I Dokument 8:126 S (2009–2010) ble følgende forslag
fremmet 3. mai 2010:
«Stortinget ber regjeringen legge frem en sak som
drøfter alle sider av regelverket, herunder avskrivningens formål,
avskrivningsgruppenes avgrensing, selve avskrivningssatsene og avskrivningsmodellene,
bruken av avskrivning til å fremme miljøvennlig drift, samt å fremme konkrete
forslag som kan styrke avskrivningsreglene som næringspolitisk virkemiddel.»
Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse
og begrunnelse for forslaget.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Thomas Breen, Gunvor Eldegard, Irene Johansen, Gerd Janne Kristoffersen,
lederen Torgeir Micaelsen, Torfinn Opheim og Dag Ole Teigen, fra
Fremskrittspartiet, Ulf Leirstein, Jørund Rytman, Kenneth Svendsen
og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Gunnar Gundersen, Arve Kambe
og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Inga Marte Thorkildsen,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Hans
Olav Syversen, og fra Venstre, Borghild Tenden, viser til
at finansministeren har avgitt uttalelse om forslaget i brev av
26. mai 2010 til finanskomiteen. Brevet følger som vedlegg til denne
innstillingen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at gjeldende avskrivningsregler er grundig vurdert og
utredet tidligere, blant annet i NOU 1989:14 og Ot.prp. nr. 1 (2001–2002). Flertallet viser
til de grunnleggende prinsipper for fastsettelse av avskrivningssatser
som er etablert etter dette, og slutter seg til departementets vurdering
om at det ikke er skjedd vesentlige endringer etter disse utredningene
som tilsier at det nå er nødvendig med en ny, større samlet gjennomgang
av regelverket.
Flertallet påpeker videre at
avskrivningssatsene i størst mulig grad skal gjenspeile driftsmidlenes
faktiske økonomiske verdifall. Dette er en forutsetning for at skattesystemet
skal virke nøytralt på investeringsbeslutningene og ikke favorisere
investeringer i enkelte driftsmidler. Dette sikrer bl.a. en høyere
verdiskaping samlet sett. Det er videre generell oppslutning om
dette prinsippet, både i fagmiljøene og fra næringslivet. Flertallet frykter
at en særskilt høy avskrivningssats på enkelte driftsmidler vil
favorisere investeringer i disse driftsmidlene, og resultere i at
kapital trekkes bort fra andre og mer samfunnsøkonomisk lønnsomme
investeringer. Blant annet vil høye avskrivningssatser på for eksempel
maskiner favorisere kapitalintensive næringer, på bekostning av
mer kunnskapsintensive næringer. Dette er en lite ønsket utvikling. Flertallet er
således av den oppfatning at det viktigste for norsk næringsliv
og Norge er en ansvarlig økonomisk politikk og stabile rammevilkår
som fremmer investeringer hvor de kaster mest av seg, ikke der hvor
skattereglene er gunstigst. Dette tilsier at alle investeringer
bør behandles mest mulig likt.
Flertallet viser videre til at
kostnader knyttet til egenutviklet forretningsverdi (goodwill) i hovedsak
blir fradragsført direkte, mens ervervet forretningsverdi skal aktiveres
og kan avskrives med 20 pst. årlig. I den grad kostnader bidrar
til økt egenutviklet forretningsverdi, kan det argumenteres med
at dette er investeringer som bør aktiveres og avskrives. Siden
det er vanskelig å forutse om og i hvilken grad kostnader resulterer i
økt forretningsverdi, er direkte utgiftsføring av slike kostnader
likevel den praktiske løsningen. Flertallet vil følgelig
fraråde at egenutviklet forretningsverdi som ikke har grunnlag i
kostnader, skal aktiveres og avskrives, da dette vil bryte med grunnleggende
skatteprinsipper.
Flertallet ønsker på denne bakgrunn
ikke å gå inn for representantforslaget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til tidligere
forslag fra Fremskrittspartiet ved stortingsrepresentantene Ulf Leirstein,
Gjermund Hagesæter og Ketil Solvik-Olsen, Innst. S. nr. 44 (2008–2009).
Under behandlingen av nevnte forslag avviste det rød-grønne stortingsflertallet
å be regjeringen om å foreta gjennomgang av skattemessige avskrivningssatser.
Flertallet sa videre nei til å utrede likebehandling av oppkjøpt
og egenutviklet forretningsverdi når det gjelder skattemessige saldoavskrivninger,
flertallet ønsket heller ikke å presisere regelverket slik at produksjonsmessig utstyr
avskrives i samme saldogruppe som maskiner, det sa nei til gå igjennom
regelverket for skattemessige avskrivninger av tekniske installasjoner
i bygg med formål om å fremme regelendringer som stimulerer til
fornuftige og energisparende investeringer, og det avviste å gå gjennom
avskrivningsreglene i skatteloven med sikte på å lage enklere og
mer konkurransedyktige regler i forhold til våre konkurrentland.
Da behovet for å se nærmere på avskrivningsreglenes
konsekvenser og ulike virkninger fremdeles er til stede, slutter disse
medlemmer seg til forslaget i Dokument 8:126 S (2009–2010)
om å styrke avskrivningsreglene som næringspolitisk virkemiddel.
Disse medlemmer fremmer derfor
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem en sak som
drøfter alle sider av regelverket, herunder avskrivningens formål,
avskrivningsgruppens avgrensning, selve avskrivningssatsene og avskrivningsmodellene,
bruken av avskrivning til å fremme miljøvennlig drift, samt å fremme konkrete
forslag som kan styrke avskrivningsreglene som næringspolitisk virkemiddel.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Venstre viser til dokumentet der man både omtaler
hvor viktig det er å ha avskrivningsregler som gjenspeiler den reelle kapitalslitasjen
og regler som er på linje med det vi finner hos våre viktigste konkurrenter.
I dokumentet omtales eksempler på de norske avskrivningsreglene
som ikke er på linje med det som gjelder i våre naboland, og handelspartnere og
områder der reglene er uklare. Disse medlemmer finner
det underlig at flertallet f.eks. ikke ser at eksemplet med produksjonsinnretninger
som ikke er maskiner, har en avskrivningssats på 4 pst., burde være
en god nok dokumentasjon på at en gjennomgang er nødvendig. I en
tid da næringslivet opplever stor usikkerhet rundt utvikling og
framtidig vekst og muligheter i viktige eksportmarkeder, er det
en klar ulempe for norsk næringsliv når avskrivningssatsene er lavere
i Norge. Disse medlemmer viser til at departementet
tidligere har innrømmet at det empiriske datagrunnlaget for dagens
regler er gammelt.
Disse medlemmer mener det er
viktig at avskrivningsreglene er enkle å håndtere. Dette gjelder
f.eks. goodwill, men også immaterielle verdier som programvare.
Kunnskapsindustrien blir stadig mer sentral i norsk verdiskaping.
Det har vært framført sterke argumenter for at mangel på enkle og
sjablonmessige regler for avskriving av programvare kan bli et
hinder for utvikling av norske arbeidsplasser innen programvareutvikling.
En gjennomgang av avskrivningsreglene som næringspolitisk virkemiddel
ville ha hatt stor betydning både for å skape klarhet og forutsigbarhet,
forenkling av behandlingen og konkurransedyktige betingelser for
kunnskapsindustrien.
Avskrivningsregler er viktige elementer for
å fremme innovasjon og nyskaping. Disse medlemmer vil
peke på at Norge er ett av få land i Europa som krever aktivering
av FOU-innsats. Konkurranseutsatte innovasjonsbedrifter peker på
dette som et viktig element for å styrke Norges konkurransedyktighet
framover. Disse medlemmer mener derfor at det er
mye som tyder på at vi har et behov for en samlet gjennomgang av
avskrivninger som et næringspolitisk virkemiddel.
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre:
Forslag
Stortinget ber regjeringen legge frem en sak
som drøfter alle sider av regelverket, herunder avskrivningens formål,
avskrivningsgruppens avgrensning, selve avskrivningssatsene og avskrivningsmodellene,
bruken av avskrivning til å fremme miljøvennlig drift, samt å fremme konkrete
forslag som kan styrke avskrivningsreglene som næringspolitisk virkemiddel.
Komiteen har ellers
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument 8:126 S (2009–2010) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Svein Flåtten, Elisabeth Røbekk Nørve,
Frank Bakke Jensen, Gunnar Gundersen og Arve Kambe om å styrke avskrivningsreglene
som næringspolitisk virkemiddel – vedtas ikke.
Jeg viser til forslaget fra stortingsrepresentantene
Flåtten, Røbekk Nørve, Bakke Jensen, Gundersen og Kambe om å ”[be]
regjeringen legge frem en sak som drøfter alle sider av regelverket, herunder
avskrivningens formål, avskrivningsgruppenes avgrensning, selve
avskrivningssatsene og avskrivningsmodellene, bruken av avskrivning
til å fremme miljøvennlig drift, samt å fremme konkrete forslag
som kan styrke avskrivningsreglene som næringspolitisk virkemiddel.”
Bakgrunnen for gjeldende avskrivningsregler ble
utredet og grundig vurdert av Aarbakkegruppen før skattereformen
1992 (NOU 1989: 14), hvor alle sider ved bedriftsbeskatningen ble
vurdert. Dette resulterte i en stortingsbehandling konkluderte på
helheten i bedriftsbeskatningen, herunder avskrivningsregelverket.
Senere har Finansdepartementet flere ganger vurdert både satser
og innretning av saldogruppene. Blant annet er det i Ot.prp. nr.
1 (2001-2002) en større gjennomgang av avskrivningssatsene, herunder prinsipper
for fastsettelse av avskrivningssatser. Jeg kan ikke se at det har
skjedd vesentlige endringer etter disse utredningene som tilsier
at det nå er nødvendig med en ny, større samlet gjennomgang av regelverket.
Finansdepartementet vurderer uansett løpende den konkrete innretningen
av saldogruppene og avskrivningssatsene basert på ev. ny dokumentasjon
som måtte komme fram, jf. bl.a. utskillingen av tekniske installasjoner
i bygg i egen saldogruppe fra 2009. De grunnleggende prinsippene
ligger imidlertid fast.
Et grunnleggende resultat fra bl.a. Aarbakkegruppens
utredning er at avskrivningssatsene i størst mulig grad skal gjenspeile
driftsmidlenes faktiske økonomiske verdifall. Dette er en forutsetning
for at skattesystemet skal virke nøytralt på investeringsbeslutningene
og ikke favorisere investeringer i enkelte driftsmidler. Dette sikrer bl.a.
en høyere verdiskapning samlet sett. Det er generell oppslutning
om dette prinsippet, både i fagmiljøene og fra næringslivet. Representantene
peker også selv på at avskrivningene må følge det faktiske verdifallet
for å sikre en korrekt periodisering av investeringskostnadene. Avskrivningsreglene
egner seg derfor mindre godt som et nærings- eller konjunkturpolitisk virkemiddel.
En særskilt høy avskrivningssats på enkelte driftsmidler vil favorisere
investeringer i disse driftsmidlene, og kan trekke kapital bort
fra andre og mer samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. Blant
annet vil høye avskrivningssatser på for eksempel maskiner favorisere
kapitalintensive næringer, på bekostning av mer kunnskapsintensive
næringer. Slik favorisering kan derfor bidra til et effektivitetstap
som svekker den samlede verdiskapningen i Norge.
Direkte beskatning, herunder avskrivninger,
er også et lite treffsikkert virkemiddel innenfor miljøpolitikken.
De mest effektive virkemidlene mot miljøskader, er de som kan rettes
mot utslipp/miljøskader direkte, for eksempel i form av avgifter
på miljøskadelige utslipp eller produkter. Ettersom de grundig
utredede prinsippene for gjeldende avskrivningsreglene er såpass
klare på dette området, ser jeg ingen grunn til å utrede og ev.
foreslå konkrete endringer som gjør avskrivningsreglene om til et
miljø- og næringspolitiske virkemiddel. Det viktigste for norsk
næringsliv og Norge er en ansvarlig økonomisk politikk og stabile
rammevilkår som fremmer investeringer hvor de kaster mest av seg,
ikke der hvor skattereglene er gunstigst. Dette tilsier at alle
investeringer bør behandles mest mulig likt.
I debatten om skattemessige avskrivningssatser har
det ofte blitt framført at andre land har høyere avskrivningssatser,
og at hensyn til ”konkurransenøytralitet” tilsier at avskrivningssatsene økes
i Norge. Representantene henviser også til avskrivningssatser i
andre land. Hensyn til konkurransenøytralitet kan stå i direkte
motsetning til prinsippet om at avskrivningssatser skal gjenspeile
driftsmidlenes faktiske økonomiske verdifall. At andre land har
høyere avskrivningssatser er imidlertid ikke noe selvstendig argument
for økte avskrivningssatser i Norge. At noen land velger å ha et
smalt skattegrunnlag og større effektivitetstap i beskatningen enn
nødvendig, tilsier ikke at Norge bør gjøre de samme valgene. Et
ønske om i størst mulig utstrekning å skape nøytrale skattemessige
rammevilkår som samme næring i andre land er dessuten komplisert
fordi det avhenger av en rekke skattemessige forhold, som skattesats,
nivået på ulike fradrag (herunder avskrivningssatsene), fradragsrett, verdifastsettelse,
regler for fremføring av underskudd, omgåelsesmuligheter mv. Dette
tilsier at en isolert sammenligning av avskrivningssatser mellom
land ikke gir et riktig bilde av de skattemessige betingelsene for
investeringer.
Kostnader knyttet til egenutviklet forretningsverdi
(goodwill) blir i hovedsak i fradragsført direkte, mens ervervet forretningsverdi skal aktiveres
og kan avskrives med 20 prosent årlig. I den grad kostnader bidrar
til økt egenutviklet forretningsverdi kan det argumenteres med at dette
er investeringer som bør aktiveres og avskrives. Siden det er vanskelig
å forutse om og i hvilken grad kostnader resulterer i økt forretningsverdi,
er direkte utgiftsføring av slike kostnader likevel den praktiske
løsningen. Jeg vil fraråde at egenutviklet forretningsverdi som
ikke har grunnlag i kostnader, skal aktiveres og avskrives. Å gi
fradrag som ikke har grunnlag i kostnader, vil bryte med grunnleggende
skatteprinsipper. Et slikt forslag vil dessuten måtte ha sin motvekt
i at verdiene betraktes som opparbeidede gevinster som skal beskattes.
I dom av 23. april 2008 kom Borgarting lagmannsrett
til at ulike anlegg knyttet til Hydro Aluminium AS’ fabrikk på Sunndalsøra
skulle avskrives i saldogruppe h som anlegg. Dette omfattet renseanlegg,
sjøvannsanlegg, pumpeanlegg, trykkluftanlegg, brannvarslings- og slukningsanlegg,
samt røropplegg som forbandt ulike anleggsdeler. Lagmannsretten
sier i sin begrunnelse at det gjennom saldogrupperingen er lagt
opp til et system hvor enkeltheter brytes ned til objekter som etter
sin levetid naturlig plasseres i en gruppe med en avskrivningssats som
samsvarer med levetiden. Dette medfører et behov for å redusere
enheters størrelse slik at saldoplasseringen mest mulig reflekterer
objektets levetid. Ved plassering av de ulike komponentene i saldogrupper
la lagmannsretten vekt på driftsmiddelenes levetid og objektets
fysiske beskaffenhet, og om det kan karakteriseres som løsøre (med
referanse til maskingruppen) eller fast eiendom (med referanse til
anleggsbetegnelsen). Driftsmiddelets funksjon ville også kunne ha
betydning, men vurderingen måtte være konkret. Lagmannsretten pekte
på at anleggene har en størrelse, funksjon og selvstendighet som
gjør at de kan betraktes som enkeltstående. Antatt levetid for driftsmidlene var
ca. 20 år. Borgarting lagmannsretts dom ble ikke sluppet inn til
behandling i Høyesterett.
Jeg er enig i den vurdering som ble gjort av lagmannsretten
i denne saken. De momenter som ble vektlagt ved plasseringen i saldogruppe h,
herunder driftsmidlenes antatte levetid og fysiske beskaffenhet,
er i samsvar med skattelovens forarbeider. For Borgarting lagmannsrett
ble det påberopt av skattyter at plasseringen av disse anleggene
i saldogruppe h var i strid med ligningspraksis, men lagmannsretten
uttalte at ligningspraksis ikke er av en slik karakter at den binder
rettsanvendelsen. Det standpunkt som skattemyndighetene har tatt
til avskrivningsspørsmålet ligger dermed trygt innenfor gjeldende
rett, og skulle ikke vært gjenstand for politisk behandling. Jeg
har ikke grunnlag for å uttale meg om andre lignende saker som verserer for
skattemyndighetene eller domstolene. Konsekvent behandling tilsier
imidlertid at andre tilsvarende saker om avskrivning av produksjonsinnretninger
løses etter de retningslinjer som er trukket opp i Borgarting lagmannsretts
dom. Jeg antar at usikkerhet om rettstilstanden på dette området
er redusert etter dommen.
Oslo, i finanskomiteen, den 9. juni 2010
Torgeir Micaelsen |
Christian Tybring-Gjedde |
leder |
ordfører |