3.1 Sammendrag

3.1.1 Innledning

I meldingens kapittel 3 rapporteres det om oppfølgingen av forvaltningen av Statens pensjonsfond. Departementet legger vekt på at en bred rapportering om gjennomføringen av forvaltningen bidrar til å styrke tilliten til fondet og fondskonstruksjonen.

Avsnitt 3.2 i meldingen gjør rede for resultatene i forvaltningen av SPU og SPN, mens avsnitt 3.3 i meldingen omhandler arbeidet med oppfølging av rammeverket for forvaltningen. Avsnitt 3.4 i meldingen omtaler eierskapsarbeidet i Norges Bank og Folketrygdfondet, samt arbeidet i Etikkrådet.

3.1.2 Resultater i forvaltningen

Statens pensjonsfond har de siste to årene vært gjennom en krevende periode, med en finanskrise av historiske dimensjoner i 2008 etterfulgt av en sterk gjeninnhenting gjennom 2009. Omfattende statlige tiltakspakker for å stabilisere det finansielle systemet og dempe fallet i den økonomiske aktiviteten er viktige forklaringer på at finanskrisen foreløpig ser ut til å være mer kortvarig enn tidligere kriser. Svært gode resultater i forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2009 innebærer at tapene i 2008 langt på vei er gjenvunnet.

Utviklingen i fondets markedsverdi

Den samlede markedsverdien til Statens pensjonsfond var ved utgangen av 2009 2 757 mrd. kroner, jf. figur 3.1 i meldingen. Dette er en økning på 394 mrd. kroner fra året før. Økningen i fondskapitalen reflekterer at det ble tilført nye midler (169 mrd. kroner) og at det var god avkastning på investeringene (642 mrd. kroner). En styrking av kronekursen bidro isolert sett til å redusere fondets verdi målt i norske kroner (418 mrd. kroner), men for utviklingen i internasjonal kjøpekraft er endringer i kronens verdi ikke relevant. Figur 3.2 i meldingen viser økningen i den samlede markedsverdien til Statens pensjonsfond i 2009 fordelt på ulike komponenter.

Markedsverdien til SPU ved utgangen av 2009 var 2 640 mrd. kroner. Dette er en økning på 365 mrd. kroner i løpet av året. Verdien av aksjeporteføljen utgjorde 1 644 mrd. kroner, mens renteporteføljens verdi var 996 mrd. kroner. Fondets aksjeandel ved utgangen av 2009 var vel 62 pst.

Samlet for årene 1996–2009 er SPU tilført 2 323 mrd. kroner, før fradrag for forvaltningskostnader. Den totale avkastningen av SPU i samme periode er 482 mrd. kroner, før fradrag for forvaltningskostnader og målt i fondets valutakurv, mens en sterkere kronekurs isolert sett bidro til å redusere verdien målt i kroner med 152 mrd. kroner. Samlede forvaltningskostnader er 13 mrd. kroner.

Markedsverdien til SPN ved utgangen av 2009 var 117 mrd. kroner, som er 29 mrd. kroner mer enn ved inngangen til året. Verdien av aksje- og renteporteføljen utgjorde henholdsvis 73 og 44 mrd. kroner, og aksjeandelen var ved årsskiftet snaut 63 pst.

Utviklingen i fondets realavkastning

Det er realavkastningen av Statens pensjonsfond som er relevant for å måle utviklingen i fondets kjøpekraft over tid. Tabell 3.1 i meldingen viser at netto realavkastning av SPU i 2009 var 23,5 pst. målt i fondets valutakurv. Dette er den høyeste årlige avkastningen siden fondet ble etablert. Siden 1997 er det oppnådd en gjennomsnittlig årlig netto realavkastning på vel 3 pst.

Investeringene i SPN ga en netto realavkastning i 2009 på 29,9 pst. – også det den høyeste avkastningen som er oppnådd siden 1997. I samme periode er det oppnådd en gjennomsnittlig årlig netto realavkastning på 4,0 pst.

I omtalen nedenfor er det tatt utgangspunkt i nominelle avkastningstall, siden det er ønskelig å sammenlikne avkastningen på de faktiske investeringene med avkastningen av fondets referanseindeks. Det vil da ikke gi særlig mer informasjon å justere avkastningstallene med prisstigningen.

Rapporteringen tar videre utgangspunkt i brutto nominell avkastning, dvs. før forvaltningskostnadene er trukket fra. Som omtalt i temaartikkelen i kapittel 8 i meldingen er dette prinsippet for rapportering i tråd med internasjonale standarder som GIPS.

Markedsutvikling

Etter flere år med sterkt vekst i verdensøkonomien førte store vanskeligheter i finansmarkedene til et kraftig tilbakeslag og en betydelig forverring av de økonomiske utsiktene internasjonalt. Uroen som preget finansmarkedene kom først til syne sommeren 2007 og førte etter hvert til at flere banker og finansinstitusjoner måtte bokføre store tap på verdipapirer og utlån, og tilliten mellom banker og finansinstitusjoner ble svekket. Finanskrisen gikk inn i en alvorlig fase i midten av september 2008 da den amerikanske investeringsbanken Lehman Brothers gikk konkurs. Kredittflyten i penge- og kredittmarkedene ble sterkt svekket, og mange banker fikk problemer med refinansieringen. For flere finansinstitusjoner både i USA og Europa ble problemene så store at myndighetene iverksatte redningsoperasjoner for å sikre videre drift. I mange land ble det vedtatt omfattende tiltakspakker for å stabilisere finansmarkedene og dempe utslagene av finanskrisen på realøkonomien. Til tross for kraftige pengepolitiske og finanspolitiske tiltak, ble veksten i verdensøkonomien i 2009 den svakeste på mange tiår og inflasjonen falt markant. I andre halvår 2009 var det en viss bedring i den økonomiske veksttakten. For 2010 ligger det an til en beskjeden vekst.

Finanskrisen ga store utslag i alle deler av finansmarkedene. Etter flere år med oppgang i aksjemarkedene falt kursene kraftig gjennom 2008 og inn i første kvartal 2009. Tiltakspakkene bidro imidlertid til stabilisering av finansmarkedene og en påfølgende sterk oppgang i aksjekursene gjennom resten av året.

I løpet av 2007 og 2008 ble signalrentene satt ned både i USA og eurolandene, og obligasjonsrentene falt betydelig. Gjennom 2009 steg forventningene til den internasjonale økonomiske veksten, og det var en viss økning i obligasjonsrentene. Rentepåslagene i pengemarkedene internasjonalt steg kraftig mot slutten av 2008 som følge av mangel på tillit til det finansielle systemet, og det ble vesentlig dyrere å skaffe langsiktig finansiering både for banker og andre foretak. Da tilliten bedret seg utover i 2009 ble rentepåslagene gradvis redusert, men var ved inngangen til 2010 fortsatt noe høyere enn før finanskrisen.

Både internasjonalt og nasjonalt pågår det debatter om finanskrisens årsaker, hvilke lærdommer som kan trekkes av krisen, og hvilke initiativer som bør tas for å motvirke nye kriser. Det er initiert flere prosesser internasjonalt, blant annet i regi av EU, IMF og G20-gruppen, for å se på de internasjonale rammebetingelsene for bl.a. kapitalkrav, prosyklikalitet i regelverket, lederavlønning, internasjonalt samarbeid mv. Regjeringen satte den 19. juni 2009 ned Finanskriseutvalget. Utvalget skal blant annet se nærmere på utformingen av insentivstrukturer knyttet til avlønning i finansbransjen, og hvilken betydning slike ordninger eventuelt har hatt for salg av ulike typer finansprodukter, for kapitalallokeringen i samfunnet, og for oppbygging av ubalanse i markedene. Det skal blant annet også gis en beskrivelse av hvilke internasjonale initiativer som er satt i prosess i kjølvannet av finanskrisen, og en vurdering av hvordan man på nasjonalt, europeisk og globalt nivå bør arbeide for å motvirke tilsvarende kriser. Utvalget har frist til 31. desember 2010. Når utvalgets innstilling foreligger, vil det være naturlig å vurdere om utvalgets resultater og vurderinger har betydning for forvaltningen av Statens pensjonsfond. Departementet vil komme tilbake til dette i meldingen om fondet som skal legges fram våren 2011.

Det vises til meldingen for nærmere redegjørelse for resultatutviklingen for SPU og SPN, samt forvaltningskostnadene knyttet til fondene.

3.1.3 Oppfølgingen av rammeverket

Løpende forbedringer i rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond har en sentral plass i departementets arbeid med fondet. Det er krevende å sikre at rammeverket utvikler seg i takt med investeringsstrategien, veksten i fondskapitalen samt internasjonal utvikling innen rammeverk og tilsynsmetodikk for store kapitalforvaltere.

I fjorårets melding om fondet ble det vist til at synet på hva som er beste praksis for risikostyring innen kapitalforvaltning er i endring. Noen av de institusjonene som allment ble ansett for å være ledende innen risikostyring, fikk under finanskrisen store problemer og var nødt til å be om statlige støttetiltak. Departementet pekte derfor på at det er sannsynlig at de internasjonale normene for risikostyring vil endre seg framover. Dette vil også ha betydning for departementets videreutvikling av reglene for forvaltningen av Statens pensjonsfond.

Som det framgikk av kapittel 6 i fjorårets melding, er det blitt lagt opp til en prosess i flere trinn for å videreutvikle rammeverket og oppfølgingen av fondet. Blant viktige tiltak som er gjennomført i departementet og i Norges Bank og Folketrygdfondet for å styrke kontrollen og tilsynet med forvaltningen i løpet av de siste årene er:

• styrking av Finansdepartementets kapasitet innenfor kapitalforvaltning (egen avdeling ble opprettet i 2006),

• utvidet rapportering til Stortinget fra 2007 (egen forvaltningsmelding hver vår),

• rolleavklaring mellom hovedstyret og representantskapet (oppgavene er fra 2010 presisert i sentralbankloven),

• ny revisjonsordning for Norges Bank (fra 2010) som innebærer bruk av ekstern revisor valgt av representantskapet, lovfesting av internrevisjon i Norges Bank og innføring av ordning med attestasjonsoppdrag der ekstern revisor gjennomgår bankens internkontrollsystemer og øvrige retningslinjer for kapitalforvaltningen, og vurderer om disse er i tråd med anerkjent rammeverk og internasjonale standarder,

• styrking av representantskapets tilsynsfunksjon gjennom et eget sekretariat,

• ny forskrift om risikostyring og internkontroll i Norges Bank (fra 2010),

• nye regnskapsregler i tråd med internasjonale regnskapsstandarder (fra 2011),

• styrking av bankens interne styringsstruktur innen kapitalforvaltning, med klarere rollefordeling mellom hovedstyret og NBIM, og innad i NBIM (fra 2009),

• styrking av hovedstyrets oppfølging av NBIM, blant annet gjennom et nytt investeringsmandat for virksomhetens leder med utfyllende regler for hva fondet kan investeres i og hvor stor risiko som kan tas i forvaltningen, og nye prinsipper for risikostyringen i kapitalforvaltningen, jf. boks 3.5, og

• omdanning av Folketrygdfondet til særlovselskap, etablering av ny revisjonsordning og fastsettelse av nye retningslinjer som innebærer vesentlig strengere krav til måling, styring og kontroll av risiko og rapportering enn tidligere.

I tillegg til disse tiltakene er det varslet at departementet vil fastsette nye regler for forvaltningen av SPU, jf. nærmere omtale i avsnitt 4.2 i meldingen.

Det vises til meldingen for nærmere omtale.

3.1.4 Utøvelsen av eierrettigheter i SPU og SPN og arbeidet med uttrekksmekanismen

SPU og SPN har vært underlagt etiske retningslinjer siden 2004. Finansdepartementet gjennomførte en evaluering av de etiske retningslinjene for SPU i 2008. Som et resultat av evalueringsprosessen ble det 1. mars 2010 innført nye retningslinjer for ansvarlig investeringspraksis. De nye retningslinjene er nærmere omtalt i avsnitt 4.6. Eierskapsarbeidet for SPN og SPU bygger på en felles plattform av internasjonalt anerkjente prinsipper. Samtidig er virkemidlene som brukes i dette arbeidet noe forskjellige i lys av fondenes ulike størrelse og investeringsstrategi.

SPU er i sin helhet plassert i verdipapirer i utlandet. Fondets investeringsstrategi er nedfelt i en referanseindeks satt sammen av brede aksje- og obligasjonsindekser. Fondet hadde ved utgangen av 2009 aksjeinvesteringer i mer enn 8 300 selskaper. Norges Banks gjennomsnittlige eierandel i selskapene er 1 pst. Virkemidlene i arbeidet med ansvarlige investeringer er tilpasset denne strategien, hvor et overordnet mål er å bidra til god selskapsstyring og god selskapspraksis i håndteringen av miljømessige og samfunnsmessige forhold. Videre skal fondet unngå investeringer i selskaper som har en grovt uetisk produksjon eller atferd.

SPN er i hovedsak investert innenlands. Fondet hadde ved utgangen av 2009 eierandeler i totalt 53 selskaper notert på Oslo Børs og 116 selskaper i Danmark, Finland og Sverige. Folketrygdfondets gjennomsnittlige eierandel i de norske selskapene som inngår i porteføljen til SPN er 5,1 pst. Tilsvarende eierandel i øvrige nordiske selskaper er på 0,2 pst. I forvaltningen av SPN legger Folketrygdfondet vekt på positiv utvelgelse av de selskapene midlene skal investeres i og på utøvelse av eierrettigheter i de samme selskapene. Dette må ses i sammenheng med at investeringsuniverset er oversiktlig og består av et relativt begrenset antall selskaper.

I dette kapitlet rapporterer departementet om hovedpunktene i eierskapsarbeidet i Norges Bank og Folketrygdfondet og arbeidet i Etikkrådet i 2009.

Eierskapsutøvelse

Grunnprinsippene for eierskapsutøvelsen er de samme for SPU og SPN, jf. boks 3.6. Norges Bank og Folketrygdfondet har nedfelt egne prinsipper for utøvelsen av eierrettigheter basert på disse grunnprinsippene. Eierskapsarbeidet i Norges Bank og Folketrygdfondet er nærmere omtalt i meldingens avsnitt 3.4.2 og 3.4.3.

Utelukkelse av selskaper

Etter de etiske retningslinjene for SPU av 2004 skal selskaper utelukkes fra fondets investeringsunivers dersom de har en produksjon eller en virksomhet som innebærer en uakseptabelt høy risiko for at fondet medvirker til grovt uetisk aktivitet. Finansdepartementet har siden 2002 utelukket 48 selskaper etter kriteriene i de etiske retningslinjene på bakgrunn av tilrådinger fra Etikkrådet for SPU. De etiske retningslinjene ble opphevet 1. mars 2010 da man innførte nye retningslinjer for ansvarlig investeringspraksis, herunder retningslinjer for observasjon og utelukkelse fra SPU. Se nærmere omtale i avsnitt 4.6 i meldingen. Mekanismen med å utelukke selskaper som produserer nærmere angitte produkter og selskaper som medvirker til eller selv er ansvarlig for grovt uetisk atferd er videreført i de nye retningslinjene.

Finansdepartementet har lagt til grunn at et nordisk selskap som eies av både SPN og SPU, vil bli tatt ut av begge fondenes investeringsunivers dersom departementet fatter en beslutning om å utelukke selskapet. Dette går fram av St.meld. nr. 24 (2006–2007) og av utfyllende retningslinjer for forvaltningen av SPN punkt 5.4.1. Finansdepartementet har på denne bakgrunn besluttet å utelukke ett selskap fra SPN.

Grunnlaget for utelukkelse av selskaper er beskrevet nærmere i avsnitt 3.4.4 i meldingen.

Særlig om investeringer i krigs- og konfliktområder

I St.meld. nr. 20 (2008–2009) drøftet departementet forholdet mellom de etiske retningslinjene og håndteringen av selskaper med aktivitet i krigs- og konfliktområder. Selskapers virksomhet i slike områder byr på spesielle utfordringer. I stater preget av krig og konflikt vil det noen ganger være slik at et selskap bidrar positivt for befolkningen, ved at det opprettholder økonomisk virksomhet, tilbyr arbeidsplasser, produserer nødvendighetsartikler og i noen tilfeller også bidrar med en viss grad av beskyttelse eller sosiale tjenester, som skole eller legehjelp. Samtidig vil et høyt konfliktnivå ofte føre med seg høyere risiko for brudd på menneskerettigheter, som for eksempel tvangsarbeid eller overgrep mot sivilbefolkning knyttet til bruk av lokale sikkerhetsstyrker.

UN Global Compact tok i 2009 initiativ til et prosjekt for å nedfelle klarere retningslinjer for selskaper som har virksomhet i slike områder. Arbeidet med å utarbeide retningslinjer foregår i en bredt sammensatt gruppe av organisasjoner, selskaper og investorer fra ulike land hvor Finansdepartementet og Etikkrådet deltar. Prosjektets mål er å veilede selskaper og investorer i hva som kan anses som ansvarlig og god praksis for bedrifter som er i konfliktområder. Finansdepartementet og Etikkrådet har presentert prosjektet for norske frivillige organisasjoner og vil søke å ivareta merknader som har kommet i den forbindelse.

Finansdepartementet vil fortsette å følge dette arbeidet fram mot planlagt lansering på Global Compact Leader’s Summit i juni 2010. De nye retningslinjene skal adressere de særlige utfordringene selskaper står overfor i urolige områder, og går på den måten utover Global Compacts prinsipper, omtalt i boks 3.6. Man forventer at prinsippene vil bli fulgt opp av selskaper som har sluttet seg til Global Compact og av investorer som har sluttet seg til FNs Principles for Responible Investment (PRI). I utformingen av retningslinjene vil en legge vekt på at det er viktig for et selskaps lønnsomhet, og implisitt en investors langsiktige avkastning, hvordan selskapet håndterer den type risiko som operasjoner i krig og konfliktområder ofte vil bære med seg.

Departementet anser det som positivt at utarbeidelsen av retningslinjene skjer i samråd med internasjonale representanter for både selskaper, investorer og organisasjoner. Dette øker muligheten for at retningslinjene blir anerkjent og fulgt.

Det vises til meldingen for nærmere omtale av eierskapsarbeidet i Norges Bank, av eierskapsarbeidet i Folketrygdfondet, og av rapportering om arbeidet med utelukkelse av selskaper fra SPU.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at referanseporteføljen til Statens pensjonsfond utland (SPU) har hatt en gjennomsnittlig (geometrisk) avkastning siden 1998 på 4,41 prosent, og en positiv avkastning i 2009 på 21,52 prosent – målt i fondets internasjonale valutakurv. Den faktiske porteføljen i SPU har imidlertid hatt en gjennomsnittlig avkastning på 4,66 prosent siden 1998 – en positiv avkastning på 25,62 prosent i 2009. Mens avkastningen på referanseporteføljen følger av de strategiske valgene som er gjort i referanseporteføljen, skyldes differanseavkastningen mellom denne og den faktiske porteføljen de aktive forvaltningsvalgene som er gjort av Norges Bank. I begge tilfeller kan den høye avkastningen i 2009 i hovedsak forklares av en sterk kursoppgang i verdens aksjemarkeder, etter dramatiske fall i 2008.

Komiteen merker seg samtidig at Statens pensjonsfond Norge har hatt en gjennomsnittlig avkastning per år på 5,9 prosent siden 1998, og at fondet i 2009 hadde en avkastning på fondets referanseindeks på 35,7 prosent – den høyeste avkastningen oppnådd noen gang. Den faktiske porteføljen har imidlertid hatt en gjennomsnittlig avkastning over samme periode på 6,35 prosent – 33,51 prosent i 2009. Økningen skyldes i disse tilfellene først og fremst sterk kursoppgang i det norske og nordiske aksjemarkedet.

Komiteen tar til etterretning at både SPU og SPN de siste to årene har vært igjennom en krevende periode, med en finanskrise av historiske dimensjoner i 2008, etterfulgt av en sterk gjeninnhenting gjennom 2009. Komiteen vil vise til at den positive avkastningen i 2009 innebærer at tapene i 2008 langt på vei ble gjenvunnet. Komiteen vil likevel vise til komiteens høring med sentralbanksjef Svein Gjedrem 18. mai 2010 vedrørende Meld. St. 12 (2009–2010) Finansmarknadsmeldinga 2009, hvor det ble uttalt at usikkerheten tilknyttet stabiliteten i finansmarkedenes fremover fortsatt anses som høy. Både nasjonalt og internasjonalt pågår det undertiden viktige arbeider for å avdekke finanskrisens årsaker, og implementere tiltak som kan begrense lignende kriser i fremtiden. Komiteen viser i denne sammenheng til det regjeringsnedsatte finanskriseutvalget, avventer deres konklusjoner, og forutsetter at departementet kommer tilbake til Stortinget dersom det fra deres side foreligger resultater og vurderinger som også har betydning for forvaltningen av Statens pensjonsfond.

Komiteen tar til etterretning at revisjonsselskapet Deloittes eksterne gjennomgang av risikostyringen i SPU konkluderer med at Norges Bank i det alt vesentlige har utformet og implementert en organisasjonsstruktur og et rammeverk for operasjonell risiko som er i tråd med anerkjente standarder. Komiteen mener det er av avgjørende viktighet at rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond utvikles i takt med investeringsstrategien, veksten i fondskapitalen, samt internasjonal utvikling innen rammeverk og tilsynsmetodikk for store kapitalforvaltere. Komiteen registrerer at det foregår et løpende utviklings- og forbedringsarbeid i forvaltningen av fondet, og at Norges Bank har gjennomført en rekke tiltak for å styrke kontrollen og tilsynet med fondsforvaltningene i løpet av de siste årene. Særlig nevnes her innføringen av utvidet rapportering til Stortinget, ny ekstern revisjonsordning for Norges Bank, ny forskrift om risikostyring og internkontroll i Norges Bank, styrking av bankens interne styringsstruktur innen kapitalforvaltning, styrking av hovedstyrets oppfølgning av NBIM blant annet gjennom nytt investeringsmandat, samt en omfattende omorganisering av NBIM med vesentlig styrket risikostyring og rapportering.

Komiteen deler oppfatningen om at god finansiell avkastning over tid er avhengig av en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand. Som et stort fond i verdensmarkedet har SPU både et ansvar for, og en egeninteresse i, å bidra til god selskapsstyring og ivaretakelse av miljø og samfunnsmessige hensyn. Komiteen viser i denne sammenheng til at Finansdepartementet i 2008 gjennomførte en bred evaluering av de etiske retningslinjene for SPU, og at resultatene ble presentert i fjorårets melding. En viktig styrke ved de etiske retningslinjene ligger i at de implementeres på en forutsigbar og troverdig måte over tid.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støtter de satsingsområder og de virkemidler for eierskapsutøvelse som er omtalt i meldingen. Flertallet vil samtidig understreke betydningen av å samhandle med andre finansielle investorer på disse områdene, for å sikre størst mulig gjennomslag for fondets synspunkter i selskapet hvor fondet er minoritetsaksjonær.

Komiteen tar for øvrig redegjørelsen til orientering.