Stortinget har i lov om Statens pensjonsfond
gitt Finansdepartementet ansvaret for forvaltningen av fondet. Samtidig
forutsetter loven at den operasjonelle forvaltningen skal ivaretas
av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet, jf. lovens § 2.
Departementet har fastsatt bestemmelser for Norges Banks og Folketrygdfondets forvaltning
av henholdsvis SPU og SPN i egne mandater. Mandatene beskriver de
overordnede investeringsrammene i form av referanseindekser og rammer
for forvaltningen, og de inneholder bestemmelser om risikostyring,
rapportering og ansvarlig investeringspraksis. Mandatene er rammepregede
og prinsippbaserte, og forutsetter at Norges Bank og Folketrygdfondet
fastsetter mer detaljerte interne regler.
Lov om Statens pensjonsfond og mandatene fastsatt
av departementet definerer det overordnede rammeverket for forvaltningen
av de to delene av Statens pensjonsfond. Rammeverket er tilgjengelig
på departementets internettside (www.regjeringen.no/spf), mens utfyllende
regler fastsatt av hovedstyret i Norges Bank er tilgjengelig på
bankens internettside (www.nbim.no). Utfyllende regler fastsatt
av styret i Folketrygdfondet vil bli offentliggjort på deres internettside
(www.ftf.no) i tråd med overgangsbestemmelsene i det nye mandatet
for SPN.
Styringsmodellen for Statens pensjonsfond er basert
på en klar ansvars- og rolledeling mellom eier og forvalter. Modellen
tar utgangspunkt i at den formelle organiseringen av forvaltningen
og beslutninger som er med å fastlegge det samlede risikonivået
i fondet, er forankret i Stortinget. Den viktigste forankringen
skjer gjennom behandlingen av den årlige meldingen om Statens pensjonsfond,
der Stortinget gis anledning til å drøfte viktige sider ved forvaltningen
av fondet i en bredere sammenheng. På grunnlag av Stortingets behandling
fastsetter departementet overordnede rammer og bestemmelser om forvaltningen.
Disse fylles ut med mer detaljerte rammer og regler på de ulike
beslutningsnivåene nedover i styringskjeden. Styringsmodellen innebærer
at hoveddelen av risikoen i fondet i praksis er bestemt gjennom
behandlingen i Stortinget, mens det er relativt liten grad av delegering
til forvalter av beslutninger som påvirker det samlede risikonivået
i fondet.
I fjorårets melding ble det gitt en bred redegjørelse
for systemet for oppfølging av forvaltningen av Statens pensjonsfond,
herunder ansvars- og rolledelingen mellom de ulike organene som
fører tilsyn og kontroll med fondet, jf. Meld. St. 10 (2009–2010)
kapittel 4. Det framgikk av denne redegjørelsen at det stortingsoppnevnte
representantskapet har et generelt ansvar for å føre tilsyn med
Norges Banks virksomhet, herunder forvaltningen av SPU. Representantskapet
velger bankens eksterne revisor som reviderer bankens finansielle
rapportering og organiserer et eget sekretariat som utfører løpende
tilsynsoppgaver. Som en del av arbeidet med å styrke tilsynsfunksjonen
til representantskapet er det også innført et system med regelmessige,
uavhengige gjennomganger av bankens forvaltning, såkalte attestasjonsoppdrag.
Departementet har i den forbindelse etablert en dialog med representantskapet
slik at det kan gis innspill til revisjons- og tilsynsprogrammene
for å sikre at departementets oppfølgingsbehov overfor SPU blir
ivaretatt, jf. Ot.prp. nr. 58 (2008–2009). Det er for øvrig lovfestet
at representantskapet nå skal avgi en årlig uttalelse direkte til
Stortinget om tilsynet med bankens drift, jf. Prop. 101 L (2009–2010).
Stortinget har tidligere uttalt at det deler
departementets oppfatning om at Norges Bank må ha en viss grad av
frihet i gjennomføringen av forvaltningsoppdraget, og at løpende
detaljstyring fra departementet verken er mulig eller ønskelig,
jf. Innst. S. nr. 277 (2008–2009) og Innst. 373 S (2009–2010). Videre
har Stortinget nå presisert sitt syn på arbeidsdelingen mellom de
ulike organene som fører tilsyn med forvaltningen av Statens pensjonsfond,
jf. Innst. 138 S (2010–2011):
«Komiteen legger til grunn den arbeidsdelingen som
følger av bestemmelsene i pensjonsfondsloven og sentralbankloven,
samt Stortingets behandling av fjorårets melding om pensjonsfondet.
Det innebærer at Riksrevisjonen skal påse at Finansdepartementet
forvalter fondet i tråd med Stortingets forutsetninger og vedtak,
mens representantskapet, basert på arbeidet til ekstern revisor,
skal påse at Norges Banks forvaltning skjer innenfor de retningslinjer
departementet har trukket opp. Bankens internrevisjon påser at interne
retningslinjer gitt av hovedstyret innenfor bankens mandat følges
opp.»
og Innst. 246 S (2010–2011):
«(…) Komiteen viser til at Norges Banks representantskap
har oppnevnt ekstern revisor for å ivareta revisjonen av bankens
anliggender.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet og Venstre, mener det ikke er nødvendig at
Riksrevisjonen utover dette foretar en kontroll av Norges Bank og
Statens pensjonsfond utland.»
Departementet legger etter dette til grunn at
det nå er bred politisk enighet om ansvars- og rolledelingen når
det gjelder oppfølgingen av forvaltningen av SPU, herunder ansvars-
og rolledelingen mellom de ulike organene som fører tilsyn og kontroll
med fondet.
Departementet arbeider løpende med å videreutvikle
rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond i tråd med
ledende praksis internasjonalt. Det er samtidig krevende å sikre at
rammeverket utvikler seg i takt med investeringsstrategien, veksten
i fondskapitalen samt internasjonal utvikling innen rammeverk og tilsynsmetodikk
for store kapitalforvaltere. I Meld. St. 10 (2009–2010) ble det
gjort rede for en rekke tiltak som er gjennomført for å styrke kontrollen
og tilsynet med forvaltningen av fondet, som et bredt flertall på
Stortinget har sluttet seg til. Sentrale tiltak som nylig er gjennomført er
styrking av tilsynsfunksjonen til Norges Banks representantskap,
innføring av ny revisjonsordning for Norges Bank, fastsettelse av
ny forskrift om risikostyring og internkontroll i Norges Bank, fastsettelse
av ny forskrift om årsregnskap m.m. for Norges Bank og fastsettelse
av nye mandater for forvaltningen av SPU og SPN. Departementet mener
derfor det er viktig at tiltakene som nå er iverksatt får tid til
å virke, før en eventuelt foretar store endringer i rammeverket
for forvaltningen av Statens pensjonsfond.
I fjorårets melding om forvaltningen av Statens pensjonsfond
ble det varslet at en ville vurdere om Finanskriseutvalgets resultater
og vurderinger bør få betydning for forvaltningen av fondet. Finanskriseutvalget
la fram sin utredning 25. januar 2011 som NOU 2011:1 Bedre rustet mot
finanskriser. Utvalget kommer ikke med konkrete anbefalinger når
det gjelder rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond, men
peker på at det i en makroøkonomisk sammenheng er viktig at SPU
inneholder en tilstrekkelig mengde likvide aktiva, jf. utredningens kapittel
12. Det pekes også på ulike forhold som kan være relevante for forvaltningen
av fondet, og det trekkes lærdommer fra finanskrisen, jf. boks 5.1.
Departementet vil ta med seg utvalgets vurderinger og synspunkter
i det videre arbeidet med å videreutvikle rammeverket for forvaltningen
av Statens pensjonsfond. Det vises i meldingen for nærmere redegjørelse
for nye regler for SPU og SPN.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Venstre viser til Stortingets tidligere behandling av
bl.a. Dokument nr. 8:69 (2008–2009) og Ot.prp. nr. 58 (2008–2009)
hvor det framgår at disse medlemmer var i mot at revisjon
av Norges Bank – og dermed forvaltningen av Statens Pensjonsfond
Utland – ble underlagt en ekstern revisor.
Disse medlemmer mente den gang
at det ville både være bedre og mer naturlig at dette var et oppdrag
som burde utføres av Riksrevisjonen. Disse medlemmer viser
i så måte til brev fra Riksrevisjonen til Stortinget datert 15. mai
2009 hvor det framgår at Riksrevisjonen mener at Stortinget bør
velge Riksrevisjonen som ekstern revisor for Norges Bank. Riksrevisjonen
argumenterer også med at en slik løsning vil utfylle og forsterke
Riksrevisjonens tilsynsansvar av Norges Bank og bidra til økt mulighet
for Stortinget til å kontrollere at bankens virksomhet utøves i
samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Disse medlemmer mener fortsatt
at en slik løsning samlet gir det beste grunnlag for demokratisk
kontroll med bankens disposisjoner og bidrar til en ryddigere arbeidsfordeling
mellom de organer som skal føre tilsyn og kontroll med Norges Bank,
men tar til etterretning at stortingsflertallet er av en annen oppfatning. Disse
medlemmer tar derfor ingen omkamp i denne omgang, men viser
til Innst. 246 S (2010–2011) Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen
av statlige selskaper for 2009 som ble behandlet i Stortinget 21. mars
i år, hvor kontroll- og konstitusjonskomiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Venstre påpeker det faktum at Riksrevisjonen etter lov om Riksrevisjonen
§ 9 har revisjonsansvaret for alle statlige fond uavhengig av om
fondene har egne eksterne revisorer. Riksrevisjonens kontroll med
fondene går lengre og omfatter blant annet eierdepartementets forvaltning,
styring, kontroll og oppfølgning av fondet. Disse medlemmer finner grunn
til å presisere at det faktum at stortingsflertallet har valgt at
revisjon av Norges Bank skal utføres av ekstern revisor ikke endrer
de lovpålagte oppgavene til Riksrevisjonen.