1.1 Riksrevisjonens undersøkelse av næringsutvikling i landbruket

1.1.1 Innledning

Landbruket i Norge skal produsere helsemessig trygg mat, sikre matforsyningen, opprettholde kulturlandskapet og samtidig bidra til bosetting og sysselsetting i hele landet. Landbruket spiller også en viktig rolle for næringer som reiseliv, kultur og næringsmiddelindustri. Målet er å opprettholde et levende landbruk over hele Norge.

I St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon hvor de sentrale målene for norsk landbrukspolitikk er beskrevet, blir det lagt vekt på å legge til rette for en helhetlig næringsutvikling på bygdene ved å styrke grunnlaget for et allsidig og lønnsomt næringsliv. Stortingets næringskomité sluttet seg til dette og presiserte at økt satsing på alternativ næringsutvikling er like nødvendig som en mer konkurransedyktig volumproduksjon, jf. Innst. S. nr. 260 (2003-2004). Næringsutvikling i landbruket skal føre til økt verdiskaping, lønnsomhet og bidra til at de samfunnsmessige målene for landbrukssektoren blir nådd.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) har ansvaret for den overordnede mål- og resultatstyringen av virkemidler som skal bidra til næringsutvikling i landbruket. LMD skal som overordnet departement legge til rette for en effektiv samhandling mellom de ulike forvaltningsaktørene, fastsette mål- og resultatkrav og sikre tilstrekkelig styringsinformasjon ved å etablere rutiner for rapportering av måloppnåelse og virkninger. LMD har utarbeidet en nasjonal strategi for næringsutvikling, hvor målet er å "videreutvikle eksisterende og skape ny næringsvirksomhet med økt lønnsomhet, ved å ta i bruk mangfoldet av landbrukets menneskelige og materielle ressurser".

Bygdeutviklingsmidlene (BU-midler) og Verdiskapingsprogrammet for mat (VSP-mat) er de sentrale økonomiske virkemidlene for å nå målene om landbruksrettet næringsutvikling. Fra og med 1992 er det bevilget BU-midler for å skape grunnlag for ny og lønnsom næringsutvikling innenfor landbrukssektoren og bidra til en desentralisert bosetting. Både utvikling av nye varer og tjenester (nye næringer) og utvikling av den tradisjonelle landbruksproduksjonen er støtteberettiget. Det er bevilget 2,2 mrd. kroner i BU-tilskudd i perioden 2001–2006, og de fylkesvise BU-midlene forvaltet av Innovasjon Norge (IN) utgjør den største andelen med 1,7 mrd. kroner.

VSP-mat ble startet i 2001 og har en varighet på 10 år. Formålet for programmet er en høyere verdiskaping gjennom å stimulere til produksjon av mat med utgangspunkt i markedsmuligheter og forbrukerbehov.

Hovedformålet med denne revisjonen har vært å undersøke om resultatene av VSP-mat og de fylkesvise BU-midlene som IN forvalter, er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Undersøkelsen har tre hovedproblemstillinger:

• 1. Forvalter IN virkemidlene i tråd med forutsetningene?

• 2. Bidrar de økonomiske virkemidlene til langsiktig økt bedriftsøkonomisk lønnsomhet og samfunnsmessig nytte?

• 3. På hvilken måte ivaretar LMD sitt overordnede styringsansvar for VSP-mat og BU-midlene?

1.1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Undersøkelsen er basert på dokumentanalyse, intervju med LMD og IN, analyse av ulike registerdata og gjennomføring av en kredittvurdering og en spørreundersøkelse rettet mot tilskuddsmottakere.

Revisjonskriteriene er i hovedsak utledet fra stortingsdokumenter som omhandler næringsutvikling i landbruket.

Spørreundersøkelsen har vært rettet mot 1 003 personer som har mottatt BU-midler fra IN i 2001. Gjennom spørreundersøkelsen er det innhentet informasjon om hvordan tilskuddsmottakerne vurderte tilskuddets betydning for forhold som blant annet lønnsomhet, sysselsetting og bosetting, og hvordan de vurderte forvaltningens innsats for blant annet oppfølging og tilrettelegging for at produktet skal nå markedet.

Det er innhentet tall fra Skattedirektoratet for å belyse den bedriftsøkonomiske lønnsomhetsutviklingen for dem som fikk tilskudd fra BU-midlene og VSP-mat i henholdsvis 2001 og 2002. Dette er inntektsopplysninger for over 1 700 tilskuddsmottakere som viser driftsresultatet i jordbruk, skogbruk og annen næring i tilknytning til landbruket. Skattetallene er sammenlignet med driftsresultater fra driftsgranskningene i jordbruket. I driftsgranskningene er driftsresultatet på samme måte som for skattetallene produksjonsinntekter minus kostnader i produksjonen. I likhet med skattetallene er ikke andre lønnsinntekter fra familiens øvrige arbeid eller noen form for rentekostnader eller renteinntekter medregnet.

I tillegg har Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning på oppdrag fra Riksrevisjonen analysert om det er forskjeller i lønnsomhetsutviklingen mellom primærprodusenter som har fått BU-midler, og dem som ikke har fått tilskudd. Analysen er basert på opplysninger fra driftsgranskningene. Det er imidlertid knyttet usikkerhet til resultatene fra denne sammenligningen, og resultatene fra denne delstudien er derfor ikke inkludert i Riksrevisjonens vurderingsgrunnlag.

På oppdrag fra Riksrevisjonen gjennomførte et konsulentselskap en analyse av hvorvidt landbruksrettede tilskudd og risikolån kunne ha vært finansiert av private finansinstitusjoner. Det ble benyttet samme informasjon som saksbehandler hadde tilgang på ved behandling av søknaden. For å kvalitetssikre deres kredittvurderinger ble et utvalg saker oversendt til tre referansebanker. Kredittvurderingen ga en indikasjon på om IN bevilger kapital i form av lån og tilskudd som private banker kan yte gjennom lånefinansiering.

Undersøkelsen omfatter tidsperioden 2000–2007.

1.1.2.1 Tilskuddene bidrar i varierende grad til bedriftsøkonomisk lønnsomhet

Bygdeutviklingsmidlene skal bidra til lønnsom næringsutvikling innenfor og i tilknytning til landbruket. De skal sammen med verdiskapingsprogrammene bidra til økt verdiskaping i landbruket og landbrukstilknyttede næringer, jf. St.prp. nr. 70 (2002-2003). Utvikling av nye næringer og tradisjonelle næringer må sees i sammenheng, jf. Budsjett-innst. S. nr. 8 (1998-1999).

Undersøkelsen viser at de som har mottatt støtte til nye næringer, har en svært god lønnsomhetsutvikling, og halvparten av dem som har fått slike tilskudd, mener tilskuddet har bidratt til denne lønnsomhetsutviklingen. Gårdbrukere som har mottatt BU-midler til utvikling av den tradisjonelle landbruksproduksjonen, har en svakere lønnsomhetsutvikling på gårdsbruket. Dette gjelder også om man sammenligner med gjennomsnittlig lønnsomhetsutvikling i driftsgranskingene for samme periode. De fleste som har mottatt støtte til utvikling av den tradisjonelle landbruksproduksjonen, oppga en annen motivasjon enn lønnsomhet for å søke om BU-midler.

Undersøkelsen viser også at en høy andel av prosjektene ville blitt realisert uten tilskudd, og at bedriftsøkonomiske effekter henger sammen med størrelsen på tilskuddet. Sett i sammenheng med at BU-tilskuddene generelt er gjennomgående lave, og at det er lavest lønnsomhet for gruppen som får den største andelen av BU-midlene (tradisjonell landbruksproduksjon), er det grunn til å stille spørsmål om BU-støtten og dens innretning i tilstrekkelig grad bidrar til lønnsomheten på gården, slik Stortinget har forutsatt.

LMD påpeker i sine kommentarer til undersøkelsen at lønnsomhetsmålet er formidlet i den nasjonale strategien for næringsutvikling i landbruket. LMD stiller spørsmål om effektperioden i denne delen av Riksrevisjonens undersøkelse (2000–2005) er lang nok for å måle tilskuddets faktiske effekter over tid. LMD viser til at det er normalt med svak lønnsomhetsutvikling på kort sikt. LMD ser det derfor som sentralt å bidra til å styrke og opprettholde jordbruket på lang sikt. LMD peker også på at dersom det investeres i et nytt fjøsbygg, vil effektiviteten og produktiviteten øke og på sikt også lønnsomheten. Det frigis samtidig arbeidskraft som kan skape ny næringsvirksomhet, og bosettingen opprettholdes.

1.1.2.2 Bidrar tilskuddene til samfunnsmessig nytte?

Ved prioritering og fordeling av midler til landbruksrettet næringsutvikling skal utfordringer knyttet til fraflytting, sysselsetting, rekruttering og demografisk utvikling vektlegges, jf. Innst. S. nr. 250 (2001-2002).

Over 50 prosent av de spurte BU-mottakerne mener at støtten i liten grad har bidratt til økt sysselsetting og bevaring av bosetting på gården. Mottakere av støtte til nye næringer mener støtten har bidratt mest til sysselsetting. Kundeeffektundersøkelsen til Innovasjon Norge (IN) gir et mer negativt bilde. 15 prosent av prosjektene bidrar ifølge kundeeffektundersøkelsen til å øke sysselsettingen, og 5 prosent av prosjektene bidrar til å sikre eksisterende arbeidsplasser. Områder som er mest utsatt for fraflytting, har mottatt en liten andel av midlene. Dette er imidlertid områder hvor BU-tilskuddet har hatt størst effekt på sysselsettingen, ifølge spørreundersøkelsen.

Basert på informasjon fra søknadene om BU-tilskudd er de forventede sysselsettingseffektene for BU-tilskudd i nye næringer redusert med 40 prosent i perioden 2002-2006. Tilskudd til den tradisjonelle driften har ofte ført til sysselsettingsreduksjoner på grunn av effektivisering av driften, men denne forventede effekten har ikke IN oversikt over.

Næringskomiteen har pekt på at det er behov for økt satsing på næringsutvikling for å fremme entreprenørskap og innovasjon, jf. Innst. S. nr. 288 (2002-2003). Rundt halvparten av prosjektene som har mottatt BU-midler til nye næringer, blir definert som innovative og har utviklet nye varer og/eller tjenester. Innovasjonsgraden er betydelig lavere for gruppen som har mottatt støtte til utvikling av den tradisjonelle næringsvirksomheten. For VSP-mat er halvparten av prosjektene definert som innovative.

Kvinner og ungdom er målgrupper for å sikre rekruttering til landbruket, jf. Innst. S. nr. 167 (1999-2000). En økende andel av tilskuddene går til prosjekter som er definert som kvinnerettede. For disse prosjektene har BU-tilskuddet hatt større betydning for lønnsomhet, sysselsetting og bosetting sammenlignet med prosjekter som ikke er definert som kvinnerettede.

Opprettholdelse av kulturlandskapet er et sentralt mål i landbrukspolitikken, jf. St.meld. nr. 19 (1999-2000). Rundt halvparten av respondentene mener at BU-tilskuddet har bidratt til at de er mer optimistiske med hensyn til å fortsette med landbruksproduksjonen. I overkant av 20 prosent av dem som har fått BU-tilskudd, har lagt ned landbruksproduksjonen siden 2001. Dette er en like stor andel som landsgjennomsnittet. Det er en høyere andel som har lagt ned landbruksproduksjonen, i gruppen som har fått støtte til utvikling av nye næringer. Det er ikke undersøkt hvorvidt landbruksarealene holdes i drift der de har sluttet med landbruksproduksjonen.

På bakgrunn av undersøkelsen stiller Riksrevisjonen spørsmål om de samfunnsmessige målene for BU-ordningen i tilstrekkelig grad blir nådd, slik Stortinget forutsetter.

LMD viser i sitt svarbrev til komiteens utsagn om den samfunnsøkonomiske betydningen av landbruket ved å produsere helsemessig trygg mat, andre varer og tjenester og fellesgoder som livskraftige bygder, et bredt spekter av miljø- og kulturgoder og å sikre en langsiktig matforsyning. LMD framholder at det er sumvirkningen av landbrukets ulike funksjoner som bidrar til samfunnsnytte og ivaretakelse av felles goder. LMD påpeker også at å produsere fellesgoder og å øke konkurransekraften kan oppfattes som motstridende målsettinger, men mener at landbrukspolitikken de siste ti årene har vist at det er mulig å opprettholde et distriktsjordbruk og samtidig øke konkurransekraften. LMD viser også til at de distriktspolitiske virkeområdene ikke ligger til grunn for den fylkesvise fordelingen av BU-midlene, men at LMD har sett det som viktig å ivareta områder der det tradisjonelt har vært og er landbruksdrift.

1.1.2.3 Virkemidlene kompenserer ikke i tilstrekkelig grad for svikt i de private finansmarkedene

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), skulle ta risiko som private finansieringsinstitusjoner ikke var villige til å ta, for å få satt i verk samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk lønnsomme prosjekter, jf. St.meld. nr. 36 (2000-2001). Da SND inngikk i Innovasjon Norge (IN), presiserte komiteen at virkemidlene skal supplere områder der verdiskapingen kan økes utover de mulighetene markedet gir, og at tilskudd skal benyttes til prosjekter med høyest risiko, jf. St.prp. nr. 51 (2002-2003). Tilgang på risikovillig kapital på landbruksområdet er en av forutsetningene for å øke verdiskapingen gjennom innovative prosesser, jf. St.prp. nr. 1 (2005-2006).

Undersøkelsen tyder på at de private bankene kunne finansiert en betydelig andel av prosjektene. En tredjedel av de undersøkte BU-tilskuddene eller risikolånene som er innvilget av IN, kunne vært del- eller fullfinansiert i private banker. IN gjør vurderinger av søkerbedriftens risiko, men vurderingen bidrar i noe begrenset grad til å innrette de landbruksrettede tilskuddene og risikolånene på en slik måte at midlene korrigerer for svikt i det private finansmarkedet. Det er imidlertid positivt at IN samarbeider med private banker om samfinansiering for å realisere prosjekter.

I sine kommentarer til undersøkelsen viser LMD til at det i St.prp. nr. 51 (2002-2003) heter at det er opp til forvaltningen å utforme virkemidlene og prioritere mellom dem med utgangspunkt i brukernes behov. LMD understreker at tilskudd ikke kan sammenlignes med lånefinansiering, ettersom tilskudd bidrar til å redusere investeringskostnadene til produsentene. LMD mener derfor at tilskudd ikke kan inkluderes i kravet om at tilskuddet skal kompensere for markedssvikt i lånemarkedet.

1.1.2.4 Øvrige virkemidler kan utnyttes bedre

Innovasjon Norge (IN) forvalter ulike virkemidler knyttet til rekruttering av prosjektkandidater, rådgivning i søknadsprosessen, kompetansehevende tiltak, tilrettelegging av nettverk og infrastruktur og også veiledning og oppfølging etter at prosjektene er satt i gang. LMD har ansvaret for at disse virkemidlene blir benyttet og samordnet på en formålseffektiv måte.

Spørreundersøkelsen viser at tilskuddsmottakerne av BU-midler er tilfredse med forvaltningens veiledning under søknadsprosessen og kursene de får tilbud om, mens det er utfordringer knyttet til tilskuddsmottakernes øvrige behov. De landbruksrettede prosjektene som IN forvalter, får minst oppfølging fra IN, og det er et stort behov for slik oppfølging og veiledning etter at prosjektene er igangsatt.

Antall søknader om BU-midler er nesten halvert fra 2002 til 2006, hvor det i 2006 var i underkant av 2 000 søknader. Det ble i 2006 søkt om støtte fra VSP-mat til 220 prosjekter. Undersøkelsen viser at VSP-mat har nedprioritert innsatsen for å mobilisere gode prosjektsøknader. Over 60 prosent av dem som fikk BU-midler til nye næringer, er lite tilfredse med forvaltningens bidrag til at produktene skal nå nye markeder.

Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål om LMD har sørget for at forvaltningen fullt ut utnytter potensialet i disse virkemidlene for å bidra til bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling i og i tilknytning til landbruket.

LMD framholder i sitt svarbrev at det er viktig at kundene følges opp på ulike måter for å veilede bedriftene, men også for å få oversikt over framdriften i prosjektene. LMD påpeker at det er spesielt viktig å drive oppfølging knyttet til ny næringsutvikling, og mener at oppfølgingsbehovet er mindre i tradisjonelt landbruk.

1.1.2.5 Tilstrekkelig konkretisering av mål for virkemiddelbruken?

LMD har tydelig formidlet Stortingets mål om lønnsomhet i prosjekter for utvikling av nye næringer. Undersøkelsen viser imidlertid at LMD i sin styring ikke i tilstrekkelig grad har klargjort hvordan lønnsomhetskravet skal vurderes for tilskudd til utvikling av den tradisjonelle landbruksproduksjonen.

Undersøkelsen viser også at LMD i sin styring i liten grad har tatt initiativ til å konkretisere de samfunnsmessige målene som gjelder for næringsutvikling i landbruket overfor IN. IN vurderer på sin side i liten grad disse samfunnsøkonomiske faktorene i sin saksbehandling. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål om LMDs styring har bidratt til at saksbehandlingen i tilstrekkelig grad identifiserer og prioriterer prosjekter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.

LMD peker i sitt svar på at de legger stor vekt på å utforme virkemidlene og målene i tråd med Stortingets vedtak. LMD vurderer det som lite hensiktsmessig å forvente at IN i sin saksbehandling av enkeltsaker vurderer samfunnsøkonomiske faktorer. Unntaket kan være prosjekter hvor de samfunnsøkonomiske faktorene er av stor betydning. LMD legger normalt til grunn at den samfunnsøkonomiske effekten tilsvarer den bedriftsøkonomiske lønnsomheten i prosjektene. LMD framhever at ved å redusere investeringskostnadene bidrar tilskuddene til å sikre et samfunnsnyttig og levedyktig landbruk.

LMD påpeker videre i sine kommentarer til undersøkelsen at deres styringssignaler er basert på Stortingets mål for landbrukspolitikken. Den nasjonale strategien er generell og gir stort rom for lokal tilpasning, i tråd med målene om å foreta regionale prioriteringer i et samordnet og målrettet virkemiddelapparat.

1.1.2.6 Mangelfull kjennskap til resultater og effekter

LMD har ansvaret for å etablere rutiner for rapportering av måloppnåelse og virkninger av virkemidlene departementet er ansvarlig for, jf. reglement for økonomistyring i staten § 4.

Undersøkelsen viser at INs mål- og resultatstyringssystem i liten grad er tilpasset målene for landbruksrettet næringsutvikling. Undersøkelsen viser også at årsrapporteringene i liten grad gir relevant informasjon om resultater på landbruksområdet. Det er først og fremst rapportert på tildelingsstatistikk og informasjon fra søknadene. Tidligere gjennomførte evalueringer gir også begrenset grunnlag for å vurdere måloppnåelse for landbruksrettet næringsutvikling.

Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål om den nåværende mål- og resultatrapporteringen er tilstrekkelig for at LMD skal kunne forvalte virkemidlene på en formålseffektiv måte.

Den økte verdiskapingen i VSP-mat skal være for primærprodusentene. Et sentralt funn i undersøkelsen viser at LMD ikke har kjennskap til bedriftsøkonomiske resultater for primærprodusentene som har deltatt i VSP-ordningen. LMD har ikke tatt initiativ til å konkretisere om og på hvilken måte lønnsomhet skal vurderes for denne målgruppen ved behandling av søknadene. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål om LMD i tilstrekkelig grad har etablert hensiktsmessige rapporteringssystemer for å generere styringsinformasjon om lønnsomheten for primærprodusentene i VSP-mat.

LMD framhever at oppfølging og rapportering er lagt opp for å gi god oversikt over bruken og effekten av virkemidlene, men at et overordnet rapporteringssystem basert på mål for IN er lite formålstjenlig i forhold til behovet for mer fagspesifikk rapportering. LMD viser også til at Stortinget stiller få krav om å utvikle resultatindikatorer for måloppnåelse, og at Stortinget gir sin tilslutning til innretningen av virkemidlene ved å behandle de årlige jordbruksforhandlingene. I tråd med økonomireglementets krav har LMD imidlertid tatt initiativ til å utvikle resultatindikatorer for virkemidler som går til næringsutvikling i og i tilknytning til landbruket. Arbeidet skal sluttføres i 2008. IN har også startet et arbeid for å sette mål for bedre å kunne vurdere oppnådde effekter i kundeeffektundersøkelsene.

LMD viser i sitt svar til at de som får direkte støtte fra VSP-mat, skal rapportere til IN i henhold til gjeldende krav som stilles til tilskuddsmottaker. LMD hevder at det ikke er mulig å måle de bedriftsøkonomiske resultatene for primærprodusenter som indirekte får støtte ved at de leverer råvarer til bedrifter som har fått støtte. LMD vedgår samtidig at det er behov for å utvikle bedre resultatmål på bedriftsnivå under VSP-mat.

1.1.3 Riksrevisjonens bemerkninger

Landbruket skal, jf. St.meld. nr. 19 (1999-2000), i tråd med samfunnets behov produsere

• helsemessig trygg mat av høy kvalitet med bakgrunn i forbrukernes preferanser

• andre varer og tjenester med utgangspunkt i næringens samlede ressurser

• fellesgoder som livskraftige bygder, et bredt spekter av miljø- og kulturgoder og sikre en langsiktig matforsyning

Bygdeutviklingsmidlene skal bidra til lønnsom næringsutvikling i og i tilknytning til landbruket. De skal sammen med verdiskapingsprogrammene bidra til økt verdiskaping i landbruket og landbrukstilknyttede næringer, jf. St.prp. nr. 70 (2002-2003). Næringskomiteen har framhevet betydningen av å vektlegge områder med store utfordringer knyttet til fraflytting, sysselsetting og rekruttering, til målgruppene ungdom og kvinner og til prosjekter som bidrar til produksjon av nye varer og tjenester.

Riksrevisjonen ser på virkemidlene for næringsutvikling i landbruket som viktige for å stimulere til bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet i landbruksnæringen. Undersøkelsen har hatt som formål å vurdere i hvilken grad resultatene av sentrale virkemidler for næringsutvikling i landbruket er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Riksrevisjonen har innhentet den informasjonen som er vurdert som nødvendig for å besvare problemstillingene, og har benyttet flere ulike kilder for å underbygge resultatene i undersøkelsen.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at tilskuddene i varierende grad bidrar til å nå målene om bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Undersøkelsen viser videre at over halvparten av de spurte BU-mottakerne mener at støtten i liten grad har bidratt til sysselsetting og bevaring av bosetting på gården. Innovasjon Norge utnytter dessuten ikke hele potensialet av mulige prosjektkandidater, oppfølging av tilskuddsmottakere og tilrettelegging for at produktene skal nå nye markeder. Kredittvurderingen viser at tilskuddene og de landbruksrettede risikolånene i varierende grad bidrar til å kompensere for svikt i det private lånemarkedet, og LMDs krav om resultatrapportering er ikke tilstrekkelig for å sikre informasjon om virkningene av ordningene.

Når det gjelder spørsmålet om lønnsomhet, framholder LMD i sitt svarbrev at tilskudd til å utvikle den tradisjonelle landbruksproduksjonen bidrar til å øke effektiviteten og produktiviteten og på sikt lønnsomheten i produksjonen. LMD legger vekt på at denne typen prosjekter skal ha en landbrukspolitisk tilfredsstillende begrunnelse, at tilskuddet virker utløsende på gjennomføringen, og at de virksomheter som får støtte, skal ha forutsetninger om å oppnå lønnsomhet over tid. Riksrevisjonen deler LMDs oppfatning om at full effekt av lønnsomheten ved disse tilskuddene må studeres over tid. Riksrevisjonen konstaterer imidlertid at de undersøkte virksomhetene, som har fått BU-støtte til utvikling av den tradisjonelle landbruksproduksjonen, i liten grad har økt lønnsomheten på gården fire–fem år etter mottatt BU-støtte. Riksrevisjonen vil ha spesiell oppmerksomhet rettet mot utvikling i lønnsomheten i sin oppfølging av undersøkelsen om tre år.

LMD viser i tillegg til at investeringer i tradisjonell landbruksproduksjon gjennom effektivisering også fører til at arbeidskraft frigis for å skape ny næringsvirksomhet, og dermed bidrar til at bosettingen opprettholdes. Riksrevisjonen er enig med departementet i at nye og tradisjonelle næringer skal ses i sammenheng. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål om ordningene for denne gruppen i tilstrekkelig grad har bidratt til sysselsetting, bosetting og bedring i driftsresultatet som følge av satsing på nye næringer, slik Stortinget har forutsatt. Undersøkelsen tyder også på at BU-prosjektene i stor grad ville blitt gjennomført uten støtten.

Når det gjelder risikovurderingen av tilskudd og lån, tyder undersøkelsen på at en betydelig del av BU-tilskuddene og de landbruksrettede risikolånene kunne vært finansiert med lån fra private finansinstitusjoner. Det kan bidra til å forklare hvorfor midlene i så vidt liten grad er gått til områder der risikoen kan være høyere. LMD viser i denne forbindelse til Stortingets næringskomité, jf. St.prp. nr. 51 (2002-2003), der det heter at aktørene i virkemiddelapparatet skal utforme de enkelte virkemidlene og prioritere mellom dem med utgangspunkt i brukernes behov. LMD legger vekt på at tilskuddet i motsetning til lån bidrar til å redusere investeringskostnadene for produsentene. Riksrevisjonen påpeker at det også er et overordnet mål at virkemidlene skal supplere områder der verdiskapingen skal økes utover de mulighetene markedet gir, og at virkemidlene som inngår i undersøkelsen, tilskudd og risikolån, skal benyttes til prosjekter med høyest risiko sammenlignet med andre typer lån som Innovasjon Norge forvalter. Da undersøkelsen også viser at BU-prosjektene i stor grad ville blitt gjennomført uten denne støtten, mener Riksrevisjonen det kan være hensiktsmessig å klargjøre hvordan forvaltningen skal vurdere risikoen ved tildeling av risikolån og tilskudd. En slik klargjøring vil kunne skape en bedre balanse mellom brukernes behov for investeringsstøtte og kravet om at støtteordningene skal supplere det private finansieringsmarkedet.

LMD viser til at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ofte tilsvarer den bedriftsøkonomiske lønnsomheten, og mener det som regel er tilstrekkelig å vurdere den bedriftsøkonomiske lønnsomheten ved behandling av søknadene. Riksrevisjonen påpeker at forvaltningen ved å inkludere en vurdering av de samfunnsmessige faktorene som er relevante for målene for ordningen, i større grad blir i stand til å prioritere prosjekter som er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Riksrevisjonen bemerker at gjeldende forvaltningspraksis kan svekke tilskuddenes bidrag til samfunnsmessig nytte.

Riksrevisjonen ser det som positivt at LMD legger opp til økt regionalt handlingsrom og bedre samordning av de regionale forvaltningsaktørene. Dette stiller særlige krav til den nasjonale strategien og de overordnede styringssignalene, slik at alle i forvaltningsapparatet arbeider målrettet og i tråd med nasjonale mål for næringsutvikling i landbruket. Riksrevisjonen har i undersøkelsen funnet at sentrale mål for næringsutvikling ikke i tilstrekkelig grad er formidlet gjennom de overordnede styringssignalene. Riksrevisjonen understreker derfor at det er LMDs ansvar å gi tilstrekkelige styringssignaler for å sikre at virkemidlene forvaltes i tråd med de overordnede målene dersom oppgaver og myndighet delegeres til lavere forvaltningsnivå.

Økonomireglementet stiller krav om resultatrapportering også for næringsutvikling i landbruket. Undersøkelsen viser at LMD i mindre grad har utvik­let et system for rapportering av resultater for landbruksrettet næringsutvikling. LMD peker i sitt svar på at Stortinget stiller få krav om å utvikle resultatindikatorer på måloppnåelse, og at Stortinget gir sin tilslutning til politikken og innretningen på virkemidlene ved å behandle de årlige jordbruksoppgjørene. Riksrevisjonen understreker at kjennskap til resultater og effekt av virkemidlene er en forutsetning for å kunne forvalte virkemidlene i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, og at det er særlige behov for styringsinformasjon i et delegert forvaltningsapparat. Det er LMDs ansvar å utvikle tilstrekkelige resultatindikatorer. Riksrevisjonen ser det derfor som positivt at LMD har satt i verk tiltak for å bedre resultatrapporteringen på området, og forutsetter at dette arbeidet gis prioritet.

Undersøkelsen viser videre at LMD ikke har stilt krav om at VSP-mat skal bidra til økt lønnsomhet for primærprodusenter, og at det ikke foreligger informasjon som viser om tilskuddet har bidratt til å øke den bedriftsøkonomiske lønnsomheten for denne gruppen. Riksrevisjonen viser til at primærprodusentene er sentrale målgrupper for ordningen, og at Stortinget forutsetter at denne gruppen skal prioriteres ved tildeling av midler. Etter Riksrevisjonens vurdering er det positivt at LMD uttrykker behov for å utvik­le bedre resultatmål på bedriftsnivå under VSP-mat, men forutsetter at LMD avklarer hvordan målet om økt verdiskaping for primærprodusentene skal vurderes ved tilskudd fra VSP-mat.

1.1.4 Landbruks- og matdepartementets svar

Saken har vært forelagt Landbruks- og matdepartementet, og statsråden har i brev til Riksrevisjonen av 5. desember 2007 svart:

"… Riksrevisjonens undersøkelse omfatter Landbruks- og matdepartementets (LMD) utøvelse av det over ordnede ansvaret for mål- og resultatstyringen av virkemidlene som skal bidra til næringsutvikling, konkretisert til Bygdeutviklingsmidlene (BU-midlene) og Verdiskapings pro grammet for matproduksjon (VSP mat). Undersøkelsen vurderer også resultat av disse virkemidlene.

1 Generelt om resultatrapportering

Jeg vil først vise til at en rekke ordninger på landbruksområdet ikke er å anse som tiltaksrettede, og at det derfor i nødvendig utstrekning er gjort unntak fra normalprosedyren i Reglement for økonomistyring i staten (økonomireglementet). Unntakshjemmelen fremgår av pkt. 6.4.2 bokstav d), hvor det også heter at det skal gjøres rede for slike avvik i LMDs budsjettproposisjon. Det har derfor vært fast praksis at departementet i de årlige budsjettproposisjoner under kap. 1150 har redegjort relativt inngående for hovedtrekkene i ovennevnte unntak, jf. for eks. St.prp. nr. 1 (2007-2008), s. 130-131. Stortinget har ikke hatt merknader til dette.

Den viktigste resultatrapporteringen for ordninger på LMDs område har derfor vært den som legges fram i de årlige proposisjonene om jordbruksoppgjøret, basert i første rekke på et omfattende grunnlagsmateriale fra Budsjettnemnda for jordbruket. I tillegg bidrar spesielt Statens landbruksforvaltning, men også Innovasjon Norge, til den rapporteringen som her legges fram. Samlet sett omfatter denne rapporteringen de aller fleste sosioøkonomiske forhold som er relevante for å vurdere måloppnåelsen i norsk landbrukspolitikk.

En rendyrket mål- og resultatrapportering knyttet til den enkelte ordning har derimot vært ansett som lite hensiktsmessig. Bakgrunnen for dette er at hver ordning for seg bare utgjør en del av det samlede avtalesystemet. Det er en rekke virkemidler av økonomisk karakter, men også juridiske, som virker sammen i forhold til å nå de målene for landbrukspolitikken som Stortinget har fastsatt.

Departementet har likevel arbeidet videre med å forbedre og utvikle tjenlige resultatrapporteringssystemer også for enkelte tilskuddsordninger for seg, se også pkt 7 i dette brevet. Dette gjelder bl.a. ordninger under kap. 1150, post 50 Fondsavsetninger. Departementet har vurdert det slik at noen av disse ordningene i større grad kan vurderes i forhold til økonomireglementets generelle krav til mål- og resultatoppfølging. Dette følges bl.a. opp gjennom Innovasjon Norges kundeeffektundersøkelser.

Jeg vil imidlertid understreke at dette slett ikke kan bety at disse mer tiltaksrettede ordningene kan vurderes isolert fra en forståelse og vurdering av virkningene av den samlede landbrukspolitikken, og de samlede rammer og forutsetninger de for øvrig virker innenfor.

En slik helhetlig tilnærming og analyse vil bl.a. måtte ta utgangspunkt i de økonomiske og teknologiske drivkrefter, utfordringer og muligheter som gjelder i Norge. Det må legges til grunn at jordbruket er del av en samlet og betydelig verdikjede, der de ulike leddene i verdikjeden er avhengig av og påvirker hverandre. Det må gjøres en vurdering av hvilke kostnadsmessige og konkurransemessige utfordringer som gjør seg gjeldene for denne verdikjeden.

Det er selvsagt også mulig å vurdere oppnådde resultater av virkemidlene til næringsutvikling i landbruket. I denne vurderingen må man, i tillegg til den helhetlig tilnæringen nevnt over, også ta spesielt hensyn til de samfunnsmessige fordelingsvirkningene, bl.a. i form av løpende endringer i priser og budsjettoverføringer samlet sett. Endringer som gjøres først og fremst gjennom jordbruksoppgjørene.

Jeg registrerer at Riksrevisjonen ikke har tatt utgangspunkt i en slik bred tilnærming, noe som jeg anser som nødvendig for å gi gode svar i den utførte forvaltningsrevisjonen.

Jeg registrerer herunder at Riksrevisjonen heller ikke har gjort noen internasjonal sammenligning i sin revisjon, noe som jeg også anser som noe som kunne være en nyttig tilnærming.

Jeg vil i denne sammenheng særlig vise til at den type ordninger som Riksrevisjonen her har vurdert (BU-midler og Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon) kan gjenfinnes i nærmest alle lands landbrukspolitikk, og i hvert fall i alle OECD-land. Jeg viser bl.a. til at man under programområdet "bygdeutvikling" i EUs landbrukspolitikk i prinsippet kan finne helt parallelle støtteordninger som de norske, med stor grad av likeartede målgrupper og støtteformer. I noen tilfeller er aktuelle støttesatser til gjennomføring av investeringer mv. også høyere i noen av EUs medlemsland enn hva de er i Norge. Ut fra de utfordringer som landbruket og bygdesamfunn står overfor, har EU også lagt opp til å øke innsatsen på dette området i årene framover.

Jeg vil også vise til at den type ordninger som Riksrevisjonen har vurdert i sin revisjon, i Verdens handelsorganisasjon (WTO) er vurdert som grønn støtte, og som følgelig er unntatt fra reduksjonsforpliktelser i gjeldende avtale. Det samme vil med stor sannsynlighet også være tilfellet i en ny avtale - jf den pågående Doha-runden.

2 Landbrukspolitikken

Landbruket og norsk matproduksjon er i stadig sterkere grad utsatt for konkurranse og importvolumene øker. For å øke konkurransekraften er det nødvendig å bedre kostnadsutviklingen både i jordbruket, i næringsmiddelindustrien og i de videre omsetningsleddene. Virkemidlene til næringsutvikling skal bidra til å nå målene om å sikre konkurransekraft på hjemmemarkedet, både i forhold til standard volumprodukter, matspesialiteter og gjennom alternativ næringsutvikling.

De overordnede målene for landbrukspolitikken er å ha en landbruks- og matpolitikk som bidrar til et levende landbruk over hele landet. Politikken og ut­øvelse av den, ved blant annet forvaltning av virkemidler, skal gi grunnlag for økt verdiskaping og livskvalitet basert på en bærekraftig forvaltning av landbruket og bygdene sine ressurser. Disse målene gjenspeiles videre i departementet sin strategi for næringsutvikling "Ta landet i bruk!" der målet for næringsutvikling generelt er å "Videre utvikle eksisterende og skape ny næringsvirksomhet med økt lønnsomhet, ved å ta i bruk mangfoldet av landbrukets menneskelige og materielle ressurser".

På matområdet er målet økt verdiskaping basert på råvarer fra det norske landbruket. Videre er det målsetninger om å:

• styrke konkurransekraften i volumorientert

• jordbruksproduksjon,

• opprettholde høye markedsandeler i Norge,

• øke lønnsomheten ved produksjon av spesialprodukter,

• øke omsetningen av spesialprodukter, bl.a. ved å bidra til at flere bønder og matbedrifter produserer slike produkter.

Landbruket og virkemidlene til landbruket skal også ivareta en rekke samfunnsmessige oppgaver som produksjon av miljøgoder som omfatter en rekke ulike samfunnsverdier som kulturlandskap, kulturminner, biologisk mangfold og god dyre- og plantehelse. Landbruket skal, med andre ord, både løse disse fellesoppgavene og øke konkurransekraften. Dette kan oppfattes som to motstridene målsetninger. Samtidig har landbrukspolitikken, med tilhørende virkemidler, de siste 10-årene vist at det er mulig å opprettholde et distriktsjordbruk og samtidig øke konkurransekraften.

Riksrevisjonen har i sin gjennomgang av virkemidlene til næringsutvikling ikke vurdert overnevnte som indikatorer på måloppnåelse, noe departementet mener er en grunnleggende svakhet ved undersøkelsen.

Departementet vil også understreke at landbrukspolitikken og virkemidlene vurderes årlig og Stortinget behandler innretningen av virkemidlene.

3 Bedriftsøkonomisk lønnsomhet

Riksrevisjonen bemerker at prosjekter som har mottatt støtte til tradisjonell drift har en svak lønnsomhetsutvikling i forhold til bedrifter som ikke har mottatt støtte. Prosjekter knyttet til ny næringsutvikling har en bedre lønnsomhetsutvikling.

Departementet mener at den metoden som er benyttet, der man sammenlikner lønnsomhetsutviklingen i landbruksbedrifter som har benyttet ordningene, med andre som ikke har det, sier lite om effekter av ordningen. Det å sammenlikne lønnsomhetsutviklingen i bedrifter som har mottatt BU-midler med de som ikke har mottatt slik støtte, er en for enkel metode til å dokumentere resultater og effekter av tiltakene. For å studere effektene av et tiltak må man vurdere det opp mot hva situasjonen ville vært dersom landbruksbedriften ikke fikk støtte. Dette fordi gårdsbrukene er svært ulike.

Videre er departementet kritisk til at arbeidsinnsats ikke er vurdert som en del av den bedriftsøkonomiske lønnsomheten. I all relevant faglitteratur defineres bedriftsøkonomisk lønnsomhet som en virksomhets evne til å gi avkastning på den investerte kapitalen, beregnet til de priser på ferdigprodukter og innsatsfaktorer (for eksempel arbeidskraft) som foretaket står overfor i markedet. Riksrevisjonen analyserer kun opplysninger om inntekt hentet fra ligningsoppgaver, sammenlignet med driftsgranskingene i jordbruket. Arbeidsinnsats er en betydelig innsatsfaktor i landbruket. Som eksempel kan nevnes at når et gårdsbruk, som mottar BU-støtte til forbedring av driften, reduserer arbeidsinnsatsen, vil lønnsomheten per time øke selv om inntektene som kommer frem av likningsoppgaven for gårdsdriften er uendret.

Departementet vil også understreke at når en bedrift foretar investeringer og tar opp lån, slik tilfellet er når jordbruksbedrifter mottar BU-støtte til tradisjonell drift, er det normalt at lønnsomhetsutviklingen ikke er god på kort sikt. Dette fordi bedriften blant annet må betjene lånekostnader og avskrivninger. Det er derfor heller ikke hensiktsmessig å foreta lønnsomhetsvurderinger på kort sikt (4-5 år - fra 2001 til 2005) slik som Riksrevisjonen har gjort i sin undersøkelse. Riksrevisjonen viser, i sin rapport, til at investeringer gjerne bidrar til å utvide kapasiteten og at det tar tid å utnytte denne, ofte 3-4 år. Departementet vil understreke at mange av de som mottar BU-støtte og VSP mat midler ikke øker kapasiteten, men forbedrer driften og/eller etablerer ny næringsaktivitet og at Riksrevisjonens argumentasjon derfor passer dårlig til analyse av BU-midlene og VSP mat.

Departementet vil også påpeke at det tar tid å utvikle nye markeder for mange av de nye produktene fra landbruket. Dette gjelder spesielt Inn på tunet-tjenester og norske matspesialiteter. VSP mat har, i løpet av de årene programmet har pågått, brukt mye ressurser på å utvikle markeder og markedskanaler. Ufullkomne markeder er en flaskehals for bønder og næringsmiddelindustri som satser på matspesialiteter og det påvirker også lønnsomheten. Riksrevisjonen har ikke vurdert dette aspektet i sin forvaltningsrevisjon.

BU-midlene til tradisjonelt landbruk skal bidra til å opprettholde og styrke jordbruket på lang sikt. I følge Riksrevisjonen vil en stor andel av prosjektene som har fått støtte fra BU-midlene og i noen grad fra VSP mat kunne ha vært finansiert av private banker. Departementet vil understreke at tilskudd ikke kan sammenliknes med lånefinansiering. Tilskudd bidrar til å redusere investeringskostnadene til produsentene, det gjør ikke lån. Riksrevisjonen sin vurdering om at virkemidlene ikke kompenserer for markedssvikt i lånemarkedet, er derfor ikke relevant i forhold til tilskuddsordningene.

Evalueringen av VSP mat fra 2006 ligger til grunn for Riksrevisjonens vurderinger av dette virkemiddelet. I denne evalueringen konkluderes det med at 60 % av prosjektene som har fått støtte har hatt en positiv økonomisk effekt. Riksrevisjonen sier at departementet ikke har kjennskap til bedriftsøkonomiske resultater for primærprodusentene som deltar i VSP mat. Departementet vil understreke at evalueringen av programmet viser at 43 % av de som har mottatt støtte er primærprodusenter. I tillegg får en rekke bønder indirekte støtte fra VSP mat, ved at de leverer råvarer til matbedrifter som satser på matspesialiteter det er høy betaligsvillighet for i markedet. I slike tilfeller er det svært vanskelig å måle de bedriftsøkonomiske resultatene hos primærprodusenten, se også punkt 6.2 i dette brevet.

Evalueringen av VSP mat viser at tilskuddet utgjør 36 % av prosjektets totale kostnader, noe som betyr at støtten utløser betydelig privat kapital. Dette tar Riksrevisjonens vurderinger ikke hensyn til. Evalueringen viser også at 80 % mente at prosjektet i mer enn middels grad hadde gitt større tro på verdiskaping basert på lokale ressurser, mens 75 % mente det hadde økt fokuset på utvikling og innovasjon. 735 produkter representerer en videreutvikling av matvarer basert på norske tradisjoner og/eller der helseaspektet står sentralt. Programmet er med andre ord svært innovativt. Departementet vil understreke at VSP mat, langt på vei, har oppfylt Stortingets ønsker om høyere verdiskaping gjennom å utnytte markedsmulighetene bedre både innenfor primærproduksjon og foredling.

4 Samfunnsmessig nytte

Stortinget har uttalt at sumvirkningen av landbrukets ulike funksjoner representerer næringens totale samfunnsnytte. Videre legges det til grunn at en attraktiv landbruksnæring og aktiv matproduksjon over hele landet er et viktig grunnlag for å få løst sentrale samfunnsoppgaver på en god måte. Departementet forstår dette dit hen at det er sumvirkningene av alle våre aktive gårdsbruk som bidrar til samfunnsmessig nytte.

Riksrevisjonen hevder at de samfunnsøkonomiske faktorer ikke vurderes i saksbehandlingen av søknad om støtte fra BU-midlene og VSP mat. Departementet antar at det siktes til vurderinger som går utover vurderingene basert på blant annet Stortingets uttalelse om den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av landbruket.

Departementet legger videre til grunn at tilskudd som reduserer investeringskostnadene til aktørene i landbruket generelt, og innenfor verdikjedene for matproduksjon spesielt, bidrar til å sikre et levedyktig landbruk og dermed også er av samfunnsøkonomisk nytte. Departementet forventer ikke at det gjøres omfattende nytte/kostnadsanalyser på prosjektnivå i alle saker, dette er analyser som vil være svært ressurskrevende. Vi stiller oss uforstående til Riksrevisjonens funn knyttet til at virkemidlene har begrenset samfunnsøkonomisk nytte og at departementet ikke har lagt til rette for å identifisere og prioritere prosjekter som er samfunnsnyttige.

5 Sysselsetting og bosetting

Riksrevisjonen konkluderer med at BU-midlene til tradisjonelt landbruk i liten grad bidrar til økt sysselsetting og bosetting. Departementet vil understreke at BU-midlene til tradisjonelt landbruk ikke har som mål å bidra til økt sysselsetting på kort sikt, men sikre sysselsetting og fortsatt bosetting på lang sikt. BU-midlene skal videre bidra til å øke produktiviteten i landbruket. Tilskudd til et nytt fjøsbygg med ny teknologi kan brukes som illustrasjon på hvordan BU-midlene virker i forhold til effektivisering av tradisjonell landbruksproduksjon: Ny teknologi bidrar til å øke effektiviteten og produktiviteten, og på sikt, lønnsomheten i produksjonen. Samtidig frigis arbeidskraft som kan benyttes til å skape ny næringsvirksomhet i bygda og på den enkelt gård. Effekten blir også at bosettingen opprettholdes.

Evalueringen av VSP mat viser at programmet har bidratt til at det er etablert 118 nye bedrifter, 82 av de 290 tilskuddsmottakerne som deltok i evalueringens spørreundersøkelse rapporterer at prosjektet har bidratt til økt sysselsetting. Da evalueringen ble foretatt hadde omlagt 500 ulike bedrifter mottatt støtte fra programmet.

6 Distriktspolitikk, målgrupper og addisjonalitet av virkemidlene

6.1 Distriktspolitisk virkeområde

Innledningsvis i rapporten redegjør Riksrevisjonen for utviklingen i landbruksnæringen og at landbrukspolitikken er et viktig distriktspolitisk virkemiddel. Det vises i den sammenheng til virkeområder for de distriktspolitiske virkemidlene som forvaltes av Kommunal- og regionaldepartementet. Det vises til virkeområdet også senere i rapporten. Departementet vil understreke at landbruket er viktig for utviklingen i distrikts-Norge, og at virkemidlene i landbruket blant annet har som mål å bidra til dette. Kommunal- og regionaldepartementet sitt distriktspolitiske virkeområde har derimot i liten grad ligget til grunn for distriktsprofilen til landbrukets virkemidler. Departementet har en egen nøkkel for fordelingen av BU-midlene som blant annet tar hensyn til de faktiske forskjellene på fylkene knyttet til landbruksbasert verdiskaping, aktiviteten i fylkene, behovet for omstilling og landbrukets betydning for bosetting. For nærmere detaljer knyttet til fordelingsnøkkelen vises det til modellen som ble utviklet høsten 2006. Departementet har sett det som viktig å ivareta områder der det tradisjonelt har vært, og er, landbruksdrift. Som vist i figur 1 er Nord-Troms og Finnmark et område med få jordbruksbedrifter, noe som også vil bli reflektert i den samlede støtten som denne regionen mottar. Når det gjelder BU-midlene spesielt er det allikevel slik at disse fylkene mottar en relativt større andel av BU-midlene enn de skulle hatt dersom midlene utelukkende var fordelt etter landbrukets betydning. Dette blir gjort gjennom å ta inn hensyn til distriktspolitisk virkeområde i fordelingsnøkkelen.

VSP mat er et landsdekkende, nasjonalt program der rammene ikke fylkesfordeles og det er ingen særskilt uttrykt distriktspolitisk målsetting i dette programmet. Mange næringsmiddelbedrifter og kunnskapsorganisasjoner som er støttemottakere fra VSP mat er lokalisert i bynære strøk. Disse bedriftene og organisasjonene bidrar, gjennom sin produksjon og kunnskapsformidling, til økt verdiskaping i landbruket, og dermed også innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Det er derfor ikke relevant å måle VSP mat sin betydning for distrikts-Norge ved kun å se på om tilskuddsmottaker er innenfor eller utenfor det distriktspolitiske virkeområdet.

6.2 Målgrupper og resultater for de ulike målgruppene

Departementet vil understreke at kvinner og ungdom er generelle målgrupper for virkemidlene til næringsutvikling. Disse målgruppene er imidlertid ikke spesielt prioritert i VSP mat.

Primærprodusentene er en viktig målgruppe for VSP mat. Ved å gi tilskudd til bedrifter som produserer mat det er høy betalingsvillighet for i markedet, vil råvareprisen til primærprodusenten kunne øke, og dermed også verdiskapingen.

Dersom programmet gir støtte til en næringsmiddelbedrift, er det en forutsetning for å få støtte at prosjektet er forankret mot primærleddet og at det bidrar til økt verdiskaping for både primær- og foredlingsleddet. Det kreves ikke en full oversikt over alle leverandører av råvarer til bedrifter som støttes av VSP mat. Departementet mener det er tilstrekkelig dersom søker kan dokumentere at prosjektet bidrar til å øke lønnsomheten til en gruppe bønder. Departementet mener derimot at det er behov for å utvikle bedre resultatmål på bedriftsstøttenivå.

6.3 Addisjonalitet

I spørreundersøkelsen som Riksrevisjonen har foretatt, konkluderes det med at addisjonaliteten er lav. Departementet vil peke på at andre undersøkelser gir en annen konklusjon. Innovasjon Norges kundeeffektundersøkelser indikerer et annet bilde. Dette gjelder spesielt for VSP mat. Departementet er av den oppfatning at spørsmålene i Riksrevisjonens undersøkelse ikke gir et tilfredsstillende bilde av betydningen av virkemidlene. Når man spør bedriftene ex post - og i dette tilfellet - seks år etter, som er ganske mange år etter prosjektfinansieringen knyttet til relativt små prosjekter, er det mye usikkerhet knyttet til svarene. Innovasjon Norges kundeeffektundersøkelser har en annen profil på (subjektiv) addisjonalitet ex post, og har en noe kortere tidshorisont. En sammenlikning av resultatene og drøfting av mulige årsaker til avvik, burde derfor vært gjort.

7 Landbruks- og matdepartementets styring, oppfølging og rapportering

Vurderingen av departementets styring, oppfølging og krav til rapportering må sees i sammenheng med våre kommentarer knyttet til sammenhengene i landbrukspolitikken og oppbyggingen av virkemidlene.

7.1 Styring og strategier

I Riksrevisjonens rapport hevdes det at det er gjort få endringer i strategien "Ta landet i bruk!" i forhold til regjeringen Bondevik II sin strategi "Landbruk - mer enn landbruk". Departementet vil gjøre oppmerksom på at regjeringen Stoltenberg har en endret landbrukspolitikk sammenlignet med foregående regjering. I strategien "Ta landet i bruk!" fra 2007 er det en klar endring fra den tidligere strategien "Landbruk - mer enn landbruk", spesielt når det gjelder hvordan BU-midlene skal fordeles og disponeres. Det er til dels betydelige endringer når det gjelder innretning på virkemiddelbruken, fra å, relativt ensidig, være rettet inn mot effektivisering og utvidelse, til nå å likestille ulike driftsformer og også støtte rene utbedringer av produksjonsapparatet for å møte nye krav til for eksempel husdyrhold.

Begge strategiene har beskrevet det systemet som skal ligge til grunn for næringsutviklingsarbeidet. Dette innebærer noen overordnete nasjonale føringer som gir stort rom for regional skreddersøm. Den nasjonale strategien skal være en overbygning for de regionale strategiene som i større grad skal være prioriteringsgrunnlag ved behandling av konkrete søknader. Det er på grunn av store regionale forskjeller, ulike forutsetninger og varierende konkurransefortrinn, stort behov for regionale strategier. De regionale strategiene skal være strategiske på et annet nivå enn den nasjonale strategien som er mer generell. Videre er systemet knyttet til at Innovasjon Norge skal forvalte virkemidlene i tråd med nasjonale føringer og innspill fra faglige møtearenaer på utvalgte områder, beskrevet i strategien.

Grunnlaget for hele det systemet som er beskrevet i strategiene er regional samordning og samarbeid. Riksrevisjonens kommentar i tilknytning til kap. 3.3.2 Forvaltning av øvrige virkemidler der Næringskomiteens påpekning fra 2000 er trukket fram, vurderes derfor til å være godt ivaretatt ved innføring av regionale partnerskap, og videreført gjennom den ansvarsdelingen departementet nå legger opp til gjennom systemet med nasjonal og regionale strategier for næringsutvikling.

Dette systemet krever at departementet har tillit til virkemiddelforvalterne og gir disse handlingsrom til å gjøre selvstendige vurderinger.

7.2 Oppfølging og rapportering

Departementets styringssignaler er basert på Stortingets mål for landbrukspolitikken, og oppfølging og rapportering er lagt opp slik at man kan ha en god oversikt over bruken og effekten av virkemidler. Departementet mottar årlige rapporter på forbruk fordelt på alle relevante målgrupper og handlingsområder. Dette gir en god indikasjon på om midlene brukes i henhold til målene. Videre mener departementet at det er hensiktsmessig å foreta større evalueringer av virkemidlene for å kartlegge effekter. VSP mat er derfor evaluert to ganger på syv år.

I tråd med økonomireglementets krav har departementet sett behov for å utvikle resultatindikatorer for virkemidlene som går til næringsutvikling.

Det ble i 2004 utarbeidet et felles mål- og resultatrapporteringssystem for Innovasjon Norge.

Dette var et samarbeid mellom alle berørte departement og Innovasjon Norge. Systemet ble av praktikable hensyn relativt overordnet, og både Fiskeri og kystdepartementet og Landbruks- og matdepartementet tok ved sluttbehandlingen av systemet forbehold om å komme tilbake med mer detaljerte resultatrapporteringskrav tilpasset fagspesifikke mål. Det sier seg selv at å forene et overordnet rapporteringssystem basert på de generelle og overordnete hovedmål og delmål for Innovasjon Norge, er lite formålstjenlig i forhold til behov for mer fagspesifikk rapportering som etterlyses både av fagdepartement og andre.

Departementet har engasjert NILF for å komme med forslag til resultatindikatorer som kan gi bedre måling av resultater og effekter av virkemidlene som stilles til disposisjon for næringsutvikling innen og i tilknytning til landbruket. Dette arbeidet gjøres i dialog med Innovasjon Norge for å sikre at det blir registrert tilstrekkelig informasjon om prosjektene for å kunne gjøre pålitelige målinger. Arbeidet er igangsatt, men blir ikke sluttført før i 2008. Det er et mål at nye resultatindikatorer i større grad skal kunne gi svar på om virkemidlene gir de ønskede effekter over tid, og dermed gi større legitimitet for bruken av denne typen virkemidler.

I tillegg gjør Innovasjon Norge et arbeid for å sette akseptmål som grunnlag for vurdering av oppnådde effekter i Kundeeffektundersøkelsene (KEU). Til nå har man ved vurdering av denne undersøkelsen vært mest opptatt av trender. I hvilken grad akseptmålene nås vil påvirke hvordan virkemidlene forvaltes framover.

8 Oppsummering

Jeg mener det alltid vil være behov for å utarbeide og justere indikatorer, rapporteringskrav mv, for å bedre målinger av resultater og effekter av virkemidlene som stilles til disposisjon for næringsutvikling innen og i tilknytning til landbruket. Jeg vil understreke at dette arbeidet pågår kontinuerlig i Landbruks- og matdepartementet og i Innovasjon Norge. Kompetente og faglig sterke fagmiljøer er trukket inn i dette arbeidet.

Jeg vil samtidig understreke at metoden Riksrevisjonen har brukt for å analysere resultatene av virkemidlene ikke får frem et riktig bilde av hva BU-midlene og VSP mat bidrar til av verdiskaping og sysselsetting i landbruket, og i verdikjeden for mat. Departementet er også overrasket over at Riksrevisjonen i så liten grad vurderer og kommenterer resultatene fra evalueringen av VSP mat.

På bakgrunn av Riksrevisjonens gjennomgang ser jeg behov for en bredere og mer helhetlig evaluering av BU-midlene. Dette vil jeg iverksette med det aller første.

Arbeidet med å utvikle og forbedre virkemidlene til næringsutvikling i landbruket vil videreføres slik jeg ha redegjort for i brevet."

1.1.5 Riksrevisjonens uttalelse

Riksrevisjonens undersøkelse påviser svakheter i Landbruks- og matdepartementets (LMD) styring og resultatrapportering av virkemidler som skal stimulere til næringsutvikling i landbruket, Bygdeutviklingsmidler (BU-midler) og Verdiskapingsprogrammet for mat (VSP-mat). Tilskuddene har varierende måloppnåelse, og forvaltningsapparatet kan utnyttes bedre for å styrke måloppnåelsen.

Undersøkelsen viser at lønnsomhetsutviklingen er positiv i bedrifter som har mottatt BU-midler til nye næringer i tilknytning til landbruket. Lønnsomhetsutviklingen er svak for bedrifter som har mottatt tilskudd til å utvikle den tradisjonelle landbruksproduksjonen. De som har mottatt tilskudd til den tradisjonelle landbruksproduksjonen har også i liten grad generert ny lønnsom næringsvirksomhet. Det foreligger for øvrig ikke informasjon som beskriver VSP-mat sitt bidrag til bedriftenes og primærprodusentenes lønnsomhetsutvikling. Riksrevisjonen vil derfor i treårsoppfølgingen av undersøkelsen ha særlig fokus på bedriftenes og primærprodusentenes lønnsomhetsutvikling.

BU-midlenes bidrag til å ivareta bosetting i utsatte områder er begrenset, men det er positivt at en økende andel av tilskuddene går til prosjekter som er definert som kvinne- og ungdomsrettede. Sysselsettingseffektene for VSP-mat og BU-midlene er beskjedne, men tilskuddene bidrar i noe større grad til utvikling av nye varer og tjenester.

BU-midler og VSP-mat er tiltaksrettede virkemidler. Riksrevisjonen forutsetter derfor at tilskuddene skal bidra til måloppnåelse i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Tilskuddene skal vurderes i forhold til mål for næringsutvikling knyttet til den enkelte ordning og bidra til å øke verdiskapingen utover de mulighetene markedet gir. Riksrevisjonens undersøkelse viser at forvaltningen ikke vurderer om prosjektene kunne vært finansiert av private banker før tilskudd innvilges. Undersøkelsen viser videre at en tredjedel av prosjektene som omfattes av undersøkelsen kunne vært finansiert med private lån, og at over halvparten av prosjektene som har fått tilskudd også ville blitt gjennomført uten tilskudd.

Målet med de tiltaksrettede tilskuddene undersøkelsen omfatter, er ikke å redusere investeringskostnadene slik LMDs svar kan gi inntrykk av. Hensikten med tilskuddene skal være å virke utløsende på prosjekter med bedriftsøkonomiske og samfunnsmessige effekter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Riksrevisjonen peker på at det er en sammenheng mellom risiko og måloppnåelse på dette området. Tilskuddene skal finansiere prosjekter som på grunn av høy risiko ellers ikke ville blitt finansiert. Riksrevisjonen forutsetter at LMD iverksetter tiltak som sikrer at tilskudd som virkemiddel i større grad forvaltes i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Riksrevisjonen er likevel enig med LMD i at det ikke er behov for en omfattende nytte/kostnadsanalyse ved vurdering av hvorvidt enkelte prosjekt skal motta tilskudd. Det er imidlertid viktig at forvaltningen påser at de samfunnsmessige faktorene blir tilstrekkelig vurdert for å sikre at de tiltaksrettede tilskuddene bidrar til måloppnåelse.

Undersøkelsen viser videre at LMD ikke har tilstrekkelig informasjon om resultater og effekter av BU-tilskuddene og VSP-mat. Riksrevisjonen peker på at det er LMDs ansvar å ha tilstrekkelig styringsinformasjon for å sikre at virkemidlene forvaltes på en formålseffektiv måte.

Undersøkelsen viser også klare sammenhenger mellom innretningen på BU-midlene og deres bedriftsøkonomiske og samfunnsmessige effekter. Tilskuddene er gjennomgående lave, samtidig som lave tilskudd i mindre grad bidrar til måloppnåelse.

Det er også en stadig lavere andel prosjekter som mottar støtte til utvikling av nye varer og tjenester, selv om det er disse prosjektene som har størst effekter på de overordnede målene om bedriftsøkonomisk lønnsomhet og samfunnsmessig nytte. En liten andel av tilskuddene går til prosjekter i utsatte områder, samtidig som det er i disse områdene tilskuddene bidrar mest til målet om å sikre bosetting og sysselsetting.

Riksrevisjonen forventer at arbeidet med å for­bed­re resultatrapporteringen bidrar til økt kjennskap til virkemidlenes resultater og effekter. Riksrevisjonen forutsetter at LMD som et resultat av dette arbeidet, justerer virkemidlenes innretning for å sikre bedre måloppnåelse.

I lys av resultatene i undersøkelsen ser Riksrevisjonen det som positivt at LMD ivaretar sitt ansvar og vil iverksette en bred og helhetlig evaluering av BU-midlene.

Riksrevisjonen har også merket seg at LMD er enige med Riksrevisjonen i at det er behov for å videreføre arbeidet med å utvikle og forbedre virkemidlene til næringsutvikling i landbruket. Riksrevisjonen forventer at styringssignaler formidlet gjennom strategier og tildelingsbrev ivaretar målene som Stortinget har uttalt for næringsutvikling generelt og konkrete mål for den enkelte ordning. Riksrevisjonen viser til at departementets arbeid vil bli fulgt opp, og at Stortinget vil bli orientert i Dokument nr. 3:1.