Vi viser til brev fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen
av 7. ds hvor komiteen har stilt åtte spørsmål til utenriksministeren.
Ettersom spørsmålene også i stor grad berører miljø- og utviklingsministerens
portefølje, gir vi nedenfor et felles svar på de spørsmål komiteen
ønsker belyst.
Ad 1. Kampen mot korrupsjon
er et prioritert satsningsområde i utviklingspolitikken. Det dreier
seg både om tiltak mot korrupsjon i forhold til prosjektene og kamp
mot korrupsjon i det enkelte lands administrasjon. Har Utenriksdepartementet
tilstrekkelig med kontrollmekanismer til å følge dette opp?
Kampen mot korrupsjon begynner ved å forebygge.
Utenriksdepartementet har i de senere år kontinuerlig søkt å ta
grep som gjør at saksbehandlingen blir bedre slik at risikoen for
at korrupsjon skal inntreffe blir så liten som mulig. Konkret dreier
dette seg om å fortsette arbeidet med utvikling av gode kvalitetssikrings-
og kontrolltiltak.
I 2009 ble det innført nye, standardiserte rutiner for
forvaltning av tilskuddsmidler. Felles, interne retningslinjer for
tilskuddsforvaltning og et felles elektronisk system for økonomistyring
og prosjektoppfølging benyttes nå i UD, Norad og ved ambassadene.
Det er også etablert en tilskuddsforvaltningsenhet og en anskaffelsesseksjon
i departementet. Dette har bidratt til en mer enhetlig saksbehandling
og styrket kontroll, og økt bevissthet og kompetanse om økonomiske misligheter.
For eksempel har kravene til søknader, til vurdering av prosjektene,
og til rapportering blitt strengere.
Norad gir forvaltningsfaglig rådgivning og juridisk
kvalitetssikring innen bistandsforvaltning og foretar jevnlig forvaltningsgjennomganger
av utenriksstasjoner med bistandsporteføljer, på oppdrag fra departementet.
Departementet fortsetter sitt arbeid med forbedringer
og videreutvikling av interne rutiner, retningslinjer og verktøy.
Ett sentralt verktøy er avtalemaler. Kvaliteten på de avtaler som
inngås er viktige både for styringen og oppfølgingen av prosjekter,
og er et viktig grunnlag for reaksjoner ved eventuelle økonomiske
misligheter. Departementet har gjennom årene utviklet en rekke ulike
avtalemaler. Departementet har gjennom årene utarbeidet en rekke
ulike maler. Selv om avtalemaler krever at tilskuddsmottaker skal forebygge
økonomiske misligheter og å varsle om slike, vil en systematisk
gjennomgang av malene bli gjennomført for å gjøre dem til et enda
mer effektivt virkemiddel i å forebygge misligheter.
I 2011 har departementet arbeidet særlig aktivt med
å styrke risikostyringen. Det er et mål å øke bevisstheten om og
kompetansen innenfor risikostyring i utenrikstjenesten. Som ledd
i dette utprøves nå en felles metode med felles begreper for risikostyring.
Siktemålet er å få riskostyringssystemet på plass fra begynnelsen
av 2012. Det vil innebære en styrking av risikostyringen både innenfor
tilskuddsforvaltningen og i virksomhetsstyringen.
Forvaltningsfaglig opplæring, støtte og veiledning
for saksbehandlere og ledere er forbedret. Det er etablert en hjelpefunksjon
i U4, Ressurssenteret for anti-korrupsjon basert ved Chr. Michelsens
institutt som ansatte i UD/Norad og ambassadene kan henvende seg
til med spørsmål rundt korrupsjon og anti-korrupsjonsarbeid. I løpet
av 10 dager får den ansatte svar på spørsmålet. Statistikken viser
at spørsmål/svar fra denne tjenesten er lastet ned fra internett
215.000 ganger fra mars 2010 til mars 2011.
Hvert år arrangeres det i regi av U4 opplæring
i anti-korrupsjonsarbeid i 10-12 land. På disse kursene deltar ambassadene
sammen med partnere fra bl.a. landets myndigheter, sivilt samfunn,
akademia og media. U4 har også, på oppdrag fra bl.a. Norad, utviklet
et e-læringskurs ( 4-6 ukers varighet) om anti-korrupsjon for ansatte
i UD/Norad og ambassadene.
De fleste land Norge har utviklingssamarbeid med
har undertegnet FN-konvensjonen mot korrupsjon. Unntaket er Sør
Sudan som har startet prosessen med å tilslutte seg konvensjonen. Konvensjonen
dekker helt sentrale områder for korrupsjonsbekjempning og det er
etablert en mekanisme hvor det enkelte lands gjennomføring av konvensjonen
evalueres. Med utgangspunkt i dette verktøyet mottar ambassadene korte
oversikter over saker ambassadene kan følge opp med de enkelte lands
myndigheter.
Blant tiltak i mottakerlandene som Norge bidrar til,
er bistand til fiansforvaltningsreform og kapasitetsutvikling i
finansdepartementer, støtte til riksrevisjoner, og parlamenters
muligheter til å oppfylle sin kontrollfunksjon, samt styrking av antikorrupsjonsbyråer
og justissektoren for å øke evnen til å oppdage og etterforske økonomisk kriminalitet.
Det gis også støtte til forbedringer av samarbeidslands innkjøpssystemer,
ofte under ledelse av Verdensbanken eller regionale banker.
Støtten til frie medier, korrupsjonsjegernettverk og
det sivile samfunn er også et verdifullt bidrag til økt åpenhet
og innsyn i forvaltningen, følgelig også for å forebygge korrupsjon.
Ad 2. I handlingsplanen
mot økonomisk kriminalitet understrekes det at regjeringen skal
bidra til at kampen mot korrupsjon og hvitvasking prioriteres av
IMF og Verdensbanken i gjennomgangen av landenes økonomi. Hvordan
følger departementet dette opp?
I dagens globaliserte økonomi spiller finansinstitusjoner
og – aktører i rike land en viktig rolle i forhold til å tiltrekke
seg, fasilitere, og gjemme bort korrupte og ulovlige transaksjoner
– ofte ved hjelp av skatteparadiser og internasjonale banker med
svake kontrollrutiner. UDs innsats mot korrupsjon og hvitvasking
reflekterer en slik situasjonsforståelse. Åpenhet om finanstransaksjoner
er spesielt viktig og vil også gjøre det lettere å konfiskere profitt
fra organisert kriminalitet. Hvilken utfordring det siste representerer
kan illustreres av anslaget UN Organisation against Drugs and Crime
(UNODC) gjør i en nylig studie finansiert av Norge; under 1 % av global
ulovlig kapitalflyt konfiskeres og fryses.
UD støtter en rekke anti-korrupsjons- og åpenhetstiltak
både i Verdensbanken, IMF, og flere andre multilaterale organisasjoner.
Norge støtter Verdensbankens anti-korrupsjonsarbeid,
både politisk og finansielt. Norge bidro aktivt til at bankens vedtok
en styresett - og anti-korrupsjonsstrategi i 2008. Norge har siden
2008 bidratt med til sammen 50 millioner kroner til et flergiverfond,
for å støtte bankens implementering av denne strategien, inkludert
å styrke bankens arbeid på landnivå, finansiere innovative pilotprosjekt
og stimulere til forskning og kunnskap om styresett og korrupsjon.
Norge største giver til ”the Stolen Asset Recovery Initiative (StAR)”
som følger opp FNs anti-korrupsjonskonvensjons ambisjon om å tilrettelegge
bedre for tilbakeføring av stjålne midler til opprinnelsesland.
I IMF støtter vi flere relevante programmer
på områdene anti-hvitvasking og kamp mot terrorfinansiering, skatteadministrasjon,
og naturressursforvaltning. Også i vår mer løpende dialog med de
to institusjonene fremmer vi ideen om behovet for finansiell åpenhet
globalt for å kunne hanskes med korrupsjon og hvitvasking.
Ad 3. En sentral kontrollenhet
ble opprette i Utenriksdepartementet i 2007. Hvordan fungerer denne
i dag?
Bemanningen i Sentral kontrollenhet er i dag fem
medarbeidere. Enheten rapporterer til Utenriksråden. Mandatet for
arbeidet er nedfelt i Hovedinstruks for økonomistyringen i utenrikstjenesten
som bygger på Reglementet for økonomistyring i staten. Blant enhetens
oppgaver er å ”utgjøre den sentrale enhet for saker hvor det varsles
om mistanke om økonomiske misligheter”. Enheten er videre ansvarlig
mottager av varsel departementet mottar fra den eksterne varslingskanalen
departementet opprettet i 2008. Den eksterne varslingskanalen er
felles for utenriksdepartementet, Norad og Fredskorpset.
I den enkelte sak er arbeidsgangen etter at
et varsel er kommet inn at enheten først vurderer om midler bevilget
over Utenriksdepartementets budsjett er berørt og om det synes å
kunne være grunnlag for mistanke om økonomiske misligheter. Dersom
det er sannsynlig at det er hold i varslet, blir fagavdeling/ambassade/
samarbeidspartner meddelt at all videre utbetaling i vedkommende
prosjekt blir frosset inntil saken er tilfredsstillende utredet.
Dernest igangsettes undersøkelser med sikte på å få dokumentert
mislighetene og størrelsen på dette. Til denne dokumenteringen
benyttes anerkjente revisjonsfirmaer. Når det er avdekket et beløp,
kreves dette tilbakebetalt og det vurderes straffeforfølging. Saken
er avsluttet for departementets del når avdekket beløp er tilbakebetalt
og spørsmålet om straffeforfølging er tilfredsstillende besvart.
Sentral kontrollenhet har ansvaret for å føre
en oversikt over alle saker utenrikstjenesten er blitt varslet om.
Med utgangspunkt i denne oversikten har enheten laget en rapport
om resultatet av arbeidet med økonomiske misligheter frem til 1.9.
11, som er lagt ut på regjeringen.no. Oversikten vil bli ajourført
hvert kvartal.
Sentral kontrollenhet har utarbeidet retningslinjer
for alle ansatte i utenrikstjenesten for håndtering av økonomiske
misligheter. De sist reviderte retningslinjene er fra 18. 3. 2011.
Sentral kontrollenhet bidrar også i den interne opplæringen
i utenrikstjenesten.
Ad 4. Hvordan fungerer
koordineringen av FN-organisasjonene ute? UNDP har i mange år innehatt
Resident coordinator-ansvaret. Hvordan fungerer nå pilotprosjektet
”One UN”?
FNs arbeid på landnivå er i endring som følge
av pågående reformer. ”Ett FN” er viktig for at organisasjonene
samlet sett skal levere bedre på landnivå. Den nye tilnærmingen
brukes nå i 26 land, de åtte opprinnelige pilotlandene og 18 såkalte
selvstartere. Det er særlig disse landene som nå driver reformen
framover.
Norge har vært en av pådriverne for et mer effektivt
FN på landnivå, ikke minst gjennom statsministerens deltakelse i
FN-reformpanelet som la fram sine anbefalinger i 2006. Norge har også
bidratt med finansiering av utviklingsaktiviteter etter ”Ett FN”-modellen.
Panelets forslag om å ”levere som én” har bidratt til
betydelige endringer i måten FN arbeider på. Flere av pilotlandene
har lagt fram felles landprogrammer for de største fond og programmer
- UNDP, Unicef og UNFPA, i enkelte tilfelle også WFP - for de respektive
styrene. Norge har vært blant pådriverne. Departementet innhenter
vurderinger fra ambassadene og resultatfaglige vurderinger fra Norad.
Erfaringene, basert bl.a. på landvise evalueringer, viser bedre
utviklingsresultater, sterkere nasjonalt eierskap, mer samarbeid
FN-organisasjonene i mellom og lavere transaksjonskostnader for
programlandene og etter hvert også for FN-organisasjonene. Den uavhengige
evalueringen av ”Ett FN”-modellen som skal ferdigstilles våren 2012
vil være et viktig bidrag for rulle modellen vider ut.
At modellen har gitt virkning utover pilotlandene
vises ved at den nye versjonen av FNs rammeverk for utviklingsaktiviteter
på landnivå innebærer en mye større grad enn tidligere av økt koordinering
og et felles FN-svar på programlandenes utviklingsbehov og prioriteringer. Hovedprinsippet
bak modellen vil altså bli lagt til grunn i land som ikke har tatt
i bruk ” Ett FN”-modellen.
Det er likevel fortsatt utfordringer. Fra norsk side
legger vi særlig vekt på å styrke FNs stedlige koordinators autoritet
som leder for FNs landteam og vi arbeider aktivt for å sikre at
alle FN-organisasjoner slutter opp om prinsippet bak ”Ett FN” –
modellen.
Ad 5. Et økende antall
donorer og stadig mer fragmentering av givere og programmer utfordrer
også norsk bistandsforvaltning og skaper et uoversiktlig bilde i
det enkelte mottakerland. Hvordan er dette i Afghanistan?
Den norske sivile innsatsen ble gjennomgått
i januar 2010. I denne sammenheng ble det besluttet å konsentrere
norsk bistand innen tre hovedsektorer; utdanning, styresett og landsbygdutvikling.
Det ble også besluttet at en økt andel av norsk bistand skulle gå
via Verdensbankens flergiverfond (Afghanistan Reconstruction Trust
Fund – ARTF) og FN til afghanske budsjetter og programmer. En viktig bevegrunn
for disse endringene var å motvirke fragmentering av innsatsen.
Under Kabulkonferansen i juli 2010 ble det satt som
mål at 80 % av internasjonal støtte skal gis i henhold til afghanske
priorite-ringer og nasjonale programmer, samt at 50 % av støtten
vil være såkalt ”on budget” og gå gjennom myndighetenes institusjoner.
Det internasjonale giversamfunnet og afghanske myndigheter var enige
om dette målet for å sikre bedre koordinering og åpenhet rundt den
internasjonale innsatsen. Giverne i Kabul følger denne prosessen
nøye og er i tett dialog med myndighetene om de nasjonale programmene.
Norge leverer godt i forhold til Kabul-forpliktelsene, og det er
viktig at flere givere følger opp og gir sin bistand iht. disse
prinsippene.
Ad 6. Målet for norsk bistand
er å føre folk ut av fattigdom – på permanent basis – med utgangspunkt
i FNs tusenårsmål. Hvordan vurderer utenriksministeren forutsetningene
for resultat/måloppnåelse ved tildeling av bistandsmidler?
Land eller folk er sjelden ”bare fattige”. De
er gjerne uten myndighetsstrukturer, uten utdanning, har ingen jobb,
har dårlig helse, manglende rettsstat – og er ofte i eller har nyss
avsluttet væpnet konflikt. Dette er noen av faktorene som ofte kjennetegner
fattigdom, som hindrer utvikling. Å ta spranget fra fattigdom og
konflikt til forutsigbar trygghet er en langvarig, vanskelig og
uforutsigbar prosess som må foretas av hvert enkelt land, hvert
enkelt folk i løpet av tiår. Med andre ord vil et norsk prosjekt
alene ikke medføre permanent reduksjon av fattigdom for et folk
eller et land.
Dessverre har de som trenger vår bistand mest også
de dårligste forutsetningene for å gjøre seg langsiktig nytte av
den – å skape seg et bedre utkomme, et tryggere liv. Men selv i
land med høy risiko for manglende måloppnåelse vil vi ikke la være
å bistå der vår hjelp faktisk kan utgjøre en forskjell.
Og bistand nytter. Status for FNs tusenårsmål
er gjengitt i budsjettproposisjonen for 2012. Målingene viser at
resultater oppnås, tildels med imponerende hastighet. Andelen som
lever i ekstrem fattigdom har gått fra 46 prosent til 27 prosent. Norsk
utviklingsbistand bidrar til denne framgangen.
Ad 7. I Prop 1 S (2011-2012)
understrekes det at ” samarbeidslandenes strategier og prioriteringer
skal være styrende”. Kan Pariserklæringens understrekning av mottakerlandenes
egne utviklingsstrategier av og til kollidere med norske myndigheters
resultatorientering og kvalitetssikring av norsk bistand?
Pariserklæringen har to bærebjelker for å sikre resultater
og kvalitet i utviklingssamarbeidet, og begge er innlemmet i norsk
utviklingspolitikk: For det første: Det er samarbeidslandenes strategier
og prioriteringer som skal være styrende, og for det andre: Samarbeidet
skal bygge på en partnerskapsmodell hvor dialog mellom samarbeidslandet
og norske myndigheter legger til rette for åpenhet og likeverd i
partnerskapet. Innenfor de rammer som norske målsettinger og forvaltningsprinsipper
setter, vil vi bistå våre partnerland med å gjennomføre sine strategier.
Ad 8. Under kontrollhøringen
understreket miljø- og utviklingsministeren at Norge skal ha ”nulltoleranse
for korrupsjon i alle deler av vår virksomhet, enten det er nødhjelp
eller det er gjennom frivillige organisasjoner eller FN-systemet”.
Afghanistan er som kjent et av de mest korrupte land i verden. Hvor
store beløp har blitt avdekket som korrupsjon av midlene som har gått
til Afghanistan, og hvordan er dette fulgt opp av Utenriksdepartementet?
Departementet og ambassaden i Kabul legger vekt
på å støtte prosjekter som bidrar til å redusere korrupsjon. Flere
av prosjektene gjennom FN og Verdensbanken bidrar bl.a. til innføring av
mer transparente og effektive lønningsmekanismer overfor politi,
lærere og øvrige offentlig ansatte. Hovedandelen av disse mottar
nå lønninger direkte til bankkonto, mens man tidligere var avhengig
av mellommenn og kontanter.
Verdensbanken har kapasitet og kompetanse til
å arbeide med korrupsjon som overgår enkeltlands bistandsforvaltning.
Banken har likeså engasjert firmaet International Relief and Development, IRD
til å overvåke resultatoppnåelse i programmene som finansieres gjennom
ARTF. Dette bidrar til bedre kontroll, samt en mer helhetlig oversikt
over effekten av giverinnsatsen.
Målet for konsolidering av den norske utviklingsinnsatsen
er å øke finansiering gjennom nasjonale programmer, men kanalvalget
vil fortsatt måtte balanseres og vurderes løpende ut fra myndighetenes
kapasitet og omfanget av korrupsjon. Det er fortsatt svak kapasitet
hos myndighetene. I mange distrikter er det bare NGO-ene som yter
sosiale grunntjenester til befolkningen. Det er derfor viktig å
opprettholde muligheter for et betydelig ikke-statlig engasjement.
Det vurderes grundig hvilke NGO- partnere en fra
norsk side inngår avtaler med. Norske samarbeidspartnere har alle
lang fartstid i Afghanistan. De planlegger innsatsen i henhold til
afghanske myndigheters utviklingsplaner, har fokus på resultatoppnåelse
og vurderes å ha gode forvaltningsrutiner.
Sentral kontrollenhet har til nå mottatt varsler om
mistanke om økonomiske misligheter i 8 saker. Det er avdekket at
614.370 NOK er blitt underslått. Av dette er 594.196 NOK blitt tilbakebetalt
til utenriksdepartementet, mens vi fortsatt arbeider med å få tilbakebetalt
20.174 NOK. Påtalemyndighetene har til nå vært involvert i to av
sakene.