I dokumentet fremmes følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede
konsekvensene av å la kommunale virksomheter omfattes av
det ordinære merverdiavgiftsregelverket, inkludert eventuelle
merkostnader for kommunal sektor."
Det vises til dokumentet for redegjørelse
for forslaget.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Marianne Aasen Agdestein, Alf E. Jakobsen, Rolf Terje Klungland,
Torgeir Micaelsen, lederen Reidar Sandal og Eirin Kristin Sund,
fra Fremskrittspartiet, Per Egil Evensen, Gjermund Hagesæter,
Jørund Rytman og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre,
Svein Flåtten, Peter Skovholt Gitmark og Jan Tore Sanner,
fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Heikki Holmås, fra
Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Per
Olaf Lundteigen, og fra Venstre, Lars Sponheim, viser til
at dokumentet er oversendt finansminister Kristin Halvorsen til
uttalelse. Hennes svarbrev av 19. juni 2007 følger
som vedlegg til denne innstillingen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og
Venstre, viser til at det i svarbrevet fra finansministeren er gjort
rede for bakgrunnen for dagens generelle momskompensasjonsordning
som ble innført fra 1. januar 2004. Flertallet viser
til at denne ordningen ble etablert med hensikt å fjerne
forskjellsbehandling mellom kommunal egenproduksjon og kjøp
fra merverdiavgiftspliktige aktører som merverdiavgiftssystemet
gir opphav til.
Flertallet påpeker at
den generelle kompensasjonsordningen innebærer at kommunene
blir kompensert for betalt inngående merverdiavgift på alle
innkjøpte varer og tjenester fra registrerte næringsdrivende. Merverdiavgiften
vil dermed ikke representere noen ekstrakostnad ved kjøp
av tjenester fra private. Ordningen innebærer derved at
merverdiavgiftsregelverket ikke påvirker valget mellom
egenproduksjon eller kjøp fra andre.
Flertallet viser til at den generelle
kompensasjonsordningen i hovedsak er utformet i tråd med
anbefalingene fra et bredt sammensett utvalg i NOU 2003:3 Merverdiavgiften
og kommunene - Konkurransevridninger mellom kommuner og private. Flertallet påpeker
at utvalget var enstemmig i konklusjonen om at en generell kompensasjonsordning
utenfor merverdiavgiftssystemet ville være den beste løsningen
for å fjerne forskjellsbehandling mellom kommunal egenproduksjon
og kjøp fra merverdiavgiftspliktige aktører som
merverdiavgiftssystemet gir opphav til, og at utvalget viste til
at en generell ordning som sikrer konkurransenøytralitet
overfor kommunal egenproduksjon er robust i forhold til utviklingen
av privat tjenesteproduksjon og enkel å administrere.
Flertallet viser til utvalgets
vurderinger av ulike alternativ for modeller innenfor merverdiavgiftssystemet
som skulle likestille kommunal egenproduksjon og kjøp av
tjenester i forhold til merverdiavgiften, og at utvalget konkluderte
med at utvidet merverdiavgiftsplikt ikke vil være gjennomførbar
som en generell løsning på konkurransevridningene
med dagens finansiering og organisering av velferdstjenestene. Flertallet viser
også til at utvalget heller ikke ville anbefale modellen
med utvidet fradragsrett for kommunene.
Flertallet viser til at det i
Ot.prp. nr. 1 (2007-2008), som følge av EFTAs overvåkingsorgans
(ESA) vedtak 3. mai 2007 om at kompensasjonsordningen er i
strid med statsstøtteregelverket i EØS-avtalen,
er foreslått endringer i lov 12. desember 2003
nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner
mv. Flertallet viser til at det av proposisjonen
framgår at Finansdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet
er av den oppfatning at omfanget av kommunal aktivitet som gir opphav
til forskjellbehandling på merverdiavgiftsunntatte virksomhetsområder
hvor kommunene mot vederlag tilbyr tjenester i konkurranse med private,
er av begrenset omfang.
Flertallet viser til at Finansdepartementet
i den forbindelse foreslår endringer slik at begrensingen knyttes
til hele den krets av kommunale og fylkeskommunale subjekter som
er nevnt i kompensasjonsloven § 2 første
ledd bokstav a og b.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
bifaller på denne bakgrunn ikke forslaget.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstremener
det er viktig for samfunnet at det skapes konkurranse mellom ulike
aktører om å få produsere tjenester til
innbyggerne på vegne av det offentlige, at kvaliteten på denne måten
utvikles og at det derved skapes nye og effektive løsninger
som gir folk bedre tjenester. Disse medlemmer viser
til at regjeringen Bondevik II av disse grunner innførte
en generell momskompensasjonsordning fra 1. januar 2004
for å fjerne forskjellsbehandling mellom egenproduksjon
i kommuner og private leverandører av tjenester, og at
denne ordningen ble utformet i tråd med en enstemmig innstilling
fra et offentlig utredningsutvalg.
Disse medlemmer mener som forslagsstillerne at
bedre merverdiavgiftsløsninger er sentralt i forhold til
en mest mulig effektiv offentlig tjenesteproduksjon. Disse
medlemmer vil understreke at kompensasjonsordningen fra
2004 har bidratt til dette, særlig etter hvert som det
rent tekniske i forbindelse med ordningen blir mer innarbeidet i
kommunene. Disse medlemmer vil peke på at
det offentlig oppnevnte utredningsutvalget pekte på en
rekke praktiske problemer ved utvidet merverdiavgiftsplikt etter å ha
gått grundig inn i dette temaet. Disse medlemmer mener
derfor at en utvidelse må skje mer gradvis, at dette er
tilstrekkelig utredet av utvalget og at den nåværende
ordning bør få virke noe lenger før man
går i gang med omfattende evalueringer.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Dokument nr. 8:84 (2006-2007) -
representantforslag fra stortingsrepresentantene Per-Willy Amundsen, Åge
Starheim, Ib Thomsen og Jørund Rytman om å utrede
konsekvensene av å la kommunale virksomheter omfattes av
det ordinære merverdiavgiftsregelverket - vedlegges protokollen."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker
at kommunal og statlig sektor skal drives på en kostnadseffektiv
måte, slik at tilbudet til landets innbyggere blir best
mulig. Disse medlemmer påpeker at et konkurransenøytralt
merverdiavgiftsregelverk er et viktig element for å oppnå dette.
Disse medlemmer ønsker å gjøre
det lettere for kommunene å føre en markedsorientert
politikk gjennom utfordringsrett, stykkpris og konkurranseutsetting. Disse
medlemmer viser til at forslaget fremmet i Dokument nr.
8:84 (2006-2007) vil bety at kommunene i større grad enn
i dag må benytte seg av internfakturering og prising av
kommunale tjenester, fordi forslaget innebærer et betydelig
skritt i retning av likebehandling av kommunal og privat virksomhet.
Disse medlemmer mener effekten
av utfordringsrett, stykkpris og konkurranseutsetting blir størst når
offentlige og private virksomheter må forholde seg til
det samme regelverket, fordi tallstørrelser dermed vil
bli direkte sammenlignbare. Disse medlemmer vil i
den forbindelse vise til Dokument nr. 8:13 (2006-2007) der det ble
tatt til orde for å inkludere kommunale virksomheter i
det ordinære merverdiavgiftsregelverket, og at Dokument
nr. 8:84 (2006-2007) er en oppfølging av dette forslaget. Disse
medlemmer vil understreke at forslaget i Dokument nr. 8:84
(2006-2007) kun omhandler hvem som skal omfattes av merverdiavgiftsregelverket,
og ikke selve kompensasjonsordningen.
Disse medlemmer vil på denne
bakgrunn fremme følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede
konsekvensene av å la kommunale virksomheter omfattes av
det ordinære merverdiavgiftsregelverket, inkludert eventuelle
merkostnader for kommunal sektor."
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til forslag fra disse
partier om nøytral merverdiavgift i Innst. S. nr. 1 (2007-2008),
og vil på denne bakgrunn foreslå å be Regjeringen
vurdere å foreslå nøytrale endringer
som legges frem for Stortinget i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett
2008.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
i tillegg bemerke at når det gjelder kompensasjon, er det
uheldig at dagens merverdiavgiftsregelverk gir offentlig virksomhet økonomisk
motivasjon for egenproduksjon av en del tjenester fremfor å kjøpe
tjenestene fra private aktører, fordi store deler av offentlig sektor
faller utenfor avgiftssystemet og derfor ikke har fradragsrett for
inngående merverdiavgift.
Disse medlemmer påpeker
at helseforetakene frem til 2002 var underlagt fylkeskommunene og
således også omfattet av momskompensasjonsordningen. En
konsekvens av at helseforetakene ble statlige, er at de ikke lenger
får kompensert sine merverdiavgiftskostnader. Disse
medlemmer viser til at helseforetakene i stadig
større grad velger å ansette egne personer til å ta
seg av blant annet vakthold, renhold og matservering. Årsaken
til dette er at helseforetakene sparer 25 pst. merverdiavgift ved å ansette
eget personell. Disse medlemmer påpeker
at denne konkurransevridningssituasjonen er svært uheldig
for det private næringsliv, fordi merverdiavgiftskostnadene
blir styrende for de valg helseforetakene gjør i forhold
til hvilke oppgaver de skal konsentrere seg om. Disse medlemmer vil
videre vise til at dette også er negativt i et samfunnsøkonomisk
perspektiv.
Disse medlemmer viser til at
det tidligere har blitt fremsatt forslag om en momskompensasjonsordning
for helseforetakene, som ble sendt på høring. Denne
ordningen ble imidlertid ikke innført da Finansdepartementet
og Helse- og omsorgsdepartementet mente at den burde utsettes til
investeringsnivået i helseforetakene hadde kommet ned på et
mer normalt nivå, jf. St.prp. nr. 1 (2005-2006) Skatte-,
avgifts, og tollvedtak. Disse medlemmer mener det
er på høy tid med kompensasjonsordning for helseforetakene.
Disse medlemmer viser til at
staten, i likhet med kommuner og fylkeskommuner, i stor grad driver virksomhet
som faller utenfor merverdiavgiftsområdet, med den konsekvens
at det ikke foreligger fradragsrett for inngående merverdiavgift.
Merverdiavgiftsregelverket innebærer altså et
incitament til å utføre oppgaver i egen regi. Disse
medlemmer viser til at det for å motvirke denne
konkurransevridningseffekten i statsbudsjettet for 2004 ble lagt
opp til at det fra og med budsjettåret 2006 skulle innføres
en nettoordning for budsjettering og regnskapsføring av merverdiavgift
for statsforvaltningen, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts-
og tollvedtak. En slik ordning innebærer at de statlige
enheter ikke belastes betalt merverdiavgift i regnskapet. Regjeringen
skulle komme tilbake til et konkret forslag til en ordning med nettobudsjettering
av merverdiavgift for ordinære forvaltningsorganer i statsbudsjettet
for 2006.
Disse medlemmer vil påpeke
at regjeringen Bondevik IIs forslag om en ordning med nettoføring
av merverdiavgift for statsforvaltningen ble stanset av regjeringen
Stoltenberg II i statsbudsjettet for 2006. Begrunnelsen var: "Regjeringen
antar imidlertid at eventuelle fordeler av en nøytral merverdiavgift
for statsforvaltningen er begrenset. Det antas også at
det er færre områder i statlig sektor hvor det
er aktuelt med egenproduksjon enn det er i kommunesektoren." (St.prp.
nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005-2006) pkt. 2.4).
Disse medlemmer viser til at
det i statsbudsjettet for 2008 foreslås å innføre
merverdiavgiftsunntak for omsetning av tjenester innenfor statlig
sektor, jf. Ot.prp. nr. 1 (2007-2008). Etter dagens regelverk er staten
avgiftspliktig på samme måte som næringsdrivende
når det omsettes avgiftspliktige varer og tjenester, jf.
merverdiavgiftsloven § 11 første ledd.
I praksis har det imidlertid vært usikkerhet knyttet til
statlige organers avgiftsstatus, og som følge av dette
ga Finansdepartementet med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70
statlige virksomheter anledning til å utsette merverdiavgiftsplikten
i vedtak av 23. mars 2006. Utsettelsen ble første
gang gitt frem til 1. januar 2007, og deretter til 1. januar
2008. Usikkerheten knyttet til statlige organers avgiftsplikt blir
altså nå løst ved at staten fritas fra
merverdiavgiftsplikt. Dette innebærer at statlige enheter
kan omsette avgiftspliktige tjenester som regnskapstjenester, vakttjenester
etc. mellom seg, uten at det skal beregnes merverdiavgift. Formålet
med dette unntaket er å unngå at merverdiavgiftsregelverket
er til hinder for utviklingen av effektive fellesløsninger
i staten. Denne ordningen innebærer imidlertid en ytterligere
forverring av konkurransesituasjonen for private tjenesteleverandører
i forhold til statlig sektor.
Disse medlemmer vil påpeke
at det ikke er tilstrekkelig at vridningseffekter av merverdiavgiftsregelverket
løses innad i staten for å sikre effektive ressursutnyttelse.
Hvorvidt oppgaver som regnskapsføring, vakthold, trykkeritjenester
og møteromsutleie skal utføres ved hjelp av fellesløsninger
i staten eller utføres av private tjenestetilbydere som
har dette som kjernevirksomhet, bør avgjøres uten
at merverdiavgiftskostnadene hensyntas, slik at det er de samfunnsøkonomiske
kostnader som er styrende for de valg som gjøres. For å oppnå dette
må det innføres en ordning med nettobudsjettering for
statsforvaltningen. Det vises for øvrig til at både
Sverige og Danmark har tilsvarende ordninger, men at man i disse
landene har innført kompensasjonsordninger for å oppnå konkurransenøytralitet
mellom egen regi og kjøp av tjenester utenfor staten.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre fremmer
følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen komme
tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2008 med vurderinger og forslag til
en ordning som nøytraliserer merverdiavgiftsbelastningen
for helseforetakene og statsforvaltningen."
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre:
Forslag 1
Stortinget ber Regjeringen komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett
2008 med vurderinger og forslag til en ordning som nøytraliserer
merverdiavgiftsbelastningen for helseforetakene og statsforvaltningen.
Forslag fra Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre:
Forslag 2
Dokument nr. 8:84 (2006-2007) - representantforslag fra
stortingsrepresentantene Per-Willy Amundsen, Åge Starheim,
Ib Thomsen og Jørund Rytman om å utrede konsekvensene
av å la kommunale virksomheter omfattes av det ordinære
merverdiavgiftsregelverket - vedlegges protokollen.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 3
Stortinget ber Regjeringen utrede konsekvensene
av å la kommunale virksomheter omfattes av det ordinære merverdiavgiftsregelverket,
inkludert eventuelle merkostnader for kommunal sektor.
Komiteen viser til
dokumentet og det som står foran, og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument nr. 8:84 (2006-2007) - representantforslag fra
stortingsrepresentantene Per-Willy Amundsen, Åge Starheim,
Ib Thomsen og Jørund Rytman om å utrede konsekvensene
av å la kommunale virksomheter omfattes av det ordinære
merverdiavgiftsregelverket - bifalles ikke.
Jeg viser til forslaget fra stortingsrepresentantene Per-Willy
Amundsen, Åge Starheim, Ib Thomsen og Jørund Rytman
om å utrede konsekvensene av å la kommunale virksomheter
omfattes av det ordinære merverdiavgiftsregelverket.
Før jeg kommenterer forslaget vil jeg
kort redegjøre for den generelle merverdiavgiftskompensasjonsordningen
for kommunesektoren.
Den generelle kompensasjonsordningen ble innført fra
1. januar 2004. Ordningen er hjemlet i lov 12. desember
2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner
mv. (kompensasjonsloven), jf. Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og
avgiftsopplegget 2004 - lovendringer. Den generelle kompensasjonsordningen
erstattet en mer begrenset kompensasjonsordning fra 1995.
Da den generelle kompensasjonsordningen ble
etablert, var hensikten å fjerne forskjellsbehandling mellom
kommunal egenproduksjon og kjøp fra merverdiavgiftspliktige
aktører som merverdiavgiftssystemet gir opphav til.
Den generelle kompensasjonsordningen innebærer
at kommunene blir kompensert for betalt inngående merverdiavgift
på alle innkjøpte varer og tjenester fra registrerte
næringsdrivende. Merverdiavgiften vil dermed ikke representere
noen ekstrakostnad ved kjøp av tjenester fra private. Ordningen
innebærer derved at merverdiavgiftsregelverket ikke påvirker
valget mellom egenproduksjon eller kjøp fra andre.
Innføringen av den generelle kompensasjonsordningen
var i utgangspunktet provenynøytral for staten. For kommunesektoren
ble ordningen finansiert ved en engangsreduksjon i kommunesektorens
frie inntekter som tilsvarte det antatte kompensasjonsbeløpet
i innføringsåret. Eventuell økt kompensasjon
i framtiden som følge av økt kjøp av
merverdiavgiftspliktige varer og tjenester i kommunesektoren blir
motsvart av tilsvarende økte merverdiavgiftsinntekter for
staten.
Lignende kompensasjonsordninger som den norske er
innført i minst 9 EU-land, herunder Sverige, Danmark og
Finland.
Den generelle kompensasjonsordningen er i hovedsak
utformet i tråd med anbefalingene fra et bredt sammensatt
utvalg i NOU 2003:3 Merverdiavgiften og kommunene - Konkurransevridninger
mellom kommuner og private. Utvalget, som på prinsipielt
grunnlag skulle vurdere løsninger som likestiller kommunal egenproduksjon
og kjøp av tjenester i forhold til merverdiavgiften, vurdert
to alternative modeller innenfor merverdiavgiftssystemet; utvidet
merverdiavgiftsplikt for kommunal virksomhet og utvidet fradragsrett
for inngående merverdiavgift. Utvalget vurdert også løsninger
utenfor merverdiavgiftssystemet; en begrenset eller en generell
kompensasjonsordning.
Forslagstillerne mener det bør foretas
en utredning av konsekvensen av å la kommunale virksomheter omfattes
av det ordinære merverdiavgiftssystemet. En slik modell
må etter mitt syn anses grundig utredet i forbindelse med
utvalgets vurdering av modellen med utvidet merverdiavgiftsplikt
for kommunal virksomhet.
Jeg viser til at utvalgets utgangspunkt var
at et nøytralt merverdiavgiftssystem bør være
generelt og omfatte alle varer og tjenester og alle produsenter,
både private og offentlige virksomheter. Dette vil sikre
merverdiavgiften som en generell skatt på forbruk. Utvalget
påpekte imidlertid at et system som i New-Zealand, hvor
forbruksskatten er tilnærmet generell, blant annet forutsetter
kalkulerte priser og beregningsgrunnlag, generell utvidelse av avgiftsgrunnlaget
og merverdiavgiftsmessig behandling av offentlige overføringer.
Med dagens finansiering og organisering av velferdstjenestene mente
utvalget at en slik modell ikke er gjennomførbar som en
generell løsning på konkurransevridningene. Utvalget
viste til at et sentralt problem med en modell med utvidet avgiftsplikt
er manglende beregningsgrunnlag for merverdiavgiften. Bakgrunnen
for dette er blant annet at mange kommunale tjenester er skattefinansiert
og ytes uten vederlag. Det mangler også i stor grad fakturering
mellom kommunale enheter. Utvalget pekte også på at
utvidet avgiftsplikt for kommunale virksomheter vil kreve egnede
måter for å fastsette beregningsgrunnlaget for
merverdiavgiften. Utvalget anså at man her kan tenke seg
at det innføres systemer med kalkulerte priser. I følge
utvalget ville dette imidlertid medføre et komplisert system.
Utvalget anså at det alternativt kan
tenkes et system med prising av offentlige tjenester. Utvalget viste
til at endringer i finansieringsformer fra skattefinansierte bevilgninger
til brukerbetaling, stykkprisfinansiering og anbud, kan gi beregningsgrunnlag
som legger til rette for en gradvis utvidelse av avgiftsplikten
for flere kommunale virksomheter. Utvalget påpekte imidlertid at
i den grad beregningsgrunnlaget ikke står i forhold til
ytelsens reelle verdi, kan det oppstå problemer i forhold
til merverdiavgiften. Slike problemer kan oppstå ved transaksjoner
mellom ulike enheter som har samme eier. Innad i kommunen kan det
foreligge økonomisk motiv til internprising som kan gi
besparelser gjennom lavere avgiftsgrunnlag. Utvalget anså det
er viktig at tjenester prises ut fra sin reelle verdi for at økonomiske
beslutninger i kommunene skal kunne treffes på et riktig
grunnlag. Også av hensyn til statens proveny anså utvalget
det viktig at beregningsgrunnlaget gir uttrykk for transaksjonens
reelle verdi. Ved omsetning til forbrukere av tjenester som for
eksempel er subsidiert av det offentlige, vil en utvidet avgiftsplikt kunne
gi et provenytap for staten.
På bakgrunn av ovennevnte mente utvalget
at det mest aktuelle ville være å utvide avgiftsplikten
gradvis. Utvalget anså at etter hvert som det skjer endringer
slik at det etableres beregningsgrunnlag for merverdiavgiften innenfor
dagens merverdiavgiftssystem, burde flere kommunale virksomheter
kunne innrettes slik at de kan utgjøre egne avgiftssubjekter.
Utvalget viste imidlertid til at det ikke foreligger noe økonomisk motiv
for kommunene til å innrette seg slik at de utgjør egne
avgiftssubjekter. Utvalget viste også til at dersom det
ikke foreligger et slikt økonomisk motiv, må avgiftsplikt
eventuelt pålegges kommunene. Et slikt pålegg
kan imidlertid være i strid med prinsippene bak kommunelovgivningen.
Etter utvalgets oppfatning ville innføringen av en slik
modell også kreve en nærmere vurdering av hvordan
den skulle kunne gjennomføres i kommunal virksomhet.
Utvalget konkluderte derfor med at utvidet merverdiavgiftsplikt
ikke vil være gjennomførbar som en generell løsning
på konkurransevridningene med dagens finansiering og organisering
av velferdstjenestene
Som kjent ville utvalget heller ikke anbefale
modellen med utvidet fradragsrett for kommunene. Utvalget anså at
en slik løsning ville innebærer et uheldig brudd med
merverdiavgiftssystemet. Modellen ville også være
i strid med EU-reglene på området.
Etter å også ha vurdert en
modell med utvidelse av den begrensede kompensasjonsordningen var
utvalget enstemmig i sin konklusjon om at en generell kompensasjonsordning
utenfor merverdiavgiftssystemet ville være den beste løsningen.
Utvalget merket seg at de fleste land som har forsøkt å løse
egenregiproblemet, har valgt en generell kompensasjonsordning for
alle varer og tjenester i kommunene. Utvalget viste også til at
en generell ordning sikrer konkurransenøytralitet overfor
kommunal egenproduksjon, er robust i forhold til utviklingen av
privat tjenesteproduksjon og enkel å administrere.
Stortinget ga sin tilslutning til innføringen
av den generelle kompenasjonsordningen, jf. Innst. O. nr. 20 (2003-2004)
Innstilling fra finanskomiteen om skatte- og avgiftsopplegget 2004
- lovendringer.
Kompensasjonsordningen har imidlertid vært
gjenstand for flere vurderinger fra Regjeringens side. Jeg viser
til tilleggsnummeret til statsbudsjettet 2006 hvor det ble varslet
at en så behov for en vurdering av hvordan den generelle
kompensasjonsordningen fungerer. I tileggsproposisjonen ble det
uttalt:
"Den generelle kompensasjonsordningen for kommunesektoren
ble innført i 2004 som en erstatning for en mer begrenset
ordning. Det er behov for en ny vurdering av hvordan momskompensasjonsordningen fungerer.
En slik vurdering vil omfatte den gamle, begrensede ordningen og
den nye, generelle ordningen fra 2004. Regjeringen vil komme med
sin vurdering av ordningen og legge fram eventuelle forslag til
endringer på et senere tidspunkt."
Finansdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet
iverksatte på denne bakgrunn et arbeid med en slik vurdering.
Vurderingen er omtalt i til St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts-
og tollvedtak. I kapittel 3.2 er det blant annet uttalt:
"Den generelle kompensasjonsordningen er på de fleste
punkter utformet i tråd med en anbefaling fra et offentlig
utvalg, jf. NOU 2003: 3 Merverdiavgiften og kommunene - Konkurransevridninger
mellom kommuner og private. Ordningen innebærer at kommunene blir
kompensert for betalt inngående merverdiavgift på alle
innkjøpte varer og tjenester fra registrerte næringsdrivende.
Ved at kommunene får kompensert all inngående
merverdiavgift, vil merverdiavgiften ikke representere noen ekstrakostnad
ved kjøp av tjenester fra private. Kompensasjonsordningen
innebærer dermed at merverdiavgiftsregelverket ikke påvirker
valget mellom egenproduksjon eller kjøp fra andre.
Den
generelle kompensasjonsordningen gir også nøytralitet
mellom ulike kommunale samarbeidsformer. Ved valg av samarbeid organisert
gjennom vertskommunemodellen, som innebærer at en kommune etter
avtale produserer og leverer tjenester til andre kommuner, oppstod
det tidligere merverdiavgiftsplikt når tjenestene ble omsatt
til de andre kommunene. Avgiftsplikt oppsto derimot ikke for virksomheter
som er organisert som kommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27
eller interkommunale selskaper i henhold til lov om interkommunale
selskaper. Dermed kunne merverdiavgiften påvirke valg av
organisasjonsform. Gjennom den generelle kompensasjonsordningen
får kommunene nå kompensert merverdiavgiften ved
kjøp av tjenester fra vertskommunen, og avgiften påvirker ikke
lenger valg av organisasjonsform.
Ved innretningen
av den generelle kompensasjonsordningen er det tatt hensyn til de
forenklingsbehovene som ble påpekt i NOU 2003: 3. Innberetning
av krav og utbetaling av kompensasjon skjer derfor raskere enn under
den tidligere begrensede kompensasjonsordningen. Utbetaling av kompensasjon
skjer nå direkte til de kompensasjonsberettigede. De kompliserte
spesifikasjonskravene under den tidligere begrensede ordningen er
i den nye ordningen erstattet med krav om at kompensasjonskravene
skal revisorbekreftes.
Skattedirektoratet (SKD) og
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) har
likevel uttalt at den generelle kompensasjonsordningen kan være
krevende å håndtere. De har imidlertid ikke gitt uttrykk
for at ordningen er mer administrativt krevende enn den tidligere
begrensede kompensasjonsordningen. SKD og KS har også pekt
på noen områder i kompensasjonsloven der det kan
være behov for tekniske justeringer eksempelvis knyttet
til foreldelsesbestemmelsen. KS har videre tatt opp problemet med
kommunale havner organisert som kommunale foretak. Havnene må framsette
kompensasjonskrav gjennom kommunen, og enkelte havner opplever at
kommunene ikke betaler denne kompensasjonen videre til havnene. Dette
problemet blir løst ved at havnene foreslås tatt inn
i merverdiavgiftssystemet fra 1. januar 2007, jf. avsnitt
3.2.3.
(…)
Den generelle kompensasjonsordningen
trådte i kraft i 2004, og den har derfor bare virket i
to hele kalenderår. Omleggingen til den generelle kompensasjonsordningen
har vært krevende, både for de kompensasjonsberettigede
og avgiftsmyndigheten. Den administrative belastningen kan imidlertid
ikke sies å være større enn det som har
vært naturlig å forvente. Problemene knyttet til
kortsiktige inntektsendringer som følge av investeringene
vil ikke kunne løses i dagens system, men slike svingninger
i inntektsnivået vil som nevnt jevne seg ut over tid. Regjeringen
vil på denne bakgrunn ikke foreslå endringer i
kompensasjonsordningen i denne omgang. Dette skyldes også at det
for tiden pågår en dialog med EFTAs overvåkingsorgan
(ESA)om ordningen. ESA åpnet i sommer formell undersøkelse
av den generelle kompensasjonsordningen, jf. omtalen nedenfor. Regjeringen
vil i tiden som kommer ha ordningen til vurdering og følge
med på utviklingen. Regjeringen tar sikte på å komme
tilbake med en gjennomgang av kompensasjonsordningen i kommuneproposisjonen
for 2008”.
Som varslet ble det foretatt en ny gjennomgang
av kompensasjonsordningen i kommuneproposisjonen for 2008. Det vises
også til St.meld. nr. 2 (2006-2007) Revidert nasjonalbudsjett
kapittel 3.8.3 hvor det blant annet er uttalt:
"Regjeringen har nå foretatt en ny gjennomgang
av kompensasjonsordningen. Selv om det er enkelte svakheter knyttet
til ordningen, mener Regjeringen at det ikke bør foreslås
større endringer i ordningen nå. Som vist til
i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, har
ordningen vare virket i to hele kalenderår og er meget
omfattende. For å få ordningen til å fungere
mest mulig smidig, anser imidlertid Regjeringen at det bør
foretas visse mindre justeringer."
Som Regjeringen her gir uttrykk for er det viktig
at kompensasjonsordningen er mest mulig enkel å praktisere.
Regjeringen har tatt flere skritt for å lette praktiseringen
av ordningen. Fra 1. januar 2007 er kommunale havner tatt
inn i merverdiavgiftssystemet. Noen av de problemene som de kommunale
havnene har opplevd ved å måtte forholde seg til
ulike avgiftsregimer, er dermed avhjulpet. I Ot.prp. nr. 61 (2006-2007)
Om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv. er det dessuten
foreslått at innleveringsfristen for 3. periode (mai og
juni) utvides fra 10. august til 20. august. Det antas
at dette vil kunne lette arbeidspresset ved innlevering av kompensasjonsoppgaven
for denne perioden. Frem mot statsbudsjettet 2008 vil Regjeringen
også vurdere behovet for en presisering av foreldelsesbestemmelsene,
samt endring av justeringsbestemmelsene i kompensasjonsloven.
For å bedre ordningen foreslår
Regjeringen også å endre regnskapsføringen
av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer, jf. St. meld.
nr. 2 Revidert nasjonalbudsjett 2007. Som en konsekvens av at trekket
måtte skje på rammetilskuddet, inntektsføres
merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer i sin helhet i driftsregnskapet
i samme år som anskaffelsen er foretatt. Dette har imidlertid
enkelte uheldige sider, blant annet ved at det gir muligheter til
implisitt å lånefinansiere driften, og ved at
driftsinntektene vil svinge med investeringsnivået. For å motvirke
dette vil Regjeringen foreslå at merverdiavgiftskompensasjon
fra investeringer skal inntektsføres i investeringsregnskapet.
De reduserte driftsinntektene fra kompensasjonsordningen som dette medfører,
vil kunne innebære at kravet om finansiell balanse i kommunenes
og fylkeskommunenes drift oppleves som strammere på kort
og mellomlang sikt. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor
sende på høring et forslag til endring i kommuneloven,
hvor kommunene og fylkeskommunene i en overgangsperiode på fem år
gis anledning til å budsjettere med underskudd tilsvarende
merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer. Etter overgangsperioden
skal årsbudsjettet igjen vedtas i økonomisk balanse,
tilsvarende gjeldende regler. Kommunesektoren vil da ha hatt anledning
til å tilpasse seg den nye situasjonen.
Som forslagstillerne påpeker kan det
oppstå enkelte avgrensingsspørsmål i
forbindelse med praktiseringen av kompensasjonsregelverket. Dette
er imidlertid ikke spesielt for kompensasjonsordningen. Også i
merverdiavgiftsregelverket vil avgrensningsspørsmål
kunne oppstå.
Jeg nevner for øvrig at som kjent har
EFTAs overvåkingsorgan (ESA), i vedtak av 3. mai
2007, konkludert med at den generelle kompensasjonsordningen må anses å være
i strid med statsstøtteregelveket i EØS-avtalen.
Norge er gitt en frist på to måneder til å informere
ESA om hvilke tiltak som iverksettes for å rette seg etter
vedtaket. Regjeringen vurderer nå saken sammen med blant
annet Regjeringsadvokaten. Dersom man som følge av denne
prosessen anser det som nødvendig å foreta endringer
i kompensasjonsordningen, vil Regjeringen komme tilbake til Stortinget
om saken.
På bakgrunn av forholdene som er nevnt
foran vil jeg ikke gå inn for forslaget om å utrede
konsekvensene av å la kommunale virksomheter omfattes av
det ordinære merverdiavgiftsregelverket.
Oslo, i finanskomiteen, den 6. desember 2007
Reidar Sandal
leder |
Per Olaf Lundteigen
ordfører |