønsket ikke å delta.

Stenografiske referat fra høringene ligger som vedlegg til innstillingen.