I representantforslaget fremmes følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen ta i bruk prosjektorganiseringsmodeller
som OPS på egnede infrastrukturprosjekter, og ber regjeringen hvert
år igangsette minst 3 veiprosjekter og 1 jernbaneprosjekt med OPS-organisering/-finansiering.»
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Anne Marit Bjørnflaten, Susanne Bratli, Freddy de Ruiter, Gorm Kjernli,
Magne Rommetveit og Tone Merete Sønsterud, fra Fremskrittspartiet,
Jan-Henrik Fredriksen, Ingebjørg Godskesen, Bård Hoksrud og Arne
Sortevik, fra Høyre, Øyvind Halleraker, Lars Myraune og Ingjerd
Schou, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, fra
Senterpartiet, Janne Sjelmo Nordås, og fra Kristelig Folkeparti,
lederen Knut Arild Hareide, har merket seg statsrådens vurdering
av representantforslaget, gitt i brev fra Samferdselsdepartementet
datert 29. oktober 2010 (vedlagt). Komiteen har særlig
merket seg henvisning til gjennomgang av ulike typer prosjektfinansiering gitt
i Gul bok i forbindelse med statsbudsjettet for 2007, St.prp. nr.
1 (2006–2007), der konklusjonen var:
«Intensjonen med prosjektfinansiering, uttrykt som
en metode for å sikre prosjektene en rasjonell utforming og framdrift,
kan nås innenfor gjeldende budsjettprinsipper.»
Komiteen har videre merket seg
statsrådens konklusjon i brevet av 29. oktober 2010:
«For Regjeringen er rasjonell gjennomføring av igangsatte
samferdselsinvesteringer høyt prioritert i de årlige budsjettframleggene,
både på jernbane- og på vegsiden, og prioriteres før oppstart av
nye prosjekter. Videre har regjeringen som tidligere nevnt lagt
opp til prosjektfinansiering ved bruk av egne poster på statsbudsjettet
for utvalgte investeringsprosjekter. I tillegg til disse tiltakene
har jeg stilt meg åpen for å vurdere ulike måter å finansiere og
organisere investeringsprosjekter på. Jeg legger opp til en grundig prosess
i forbindelse med rulleringen av NTP for perioden 2014-2023, der
også alternative finansieringsformer vil bli tema.»
Komiteens flertall, medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, peker
på gode erfaringer med offentlig- privat samarbeid (OPS eller «Public
Private Partnership») i mange land – også i Norge.
Flertallet peker videre på at
Norge, bl.a. fra Gardermoutbyggingen, har erfaring med prosjektfinansiering
gjennom opprettelse av eget statlig selskap for det enkelte prosjekt/oppgave som
skal løses. Flertallet peker på at denne og andre
prosjektfinansieringsmodeller brukes i andre land og kan gi raskere
igangsettelse, reduserte utbyggingskostnader og raskere ferdigstillelse.
Med bakgrunn i de store behovene for investering i vei og jernbane
mener flertallet derfor at prosjektfinansiering bør
tas i bruk i løpet av 2011 i stedet for å avvente resultatet av
mulige drøftelser om alternative finansieringsformer i forbindelse
med rulleringen av NTP 2014–2023.
Flertallet viser til rapport
fremlagt av Næringslivets Hovedorganisasjon, «Raskere og smartere
samferdselsutbygging – Innspill til modeller for finansiering og
gjennomføring av samferdselsprosjekter», der det innledningsvis
i sammendraget heter:
«Samferdselssektoren er preget av betydelige vedlikeholdsetterslep
og mangelfulle oppgraderinger av kapasitet og standard. Dette har
i stor grad sammenheng med beslutnings- og finansieringsprosessene
i sektoren. Dagens beslutningsprosesser med ettårige investeringsbeslutninger
gir lite rasjonelle utbygginger og tidstap fra og med kostnadsbelastningen
påløper offentlige budsjetter til infrastrukturen kan tas i bruk.
Samtidig nedprioriteres vedlikehold til fordel for oppstart av flere
nye investeringsprosjekter, som ikke kan ferdigstilles med en effektiv
fremdrift innenfor tilgjengelige investeringsrammer.»
Flertallet har merket seg at
rapporten omtaler prosjektfinansiering slik:
«De senere årene er begrepet «prosjektfinansiering»
i økende grad blitt benyttet som fellesbetegnelse for finansieringsløsninger
som har til hensikt å skjerme utvalgte investeringsprosjekt i samferdselssektoren
for å stimulere til en optimal fremdrift og effektiv ressursutnyttelse.
Begrepet er ikke formelt definert. I denne rapporten benyttes begrepet
om alle typer finansieringsløsninger som innebærer at et prosjekt
sikres bevilgninger til hele prosjektet ved oppstart.»
Flertallet fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen i løpet av 2011
ta i bruk prosjektfinansieringsmodeller ved bygging av vei- og jernbaneanlegg
og legge frem egen sak om dette.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at
regjeringen Stoltenberg II har gitt vesentlig økt prioritet til
vedlikehold og investering i offentlig infrastruktur. Innenfor de
budsjettrammer handlingsregelen tilsier, har regjeringen realisert
et kraftig løft for veg og jernbane. Gjennom NTP 2010–2019 tar regjeringen
sikte på å bruke i alt 322 mrd. kroner over statsbudsjettet til
utbygging, drift og vedlikehold av veg- og jernbanenettet, og til
tiltak i havner og farleder. Dette er 100 mrd. kroner (45 pst.)
mer enn planrammen for NTP 2006–2015 lagt fram av regjeringen Bondevik
II. Regjeringen vil fase satsingen på samferdsel så raskt som mulig
inn i økonomien innenfor de begrensninger et forsvarlig økonomisk
opplegg setter. Bevilgingene i 2010 innebar en betydelig innfasing
allerede det første året i planperioden. Regjeringen fortsetter
opptrappingen i budsjettforslaget for 2011 og foreslår at bevilgningene
til veg og jernbane øker med 2,5 mrd. kroner fra saldert budsjett
2010. Dette er basert på en jevn opptrapping av bevilgningsnivået
i perioden 2011–2013. Dette viser at det er mulig å realisere en
økt samferdselssatsing innenfor dagens system.
Disse medlemmer støtter samferdselsministerens
konklusjon i brev av 29. oktober 2010, der det blant annet vises
til at det legges opp til en grundig prosess i forbindelse med rulleringen
av NTP for perioden 2014–2023, der også alternative finansieringsformer
vil bli tema.
Disse medlemmer foreslår på denne
bakgrunn:
«Dokument 8:117 S (2009–2010) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Øyvind Haller-aker, Ingjerd Schou,
Bjørn Lødemel, Siri A. Meling, Gunnar Gundersen, Trond Helleland og
Frank Bakke Jensen om å ta i bruk prosjektfinansieringsmodeller
innenfor norsk samferdsel – bifalles ikke.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre peker på at regjeringen gjennom sitt forslag til
statsbudsjett for 2011 vil ligge betydelig etter i gjennomføring
av sin egen plan NTP 2010–2019. Disse medlemmer peker
på at denne situasjonen understreker behovet for nytenkning på alle
områder innenfor samferdselssektoren. I særlig grad gjelder dette gjennomførings-
og finansieringsmodeller og spesielt sambruk av slikt verktøy.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet peker
på at vedtatt NTP ikke dekker de betydelige behov som Norge har
for vedlikehold og nybygging av veier og jernbane. Med regjeringens
NTP kan det ta mellom 50 og 70 år før Norge kan ha moderne, sikre
og miljøvennlige transportnett. Disse medlemmer har merket
seg fravær av fornyelse fra den rød-grønne regjeringen innenfor
samferdselssektoren når det gjelder gjennomførings- og finansieringsmodeller.
Kjent modell med bruk av bompenger brukes derimot i sterkt økende
grad av denne regjeringen. Ikke bare øker antall bompengefinansierte
prosjekter, men også andel bompenger øker, og bruk av innbetalte bompenger
til andre formål enn vei øker. Dette innebærer at årlig transportskatt
også øker og at prosjekter som finansieres med bruk av bompenger,
medfører at investeringskostnadene også øker. Disse medlemmer peker
på Prop. 157 S (2009–2010) Finansiering og utbygging av rv. 7 på
strekningen Sokna–Ørgenvika i Buskerud fylke som Stortinget nylig
har behandlet, og der samlet pris for et veiprosjekt som det koster
1,5 mrd. kroner å bygge, blir på 2,3 mrd. kroner grunnet særskilte
kostnader knyttet til bompengefinansiering. Disse medlemmer stiller
seg avvisende til en slik utvikling, og understreker at både veiutbygging
og jernbaneutbygging etter Fremskrittspartiets mening skal skje
med full statlig finansiering.
Disse medlemmer understreker
at Norge gjennom oljeformuen har en økonomisk kraft som gjør bruk
av bompenger unødvendig, og som gjør forsert og forsterket bygging
av vei og jernbane i stort omfang økonomisk mulig. Disse
medlemmer peker på at investering av deler av oljefondets
avkastning i realkapital i Norge vil gi høy samfunnsmessig avkastning
både på kort og på lang sikt. Derfor er slike investeringer klok
og ansvarlig bruk av oljepenger. Slike investeringer gir lavere
transportkostnader, øker konkurransekraft og verdiskaping.
Disse medlemmer mener det er
nødvendig å øke gjennomføringstakten for bygging av vei- og jernbaneanlegg
betydelig i forhold til vedtatt NTP 2010–2019. Disse medlemmer mener derfor
at det bør legges frem egen sak om utvidet finansieringsgrunnlag
for gjeldende NTP, og slik at sammenhengende utbygging av store prosjekter
prioriteres gjennom forpliktende finansieringsvedtak og bruk av
prosjektfinansiering.
Disse medlemmer fremmer derfor
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen snarest legge frem egen
sak om utvidet finansieringsgrunnlag for Nasjonal transportplan
2010–2019 der sammenhengende utbygging av store prosjekter prioriteres
gjennom forpliktende finansieringsvedtak og bruk av prosjektfinansiering.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti viser til at strammere økonomiske
rammer fremover vil stille sterkere krav til politisk prioritering
og til å finne nye løsninger for å realisere flere prosjekter. For
å få tilpasset statsbudsjettet til handlingsregelen igjen, og for
samtidig å sikre nødvendig nysatsing, mener disse medlemmer at
staten må ta i bruk det handlingsrommet som finnes. Dette vil kreve
økt anvendelse av andre finansierings- og organisasjonsmodeller
som for eksempel prosjektfinansiering og offentlig-privat samarbeid
(OPS).
Disse medlemmer viser til at
OPS kan innebære ulike finansieringsmodeller. Innenfor samferdselsområdet
har mønsteret vært at private har finansiert prosjektet i utbyggingsfasen, og
mottar avtalefestet godtgjørelse over 25 år. På denne måten blir
OPS-prosjektet i realiteten likevel fullfinansiert av den offentlige
oppdragsgiveren. Uavhengig av dette har også bompengebidrag fra
et selvstendig bompengeselskap bidratt til den statlige finansieringen.
Dette selskapet er i den norske OPS-modellen et selskap uavhengig
av OPS-selskapet. I andre land er det mer vanlig at disse funksjonene
ivaretas av samme selskap, som gis en konsesjon for en bestemt oppgave
innenfor et bestemt tidsrom.
Disse medlemmer vil fremheve
at også risikofordeling er et viktig element for bruk av OPS-løsninger.
OPS gir en avklart fordeling av risiko og ansvar mellom oppdragsgiver
og leverandør. Dette sikrer det offentlige en mye større grad av
kontroll og risikoavdekking, og ved at ansvaret ved eventuelle overskridelser overføres
til OPS-selskapet. Disse medlemmer har registrert
at eksemplene med overskridelser i offentlige byggeprosjekter er
mange, og at dette er et ansvar som må bæres av selskapet i en OPS-organisering.
Disse medlemmer vil vise til
at OPS-modellen har vært brukt på 3 store prosjekt i Norge med stor
suksess. Særlig byggetid ned mot det halve i forhold til tradisjonell
byggemåte fremheves i en evalueringsrapport fra TØI/Dovre. Disse
medlemmer har videre merket seg en rapport fra revisjonsselskapet
KPMG som oppsummerer erfaringer fra land med større erfaring med
denne organiseringen, og som viser besparelser på 10–18 pst.
Disse medlemmer har også merket
seg de klare anbefalingene fra Statens vegvesen, Jernbaneverket,
en rekke fagorganisasjoner og næringsorganisasjoner som alle er
positive til å gå videre med OPS som organisasjonsmodell innenfor
norsk samferdsel.
Disse medlemmer vil ha raskere
realisering av viktige samferdselsprosjekt og få mest mulig igjen
for investeringene, og vil gå inn for at langsiktige og forutsigbare
finansieringsordninger for store nye prosjekter må benyttes.
Disse medlemmer setter derfor
fram følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen ta i bruk prosjektorganiseringsmodeller
som OPS på egnede infrastrukturprosjekt, og ber regjeringen hvert
år igangsette minst 3 veiprosjekter og 1 jernbaneprosjekt med OPS-organisering/-finansiering.»
Forslag fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet:
Forslag 1
Dokument 8:117 S (2009–2010) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Øyvind Haller-aker, Ingjerd Schou,
Bjørn Lødemel, Siri A. Meling, Gunnar Gundersen, Trond Helleland og
Frank Bakke Jensen om å ta i bruk prosjektfinansieringsmodeller
innenfor norsk samferdsel – bifalles ikke.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 2
Stortinget ber regjeringen snarest legge frem egen
sak om utvidet finansieringsgrunnlag for Nasjonal transportplan
2010–2019 der sammenhengende utbygging av store prosjekter prioriteres
gjennom forpliktende finansieringsvedtak og bruk av prosjektfinansiering.
Forslag fra Høyre og Kristelig Folkeparti:
Forslag 3
Stortinget ber regjeringen ta i bruk prosjektorganiseringsmodeller
som OPS på egnede infrastrukturprosjekt, og ber regjeringen hvert
år igangsette minst 3 veiprosjekter og 1 jernbaneprosjekt med OPS-organisering/-finansiering.
Komiteens tilråding fremmes av Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti.
Komiteen har ellers
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre følgende
vedtak:
Stortinget ber regjeringen i løpet av 2011
ta i bruk prosjektfinansieringsmodeller ved bygging av vei- og jernbaneanlegg
og legge frem egen sak om dette.
Jeg viser til brev datert 12. oktober 2010 fra Transport-
og kommunikasjonskomiteen vedrørende ovennevnte representantforslag
om å ta i bruk prosjektfinansieringsmodeller innenfor norsk samferdsel.
Representantforslaget tar utgangspunkt i at strammere
økonomiske rammer vil stille sterkere krav til politisk prioritering
og til å finne nye tilpasninger for å realisere nye prosjekter.
Som eksempler på hvordan disse utfordringene bør løses, fremhever
representantene prosjektfinansiering og OPS. Avslutningsvis fremmes
følgende konkrete forslag: Stortinget ber regjeringen
ta i bruk prosjektorganiseringsmodeller som OPS på egnede infrastrukturprosjekter,
og ber regjeringen hvert år igangsette minst 3 veiprosjekter og
1 jernbaneprosjekt med OPS-organsiering/-finansiering.
Regjeringen Stoltenberg II har gitt vesentlig
økt prioritet til vedlikehold og investering i offentlig infrastruktur.
Innenfor de budsjettrammer handlingsregelen tilsier, har Regjeringen
realisert et kraftig løft for veg og jernbane. Gjennom NTP 2010-2019
tar Regjeringen sikte på å bruke i alt 322 mrd. kroner over statsbudsjettet
til utbygging, drift og vedlikehold av veg- og jernbanenettet og
til tiltak i havner og farleder. Dette er 100 mrd. kroner (45 pst.)
mer enn planrammen i NTP 2006-2015, lagt fram av Bondevik II-regjeringen.
Regjeringen vil fase satsingen på samferdsel så raskt som mulig
inn i økonomien innenfor de begrensinger et forsvarlig økonomisk
opplegg setter. Bevilgningene i 2010 innebar en betydelig innfasing
allerede det første året i planperioden. Regjeringen fortsetter
opptrappingen i budsjettforslaget for 2011 og foreslår at bevilgningene
til veg og bane øker med 2,5 mrd. kroner fra saldert budsjett 2010.
Dette er basert på en jevn opptrapping av bevilgningsnivået i perioden
2011-2013. Dette viser at det er mulig å realisere en økt samferdselssatsing
innenfor dagens system.
Det er ikke uten videre gitt hva som ligger
i begrepet prosjektfinansiering. I St.prp. nr. 1 (2006-2007) Gul
bok er det foretatt en gjennomgang av ulike typer prosjektfinansiering:
Øremerking av utvalgte
prosjekter.
Organisering gjennom bompengeselskap for
finansiering av et bestemt prosjekt eller en bestemt strekning.
OPS-selskap for utbygging samt drift og
vedlikehold av et bestemt prosjekt eller en bestemt strekning.
Organisering av ett eller flere statlig
eide aksjeselskap som skal forestå utbygging av bestemte prosjekter
eller strekninger innen en gitt tidsramme, med statlig lånefinansiering.
Ordning etter tidligere svensk modell med
statlige lån til utvalgte veg- og jernbaneprosjekter i regi av Statens
vegvesen og Jernbaneverket, og med tilbakebetaling av avdrag og
renter i kommende budsjetter.
I NTP 2010-2019 foreslo regjeringen en utvidet bruk
av egne budsjettposter for utvalgte prosjekter, E16 over Filefjell,
E6 vest for Alta og Nytt dobbeltspor Oslo-Ski. Videre ligger det
i NTP en videreføring av aktiv bruk av bompenger i de tilfeller
det tas lokale initiativ til slike løsninger.
Jeg er enig i, som det fremholdes i representantforslaget,
at vi i Norge har gjort gode erfaringer med OPS i vegsektoren. Etter
min vurdering er det her viktig å understreke at OPS i tillegg til
å være en annen måte å finansiere infrastrukturinvesteringer på,
også innebærer en annen organisering. Viktige momenter i denne sammenheng er
bedrede muligheter for å se prosjektering, bygging, drift og vedlikehold
i sammenheng og en annen risikodeling enn i tradisjonelle utbyggingsprosjekter.
Regjeringens vurdering er at det er mer hensiktsmessig å rette fokus
mot hvordan erfaringene på disse områdene fra prøveprosjektene kan
overføres til hele virksomheten i transportsektoren innenfor gjeldende
ansvarsdeling og budsjettsystem. Det er for eksempel ikke nødvendig
å lånefinansieres et utbyggingsprosjekt i det private kapitalmarkedet
for at det skal være mulig å se utbygging, drift og vedlikehold
av en veg- eller jernbanestrekning i sammenheng.
I representantforslaget fremheves det også at staten
gjennom å organisere en utbygging som et OPS vil kunne overføre
risiko til OPS-selskapet. De tre OPS-prosjektene i vegsektoren har
en risikofordeling som er betydelig forskjellig fra hva som er tilfelle
i tradisjonelle utbyggingsprosjekter. Dette var også et forhold
som ble trukket fram som vellykket i den evalueringen som ble foretatt
av Transportøkonomisk institutt og Dovre Group AS. En slik overføring
av risiko fra staten til en privat aktør vil imidlertid ikke kunne
skje uten at den som påtar seg denne risikoen, tar seg betalt for
dette, som en slags forsikringspremie. Det er grunn til å tro at
privat finansiering som i OPS, legger bedre til rette for en endret
risikofordeling.
Et prosjekts byggetid er i betydelig grad avhengig
av tilstrekkelige økonomiske ressurser, noe som også er et spørsmål
om politiske prioriteringer. Når det i representantforslaget vises
til sammenlikninger i evalueringen fra TØI/Dovre om kortere byggetid,
er dette sammenliknet med et gjennomsnittlig tradisjonelt utbyggingsprosjekt.
Det finnes eksempler på at tradisjonelle utbyggingsprosjekter er
bygget ut med en framdrift tilsvarende de tre OPS-prosjektene. Som
eksempel kan nevnes E6-utbyggingen fra Gardermoen til Kolomoen,
der det i første etappe ble bygget 24 kilometer firefeltsveg på
23 måneder. I andre etappe bygges 19 kilometer på 24 måneder.
Jeg vil også påpeke at bruk av OPS i henholdsvis veg-
og jernbanesektoren ble omtalt også i mine brev av henholdsvis 14.
og 16. april 2010 til transport- og kommunikasjonskomiteen om Dokument
8:89 S (2009-2010) og Dokument 8:88 S (2009-2010). Disse brevene
følger vedlagt for hendig referanse.
I tråd med NTP 2010-2019 ønsker jeg ikke nå
å åpne for flere OPS-organiserte utbygginger i samferdselssektoren.
Som påpekt i NTP 2010-2019, og fulgt opp i etterfølgende budsjetter,
er det imidlertid viktig at de positive erfaringene fra de tre OPS-prøveprosjektene
så langt som mulig overføres til transportetatenes ordinære arbeid.
For Regjeringen er rasjonell gjennomføring av igangsatte
samferdselsinvesteringer høyt prioritert i de årlige budsjettframleggene,
både på jernbane- og på vegsiden, og prioriteres før oppstart av
nye prosjekter. Videre har regjeringen som tidligere nevnt lagt
opp til prosjektfinansiering ved bruk av egne poster på statsbudsjettet
for utvalgte investeringsprosjekter. I tillegg til disse tiltakene
har jeg stilt meg åpen for å vurdere ulike måter å finansiere og
organisere investeringsprosjekter på. Jeg legger opp til en grundig prosess
i forbindelse med rulleringen av NTP for perioden 2014-2023, der
også alternative finansieringsformer vil bli tema.
Oslo, i transport- og kommunikasjonskomiteen, den 23. november 2010
Knut Arild Hareide |
Arne Sortevik |
leder |
ordfører |