Ovennevnte forslag som er fremmet av Svein Roald
Hansen, Tore Hagebakken, Berit Brørby, Ivar Skulstad, Øystein Djupedal,
Bent Høie, Per-Willy Amundsen, Åge Starheim, Ib Thomsen, Ola T.
Lånke, Lars Sponheim og Trygve Slagsvold Vedum, gjelder tillegg
i Grunnloven § 49 om grunnlovsfesting av lokaldemokratiet.
Forslagsstillerne viser til at i de fleste demokratiske
land i Europa gir Grunnloven bestemmelser om det lokale demokrati
eller lokalt selvstyre. Blant 26 europeiske konstitusjoner er den
norske grunnloven den eneste som ikke har en bestemmelse om dette.
Europarådet har i sitt arbeid med å bygge og konsolidere
demokratiet i Europa satt det kommunale selvstyret sentralt. Dette
kommer til uttrykk bl.a. ved at Europarådet satte tilslutning til Charteret
om lokalt selvstyre av 15. oktober 1985 som betingelse for medlemskap
for de nye demokratiene i Sentral- og Øst-Europa på linje med tilslutning
til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen etter Sovjet-unionens
fall.
Forslagsstillerne viser til at Norge, med Stortingets
enstemmige samtykke, ratifiserte Charteret om lokalt selvstyre den
26. mai 1989. Det ble ikke tatt noe forbehold for noen del av traktaten.
Dette innebærer at Norge har påtatt seg de plikter som springer
ut av Charteret artikkel 2, som lyder:
«The principle of local self-government shall be recognised
in domestic legislation, and where practicable in the constitution.»
Gjennom årene har tanken om grunnlovsfesting av
kommunalt selvstyre fått støtte av bl.a. kommunelovutvalget (se
NOU 1990:13 s. 335–339) og av valglovutvalgets flertall (se NOU
2001:3 s. 101–102).
Forslagsstillerne viser til at forslag om grunnlovsfesting
av det kommunale selvstyret med ulik ordlyd er blitt framsatt en
rekke ganger. Forslag om dette er blitt behandlet og avvist i 1988,
i 1999, i 2003 og sist i 2007. Begrunnelsen for avvisningen har
blant annet vært at det kan diskuteres om begrepet lokalt selvstyre
er et tilstrekkelig presist begrep for det lokale demokratis stilling
i forhold til statsmakten. Det er blitt anført at en grunnlovsfesting
av det lokale selvstyre kan begrense statens handlefrihet og fleksibilitet,
fordi det implisitt i en slik grunnlovsfesting vil ligge at statlige
myndigheter vil måtte bli mindre detaljstyrende overfor kommuner
og fylkeskommuner.
I de 25 land som har en bestemmelse i grunnloven
om dette, brukes ulike uttrykk. En mulighet som omgår problemstillingen
knyttet til en begrensning i statens handlefrihet, er å grunnlovsfeste
lokaldemokratiet. Dette vil innebære at det lokale folkevalgte nivå
får en forankring i Grunnloven og at Norge derved oppfyller sine forpliktelser
i forhold til Charteret om lokalt selvstyre.
I dokumentet fremmes følgende forslag:
Ǥ 49 annet ledd skal lyde:
Alternativ 1:
Innbyggerne har rett til å styre anliggender
som er av lokal karakter gjennom lokale organer som er utpekt ved
direkte og frie valg. Slike organer kan pålegges bestemte oppgaver
ved lov eller avtale.
Nærmere bestemmelser om geografisk avgrensing,
om stemmerett og om valg fastsettes ved lov.
Alternativ 2:
Indvaanerne have Ret til at styre Anliggender der
ere af lokal Karakter, gjennem lokale Organer udpegede ved direkte
og frie Valg. Slige Organer kunne paalægges bestemte Opgaver ved Lov
eller Aftale.
Nærmere Bestemmelser om geografisk Afgrænsning,
om Stemmeret og om ens Valg fastsættes ved Lov.»
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig
Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande,
viser til at det norske lokaldemokratiet ble etablert ved innføring
av formannskapslovene i 1837. Lokaldemokratiet er en av grunnsteinene
i et levende og aktivt demokrati. I løpet av de 175 år som er gått
har lokaldemokratiet utviklet seg til å få den form det har i dag.
Lokaldemokratiet har, har hatt og vil ha en viktig rolle i den norske
stat.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,
registrerer at forslagsstillerne mener det er behov for grunnlovsfesting
for å verne om lokaldemokratiet, sikre befolkningen muligheter til
demokratisk deltagelse og innflytelse og sikre nærhet mellom den
som har behov og de som skal bidra til en løsning. Flertallet mener
at lokaldemokratiet har fungert selv om prinsippet ikke har vært grunnlovsfestet.
Det er ikke påvist særlige ulemper ved at Grunnloven ikke har bestemmelser om
ordningen.
Flertallet viser til at det har
vært en bred enighet om den overføring av oppgaver som gjennom årene
har skjedd til det lokale nivå. Slik sett har de lokale folkevalgte
nivåene fått flere oppgaver.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti viser til at Stortinget ved
flere tidligere anledninger har behandlet spørsmålet om grunnlovsfesting av
lokaldemokrati, da med bruk av begrepet «lokalt selvstyre». I 1988,
1999, 2003 og senest i 2007 har Stortinget avvist forslag om grunnlovsfesting. Disse
medlemmer er av den oppfatning at lokaldemokratiets stilling
i Norge ikke er vesentlig endret siden forrige behandling av spørsmålet.
Komiteen har vært opptatt av realitetsforskjellen mellom
begrepene «lokalt selvstyre» og «lokaldemokrati» og har i den forbindelse
avholdt åpen høring om forslaget. Der kom det frem fra samtlige
høringsinstanser at det ved fremtidig tolkning ikke vil være vesensforskjell
mellom begrepene sett ut fra den norske forvaltningsstrukturen,
selv om forslagsstillerne i dag definerer begrepene ulikt. Mulighetene
for å tolke begrepets betydning vil være der hos det til enhver
tid sittende storting og i det politiske landskap.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,
er opptatt av at lokaldemokratiet i Norge skal ha de beste vilkår. I
grunnlovsforslaget om lokaldemokrati fremgår det ikke hvilken type
lokaldemokrati som grunnlovsfestes. Det er ubesvart om det er dagens kommune,
forvaltningskommunen eller den autonome kommunen som skrives inn
i Grunnloven. Selv om grunnlovsforslaget vil medføre en positiv
avgrensing av selvstyret, vil det kunne danne en statisk ramme rundt
dagens modell.
Den dynamiske relasjonen mellom forvaltningsnivåene
kan bli frosset. Flertallet mener at kommunenes evne
til å samarbeide og stadig opptre som stifinnere innenfor offentlig
sektor har resultert i gode løsninger på velferdsoppgaver. Dette
har vært et resultat av den dynamiske relasjonen mellom forvaltningsnivåene. Flertallet mener
usikkerheten om man gjennom grunnlovsfesting kan begrense lokaldemokratiet
ved å gripe inn i et eksisterende normsett, er tungtveiende.
Forslagsstillerne viser til Norges
undertegnelse av Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985 om lokalt
selvstyre. Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk
Venstreparti vil understreke at Europarådskonvensjonens
tekst kun må tolkes som et ønskemål og ikke et absolutt krav. Dette skyldes
blant annet at de ulike medlemsland har ulike forfatninger. Det
er ingen sammenheng mellom en grunnlovsfesting av lokaldemokratiet og
et sterkt og velfungerende lokaldemokrati. Disse medlemmer viser
til at prinsippet om lokaldemokrati har forankring i vår nasjonale lovgivning,
og allerede er en sterk og grunnleggende verdi i den norske statsforvaltningen, og
mener derfor at både ordlyd og intensjon i Europarådskonvensjonen
av 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre på den bakgrunn må ansees
oppfylt. Denne oppfatningen deles også av Kommunelovutvalget (NOU
1990:13) som uttalte vedrørende Europarådskonvensjonen av 15. oktober
1985:
«Etter utvalgets oppfatning kan det vanskelig sies
å være direkte påkrevet med en grunnlovsfesting
av det lokale selvstyre i Norge.»
På denne bakgrunn vil disse medlemmer anbefale
at det fremsatte grunnlovsforslag ikke bifalles.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
det er mange gode grunner for å grunnlovsfeste et lokalt demokrati,
men mener det kan være en viss fare for at det fremlagte forslaget
kan medføre en begrensning i styringsmodell fra stat overfor det
lokale demokratiske nivå. Disse medlemmer mener det
er nødvendig å vurdere ulike måter å grunnlovsfeste lokaldemokratiet
på og at en må vurdere ulike forslag opp mot hverandre for å finne
det forslaget som best ivaretar både hensynet til det lokale demokrati
og hensynet til en fri styringsmodell fra stat overfor kommunene.
Samtidig bør det avklares klart hvilke juridiske konsekvenser en
slik grunnlovsfesting vil ha.
Disse medlemmer viser til at
Fremskrittspartiets landsmøte har bedt Fremskrittspartiets stortingsgruppe
igangsette arbeidet med å fremme forslag om en god måte å grunnlovsfeste lokaldemokratiet
på uten at det går på bekostning av statens styringsmulighet og
fremme flere alternative forslag til behandling i neste stortingsperiode. Disse
medlemmer vil på den bakgrunn ikke bifalle det fremlagte
forslaget.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Norge, med
Stortingets enstemmige samtykke, ratifiserte det europeiske Charteret
om lokalt selvstyre av 15. oktober 1985, den 26. mai 1989. Det ble
ikke tatt noe forbehold for noen del av traktaten. Dette innebærer
at Norge har påtatt seg de plikter som springer ut av Charteret
artikkel 2 som lyder:
«The principle of local self-government shall be recognised
in domestic legislation, and where practicable in the constitution».
Disse medlemmer mener dette legger
klare føringer for medlemslandene, også Norge. Blant 26 europeiske
konstitusjoner er Norge i dag det eneste land som ikke har slike
grunnlovsbestemmelser i sin grunnlov.
Gjennom årene har tanken om grunnlovsfesting av
kommunalt selvstyre fått støtte av bl.a. kommunelovutvalget (NOU
1990:13) og av valglovutvalgets flertall (NOU 2001:3). Det er også støttet
av KS.
Disse medlemmer vil understreke
at en grunnlovsfesting av lokaldemokratiet vil stadfeste den viktige
rolle lokaldemokratiet har, både historisk, i dag og i fremtiden.
En grunnlovsfesting vil også innebære et vern av lokaldemokratiet
og sikre befolkningens muligheter til demokratisk deltakelse og
innflytelse.
Disse medlemmer viser til at
det har vært brukt som argument mot en grunnlovsfesting at statens
handlefrihet vil bli begrenset. Disse medlemmer mener
imidlertid at en grunnlovsfesting i seg selv ikke innebærer en ny
situasjon i forholdet mellom staten og lokale myndigheter. Det begrenser
ikke Stortingets handlefrihet, verken når det gjelder muligheten
til å løse viktige nasjonale oppgaver eller til å videreutvikle det
lokale selvstyret.
Disse medlemmer vil på denne
bakgrunn støtte en grunnlovsfesting av lokaldemokratiet.
Komiteens medlem fra Høyre viser
til Innst. 276 S (2011–2012) om Dokument nr. 12:16 (2007–2008) –
grunnlovsforslag fra Carl I. Hagen og Finn-Erik Vinje, vedtatt til
fremsettelse av Carl I. Hagen om språklig fornyelse av Grunnloven.
Innstillingen er foreløpig ikke behandlet i Stortinget. På bakgrunn
av at dette medlem har bifalt forslaget i Dokument
nr. 12:16 (2007–2008), bifalles alternativ 1 i Dokument nr. 12:13
(2007–2008). Dette medlem vil subsidiært bifalle
alternativ 2.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre bifaller alternativ 2 i forslaget.
Komiteens medlem fra Høyre viser
til at en grunnlovsbestemmelse vil opprettholde et innholdsmessig
vern overfor for sterk statlig inngripen også ved særlover. Det
vises også til Innst. 267 S (2011–2012), jf. Dokument 8:32 S (2011–2012),
representantforslag fra stortingsrepresentantene Trond Helleland,
Michael Tetzschner, Erna Solberg og Anders B. Werp om etablering
av et uavhengig tvisteløsningsorgan mellom stat og kommune.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at lokalforvaltningen ikke ble nevnt med ett eneste ord i Grunnloven
av 1814. De representative, lokale organene oppstod først i 1837 med
formannskapslovene og ble regulert gjennom vanlig lov. Dette var
den gang et svært stort fremskritt med hensyn til folkets politiske
utvikling og en svært viktig utfylling av Grunnloven. Det skulle
gå over 150 år før det virkelig oppstod et politisk trykk for å
få kommunen inn i Grunnloven. Grunnlovskonservatismen var alt på
1800-tallet en sterk kraft som medvirket til dette. Siden 1980-tallet
har det vært fremmet flere endringsforslag til Grunnloven – med
varierende ordlyd – med siktemål å grunnlovfeste kommunen og det
kommunale selvstyret.
Dette medlem viser til at selv
om den formelle konstitusjonelle forankringen har manglet, finnes
det likevel et eldgammelt idémessig hopehav mellom kommunene og
Grunnloven. Historikeren Johan Ernst Sars hevdet for langt over 100
år siden at formannskapslovene av 1837 «betegnede
et saa stort fremskridt i hensyn paa folkets politiske utvikling,
at de i saa maade næsten kan sidestilles med selve grundloven».
I forbindelse med hundreårsjubileet i 1937 skrev en annen historiker,
Arne Bergsgård, at lovene var en nødvendig utfylling av Grunnloven, «den største og viktigaste utfyllinga som grunnlova nokon
gong har fått og kunde få».
Dette medlem viser videre til
at man fra historien også kan hente fram aktører som ikke bare understreker
et ideologisk slektskap til Grunnloven, men som går et steg lenger,
og sier at lokaldemokratiet reelt sett var konstitusjonelt forankret.
Undersøkelseskommisjonen av 1945, oppnevnt av Stortinget, gransket
handlemåten til ulike samfunnsmakter i tiden før og etter det tyske
angrepet i 1940. Selv om komiteen var bedt om å snevre inn tema
for granskingsarbeidet, valgte komiteen på eget initiativ å se nærmere
på den nasjonalsosialistiske nyordningen av kommunene fra desember
1940 og utetter. Argumentet var at saken var i en særstilling fordi
det kommunale selvstyret bør regnes å være en del av forfatningen.
Dette medlem viser til at tenkningen
som lå til grunn for dette trolig var at lokaldemokratiet var forankret
i konstitusjonell sedvane.
Dette medlem vil vise til at
etter det tyske angrepet på Kongeriket Norge våren 1940 satte NS-regimet,
med okkupasjonsmakten i ryggen, senere samme år all kraft inn på
å nyordne det norske samfunnet, å omskape det i tråd med nasjonalsosialistisk
ideologi. Dette framstøtet ble først satt inn mot kommunene. På
grunn av at formell grunnlovsforankring av kommunen manglet, fikk
NS-regimet relativt lett spill: Én departemental forordning var
nok til å avskaffe lokaldemokratiet og introdusere fører- og ansvarsprinsippet
med virkning fra 1941. Dette som i ettertid blir karakterisert som
den kanskje største seieren nazistene vant i Norge, var rett nok
rettsstridig, men ikke i strid med én eneste grunnlovsparagraf.
Dette medlem vil peke på at i
den nyere tids diskusjon om grunnlovsfesting av lokaldemokratiet
har det ikke vært framme at Grunnloven er en helt sentral del av
den nasjonale beredskapen mot ytre og indre fiender. Grunnlovsbestemmelser
må også være dimensjonert for tider som er annerledes enn vår egen
og for tilspissede situasjoner i nasjonens liv.
Dette medlem vil minne om at
det man i dag kan avfeie som symbolpolitikk, en dag i framtiden
likevel kan være et viktig våpen i en kamp som etterslekten må føre.
Dette medlem vil peke på at grunnlovsfesting av
det kommunale selvstyret er et viktig symbol på linje med dagens
grunnlovsparagrafer som omhandler f.eks. retten til arbeid og retten
til et miljø som sikrer sunnhet.
Dette medlem viser til at dette
grunnlovsforslaget i ordlyden til den foreslåtte paragrafen taler
om «lokale organer utpekt ved direkte og frie valg». Dette kan sees
på som at forslagsstillerne implisitt tar mål av seg å grunnlovsfeste
det kommunale selvstyret. Det kommunale selvstyret i Norge er uløselig
knyttet sammen med visse institusjonelle grunntrekk; Frie valg, kommunens
status som selvstendig rettssubjekt, skattleggingsretten og retten
til å ta på seg oppgaver som verken er forbudt eller tilligger andre organ.
Dette medlem vil understreke
at et grunnlovsforslag om det kommunale selvstyre ikke skal oppfattes
å komme i motsetning til Stortingets rett og suverenitet, og at
det derfor ikke må bli oppfattet slik at en trenger en grunnlovsendring for
å endre kommunestyreordningen.
Dette medlem vil påpeke at kommunalt selvstyre
i en norsk sammenheng ikke innebærer at staten skal holde seg unna,
men at staten skal styre med klokskap, med måtehold og moderasjon.
Dette medlem viser til at det
kommunale selvstyret i en viss forstand kan karakteriseres som en
del av et statlig rammestyringsideal – et ideal som staten rett
nok har hatt vanskelig for å leve opp til i dag til dag-politikken.
Kommunalt selvstyre handler slik ikke om kommunal alenegang. Kjennetegnet
ved selvstyre i norsk sammenheng er at dette avspeiler det nære interessefelleskapet
og de nære tillitsbåndene mellom topp og bunn i styringssystemet.
Norske kommuner utøver selvstyre når de tar i bruk egen vurderingsevne
for å utføre oppgaver på oppdrag fra staten.
Dette medlem vil understreke
at å mobilisere folket som rådgivere var et viktig motiv allerede da
formannskapslovene ble utformet. Etter den andre verdenskrigen ble
kommunal sektor omformet til å være en bærebjelke for velferdsstaten,
på sett og vis med samme begrunnelsen: Selvstyret var ikke et hinder,
men tvert imot noe som gav en merverdi for staten. Titusenvis av folkevalgte
landet over gjorde en jobb en ellers ville ha trengt en hær av statsbyråkrater
til å utføre, og de lokale folkevalgte gjorde jobben bedre.
Dette medlem vil derfor understreke
at det kommunale selvstyret dels har fungert som en forlenging av
den statlige makten, og har tilført den nasjonale politikken, for
eksempel innenfor skole, helse og kultur, en verdifull lekmannskomponent.
Gjennom at kommunene har vært i stand til å omsette nasjonale ambisjoner
til lokal praksis på en langt mer treffsikker måte enn staten selv
ville makte å gjøre – og nettopp ved at staten har vært aktiv og
stilt krav, har staten medvirket til å gjøre lokaldemokratiet mer slagkraftig.
Også i framtiden bør Stortinget ha makt til å omforme kommuneinstitusjonen
ut fra endrede behov og forutsetninger. En grunnlovsfesting av selvstyret
skal ikke være til hinder for en slik utvikling, og bør følgelig
ikke være våpen i den prinsi-pielle eller saksorienterte debatten om
innhold i eller grenser for den statlige styringen av kommunen.
Dette medlem mener at ut fra
denne forståelsen blir ikke statlig makt og kommunal selvstyremakt
oppfattet som et nullsumspill, altså et system der det automatisk
blir mindre av det ene om det blir mer av det andre. Det kommunale selvstyret
og Stortinget støtter tvert imot opp om hverandre og hjelper hverandre
til å oppnå felles målsettinger. Men det kan komme i konflikt, særlig
hvis staten gir for liten plass til det lokale politiske skjønnet,
og ser på kommunepolitikken som en kostnad i stedet for en merverdi
når den nasjonale politikken skal realiseres lokalt.
Dette medlem understreker at
et av de mest karakteristiske kjennetegn ved det kommunale selvstyret
er at det har stått og står så sterkt i vårt folk.
Dette medlem vil derfor, ut fra
denne forståelsen av innholdet i det kommunale selvstyret, kombinert
med at Grunnloven skal være et bolverk for demokratiet også i tilspissa situasjoner
i nasjonens liv, gå inn for å grunnlovsfeste det kommunale selvstyret.
Dette medlem er av den oppfatning
at det kommunale selvstyret som verdi og som kjennetegn ved den
norske styringsordningen bør fremheves som egen paragraf i grunnloven.
Dette medlem kan imidlertid ikke
bifalle det foreliggende grunnlovsforslaget med dets begrunnelse,
men vil før neste stortingssesjon framlegge eget forslag.
Forslag fra Høyre:
Forslag 1
Dokument nr. 12:13 (2007–2008) – grunnlovsforslag
fra Svein Roald Hansen, Tore Hagebakken, Berit Brørby, Ivar Skulstad,
Øystein Djupedal, Bent Høie, Per-Willy Amundsen, Åge Starheim, Ib
Thomsen, Ola T. Lånke, Lars Sponheim og Trygve Slagsvold Vedum om
tillegg i Grunnloven § 49 om grunnlovsfesting av lokaldemokratiet,
alternativ 1 – bifalles.
Forslag fra Kristelig Folkeparti og Venstre:
Forslag 2
Dokument nr. 12:13 (2007–2008) – grunnlovsforslag
fra Svein Roald Hansen, Tore Hagebakken, Berit Brørby, Ivar Skulstad,
Øystein Djupedal, Bent Høie, Per-Willy Amundsen, Åge Starheim, Ib
Thomsen, Ola T. Lånke, Lars Sponheim og Trygve Slagsvold Vedum om
tillegg i Grunnloven § 49 om grunnlovsfesting av lokaldemokratiet,
alternativ 2 – bifalles.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument nr. 12:13 (2007–2008) – grunnlovsforslag
fra Svein Roald Hansen, Tore Hagebakken, Berit Brørby, Ivar Skulstad,
Øystein Djupedal, Bent Høie, Per-Willy Amundsen, Åge Starheim, Ib
Thomsen, Ola T. Lånke, Lars Sponheim og Trygve Slagsvold Vedum om
tillegg i Grunnloven § 49 om grunnlovsfesting av lokaldemokratiet,
alternativ 1 og 2 – bifalles ikke.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 15. mai 2012
Anders Anundsen |
Jette F. Christensen |
leder |
ordfører |