Landbruket i Norge skal produsere helsemessig trygg
mat, sikre matforsyningen, opprettholde kulturlandskapet og samtidig
bidra til bosetting og sysselsetting i hele landet. Landbruket spiller også
en viktig rolle for næringer som reiseliv, kultur og næringsmiddelindustri.
Målet er å opprettholde et levende landbruk over hele Norge.
I St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk
og matproduksjon hvor de sentrale målene for norsk landbrukspolitikk
er beskrevet, blir det lagt vekt på å legge til rette for en helhetlig næringsutvikling
på bygdene ved å styrke grunnlaget for et allsidig og lønnsomt næringsliv.
Stortingets næringskomité sluttet seg til dette og presiserte at
økt satsing på alternativ næringsutvikling er like nødvendig som
en mer konkurransedyktig volumproduksjon, jf. Innst. S. nr. 260
(2003-2004). Næringsutvikling i landbruket skal føre til økt verdiskaping,
lønnsomhet og bidra til at de samfunnsmessige målene for landbrukssektoren
blir nådd.
Landbruks- og matdepartementet (LMD) har ansvaret
for den overordnede mål- og resultatstyringen av virkemidler som
skal bidra til næringsutvikling i landbruket. LMD skal som overordnet
departement legge til rette for en effektiv samhandling mellom de
ulike forvaltningsaktørene, fastsette mål- og resultatkrav og sikre tilstrekkelig
styringsinformasjon ved å etablere rutiner for rapportering av måloppnåelse
og virkninger. LMD har utarbeidet en nasjonal strategi for næringsutvikling,
hvor målet er å "videreutvikle eksisterende og skape ny næringsvirksomhet
med økt lønnsomhet, ved å ta i bruk mangfoldet av landbrukets menneskelige
og materielle ressurser".
Bygdeutviklingsmidlene (BU-midler) og Verdiskapingsprogrammet
for mat (VSP-mat) er de sentrale økonomiske virkemidlene for å nå målene
om landbruksrettet næringsutvikling. Fra og med 1992 er det bevilget
BU-midler for å skape grunnlag for ny og lønnsom næringsutvikling
innenfor landbrukssektoren og bidra til en desentralisert bosetting.
Både utvikling av nye varer og tjenester (nye næringer) og utvikling
av den tradisjonelle landbruksproduksjonen er støtteberettiget.
Det er bevilget 2,2 mrd. kroner i BU-tilskudd i perioden 2001–2006,
og de fylkesvise BU-midlene forvaltet av Innovasjon Norge (IN) utgjør
den største andelen med 1,7 mrd. kroner.
VSP-mat ble startet i 2001 og har en varighet
på 10 år. Formålet for programmet er en høyere verdiskaping gjennom
å stimulere til produksjon av mat med utgangspunkt i markedsmuligheter
og forbrukerbehov.
Hovedformålet med denne revisjonen har vært
å undersøke om resultatene av VSP-mat og de fylkesvise BU-midlene
som IN forvalter, er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Undersøkelsen
har tre hovedproblemstillinger:
1. Forvalter IN virkemidlene
i tråd med forutsetningene?
2. Bidrar de økonomiske virkemidlene til
langsiktig økt bedriftsøkonomisk lønnsomhet og samfunnsmessig nytte?
3. På hvilken måte ivaretar LMD sitt overordnede
styringsansvar for VSP-mat og BU-midlene?
Undersøkelsen er basert på dokumentanalyse, intervju
med LMD og IN, analyse av ulike registerdata og gjennomføring av
en kredittvurdering og en spørreundersøkelse rettet mot tilskuddsmottakere.
Revisjonskriteriene er i hovedsak utledet fra stortingsdokumenter
som omhandler næringsutvikling i landbruket.
Spørreundersøkelsen har vært rettet mot 1 003 personer
som har mottatt BU-midler fra IN i 2001. Gjennom spørreundersøkelsen
er det innhentet informasjon om hvordan tilskuddsmottakerne vurderte
tilskuddets betydning for forhold som blant annet lønnsomhet, sysselsetting
og bosetting, og hvordan de vurderte forvaltningens innsats for
blant annet oppfølging og tilrettelegging for at produktet skal
nå markedet.
Det er innhentet tall fra Skattedirektoratet
for å belyse den bedriftsøkonomiske lønnsomhetsutviklingen for dem
som fikk tilskudd fra BU-midlene og VSP-mat i henholdsvis 2001 og 2002.
Dette er inntektsopplysninger for over 1 700 tilskuddsmottakere
som viser driftsresultatet i jordbruk, skogbruk og annen næring
i tilknytning til landbruket. Skattetallene er sammenlignet med
driftsresultater fra driftsgranskningene i jordbruket. I driftsgranskningene
er driftsresultatet på samme måte som for skattetallene produksjonsinntekter minus
kostnader i produksjonen. I likhet med skattetallene er ikke andre
lønnsinntekter fra familiens øvrige arbeid eller noen form for rentekostnader
eller renteinntekter medregnet.
I tillegg har Norsk institutt for landbruksøkonomisk
forskning på oppdrag fra Riksrevisjonen analysert om det er forskjeller
i lønnsomhetsutviklingen mellom primærprodusenter som har fått BU-midler,
og dem som ikke har fått tilskudd. Analysen er basert på opplysninger
fra driftsgranskningene. Det er imidlertid knyttet usikkerhet til
resultatene fra denne sammenligningen, og resultatene fra denne
delstudien er derfor ikke inkludert i Riksrevisjonens vurderingsgrunnlag.
På oppdrag fra Riksrevisjonen gjennomførte et konsulentselskap
en analyse av hvorvidt landbruksrettede tilskudd og risikolån kunne
ha vært finansiert av private finansinstitusjoner. Det ble benyttet
samme informasjon som saksbehandler hadde tilgang på ved behandling
av søknaden. For å kvalitetssikre deres kredittvurderinger ble et
utvalg saker oversendt til tre referansebanker. Kredittvurderingen
ga en indikasjon på om IN bevilger kapital i form av lån og tilskudd
som private banker kan yte gjennom lånefinansiering.
Undersøkelsen omfatter tidsperioden 2000–2007.
Bygdeutviklingsmidlene skal bidra til lønnsom næringsutvikling
innenfor og i tilknytning til landbruket. De skal sammen med verdiskapingsprogrammene
bidra til økt verdiskaping i landbruket og landbrukstilknyttede
næringer, jf. St.prp. nr. 70 (2002-2003). Utvikling av nye næringer
og tradisjonelle næringer må sees i sammenheng, jf. Budsjett-innst.
S. nr. 8 (1998-1999).
Undersøkelsen viser at de som har mottatt støtte til
nye næringer, har en svært god lønnsomhetsutvikling, og halvparten
av dem som har fått slike tilskudd, mener tilskuddet har bidratt
til denne lønnsomhetsutviklingen. Gårdbrukere som har mottatt BU-midler
til utvikling av den tradisjonelle landbruksproduksjonen, har en svakere
lønnsomhetsutvikling på gårdsbruket. Dette gjelder også om man sammenligner
med gjennomsnittlig lønnsomhetsutvikling i driftsgranskingene for
samme periode. De fleste som har mottatt støtte til utvikling av
den tradisjonelle landbruksproduksjonen, oppga en annen motivasjon
enn lønnsomhet for å søke om BU-midler.
Undersøkelsen viser også at en høy andel av prosjektene
ville blitt realisert uten tilskudd, og at bedriftsøkonomiske effekter
henger sammen med størrelsen på tilskuddet. Sett i sammenheng med
at BU-tilskuddene generelt er gjennomgående lave, og at det er lavest
lønnsomhet for gruppen som får den største andelen av BU-midlene
(tradisjonell landbruksproduksjon), er det grunn til å stille spørsmål
om BU-støtten og dens innretning i tilstrekkelig grad bidrar til lønnsomheten
på gården, slik Stortinget har forutsatt.
LMD påpeker i sine kommentarer til undersøkelsen
at lønnsomhetsmålet er formidlet i den nasjonale strategien for
næringsutvikling i landbruket. LMD stiller spørsmål om effektperioden i
denne delen av Riksrevisjonens undersøkelse (2000–2005) er lang
nok for å måle tilskuddets faktiske effekter over tid. LMD viser
til at det er normalt med svak lønnsomhetsutvikling på kort sikt.
LMD ser det derfor som sentralt å bidra til å styrke og opprettholde
jordbruket på lang sikt. LMD peker også på at dersom det investeres
i et nytt fjøsbygg, vil effektiviteten og produktiviteten øke og
på sikt også lønnsomheten. Det frigis samtidig arbeidskraft som
kan skape ny næringsvirksomhet, og bosettingen opprettholdes.
Ved prioritering og fordeling av midler til
landbruksrettet næringsutvikling skal utfordringer knyttet til fraflytting,
sysselsetting, rekruttering og demografisk utvikling vektlegges,
jf. Innst. S. nr. 250 (2001-2002).
Over 50 prosent av de spurte BU-mottakerne mener
at støtten i liten grad har bidratt til økt sysselsetting og bevaring
av bosetting på gården. Mottakere av støtte til nye næringer mener
støtten har bidratt mest til sysselsetting. Kundeeffektundersøkelsen
til Innovasjon Norge (IN) gir et mer negativt bilde. 15 prosent
av prosjektene bidrar ifølge kundeeffektundersøkelsen til å øke sysselsettingen,
og 5 prosent av prosjektene bidrar til å sikre eksisterende arbeidsplasser. Områder
som er mest utsatt for fraflytting, har mottatt en liten andel av
midlene. Dette er imidlertid områder hvor BU-tilskuddet har hatt
størst effekt på sysselsettingen, ifølge spørreundersøkelsen.
Basert på informasjon fra søknadene om BU-tilskudd
er de forventede sysselsettingseffektene for BU-tilskudd i nye næringer
redusert med 40 prosent i perioden 2002-2006. Tilskudd til den tradisjonelle
driften har ofte ført til sysselsettingsreduksjoner på grunn av
effektivisering av driften, men denne forventede effekten har ikke IN
oversikt over.
Næringskomiteen har pekt på at det er behov
for økt satsing på næringsutvikling for å fremme entreprenørskap
og innovasjon, jf. Innst. S. nr. 288 (2002-2003). Rundt halvparten
av prosjektene som har mottatt BU-midler til nye næringer, blir definert
som innovative og har utviklet nye varer og/eller tjenester. Innovasjonsgraden
er betydelig lavere for gruppen som har mottatt støtte til utvikling
av den tradisjonelle næringsvirksomheten. For VSP-mat er halvparten
av prosjektene definert som innovative.
Kvinner og ungdom er målgrupper for å sikre
rekruttering til landbruket, jf. Innst. S. nr. 167 (1999-2000).
En økende andel av tilskuddene går til prosjekter som er definert
som kvinnerettede. For disse prosjektene har BU-tilskuddet hatt
større betydning for lønnsomhet, sysselsetting og bosetting sammenlignet
med prosjekter som ikke er definert som kvinnerettede.
Opprettholdelse av kulturlandskapet er et sentralt
mål i landbrukspolitikken, jf. St.meld. nr. 19 (1999-2000). Rundt
halvparten av respondentene mener at BU-tilskuddet har bidratt til
at de er mer optimistiske med hensyn til å fortsette med landbruksproduksjonen.
I overkant av 20 prosent av dem som har fått BU-tilskudd, har lagt
ned landbruksproduksjonen siden 2001. Dette er en like stor andel
som landsgjennomsnittet. Det er en høyere andel som har lagt ned landbruksproduksjonen,
i gruppen som har fått støtte til utvikling av nye næringer. Det
er ikke undersøkt hvorvidt landbruksarealene holdes i drift der
de har sluttet med landbruksproduksjonen.
På bakgrunn av undersøkelsen stiller Riksrevisjonen
spørsmål om de samfunnsmessige målene for BU-ordningen i tilstrekkelig
grad blir nådd, slik Stortinget forutsetter.
LMD viser i sitt svarbrev til komiteens utsagn om
den samfunnsøkonomiske betydningen av landbruket ved å produsere
helsemessig trygg mat, andre varer og tjenester og fellesgoder som livskraftige
bygder, et bredt spekter av miljø- og kulturgoder og å sikre en
langsiktig matforsyning. LMD framholder at det er sumvirkningen
av landbrukets ulike funksjoner som bidrar til samfunnsnytte og
ivaretakelse av felles goder. LMD påpeker også at å produsere fellesgoder
og å øke konkurransekraften kan oppfattes som motstridende målsettinger,
men mener at landbrukspolitikken de siste ti årene har vist at det
er mulig å opprettholde et distriktsjordbruk og samtidig øke konkurransekraften.
LMD viser også til at de distriktspolitiske virkeområdene ikke ligger
til grunn for den fylkesvise fordelingen av BU-midlene, men at LMD
har sett det som viktig å ivareta områder der det tradisjonelt har
vært og er landbruksdrift.
Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND),
skulle ta risiko som private finansieringsinstitusjoner ikke var
villige til å ta, for å få satt i verk samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk
lønnsomme prosjekter, jf. St.meld. nr. 36 (2000-2001). Da SND inngikk
i Innovasjon Norge (IN), presiserte komiteen at virkemidlene skal
supplere områder der verdiskapingen kan økes utover de mulighetene
markedet gir, og at tilskudd skal benyttes til prosjekter med høyest risiko,
jf. St.prp. nr. 51 (2002-2003). Tilgang på risikovillig kapital
på landbruksområdet er en av forutsetningene for å øke verdiskapingen
gjennom innovative prosesser, jf. St.prp. nr. 1 (2005-2006).
Undersøkelsen tyder på at de private bankene kunne
finansiert en betydelig andel av prosjektene. En tredjedel av de
undersøkte BU-tilskuddene eller risikolånene som er innvilget av
IN, kunne vært del- eller fullfinansiert i private banker. IN gjør
vurderinger av søkerbedriftens risiko, men vurderingen bidrar i
noe begrenset grad til å innrette de landbruksrettede tilskuddene
og risikolånene på en slik måte at midlene korrigerer for svikt
i det private finansmarkedet. Det er imidlertid positivt at IN samarbeider
med private banker om samfinansiering for å realisere prosjekter.
I sine kommentarer til undersøkelsen viser LMD til
at det i St.prp. nr. 51 (2002-2003) heter at det er opp til forvaltningen
å utforme virkemidlene og prioritere mellom dem med utgangspunkt
i brukernes behov. LMD understreker at tilskudd ikke kan sammenlignes
med lånefinansiering, ettersom tilskudd bidrar til å redusere investeringskostnadene
til produsentene. LMD mener derfor at tilskudd ikke kan inkluderes
i kravet om at tilskuddet skal kompensere for markedssvikt i lånemarkedet.
Innovasjon Norge (IN) forvalter ulike virkemidler
knyttet til rekruttering av prosjektkandidater, rådgivning i søknadsprosessen, kompetansehevende
tiltak, tilrettelegging av nettverk og infrastruktur og også veiledning
og oppfølging etter at prosjektene er satt i gang. LMD har ansvaret
for at disse virkemidlene blir benyttet og samordnet på en formålseffektiv måte.
Spørreundersøkelsen viser at tilskuddsmottakerne
av BU-midler er tilfredse med forvaltningens veiledning under søknadsprosessen
og kursene de får tilbud om, mens det er utfordringer knyttet til
tilskuddsmottakernes øvrige behov. De landbruksrettede prosjektene
som IN forvalter, får minst oppfølging fra IN, og det er et stort behov
for slik oppfølging og veiledning etter at prosjektene er igangsatt.
Antall søknader om BU-midler er nesten halvert fra
2002 til 2006, hvor det i 2006 var i underkant av 2 000 søknader.
Det ble i 2006 søkt om støtte fra VSP-mat til 220 prosjekter. Undersøkelsen viser
at VSP-mat har nedprioritert innsatsen for å mobilisere gode prosjektsøknader.
Over 60 prosent av dem som fikk BU-midler til nye næringer, er lite
tilfredse med forvaltningens bidrag til at produktene skal nå nye
markeder.
Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål om LMD har
sørget for at forvaltningen fullt ut utnytter potensialet i disse
virkemidlene for å bidra til bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsom
næringsutvikling i og i tilknytning til landbruket.
LMD framholder i sitt svarbrev at det er viktig
at kundene følges opp på ulike måter for å veilede bedriftene, men
også for å få oversikt over framdriften i prosjektene. LMD påpeker
at det er spesielt viktig å drive oppfølging knyttet til ny næringsutvikling,
og mener at oppfølgingsbehovet er mindre i tradisjonelt landbruk.
LMD har tydelig formidlet Stortingets mål om lønnsomhet
i prosjekter for utvikling av nye næringer. Undersøkelsen viser
imidlertid at LMD i sin styring ikke i tilstrekkelig grad har klargjort
hvordan lønnsomhetskravet skal vurderes for tilskudd til utvikling
av den tradisjonelle landbruksproduksjonen.
Undersøkelsen viser også at LMD i sin styring
i liten grad har tatt initiativ til å konkretisere de samfunnsmessige
målene som gjelder for næringsutvikling i landbruket overfor IN.
IN vurderer på sin side i liten grad disse samfunnsøkonomiske faktorene
i sin saksbehandling. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål om LMDs
styring har bidratt til at saksbehandlingen i tilstrekkelig grad
identifiserer og prioriterer prosjekter i tråd med Stortingets vedtak
og forutsetninger.
LMD peker i sitt svar på at de legger stor vekt
på å utforme virkemidlene og målene i tråd med Stortingets vedtak.
LMD vurderer det som lite hensiktsmessig å forvente at IN i sin
saksbehandling av enkeltsaker vurderer samfunnsøkonomiske faktorer.
Unntaket kan være prosjekter hvor de samfunnsøkonomiske faktorene
er av stor betydning. LMD legger normalt til grunn at den samfunnsøkonomiske
effekten tilsvarer den bedriftsøkonomiske lønnsomheten i prosjektene. LMD
framhever at ved å redusere investeringskostnadene bidrar tilskuddene
til å sikre et samfunnsnyttig og levedyktig landbruk.
LMD påpeker videre i sine kommentarer til undersøkelsen
at deres styringssignaler er basert på Stortingets mål for landbrukspolitikken.
Den nasjonale strategien er generell og gir stort rom for lokal
tilpasning, i tråd med målene om å foreta regionale prioriteringer
i et samordnet og målrettet virkemiddelapparat.
LMD har ansvaret for å etablere rutiner for
rapportering av måloppnåelse og virkninger av virkemidlene departementet
er ansvarlig for, jf. reglement for økonomistyring i staten § 4.
Undersøkelsen viser at INs mål- og resultatstyringssystem
i liten grad er tilpasset målene for landbruksrettet næringsutvikling.
Undersøkelsen viser også at årsrapporteringene i liten grad gir
relevant informasjon om resultater på landbruksområdet. Det er først
og fremst rapportert på tildelingsstatistikk og informasjon fra søknadene.
Tidligere gjennomførte evalueringer gir også begrenset grunnlag
for å vurdere måloppnåelse for landbruksrettet næringsutvikling.
Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål om den nåværende
mål- og resultatrapporteringen er tilstrekkelig for at LMD skal
kunne forvalte virkemidlene på en formålseffektiv måte.
Den økte verdiskapingen i VSP-mat skal være for
primærprodusentene. Et sentralt funn i undersøkelsen viser at LMD
ikke har kjennskap til bedriftsøkonomiske resultater for primærprodusentene
som har deltatt i VSP-ordningen. LMD har ikke tatt initiativ til
å konkretisere om og på hvilken måte lønnsomhet skal vurderes for denne
målgruppen ved behandling av søknadene. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål
om LMD i tilstrekkelig grad har etablert hensiktsmessige rapporteringssystemer
for å generere styringsinformasjon om lønnsomheten for primærprodusentene
i VSP-mat.
LMD framhever at oppfølging og rapportering er
lagt opp for å gi god oversikt over bruken og effekten av virkemidlene,
men at et overordnet rapporteringssystem basert på mål for IN er
lite formålstjenlig i forhold til behovet for mer fagspesifikk rapportering.
LMD viser også til at Stortinget stiller få krav om å utvikle resultatindikatorer
for måloppnåelse, og at Stortinget gir sin tilslutning til innretningen
av virkemidlene ved å behandle de årlige jordbruksforhandlingene.
I tråd med økonomireglementets krav har LMD imidlertid tatt initiativ
til å utvikle resultatindikatorer for virkemidler som går til næringsutvikling
i og i tilknytning til landbruket. Arbeidet skal sluttføres i 2008.
IN har også startet et arbeid for å sette mål for bedre å kunne
vurdere oppnådde effekter i kundeeffektundersøkelsene.
LMD viser i sitt svar til at de som får direkte støtte
fra VSP-mat, skal rapportere til IN i henhold til gjeldende krav
som stilles til tilskuddsmottaker. LMD hevder at det ikke er mulig
å måle de bedriftsøkonomiske resultatene for primærprodusenter som
indirekte får støtte ved at de leverer råvarer til bedrifter som
har fått støtte. LMD vedgår samtidig at det er behov for å utvikle
bedre resultatmål på bedriftsnivå under VSP-mat.
Landbruket skal, jf. St.meld. nr. 19 (1999-2000), i
tråd med samfunnets behov produsere
helsemessig trygg
mat av høy kvalitet med bakgrunn i forbrukernes preferanser
andre varer og tjenester med utgangspunkt
i næringens samlede ressurser
fellesgoder som livskraftige bygder, et
bredt spekter av miljø- og kulturgoder og sikre en langsiktig matforsyning
Bygdeutviklingsmidlene skal bidra til lønnsom næringsutvikling
i og i tilknytning til landbruket. De skal sammen med verdiskapingsprogrammene
bidra til økt verdiskaping i landbruket og landbrukstilknyttede
næringer, jf. St.prp. nr. 70 (2002-2003). Næringskomiteen har framhevet
betydningen av å vektlegge områder med store utfordringer knyttet
til fraflytting, sysselsetting og rekruttering, til målgruppene
ungdom og kvinner og til prosjekter som bidrar til produksjon av
nye varer og tjenester.
Riksrevisjonen ser på virkemidlene for næringsutvikling
i landbruket som viktige for å stimulere til bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk
lønnsomhet i landbruksnæringen. Undersøkelsen har hatt som formål
å vurdere i hvilken grad resultatene av sentrale virkemidler for
næringsutvikling i landbruket er i tråd med Stortingets vedtak og
forutsetninger. Riksrevisjonen har innhentet den informasjonen som
er vurdert som nødvendig for å besvare problemstillingene, og har
benyttet flere ulike kilder for å underbygge resultatene i undersøkelsen.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at tilskuddene
i varierende grad bidrar til å nå målene om bedriftsøkonomisk lønnsomhet.
Undersøkelsen viser videre at over halvparten av de spurte BU-mottakerne
mener at støtten i liten grad har bidratt til sysselsetting og bevaring
av bosetting på gården. Innovasjon Norge utnytter dessuten ikke
hele potensialet av mulige prosjektkandidater, oppfølging av tilskuddsmottakere
og tilrettelegging for at produktene skal nå nye markeder. Kredittvurderingen
viser at tilskuddene og de landbruksrettede risikolånene i varierende
grad bidrar til å kompensere for svikt i det private lånemarkedet,
og LMDs krav om resultatrapportering er ikke tilstrekkelig for å
sikre informasjon om virkningene av ordningene.
Når det gjelder spørsmålet om lønnsomhet, framholder
LMD i sitt svarbrev at tilskudd til å utvikle den tradisjonelle
landbruksproduksjonen bidrar til å øke effektiviteten og produktiviteten og
på sikt lønnsomheten i produksjonen. LMD legger vekt på at denne
typen prosjekter skal ha en landbrukspolitisk tilfredsstillende
begrunnelse, at tilskuddet virker utløsende på gjennomføringen,
og at de virksomheter som får støtte, skal ha forutsetninger om
å oppnå lønnsomhet over tid. Riksrevisjonen deler LMDs oppfatning om
at full effekt av lønnsomheten ved disse tilskuddene må studeres
over tid. Riksrevisjonen konstaterer imidlertid at de undersøkte
virksomhetene, som har fått BU-støtte til utvikling av den tradisjonelle
landbruksproduksjonen, i liten grad har økt lønnsomheten på gården
fire–fem år etter mottatt BU-støtte. Riksrevisjonen vil ha spesiell
oppmerksomhet rettet mot utvikling i lønnsomheten i sin oppfølging
av undersøkelsen om tre år.
LMD viser i tillegg til at investeringer i tradisjonell
landbruksproduksjon gjennom effektivisering også fører til at arbeidskraft
frigis for å skape ny næringsvirksomhet, og dermed bidrar til at
bosettingen opprettholdes. Riksrevisjonen er enig med departementet
i at nye og tradisjonelle næringer skal ses i sammenheng. Riksrevisjonen
stiller derfor spørsmål om ordningene for denne gruppen i tilstrekkelig
grad har bidratt til sysselsetting, bosetting og bedring i driftsresultatet
som følge av satsing på nye næringer, slik Stortinget har forutsatt.
Undersøkelsen tyder også på at BU-prosjektene i stor grad ville
blitt gjennomført uten støtten.
Når det gjelder risikovurderingen av tilskudd
og lån, tyder undersøkelsen på at en betydelig del av BU-tilskuddene
og de landbruksrettede risikolånene kunne vært finansiert med lån
fra private finansinstitusjoner. Det kan bidra til å forklare hvorfor
midlene i så vidt liten grad er gått til områder der risikoen kan
være høyere. LMD viser i denne forbindelse til Stortingets næringskomité,
jf. St.prp. nr. 51 (2002-2003), der det heter at aktørene i virkemiddelapparatet skal
utforme de enkelte virkemidlene og prioritere mellom dem med utgangspunkt
i brukernes behov. LMD legger vekt på at tilskuddet i motsetning
til lån bidrar til å redusere investeringskostnadene for produsentene.
Riksrevisjonen påpeker at det også er et overordnet mål at virkemidlene
skal supplere områder der verdiskapingen skal økes utover de mulighetene
markedet gir, og at virkemidlene som inngår i undersøkelsen, tilskudd
og risikolån, skal benyttes til prosjekter med høyest risiko sammenlignet
med andre typer lån som Innovasjon Norge forvalter. Da undersøkelsen
også viser at BU-prosjektene i stor grad ville blitt gjennomført
uten denne støtten, mener Riksrevisjonen det kan være hensiktsmessig
å klargjøre hvordan forvaltningen skal vurdere risikoen ved tildeling
av risikolån og tilskudd. En slik klargjøring vil kunne skape en
bedre balanse mellom brukernes behov for investeringsstøtte og kravet
om at støtteordningene skal supplere det private finansieringsmarkedet.
LMD viser til at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten
ofte tilsvarer den bedriftsøkonomiske lønnsomheten, og mener det
som regel er tilstrekkelig å vurdere den bedriftsøkonomiske lønnsomheten
ved behandling av søknadene. Riksrevisjonen påpeker at forvaltningen
ved å inkludere en vurdering av de samfunnsmessige faktorene som
er relevante for målene for ordningen, i større grad blir i stand
til å prioritere prosjekter som er i tråd med Stortingets vedtak og
forutsetninger. Riksrevisjonen bemerker at gjeldende forvaltningspraksis
kan svekke tilskuddenes bidrag til samfunnsmessig nytte.
Riksrevisjonen ser det som positivt at LMD legger
opp til økt regionalt handlingsrom og bedre samordning av de regionale
forvaltningsaktørene. Dette stiller særlige krav til den nasjonale strategien
og de overordnede styringssignalene, slik at alle i forvaltningsapparatet
arbeider målrettet og i tråd med nasjonale mål for næringsutvikling
i landbruket. Riksrevisjonen har i undersøkelsen funnet at sentrale
mål for næringsutvikling ikke i tilstrekkelig grad er formidlet gjennom
de overordnede styringssignalene. Riksrevisjonen understreker derfor
at det er LMDs ansvar å gi tilstrekkelige styringssignaler for å sikre
at virkemidlene forvaltes i tråd med de overordnede målene dersom
oppgaver og myndighet delegeres til lavere forvaltningsnivå.
Økonomireglementet stiller krav om resultatrapportering
også for næringsutvikling i landbruket. Undersøkelsen viser at LMD
i mindre grad har utviklet et system for rapportering av resultater for
landbruksrettet næringsutvikling. LMD peker i sitt svar på at Stortinget
stiller få krav om å utvikle resultatindikatorer på måloppnåelse,
og at Stortinget gir sin tilslutning til politikken og innretningen
på virkemidlene ved å behandle de årlige jordbruksoppgjørene. Riksrevisjonen
understreker at kjennskap til resultater og effekt av virkemidlene
er en forutsetning for å kunne forvalte virkemidlene i tråd med
Stortingets vedtak og forutsetninger, og at det er særlige behov
for styringsinformasjon i et delegert forvaltningsapparat. Det er
LMDs ansvar å utvikle tilstrekkelige resultatindikatorer. Riksrevisjonen
ser det derfor som positivt at LMD har satt i verk tiltak for å
bedre resultatrapporteringen på området, og forutsetter at dette
arbeidet gis prioritet.
Undersøkelsen viser videre at LMD ikke har stilt krav
om at VSP-mat skal bidra til økt lønnsomhet for primærprodusenter,
og at det ikke foreligger informasjon som viser om tilskuddet har bidratt
til å øke den bedriftsøkonomiske lønnsomheten for denne gruppen.
Riksrevisjonen viser til at primærprodusentene er sentrale målgrupper
for ordningen, og at Stortinget forutsetter at denne gruppen skal
prioriteres ved tildeling av midler. Etter Riksrevisjonens vurdering
er det positivt at LMD uttrykker behov for å utvikle bedre resultatmål
på bedriftsnivå under VSP-mat, men forutsetter at LMD avklarer hvordan
målet om økt verdiskaping for primærprodusentene skal vurderes ved
tilskudd fra VSP-mat.
Saken har vært forelagt Landbruks- og matdepartementet,
og statsråden har i brev til Riksrevisjonen av 5. desember 2007
svart:
"… Riksrevisjonens undersøkelse omfatter Landbruks-
og matdepartementets (LMD) utøvelse av det over ordnede ansvaret
for mål- og resultatstyringen av virkemidlene som skal bidra til
næringsutvikling, konkretisert til Bygdeutviklingsmidlene (BU-midlene)
og Verdiskapings pro grammet for matproduksjon (VSP mat). Undersøkelsen
vurderer også resultat av disse virkemidlene.
1 Generelt
om resultatrapportering
Jeg vil først vise til at
en rekke ordninger på landbruksområdet ikke er å anse som tiltaksrettede,
og at det derfor i nødvendig utstrekning er gjort unntak fra normalprosedyren
i Reglement for økonomistyring i staten (økonomireglementet). Unntakshjemmelen
fremgår av pkt. 6.4.2 bokstav d), hvor det også heter at det skal
gjøres rede for slike avvik i LMDs budsjettproposisjon. Det har
derfor vært fast praksis at departementet i de årlige budsjettproposisjoner
under kap. 1150 har redegjort relativt inngående for hovedtrekkene
i ovennevnte unntak, jf. for eks. St.prp. nr. 1 (2007-2008), s.
130-131. Stortinget har ikke hatt merknader til dette.
Den
viktigste resultatrapporteringen for ordninger på LMDs område har
derfor vært den som legges fram i de årlige proposisjonene om jordbruksoppgjøret,
basert i første rekke på et omfattende grunnlagsmateriale fra Budsjettnemnda for
jordbruket. I tillegg bidrar spesielt Statens landbruksforvaltning,
men også Innovasjon Norge, til den rapporteringen som her legges fram.
Samlet sett omfatter denne rapporteringen de aller fleste sosioøkonomiske
forhold som er relevante for å vurdere måloppnåelsen i norsk landbrukspolitikk.
En
rendyrket mål- og resultatrapportering knyttet til den enkelte ordning
har derimot vært ansett som lite hensiktsmessig. Bakgrunnen for
dette er at hver ordning for seg bare utgjør en del av det samlede
avtalesystemet. Det er en rekke virkemidler av økonomisk karakter,
men også juridiske, som virker sammen i forhold til å nå de målene
for landbrukspolitikken som Stortinget har fastsatt.
Departementet
har likevel arbeidet videre med å forbedre og utvikle tjenlige resultatrapporteringssystemer
også for enkelte tilskuddsordninger for seg, se også pkt 7 i dette
brevet. Dette gjelder bl.a. ordninger under kap. 1150, post 50 Fondsavsetninger.
Departementet har vurdert det slik at noen av disse ordningene i
større grad kan vurderes i forhold til økonomireglementets generelle
krav til mål- og resultatoppfølging. Dette følges bl.a. opp gjennom
Innovasjon Norges kundeeffektundersøkelser.
Jeg vil
imidlertid understreke at dette slett ikke kan bety at disse mer
tiltaksrettede ordningene kan vurderes isolert fra en forståelse
og vurdering av virkningene av den samlede landbrukspolitikken,
og de samlede rammer og forutsetninger de for øvrig virker innenfor.
En
slik helhetlig tilnærming og analyse vil bl.a. måtte ta utgangspunkt
i de økonomiske og teknologiske drivkrefter, utfordringer og muligheter
som gjelder i Norge. Det må legges til grunn at jordbruket er del
av en samlet og betydelig verdikjede, der de ulike leddene i verdikjeden
er avhengig av og påvirker hverandre. Det må gjøres en vurdering
av hvilke kostnadsmessige og konkurransemessige utfordringer som
gjør seg gjeldene for denne verdikjeden.
Det er selvsagt
også mulig å vurdere oppnådde resultater av virkemidlene til næringsutvikling
i landbruket. I denne vurderingen må man, i tillegg til den helhetlig
tilnæringen nevnt over, også ta spesielt hensyn til de samfunnsmessige fordelingsvirkningene,
bl.a. i form av løpende endringer i priser og budsjettoverføringer
samlet sett. Endringer som gjøres først og fremst gjennom jordbruksoppgjørene.
Jeg
registrerer at Riksrevisjonen ikke har tatt utgangspunkt i en slik
bred tilnærming, noe som jeg anser som nødvendig for å gi gode svar
i den utførte forvaltningsrevisjonen.
Jeg registrerer
herunder at Riksrevisjonen heller ikke har gjort noen internasjonal
sammenligning i sin revisjon, noe som jeg også anser som noe som
kunne være en nyttig tilnærming.
Jeg vil i denne
sammenheng særlig vise til at den type ordninger som Riksrevisjonen
her har vurdert (BU-midler og Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon)
kan gjenfinnes i nærmest alle lands landbrukspolitikk, og i hvert
fall i alle OECD-land. Jeg viser bl.a. til at man under programområdet
"bygdeutvikling" i EUs landbrukspolitikk i prinsippet kan finne
helt parallelle støtteordninger som de norske, med stor grad av likeartede
målgrupper og støtteformer. I noen tilfeller er aktuelle støttesatser
til gjennomføring av investeringer mv. også høyere i noen av EUs medlemsland
enn hva de er i Norge. Ut fra de utfordringer som landbruket og
bygdesamfunn står overfor, har EU også lagt opp til å øke innsatsen på
dette området i årene framover.
Jeg vil også vise
til at den type ordninger som Riksrevisjonen har vurdert i sin revisjon,
i Verdens handelsorganisasjon (WTO) er vurdert som grønn støtte,
og som følgelig er unntatt fra reduksjonsforpliktelser i gjeldende
avtale. Det samme vil med stor sannsynlighet også være tilfellet
i en ny avtale - jf den pågående Doha-runden.
2 Landbrukspolitikken
Landbruket
og norsk matproduksjon er i stadig sterkere grad utsatt for konkurranse
og importvolumene øker. For å øke konkurransekraften er det nødvendig
å bedre kostnadsutviklingen både i jordbruket, i næringsmiddelindustrien
og i de videre omsetningsleddene. Virkemidlene til næringsutvikling
skal bidra til å nå målene om å sikre konkurransekraft på hjemmemarkedet, både
i forhold til standard volumprodukter, matspesialiteter og gjennom
alternativ næringsutvikling.
De overordnede målene
for landbrukspolitikken er å ha en landbruks- og matpolitikk som
bidrar til et levende landbruk over hele landet. Politikken og utøvelse
av den, ved blant annet forvaltning av virkemidler, skal gi grunnlag
for økt verdiskaping og livskvalitet basert på en bærekraftig forvaltning
av landbruket og bygdene sine ressurser. Disse målene gjenspeiles
videre i departementet sin strategi for næringsutvikling "Ta landet
i bruk!" der målet for næringsutvikling generelt er å "Videre utvikle
eksisterende og skape ny næringsvirksomhet med økt lønnsomhet, ved
å ta i bruk mangfoldet av landbrukets menneskelige og materielle
ressurser".
På matområdet er målet økt verdiskaping
basert på råvarer fra det norske landbruket. Videre er det målsetninger
om å:
styrke
konkurransekraften i volumorientert
jordbruksproduksjon,
opprettholde høye markedsandeler i Norge,
øke lønnsomheten ved produksjon av spesialprodukter,
øke omsetningen av spesialprodukter, bl.a.
ved å bidra til at flere bønder og matbedrifter produserer slike
produkter.
Landbruket og virkemidlene til
landbruket skal også ivareta en rekke samfunnsmessige oppgaver som
produksjon av miljøgoder som omfatter en rekke ulike samfunnsverdier
som kulturlandskap, kulturminner, biologisk mangfold og god dyre-
og plantehelse. Landbruket skal, med andre ord, både løse disse
fellesoppgavene og øke konkurransekraften. Dette kan oppfattes som
to motstridene målsetninger. Samtidig har landbrukspolitikken, med
tilhørende virkemidler, de siste 10-årene vist at det er mulig å
opprettholde et distriktsjordbruk og samtidig øke konkurransekraften.
Riksrevisjonen
har i sin gjennomgang av virkemidlene til næringsutvikling ikke
vurdert overnevnte som indikatorer på måloppnåelse, noe departementet
mener er en grunnleggende svakhet ved undersøkelsen.
Departementet
vil også understreke at landbrukspolitikken og virkemidlene vurderes
årlig og Stortinget behandler innretningen av virkemidlene.
3
Bedriftsøkonomisk lønnsomhet
Riksrevisjonen bemerker
at prosjekter som har mottatt støtte til tradisjonell drift har
en svak lønnsomhetsutvikling i forhold til bedrifter som ikke har
mottatt støtte. Prosjekter knyttet til ny næringsutvikling har en
bedre lønnsomhetsutvikling.
Departementet mener at
den metoden som er benyttet, der man sammenlikner lønnsomhetsutviklingen
i landbruksbedrifter som har benyttet ordningene, med andre som
ikke har det, sier lite om effekter av ordningen. Det å sammenlikne lønnsomhetsutviklingen
i bedrifter som har mottatt BU-midler med de som ikke har mottatt
slik støtte, er en for enkel metode til å dokumentere resultater
og effekter av tiltakene. For å studere effektene av et tiltak må
man vurdere det opp mot hva situasjonen ville vært dersom landbruksbedriften
ikke fikk støtte. Dette fordi gårdsbrukene er svært ulike.
Videre
er departementet kritisk til at arbeidsinnsats ikke er vurdert som
en del av den bedriftsøkonomiske lønnsomheten. I all relevant faglitteratur
defineres bedriftsøkonomisk lønnsomhet som en virksomhets evne til
å gi avkastning på den investerte kapitalen, beregnet til de priser
på ferdigprodukter og innsatsfaktorer (for eksempel arbeidskraft)
som foretaket står overfor i markedet. Riksrevisjonen analyserer kun
opplysninger om inntekt hentet fra ligningsoppgaver, sammenlignet
med driftsgranskingene i jordbruket. Arbeidsinnsats er en betydelig innsatsfaktor
i landbruket. Som eksempel kan nevnes at når et gårdsbruk, som mottar
BU-støtte til forbedring av driften, reduserer arbeidsinnsatsen,
vil lønnsomheten per time øke selv om inntektene som kommer frem
av likningsoppgaven for gårdsdriften er uendret.
Departementet
vil også understreke at når en bedrift foretar investeringer og
tar opp lån, slik tilfellet er når jordbruksbedrifter mottar BU-støtte
til tradisjonell drift, er det normalt at lønnsomhetsutviklingen
ikke er god på kort sikt. Dette fordi bedriften blant annet må betjene lånekostnader
og avskrivninger. Det er derfor heller ikke hensiktsmessig å foreta
lønnsomhetsvurderinger på kort sikt (4-5 år - fra 2001 til 2005)
slik som Riksrevisjonen har gjort i sin undersøkelse. Riksrevisjonen
viser, i sin rapport, til at investeringer gjerne bidrar til å utvide
kapasiteten og at det tar tid å utnytte denne, ofte 3-4 år. Departementet
vil understreke at mange av de som mottar BU-støtte og VSP mat midler
ikke øker kapasiteten, men forbedrer driften og/eller etablerer
ny næringsaktivitet og at Riksrevisjonens argumentasjon derfor passer
dårlig til analyse av BU-midlene og VSP mat.
Departementet
vil også påpeke at det tar tid å utvikle nye markeder for mange
av de nye produktene fra landbruket. Dette gjelder spesielt Inn
på tunet-tjenester og norske matspesialiteter. VSP mat har, i løpet
av de årene programmet har pågått, brukt mye ressurser på å utvikle
markeder og markedskanaler. Ufullkomne markeder er en flaskehals
for bønder og næringsmiddelindustri som satser på matspesialiteter
og det påvirker også lønnsomheten. Riksrevisjonen har ikke vurdert
dette aspektet i sin forvaltningsrevisjon.
BU-midlene
til tradisjonelt landbruk skal bidra til å opprettholde og styrke
jordbruket på lang sikt. I følge Riksrevisjonen vil en stor andel
av prosjektene som har fått støtte fra BU-midlene og i noen grad
fra VSP mat kunne ha vært finansiert av private banker. Departementet
vil understreke at tilskudd ikke kan sammenliknes med lånefinansiering.
Tilskudd bidrar til å redusere investeringskostnadene til produsentene,
det gjør ikke lån. Riksrevisjonen sin vurdering om at virkemidlene
ikke kompenserer for markedssvikt i lånemarkedet, er derfor ikke
relevant i forhold til tilskuddsordningene.
Evalueringen
av VSP mat fra 2006 ligger til grunn for Riksrevisjonens vurderinger
av dette virkemiddelet. I denne evalueringen konkluderes det med
at 60 % av prosjektene som har fått støtte har hatt en positiv økonomisk
effekt. Riksrevisjonen sier at departementet ikke har kjennskap
til bedriftsøkonomiske resultater for primærprodusentene som deltar
i VSP mat. Departementet vil understreke at evalueringen av programmet
viser at 43 % av de som har mottatt støtte er primærprodusenter.
I tillegg får en rekke bønder indirekte støtte fra VSP mat, ved
at de leverer råvarer til matbedrifter som satser på matspesialiteter
det er høy betaligsvillighet for i markedet. I slike tilfeller er
det svært vanskelig å måle de bedriftsøkonomiske resultatene hos primærprodusenten,
se også punkt 6.2 i dette brevet.
Evalueringen av
VSP mat viser at tilskuddet utgjør 36 % av prosjektets totale kostnader,
noe som betyr at støtten utløser betydelig privat kapital. Dette
tar Riksrevisjonens vurderinger ikke hensyn til. Evalueringen viser
også at 80 % mente at prosjektet i mer enn middels grad hadde gitt
større tro på verdiskaping basert på lokale ressurser, mens 75 %
mente det hadde økt fokuset på utvikling og innovasjon. 735 produkter
representerer en videreutvikling av matvarer basert på norske tradisjoner
og/eller der helseaspektet står sentralt. Programmet er med andre ord
svært innovativt. Departementet vil understreke at VSP mat, langt
på vei, har oppfylt Stortingets ønsker om høyere verdiskaping gjennom å
utnytte markedsmulighetene bedre både innenfor primærproduksjon
og foredling.
4 Samfunnsmessig nytte
Stortinget
har uttalt at sumvirkningen av landbrukets ulike funksjoner representerer
næringens totale samfunnsnytte. Videre legges det til grunn at en
attraktiv landbruksnæring og aktiv matproduksjon over hele landet
er et viktig grunnlag for å få løst sentrale samfunnsoppgaver på
en god måte. Departementet forstår dette dit hen at det er sumvirkningene
av alle våre aktive gårdsbruk som bidrar til samfunnsmessig nytte.
Riksrevisjonen
hevder at de samfunnsøkonomiske faktorer ikke vurderes i saksbehandlingen av
søknad om støtte fra BU-midlene og VSP mat. Departementet antar
at det siktes til vurderinger som går utover vurderingene basert
på blant annet Stortingets uttalelse om den samfunnsøkonomiske lønnsomheten
av landbruket.
Departementet legger videre til grunn
at tilskudd som reduserer investeringskostnadene til aktørene i
landbruket generelt, og innenfor verdikjedene for matproduksjon
spesielt, bidrar til å sikre et levedyktig landbruk og dermed også
er av samfunnsøkonomisk nytte. Departementet forventer ikke at det
gjøres omfattende nytte/kostnadsanalyser på prosjektnivå i alle
saker, dette er analyser som vil være svært ressurskrevende. Vi
stiller oss uforstående til Riksrevisjonens funn knyttet til at
virkemidlene har begrenset samfunnsøkonomisk nytte og at departementet ikke
har lagt til rette for å identifisere og prioritere prosjekter som
er samfunnsnyttige.
5 Sysselsetting og bosetting
Riksrevisjonen
konkluderer med at BU-midlene til tradisjonelt landbruk i liten
grad bidrar til økt sysselsetting og bosetting. Departementet vil
understreke at BU-midlene til tradisjonelt landbruk ikke har som
mål å bidra til økt sysselsetting på kort sikt, men sikre sysselsetting
og fortsatt bosetting på lang sikt. BU-midlene skal videre bidra
til å øke produktiviteten i landbruket. Tilskudd til et nytt fjøsbygg
med ny teknologi kan brukes som illustrasjon på hvordan BU-midlene virker
i forhold til effektivisering av tradisjonell landbruksproduksjon:
Ny teknologi bidrar til å øke effektiviteten og produktiviteten,
og på sikt, lønnsomheten i produksjonen. Samtidig frigis arbeidskraft
som kan benyttes til å skape ny næringsvirksomhet i bygda og på
den enkelt gård. Effekten blir også at bosettingen opprettholdes.
Evalueringen
av VSP mat viser at programmet har bidratt til at det er etablert
118 nye bedrifter, 82 av de 290 tilskuddsmottakerne som deltok i evalueringens
spørreundersøkelse rapporterer at prosjektet har bidratt til økt
sysselsetting. Da evalueringen ble foretatt hadde omlagt 500 ulike bedrifter
mottatt støtte fra programmet.
6 Distriktspolitikk,
målgrupper og addisjonalitet av virkemidlene
6.1
Distriktspolitisk virkeområde
Innledningsvis i rapporten
redegjør Riksrevisjonen for utviklingen i landbruksnæringen og at landbrukspolitikken
er et viktig distriktspolitisk virkemiddel. Det vises i den sammenheng
til virkeområder for de distriktspolitiske virkemidlene som forvaltes
av Kommunal- og regionaldepartementet. Det vises til virkeområdet
også senere i rapporten. Departementet vil understreke at landbruket
er viktig for utviklingen i distrikts-Norge, og at virkemidlene
i landbruket blant annet har som mål å bidra til dette. Kommunal-
og regionaldepartementet sitt distriktspolitiske virkeområde har
derimot i liten grad ligget til grunn for distriktsprofilen til
landbrukets virkemidler. Departementet har en egen nøkkel for fordelingen
av BU-midlene som blant annet tar hensyn til de faktiske forskjellene
på fylkene knyttet til landbruksbasert verdiskaping, aktiviteten
i fylkene, behovet for omstilling og landbrukets betydning for bosetting.
For nærmere detaljer knyttet til fordelingsnøkkelen vises det til
modellen som ble utviklet høsten 2006. Departementet har sett det
som viktig å ivareta områder der det tradisjonelt har vært, og er,
landbruksdrift. Som vist i figur 1 er Nord-Troms og Finnmark et
område med få jordbruksbedrifter, noe som også vil bli reflektert
i den samlede støtten som denne regionen mottar. Når det gjelder BU-midlene
spesielt er det allikevel slik at disse fylkene mottar en relativt
større andel av BU-midlene enn de skulle hatt dersom midlene utelukkende
var fordelt etter landbrukets betydning. Dette blir gjort gjennom
å ta inn hensyn til distriktspolitisk virkeområde i fordelingsnøkkelen.
VSP
mat er et landsdekkende, nasjonalt program der rammene ikke fylkesfordeles
og det er ingen særskilt uttrykt distriktspolitisk målsetting i dette
programmet. Mange næringsmiddelbedrifter og kunnskapsorganisasjoner
som er støttemottakere fra VSP mat er lokalisert i bynære strøk.
Disse bedriftene og organisasjonene bidrar, gjennom sin produksjon
og kunnskapsformidling, til økt verdiskaping i landbruket, og dermed
også innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Det er derfor
ikke relevant å måle VSP mat sin betydning for distrikts-Norge ved kun
å se på om tilskuddsmottaker er innenfor eller utenfor det distriktspolitiske
virkeområdet.
6.2 Målgrupper og resultater for de
ulike målgruppene
Departementet vil understreke at
kvinner og ungdom er generelle målgrupper for virkemidlene til næringsutvikling.
Disse målgruppene er imidlertid ikke spesielt prioritert i VSP mat.
Primærprodusentene
er en viktig målgruppe for VSP mat. Ved å gi tilskudd til bedrifter
som produserer mat det er høy betalingsvillighet for i markedet,
vil råvareprisen til primærprodusenten kunne øke, og dermed også
verdiskapingen.
Dersom programmet gir støtte til
en næringsmiddelbedrift, er det en forutsetning for å få støtte
at prosjektet er forankret mot primærleddet og at det bidrar til
økt verdiskaping for både primær- og foredlingsleddet. Det kreves ikke
en full oversikt over alle leverandører av råvarer til bedrifter
som støttes av VSP mat. Departementet mener det er tilstrekkelig
dersom søker kan dokumentere at prosjektet bidrar til å øke lønnsomheten
til en gruppe bønder. Departementet mener derimot at det er behov
for å utvikle bedre resultatmål på bedriftsstøttenivå.
6.3
Addisjonalitet
I spørreundersøkelsen som Riksrevisjonen
har foretatt, konkluderes det med at addisjonaliteten er lav. Departementet
vil peke på at andre undersøkelser gir en annen konklusjon. Innovasjon Norges
kundeeffektundersøkelser indikerer et annet bilde. Dette gjelder
spesielt for VSP mat. Departementet er av den oppfatning at spørsmålene
i Riksrevisjonens undersøkelse ikke gir et tilfredsstillende bilde
av betydningen av virkemidlene. Når man spør bedriftene ex post
- og i dette tilfellet - seks år etter, som er ganske mange år etter
prosjektfinansieringen knyttet til relativt små prosjekter, er det
mye usikkerhet knyttet til svarene. Innovasjon Norges kundeeffektundersøkelser
har en annen profil på (subjektiv) addisjonalitet ex post, og har
en noe kortere tidshorisont. En sammenlikning av resultatene og
drøfting av mulige årsaker til avvik, burde derfor vært gjort.
7
Landbruks- og matdepartementets styring, oppfølging og rapportering
Vurderingen
av departementets styring, oppfølging og krav til rapportering må
sees i sammenheng med våre kommentarer knyttet til sammenhengene
i landbrukspolitikken og oppbyggingen av virkemidlene.
7.1
Styring og strategier
I Riksrevisjonens rapport hevdes
det at det er gjort få endringer i strategien "Ta landet i bruk!" i
forhold til regjeringen Bondevik II sin strategi "Landbruk - mer
enn landbruk". Departementet vil gjøre oppmerksom på at regjeringen
Stoltenberg har en endret landbrukspolitikk sammenlignet med foregående
regjering. I strategien "Ta landet i bruk!" fra 2007 er det en klar
endring fra den tidligere strategien "Landbruk - mer enn landbruk",
spesielt når det gjelder hvordan BU-midlene skal fordeles og disponeres.
Det er til dels betydelige endringer når det gjelder innretning
på virkemiddelbruken, fra å, relativt ensidig, være rettet inn mot
effektivisering og utvidelse, til nå å likestille ulike driftsformer
og også støtte rene utbedringer av produksjonsapparatet for å møte
nye krav til for eksempel husdyrhold.
Begge strategiene
har beskrevet det systemet som skal ligge til grunn for næringsutviklingsarbeidet.
Dette innebærer noen overordnete nasjonale føringer som gir stort
rom for regional skreddersøm. Den nasjonale strategien skal være en
overbygning for de regionale strategiene som i større grad skal
være prioriteringsgrunnlag ved behandling av konkrete søknader.
Det er på grunn av store regionale forskjeller, ulike forutsetninger
og varierende konkurransefortrinn, stort behov for regionale strategier.
De regionale strategiene skal være strategiske på et annet nivå enn
den nasjonale strategien som er mer generell. Videre er systemet
knyttet til at Innovasjon Norge skal forvalte virkemidlene i tråd
med nasjonale føringer og innspill fra faglige møtearenaer på utvalgte
områder, beskrevet i strategien.
Grunnlaget for hele
det systemet som er beskrevet i strategiene er regional samordning
og samarbeid. Riksrevisjonens kommentar i tilknytning til kap. 3.3.2
Forvaltning av øvrige virkemidler der Næringskomiteens påpekning fra
2000 er trukket fram, vurderes derfor til å være godt ivaretatt
ved innføring av regionale partnerskap, og videreført gjennom den
ansvarsdelingen departementet nå legger opp til gjennom systemet
med nasjonal og regionale strategier for næringsutvikling.
Dette
systemet krever at departementet har tillit til virkemiddelforvalterne
og gir disse handlingsrom til å gjøre selvstendige vurderinger.
7.2
Oppfølging og rapportering
Departementets styringssignaler
er basert på Stortingets mål for landbrukspolitikken, og oppfølging
og rapportering er lagt opp slik at man kan ha en god oversikt over
bruken og effekten av virkemidler. Departementet mottar årlige rapporter
på forbruk fordelt på alle relevante målgrupper og handlingsområder.
Dette gir en god indikasjon på om midlene brukes i henhold til målene.
Videre mener departementet at det er hensiktsmessig å foreta større
evalueringer av virkemidlene for å kartlegge effekter. VSP mat er
derfor evaluert to ganger på syv år.
I tråd med økonomireglementets
krav har departementet sett behov for å utvikle resultatindikatorer
for virkemidlene som går til næringsutvikling.
Det
ble i 2004 utarbeidet et felles mål- og resultatrapporteringssystem
for Innovasjon Norge.
Dette var et samarbeid mellom
alle berørte departement og Innovasjon Norge. Systemet ble av praktikable
hensyn relativt overordnet, og både Fiskeri og kystdepartementet
og Landbruks- og matdepartementet tok ved sluttbehandlingen av systemet
forbehold om å komme tilbake med mer detaljerte resultatrapporteringskrav
tilpasset fagspesifikke mål. Det sier seg selv at å forene et overordnet
rapporteringssystem basert på de generelle og overordnete hovedmål
og delmål for Innovasjon Norge, er lite formålstjenlig i forhold til
behov for mer fagspesifikk rapportering som etterlyses både av fagdepartement
og andre.
Departementet har engasjert NILF for å
komme med forslag til resultatindikatorer som kan gi bedre måling
av resultater og effekter av virkemidlene som stilles til disposisjon
for næringsutvikling innen og i tilknytning til landbruket. Dette
arbeidet gjøres i dialog med Innovasjon Norge for å sikre at det
blir registrert tilstrekkelig informasjon om prosjektene for å kunne
gjøre pålitelige målinger. Arbeidet er igangsatt, men blir ikke
sluttført før i 2008. Det er et mål at nye resultatindikatorer i
større grad skal kunne gi svar på om virkemidlene gir de ønskede effekter
over tid, og dermed gi større legitimitet for bruken av denne typen
virkemidler.
I tillegg gjør Innovasjon Norge et arbeid
for å sette akseptmål som grunnlag for vurdering av oppnådde effekter
i Kundeeffektundersøkelsene (KEU). Til nå har man ved vurdering
av denne undersøkelsen vært mest opptatt av trender. I hvilken grad
akseptmålene nås vil påvirke hvordan virkemidlene forvaltes framover.
8
Oppsummering
Jeg mener det alltid vil være behov
for å utarbeide og justere indikatorer, rapporteringskrav mv, for
å bedre målinger av resultater og effekter av virkemidlene som stilles
til disposisjon for næringsutvikling innen og i tilknytning til
landbruket. Jeg vil understreke at dette arbeidet pågår kontinuerlig
i Landbruks- og matdepartementet og i Innovasjon Norge. Kompetente
og faglig sterke fagmiljøer er trukket inn i dette arbeidet.
Jeg
vil samtidig understreke at metoden Riksrevisjonen har brukt for
å analysere resultatene av virkemidlene ikke får frem et riktig
bilde av hva BU-midlene og VSP mat bidrar til av verdiskaping og
sysselsetting i landbruket, og i verdikjeden for mat. Departementet
er også overrasket over at Riksrevisjonen i så liten grad vurderer
og kommenterer resultatene fra evalueringen av VSP mat.
På
bakgrunn av Riksrevisjonens gjennomgang ser jeg behov for en bredere
og mer helhetlig evaluering av BU-midlene. Dette vil jeg iverksette
med det aller første.
Arbeidet med å utvikle og forbedre
virkemidlene til næringsutvikling i landbruket vil videreføres slik
jeg ha redegjort for i brevet."
Riksrevisjonens undersøkelse påviser svakheter i
Landbruks- og matdepartementets (LMD) styring og resultatrapportering
av virkemidler som skal stimulere til næringsutvikling i landbruket, Bygdeutviklingsmidler
(BU-midler) og Verdiskapingsprogrammet for mat (VSP-mat). Tilskuddene
har varierende måloppnåelse, og forvaltningsapparatet kan utnyttes
bedre for å styrke måloppnåelsen.
Undersøkelsen viser at lønnsomhetsutviklingen er
positiv i bedrifter som har mottatt BU-midler til nye næringer i
tilknytning til landbruket. Lønnsomhetsutviklingen er svak for bedrifter som
har mottatt tilskudd til å utvikle den tradisjonelle landbruksproduksjonen.
De som har mottatt tilskudd til den tradisjonelle landbruksproduksjonen
har også i liten grad generert ny lønnsom næringsvirksomhet. Det
foreligger for øvrig ikke informasjon som beskriver VSP-mat sitt
bidrag til bedriftenes og primærprodusentenes lønnsomhetsutvikling.
Riksrevisjonen vil derfor i treårsoppfølgingen av undersøkelsen
ha særlig fokus på bedriftenes og primærprodusentenes lønnsomhetsutvikling.
BU-midlenes bidrag til å ivareta bosetting i
utsatte områder er begrenset, men det er positivt at en økende andel
av tilskuddene går til prosjekter som er definert som kvinne- og
ungdomsrettede. Sysselsettingseffektene for VSP-mat og BU-midlene
er beskjedne, men tilskuddene bidrar i noe større grad til utvikling
av nye varer og tjenester.
BU-midler og VSP-mat er tiltaksrettede virkemidler.
Riksrevisjonen forutsetter derfor at tilskuddene skal bidra til
måloppnåelse i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Tilskuddene
skal vurderes i forhold til mål for næringsutvikling knyttet til
den enkelte ordning og bidra til å øke verdiskapingen utover de mulighetene
markedet gir. Riksrevisjonens undersøkelse viser at forvaltningen
ikke vurderer om prosjektene kunne vært finansiert av private banker
før tilskudd innvilges. Undersøkelsen viser videre at en tredjedel
av prosjektene som omfattes av undersøkelsen kunne vært finansiert med
private lån, og at over halvparten av prosjektene som har fått tilskudd
også ville blitt gjennomført uten tilskudd.
Målet med de tiltaksrettede tilskuddene undersøkelsen
omfatter, er ikke å redusere investeringskostnadene slik LMDs svar
kan gi inntrykk av. Hensikten med tilskuddene skal være å virke utløsende
på prosjekter med bedriftsøkonomiske og samfunnsmessige effekter
i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Riksrevisjonen peker
på at det er en sammenheng mellom risiko og måloppnåelse på dette
området. Tilskuddene skal finansiere prosjekter som på grunn av
høy risiko ellers ikke ville blitt finansiert. Riksrevisjonen forutsetter
at LMD iverksetter tiltak som sikrer at tilskudd som virkemiddel
i større grad forvaltes i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Riksrevisjonen er likevel enig med LMD i at
det ikke er behov for en omfattende nytte/kostnadsanalyse ved vurdering
av hvorvidt enkelte prosjekt skal motta tilskudd. Det er imidlertid viktig
at forvaltningen påser at de samfunnsmessige faktorene blir tilstrekkelig
vurdert for å sikre at de tiltaksrettede tilskuddene bidrar til måloppnåelse.
Undersøkelsen viser videre at LMD ikke har tilstrekkelig
informasjon om resultater og effekter av BU-tilskuddene og VSP-mat.
Riksrevisjonen peker på at det er LMDs ansvar å ha tilstrekkelig styringsinformasjon
for å sikre at virkemidlene forvaltes på en formålseffektiv måte.
Undersøkelsen viser også klare sammenhenger mellom
innretningen på BU-midlene og deres bedriftsøkonomiske og samfunnsmessige
effekter. Tilskuddene er gjennomgående lave, samtidig som lave tilskudd
i mindre grad bidrar til måloppnåelse.
Det er også en stadig lavere andel prosjekter
som mottar støtte til utvikling av nye varer og tjenester, selv
om det er disse prosjektene som har størst effekter på de overordnede
målene om bedriftsøkonomisk lønnsomhet og samfunnsmessig nytte.
En liten andel av tilskuddene går til prosjekter i utsatte områder,
samtidig som det er i disse områdene tilskuddene bidrar mest til målet
om å sikre bosetting og sysselsetting.
Riksrevisjonen forventer at arbeidet med å forbedre
resultatrapporteringen bidrar til økt kjennskap til virkemidlenes
resultater og effekter. Riksrevisjonen forutsetter at LMD som et
resultat av dette arbeidet, justerer virkemidlenes innretning for
å sikre bedre måloppnåelse.
I lys av resultatene i undersøkelsen ser Riksrevisjonen
det som positivt at LMD ivaretar sitt ansvar og vil iverksette en
bred og helhetlig evaluering av BU-midlene.
Riksrevisjonen har også merket seg at LMD er enige
med Riksrevisjonen i at det er behov for å videreføre arbeidet med
å utvikle og forbedre virkemidlene til næringsutvikling i landbruket. Riksrevisjonen
forventer at styringssignaler formidlet gjennom strategier og tildelingsbrev
ivaretar målene som Stortinget har uttalt for næringsutvikling generelt
og konkrete mål for den enkelte ordning. Riksrevisjonen viser til
at departementets arbeid vil bli fulgt opp, og at Stortinget vil
bli orientert i Dokument nr. 3:1.
Riksrevisjonen la fram Dokument nr. 3:5 (2007-2008)
15. januar 2008. Samme dag kom Landbruks- og matdepartementet med
en pressemelding, der statsråden sa seg uenig i Riksrevisjonens
analyse av næringsutviklingen i landbruket og blant annet uttalte
at kritikken i Dokument nr. 3:5 (2007-2008) var svakt begrunnet.
Pressemeldingen følger som vedlegg 1 til innstillingen.
På bakgrunn av pressemeldingen fra Landbruks- og
matdepartementet fikk komiteen 28. januar 2008 oversendt et notat
fra Riksrevisjonen. Oversendelsesbrevet og notatet følger som vedlegg
2 og 3 til innstillingen.
Som ledd i behandlingen av saken, ble Riksrevisjonen
hørt i et lukket møte torsdag 6. mars 2008. Bakgrunnen var landbruks-
og matministerens uttalelser i pressemelding av 15. januar 2008.
Onsdag 12. mars 2008 ble det avholdt en åpen kontrollhøring
i saken.
Følgende ble invitert og møtte til høring:
Landbruks- og matminister Terje Riis-Johansen med
ekspedisjonssjef Leif Forsell som bisitter.
De hovedproblemstillingene komiteen ønsket å få
belyst under høringen, var:
I hvilken grad bidrar
BU- og verdiskapingsmidlene til samfunnsmessig nytte og bedriftsøkonomisk
lønnsomhet, og hvordan kan man forbedre rapporteringsrutinene?
Hvordan ser Landbruks- og matdepartementet for
seg at retningslinjene for BU-midlene kan endres og at Innovasjon
Norge bedre kan ivareta målsettingene med midlene?
Ifølge pressemelding av 15. januar 2008,
mener statsråden at kritikken fra Riksrevisjonen er svakt begrunnet,
ved at Riksrevisjonen ikke ser helheten i landbrukspolitikken 4.
Dette ønsker komiteen utdypet.
Det ble tatt stenografisk referat fra høringen.
Referatet følger som vedlegg til denne innstillingen.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Ivar Skulstad, fra Fremskrittspartiet,
Carl I. Hagen og lederen Lodve Solholm, fra Høyre, Per-Kristian
Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Kristelig Folkeparti,
Ola T. Lånke, og fra Senterpartiet, Lars Peder Brekk, vil
innledningsvis bemerke det uvanlige i at Landbruks- og matdepartementet
(LMD), valgte å dele ut en pressemelding på pressekonferansen ved
offentliggjøringen av denne rapporten, med sterk kritikk av Riksrevisjonens
undersøkelse. Komiteen vil påpeke det uheldige ved
at en revidert etat framfører offentlig kritikk og polemikk av Riksrevisjonens
rapport, i en sak som skal overleveres Stortinget. Riksrevisjonen
er et uavhengig organ som bistår Stortinget i kontrollen av forvaltningen.
Revidert etat har hatt rikelig anledning gjennom utarbeidelsen av
rapporten, til å komme med sine synspunkter, noe som også reflekteres
i denne rapporten. Komiteen vil understreke at utdyping
av synspunkter bør skje i tilknytning til komiteens behandling.
Komiteen vil videre bemerke det
uvanlige i at riksrevisor som svar på kritikken fra LMD, oversender
til kontroll- og konstitusjonskomiteen et internt notat fra en avdeling
i Riksrevisjonen.
Komiteen vil understreke at denne
form for saksbehandling fra LMD og Riksrevisjonen er Stortinget
fremmed.
Komiteen viser til at formålet
med denne forvaltningsrevisjonen har vært å undersøke om Verdiskapingsprogrammet
for matproduksjon (VSP-mat) og de fylkesvise bygdeutviklingsmidlene
(BU-midlene), forvaltes i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.
LMD har ansvaret for den overordnede mål- og resultatstyringen av
virkemidler som skal bidra til næringsutviklingen i landbruket.
Komiteen vil understreke at BU-midlene
og VSP-mat er de sentrale økonomiske virkemidler for å nå de målsettinger
Stortinget har satt om landbruksrettet næringsutvikling. Komiteen vil
vise til at Stortinget i perioden 2001–2006 bevilget 2,2 mrd. kroner
til disse tilskuddene, fordelt på 1 700 mill. kroner til fylkesvise
BU-midler og 500 mill. kroner til VSP-mat.
Komiteen viser til at Riksrevisjonens
undersøkelse påviser svakheter i departementets styring og resultatrapportering
av BU-midlene og VSP-mat. Ifølge Riksrevisjonen har ikke LMD lagt
til rette for god nok styring, og det er mangelfull oversikt over
resultater og effekter av midlene til næringsutvikling i landbruket.
For VSP-mat er det også mangelfull informasjon om bidraget til bedriftenes
og primærprodusentenes lønnsomhetsutvikling, som er et viktig mål
for programmet.
Komiteen viser videre til at
Riksrevisjonen påpeker klare sammenhenger mellom innretningen på
BU-midlene og deres bedriftsøkonomiske og samfunnsmessige effekter.
Gjennomgående lave nivå på tilskudd bidrar til at målene ikke blir nådd.
Det er også en stadig lavere andel prosjekter som mottar støtte
til utvikling av nye varer og tjenester, selv om det er disse prosjektene
som har størst effekt på de overordnede målene om økt lønnsomhet
og samfunnsmessig nytte. Komiteen er kjent med at
tilskuddsgrensene som gjaldt for størstedelen av den undersøkte
perioden, senere er økt vesentlig.
Komiteen vil også bemerke at
de prosjekter som har mottatt tilskudd til utvikling av ny næringsvirksomhet,
er de som ifølge undersøkelsen oppnår de beste resultatene. Det
kan derfor synes uheldig at tilskuddene til ny næringsvirksomhet
har gått ned i perioden. Undersøkelsen viser også at sysselsettingseffektene av
BU-midlene og VSP-mat er beskjedne, selv om effektene for sysselsetting
og målet om å opprettholde drift av landbruksarealer ikke er helt kartlagt. Komiteen er
positiv til at konkrete prioriteringer skjer innenfor et fylkesvis
partnerskap, som vil medføre ulik prioritering.
Komiteen viser videre til at
forvaltningsrevisjonen dokumenterer at virkemidlene også har positive
effekter. Blant annet uttrykker rundt halvparten av de spurte respondentene
i undersøkelsen at BU-tilskuddet har bidratt til at de er mer optimistiske
med hensyn til å fortsette med landbruksproduksjon.
Komiteen viser også at det er
positivt at støtten til prosjekter for kvinner og ungdom har økt
i perioden, noe som er i tråd med målsettingene.
Komiteen viser til at Landbruks-
og matdepartementet (LMD) er uenig i vesentlige deler av Riksrevisjonens
analyse og vurderinger, når det gjelder BU-midlene til tradisjonelt
landbruk. Disse synspunkter og vurderinger kommer tydelig fram i
LMDs uttalelse, som er gjengitt i Dokument nr. 3:5 (2007-2008),
i departementets pressemelding og i den åpne høringen komiteen gjennomførte.
Komiteen deler LMDs syn på at
BU-midlene og VSP-mat er en del av en større landbrukspolitikk med
en rekke juridiske og økonomiske virkemidler. Videre at skal man
få helheten i landbrukspolitikken, er det ikke tilstrekkelig å vurdere
bare disse to ordningene isolert fra de øvrige virkemidlene som
eksisterer. Komiteen vil likevel understreke at en
total evaluering av landbrukspolitikken ikke var hensikten med revisjonen,
og at det har vært en omfattende kontakt mellom Riksrevisjonen og
LMD om grunnlaget for undersøkelsen, før den ble iverksatt.
Komiteen viser blant annet til
det interne notatet fra Riksrevisjonen av 27. januar 2008, der det
står:
"I møte med den øverste ledelse i LMD og Riksrevisjonen,
hvor risiko og vesentlighet innenfor landbrukssektoren ble diskutert,
ble det fra LMDs side påpekt at revisjon av næringsutvikling i landbruket
var et område som burde prioriteres. På bakgrunn av dette og øvrige revisjonsmessige
vurderinger ble undersøkelsen av næringsutvikling i landbruket igangsatt."
Komiteen er enig i at det er
mulig å evaluere BU-midlene og VSP-mat, uten at man evaluerer helheten
i landbrukspolitikken, og mener at rapporten fra Riksrevisjonen
gir et utfyllende bilde av hvordan ordningene forvaltes og fungerer.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen
ble kalt inn til et lukket møte med komiteen den 6. mars og at det
ble avholdt en åpen kontrollhøring i saken med landbruksminister
Terje Riis-Johansen med følge 12. mars 2008. Komiteen mener det
lukkede møtet og den åpne høringen bidro til å klarlegge viktige
forhold knyttet til undersøkelsen og uenigheten om prosessen.
Komiteen vil bemerke at en forvaltningsrevisjon
skal skje i tett dialog mellom Riksrevisjonen og den reviderte etat.
Komiteen viser til at Stortinget
flere ganger har vedtatt og uttrykt målsettinger om et levende landbruk
med en bred tilnærming. Samtidig har Stortinget presisert at økt
satsing på alternativ næringsutvikling er like nødvendig som en
mer konkurransedyktig volumproduksjon. Komiteen vil
påpeke at formålet med denne forvaltningsrevisjonen var å undersøke
om virkemidlene for næringsutvikling er forvaltet i tråd med Stortingets
mål og forutsetninger.
Komiteen vil påpeke at også Riksrevisjonen påpeker
utfordringer knyttet til å måle effekter og resultater av BU-midlene
og VSP-mat. Det vises også til at Riksrevisjonen vil følge opp med nye
undersøkelser for å vurdere virkemiddelbruken i et lengre tidsperspektiv.
Komiteen vil vise til LMDs uttalelser
der det påpekes at BU-midlene ikke har vært evaluert fram til nå,
og at denne forvaltningsrevisjonen er en mulighet til å forbedre
virkemiddelbruken. Komiteen viser videre til at statsråden
i pressemeldingen av 15. januar 2008 signaliserer at han ønsker
en bred og helhetlig evaluering av BU-midlene.
Komiteen viser videre til at
landsbruks- og matministeren i høringen signaliserte at LMD ønsket
å forbedre og differensiere målstyringen for næringsutvikling innenfor
henholdsvis landbruksproduksjon og ny virksomhet. Komiteen er
tilfreds med det.
Komiteen mener det er nødvendig
at Landbruks- og matdepartementet følger opp denne undersøkelsen,
slik at tilskuddene i størst mulig grad forvaltes i tråd med de
målsettinger og forutsetninger som er satt for virkemidlene. Komiteen vil
også påpeke behovet for å utvikle bedre verktøy for målstyring og
rapportering og forutsetter at LMD vil gi dette høy prioritet i tiden
fremover.
Komiteen er tilfreds med at LMD
vil gjennomføre en bredere og helhetlig evaluering av virkemidlene
for næringsutvikling av landbruket, og forutsetter at innretningen
av virkemidlene justeres for å sikre bedre måloppnåelse.
Komiteen vil også påpeke behovet
for å gjennomføre en større og bredere forvaltningsrevisjon av norsk
landbrukspolitikk og imøteser dette med stor interesse.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende
vedtak:
Dokument nr. 3:5 (2007-2008) – Riksrevisjonens undersøkelse av næringsutvikling i landbruket – vedlegges protokollen.
Landbruks- og matminister Terje Riis-Johansen mener
kritikken fra Riksrevisjonen er svakt begrunnet.
Riksrevisjonen har lagt frem Dokument nr. 3:5 (2007-2008)
Næringsutvikling i landbruket. Landbruks- og matministeren mener
at rapporten ikke får fram et tilstrekkelig godt bilde av effektene
av virkemidlene som går til næringsutvikling i landbruket fordi
de er vurdert løsrevet fra resten av landbrukspolitikken.
– Landbrukspolitikken består av en rekke økonomiske
og juridiske virkemidler. Riksrevisjonen har vurdert næringsutviklingsmidlene
isolert fra den samlede landbrukspolitikken, og de rammer og forutsetninger
de virker innenfor. Uten en mer helhetlig tilnærming, er det vanskelig
å kunne si noe om effekten av virkemidlene, sier Riis-Johansen som
dermed avviser Riksrevisjonens metode som for enkel.
Landbruks- og matministeren mener det finnes en
rekke eksempler som viser at Riksrevisjonens rapport gir et feilaktig
bilde av effekten av virkemidlene til næringsutvikling.
– Det er viktig å sikre at virkemidlene i landbruket
brukes på en formålstjenelig måte. Riksrevisjonen har en viktig
oppgave i å kontrollere at Stortingets bevilgninger benyttes i henhold
til målene som settes, men det setter samtidig store krav til revisjonen,
sier Riis-Johansen.
– Landbruks- og matdepartementet har i en lengre
periode arbeidet med å forbedre mål- og resultatrapporteringssystemene.
På bakgrunn av Riksrevisjonens gjennomgang ser departementet også
behov for en bredere og mer helhetlig evaluering av BU-midlene.
Dette arbeidet vil departementet iverksette med det aller første,
sier landbruks- og matminister Terje Riis-Johansen.
Landbruks- og matministeren utdyper dette slik:
Analysen sier ingenting
om at jordbruket er del av en samlet og betydelig verdikjede der
de ulike leddene i verdikjeden er avhengig av og påvirker hverandre.
Analysen legger til grunn at tilskudd kan
erstattes av lån. Tilskudd reduserer investeringskostnadene til
produsentene og sikrer et mer levedyktig landbruk. Lån har ikke
samme effekt og kan derfor ikke sidestilles.
BU-midlene til tradisjonelt landbruk skal
bidra til å opprettholde og styrke jordbruket på lang sikt. Det
er ikke knyttet direkte sysselsettingsmål til ordningen slik Riksrevisjonen
legger til grunn. Generelt har sysselsettingen i tradisjonelt jordbruk
gått ned og effektiviteten har økt som følge av samfunnsutviklingen.
Dette er forhold som i liten grad vurderes av Riksrevisjonen.
Riksrevisjonen vurderer ikke arbeidsinnsats
om en del av den bedriftsøkonomiske lønnsomheten. Som eksempel kan
nevnes at når et gårdsbruk som mottar BU-støtte til forbedring av
driften, reduserer arbeidsinnsatsen, vil lønnsomheten per time øke
selv om inntektene som kommer frem av likningsoppgaven for gårdsdriften
er uendret.
Riksrevisjonen mener at BU-midlene ikke
bidrar til å opprettholde tradisjonelt landbruk, i Dok nr 3:5 heter
det "I overkant av 20 % av de som har fått BU-tilskudd har lagt
ned landbruksproduksjonen siden 2001.... Det er ikke undersøkt hvorvidt
landbruksarealet holdes i drift der de har sluttet med produksjon.
Pa bakgrunn av undersøkelsen kan det stilles spørsmål om de samfunnsmessige
målene for BU-ordningen i tilstrekkelig grad blir nådd, slik Stortinget
forutsetter". I rapporten begrunnes dette med: "Hovedårsakene til
at man slutter med landbruksproduksjon, er at sønnen eller datteren
har overtatt gårdsdriften eller at det er lav lønnsomhet". Sitatene
viser at vurderingen av om de samfunnsmessige målene for BU-midlene
er nådd gjøres på et svært tynt grunnlag.
Etter sterke uttalelser i media fra Landbruks-
og matdepartementet i tilknytning til dokumentet ba jeg avdelingen
lage et notat til meg knyttet til de spørsmål departementet berørte
i sin pressemelding.
Jeg tror notatet kan ha betydning for komiteens arbeid
og oversender notatet uten ytterligere kommentarer.
Det vises til Landbruks- og matdepartementets (LMD)
pressemelding "Uenig i Riksrevisjonens analyse av næringsutvikling
i landbruket", datert 15. januar 2008.
I møte mellom den øverste ledelse i LMD og Riksrevisjonen,
hvor risiko og vesentlighet innenfor landbrukssektoren ble diskutert,
ble det fra LMDs side påpekt at revisjon av næringsutvikling i landbruket
var et område som burde prioriteres. På bakgrunn av dette og øvrige revisjonsmessige
vurderinger, ble undersøkelsen av næringsutvikling i landbruket
igangsatt.
Riksrevisjonens rutiner for forvaltningsrevisjon, som
bl.a. vektlegger god kontakt med revidert etat i hele revisjonsforløpet,
er fulgt i denne undersøkelsen. Undersøkelsens problemstillinger, metodiske
tilnærming, kriterier og faktagrunnlag er forelagt departementet
ved flere anledninger. Departementets kommentarer er innarbeidet
og det har vært enighet om at kriteriene det måles på er uttrykk
for Stortingets vedtak og forutsetninger. Vi stiller oss derfor
spørrende til at departementet i en sluttfase, og etter at rapporten
er avlagt, går tilbake på det som tidligere er omforent, blant annet
gjennom verifisering av intervjuer og gjennom tilbakemelding på
metode og revisjonskriterier. Revisjonskommunikasjonen mellom Riksrevisjonen
og Landbruks- og matdepartementet er godt dokumentert gjennom brev
og verifiserte møtereferater.
På bakgrunn av den omfattende revisjonskommunikasjonen
som har funnet sted stiller vi oss også undrende til at Landbruks-
og matdepartementet kommer med kritiske utsagn til rapporten i en
pressemelding - denne ble for øvrig delt ut på Riksrevisjonens pressekonferanse.
Pressemeldingen inneholder flere faktiske feil og uriktige påstander
om Riksrevisjonens vurderingsgrunnlag. Punktene nedenfor gir en nærmere
redegjørelse for disse.
1 "Riksrevisjonen har vurdert
næringsutviklingsmidlene isolert fra den samlede landbrukspolitikken",
og "framstillingen er ikke
helhetlig nok"
Vi vil understreke at virkemidlene som blir
vurdert er tiltaksrettede, noe som innebærer at det er konkrete
mål knyttet til dem og at saksbehandler skal foreta en vurdering
av prosjektene i forhold til disse målene ved tildeling av tilskudd.
Det er derfor rimelig å stille målkrav til disse virkemidlene, noe
også Landbruks- og matdepartementet skriver i sitt svarbrev og som
blant annet understrekes i St.prp. nr. 1 (2001-2002). Det er videre
en forutsetning at Riksrevisjonen kan gjennomføre revisjoner som
evaluerer effekten av virkemidler og peke på ulike forhold som kan styrke
måloppnåelsen i forhold til Stortingets vedtak og forutsetninger.
2 "Analysen legger til
grunn at tilskudd kan
erstattes av lån"
Stortinget har uttalt at virkemidler som innovasjon
Norge forvalter skal supplere områder der verdiskapingen kan økes
utover de mulighetene markedet gir ved å ta risiko som private finansieringsinstitusjoner
ikke er villige til å ta. Viljen til å ta risiko skal være størst
i tilskuddsaker, ettersom det ikke er krav om tilbakebetaling for tilskudd.
Som kjent ble det i revisjonen gjennomført en kredittanalyse for
å vurdere om landbruksrettede tilskudd og risikolån ble forvaltet
i tråd med denne forutsetningen. Kredittvurderingen viser at forvaltningen
i større grad kan anvende pengene der det er størst behov for dem,
i distrikter og ved oppstart av ny næringsvirksomhet der det er
vanskelig å få finansiering.
Analysen gir ikke grunnlag for å vurdere om
tilskuddene i realiteten ville blitt erstattet av lån, slik LMD
feilaktig påstår. Hvorvidt prosjektet ville blitt gjennomført uten
tilskudd blir vurdert ved hjelp av en spørreundersøkelse der mer
enn halvparten svarer at det aktuelle prosjektet ville blitt gjennomført
uten tilskuddet. Det faktum at bankene kunne bidratt med lån tilsvarende
det bevilgede tilskuddsbeløpet indikerer at tilskuddene ikke er
kanalisert til de mest risikofylte prosjektene. Landbruks- og matdepartementets manglende
forståelse for virkemidlenes risikoavlastende funksjon gir seg utslag
i manglende styringssignaler og mistolking av resultatene i rapporten.
3 "Det er ikke knyttet
direkte sysselsettingsmål til ordningen"
Revisjonskriteriene for de faktorene som skal
gi et bilde av den samfunnsmessige nytten av virkemidlene, er utarbeidet
i samråd med Landbruks- og matdepartementet. Tilskuddenes bidrag
til sysselsettingen var en av flere faktorer for å belyse samfunnsnytte.
Kriteriet er blant annet basert på St.meld. nr. 19 (2000-2001),
den sentrale landbruksmeldingen:
Bygdeutviklingsmidlene er det sentrale virkemidlet
for å fremme lønnsom næringsutvikling på bygdene innen og i tilknytning
til landbruket. Det legges særlig vekt på å fremme samarbeidstiltak
og tiltak som gir arbeidsplasser for kvinner og ungdom. Det er grunn
til å forvente at det framover vil være minst like viktig å ha tilbud
om arbeidsplasser i tillegg til tradisjonelt landbruk for å sikre
rekruttering og sysselsetting i næringen. I denne sammenheng vil
bygdeutviklingsmidlene ha en viktig funksjon. For å målrette satsingen
skal det fortsatt være slik at områder med store utfordringer knyttet
til fraflytting, sysselsetting, rekruttering og demografisk utvikling
blir prioritert ved fordeling av midlene. Disse virkemidlene er
helt sentrale både for å utvikle nye arbeids- og inntektsmuligheter
i og i tilknytning til landbruket, og for å bidra til at nødvendige
investeringer og utviklingstiltak gjennomfares på sentrale områder.
Det samme er gjentatt i St.prp. nr. 1 (2000-2001) og
(2001-2002): nye næringer skal medvirke til nye lønnsomme arbeidsplasser
og ny verdiskaping i og i tilknytning til landbruket, og LMD har rapportert
om forventet sysselsettingsvekst til Stortinget gjennom de årlige
budsjettproposisjonene. Undersøkelsen viser at tilskuddene i liten
grad bidrar til økt sysselsetting og i svært liten grad til å sikre
eksisterende arbeidsplasser. Den forventede sysselsettingsveksten
for nye næringer som LMD rapporterer til Stortinget er nedadgående,
og det er ikke kjennskap til hvilke sysselsettingsreduksjoner som
følger av støtten som gis til å effektivisere den tradisjonelle
landbruksdriften. På bakgrunn av Stortingets uttalte mål, revisjonskommunikasjonen
og departementets rapportering på området, stiller vi oss spørrende
til at Landbruks- og matdepartementet nå uttaler at det ikke er
knyttet sysselsettingsmål til ordningen.
4 "Riksrevisjonen vurderer
ikke arbeidsinnsats som en del av den bedriftsøkonomiske lønnsomheten"
BU-tilskuddet skal bidra til å øke lønnsomheten på
gården. Forståelsen av lønnsomhetsmålet som er lagt til grunn i
undersøkelsen, er at dette skal gi seg utslag i et bedret driftsresultat.
For ny næringsvirksomhet er dette målet utvilsomt ettersom prosjektene
ikke skal være avhengige av varige offentlige overføringer. For
det tradisjonelle landbruket skal tilskuddet bidra til effektiviseringsgevinster
og den tradisjonelle produksjonen skal ses i sammenheng med nye næringer.
Målet om økt lønnsomhet kan eksempelvis nås ved at frigjøring av
arbeidskraft innen tradisjonell landbruksproduksjon blir benyttet for
å utvikle ny lønnsom næringsvirksomhet. Undersøkelsen viser at tilskudd
til den tradisjonelle landbruksproduksjonen i liten grad har bidratt
til lønnsomhetsutviklingen. Der den har ført til sysselsettingsreduksjoner
har frigjort arbeidskraft i liten grad bidratt til ny lønnsom næringsvirksomhet.
Vi stiller oss derfor uforstående til Landbruks- og matdepartementets
kritikk av undersøkelsen på dette punktet.
5 "Riksrevisjonen hevder
at BU-midlene ikke bidrar til å opprettholde tradisjonelt landbruk"
Riksrevisjonen har vurdert i hvilken grad tilskuddet
har bidratt til å opprettholde den tradisjonelle landbruksproduksjonen.
Undersøkelsen viser at 12 prosent av dem som fikk tilskudd har sluttet
med det støttede prosjektet, og 20 prosent har sluttet med den tradisjonelle
landbruksproduksjonen. I rapporten og vurderingene har vi vært åpne
på at det ikke er undersøkt hvorvidt andre har overtatt landbruksproduksjonen,
og det er derfor vanskelig å vurdere i hvilken grad tilskuddet har
hatt effekt i forhold til å ivareta kulturlandskapet. LMDs pressemelding
gir feilaktig inntrykk av at det er dette forholdet som gir grunnlag
for å vurdere om de samfunnsmessige målene blir nådd. Vi vil understreke
at dette er tatt ut av sin sammenheng og at det er summen av alle
de samfunnsmessige effektene som gir grunnlag for denne vurderingen.
Vi merker oss samtidig at LMD ikke kan dokumentere
sine påstander og ikke har systemer for å måle effekten av disse
sentrale virkemidlene. LMD har i rapporten kommentert behovet for
å øke kjennskapen til virkemidlenes resultater og effekter, og har
i sin pressemelding også uttalt at Landbruks- og matdepartementet
i en lengre periode har arbeidet med å forbedre mål- og resultatrapporteringssystemene.
I St.prp. nr 1 (2004-2005) uttalte departementet:
"Departementet vil arbeide vidare med å betre datagrunnlaget
kring utviklinga i tilleggsverksemd knytt til gardsbruk. Med grunnlag
i dette arbeidet vil departementet fastsetje eit nasjonalt mål for
auken i slik næringsverksemd for åra framover."
Vi ønsker å følge opp LMDs forvaltning også gjennom
nye forvaltningsrevisjoner, og har overfor LMD uttrykt ønske om
et mer konstruktivt samarbeid i framtiden.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 28. april 2008
Lodve Solholm |
Øystein Djupedal |
leder |
ordfører |