13.1 Sammendrag

13.1.1 Innledning

Samlet utgiftsbevilgning til Kunnskapsdepartementet i 2011 utgjorde 71 874 mill. kroner. Inntektsbevilgningen i 2011 utgjorde 20 460 mill. kroner. Kunnskapsdepartementet har ansvaret for 49 virksomheter, 16 fond, 30 selskaper og 25 særlovsselskaper.

13.1.2 Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen har avgitt 43 avsluttende revisjonsbrev uten merknad, og seks avsluttende revisjonsbrev med merknad til henholdsvis Universitetet i Oslo, Norges musikkhøgskole, Norges idrettshøgskole, Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo, Høgskulen i Volda og Senter for internasjonalisering av utdanningen.

13.1.2.1 Kunnskapsdepartementets styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget

13.1.2.1.1 Samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon

Riksrevisjonen er kritisk til Kunnskapsdepartementets oppfølging av SAK-midler. Revisjonen har vist at det er varierende framdrift i de forskjellige SAK-prosessene, og midlene har i stor grad blitt brukt til å opprette nye studier. Målet om faglig konsentrasjon og arbeidsdeling, samt administrativt samarbeid, synes å være ivaretatt i mindre grad.

Tildelingsbrevene fra departementet om SAK-midler inneholder ikke mål og styringsparametre tilpasset samarbeidskonstellasjonene, og det er ikke bedt om en konkret samlet rapportering fra de samarbeidende virksomhetene av verken regnskapstall eller resultater av samarbeidet i regionen. Som følge av dette gir ikke virksomhetenes årsrapportering et helhetlig bilde av resultater og framdrift i SAK-prosessene. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved departementets grunnlag for videre rapportering til Stortinget i Prop. 1 S (2011–2012), der det konkluderes med at SAK er et godt tiltak for kvalitetsheving, som har gitt gode resultater. Riksrevisjonen er kritisk til at det i rapporteringen ikke er gitt opplysninger om at tidligere års tildelinger til SAK er benyttet i liten grad. Riksrevisjonen konstaterer at rammene for bruken av midlene har vært så pass uklare at framdriften i arbeidet ikke har vært som forutsatt.

Riksrevisjonens kontroll av SAK-midler inkluderte blant annet tre vitenskapelige høgskoler i Oslo som har samarbeidet siden 2010. Dette gjelder Norges musikkhøgskole, Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo og Kunsthøgskolen i Oslo. Senere har også Norges idrettshøgskole knyttet seg til dette samarbeidet. Tre av disse skolene har for regnskapsåret 2011 mottatt avsluttende revisjonsbrev med merknad, jf. punkt 6.2.2, 6.2.3 og 6.2.4. Kunnskapsdepartementet ser samvirke med andre virksomheter som et viktig element i en langsiktig løsning, og forutsetter økt innsats i det administrative SAK-prosjektet som er etablert i Oslo-området. Riksrevisjonen konstaterer at samarbeidet så langt ikke har styrket den administrative kapasiteten i tråd med målsettingen.

Riksrevisjonen har merket seg at Kunnskapsdepartementet tar sikte på å legge fram en vurdering av SAK i forbindelse med statsbudsjettet for 2013.

13.1.2.1.2 Lønn for vitenskapelig ansatte i universitets- og høgskolesektoren

Riksrevisjonen er kritisk til virksomhetenes manglende etterlevelse av regelverket for lønn i universitets- og høgskolesektoren (UH-sektoren), slik det blant annet er nedfelt i arbeidsmiljøloven og Statens personalhåndbok. Mange virksomheter mangler tilstrekkelig dokumentasjon for når den enkelte har arbeidet, spesielt i forbindelse med utbetaling av overtidsgodtgjørelse. Det er også påpekt svakheter ved – og manglende dokumentasjon for – praktiseringen av regelverket om når vitenskapelig ansatte skal anses å ha en særlig uavhengig stilling.

Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om Kunnskapsdepartementet har iverksatt tiltak som er tilstrekkelige for å sikre at virksomhetene følger regelverket på lønnsområdet. Riksrevisjonen har merket seg at flere virksomheter fortsatt viser liten vilje og evne til å følge det regelverket de er underlagt.

I Dokument 1 (2010–2011) presiserte Kunnskapsdepartementet at virksomhetene på UH-sektoren gjennom lovverket har en friere stilling og et særskilt selvstendig ansvar. Det var utviklet en egen styringsmodell for å ivareta dette. Departementets hovedstrategi for å oppnå god forvaltning i virksomhetene er å sikre ansvarlige styrer som tar selvstendig ansvar både for den faglige utviklingen og for at det etableres en forsvarlig administrasjon og økonomiforvaltning. På denne bakgrunn uttalte Riksrevisjonen at departementet har et særskilt oppfølgingsansvar.

Riksrevisjonen er i tvil om styringsmodellen er et godt verktøy for å løse utfordringene som virksomhetene står overfor på områder som lønn, bierverv og eierinteresser, jf. også punkt 6.1.3. Det er Riksrevisjonens oppfatning at på disse områdene har mange virksomheter utviklet kultur og holdninger som medfører at det er liten vilje og evne til å endre praksis. Departementets påpekinger og iverksatte tiltak har etter Riksrevisjonens oppfatning ikke rettet opp disse manglene i tilstrekkelig grad.

Riksrevisjonen understreker at departementet har et overordnet ansvar for at virksomhetene følger de lover og regelverk de er underlagt, og for at etatsstyringen legges opp i henhold til dette uavhengig av den etablerte styringsmodellen.

13.1.2.1.3 Bierverv og eierinteresser til ansatte i virksomheter underlagt Kunnskapsdepartementet

Riksrevisjonen er kritisk til at departementet i 2011 ikke synes å ha viet problemstillinger som bierverv og eierinteresser tilstrekkelig oppmerksomhet i sin styring og oppfølging av virksomhetene. Overordnet vurdering av mislighetsrisiko, og rutiner for å varsle Riksrevisjonen ved mistanke om misligheter, er fortsatt utilfredsstillende i flere virksomheter. Riksrevisjonen har fortsatt kartleggingen fra 2009 og 2010 av bierverv og roller i næringslivet for vitenskapelig ansatte ved virksomheter underlagt Kunnskapsdepartementet.

Riksrevisjonen har også i 2011 påvist en rekke bierverv og roller i næringslivet for vitenskapelig ansatte, uten at det eksisterer rutiner for å sikre tilstrekkelig åpenhet rundt disse. Som påpekt av kontroll- og konstitusjonskomiteen er det ønskelig at vitenskapelig ansatte i universitets- og høgskolesektoren er engasjert i nærings- og samfunnsliv utenfor virksomheten, men det forutsettes at slike engasjement håndteres på en ryddig måte. Departementet opplyser at det er viktig med full åpenhet om bierverv og lignende som kan komme i konflikt med arbeidet i hovedstillingen, men mener det er opp til styrene ved virksomhetene å avgjøre om det skal opprettes egne registre over sidegjøremål. Videre viser departementet til Etiske retningslinjer for statstjenesten.

Riksrevisjonen er også på disse områdene kritisk til at departementet ikke har iverksatt nødvendig oppfølging av virksomhetene, og forventer at denne bedres slik at det sikres tilfredsstillende etterlevelse av gjeldende regelverk og nødvendig åpenhet. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om styringsmodellen som departementet viser til er et hensiktsmessig virkemiddel i denne sammenhengen, jf. punkt 6.1.2, og påpeker at departementet har et overordnet ansvar.

Riksrevisjonen forutsetter at departementet – i tråd med uttalelsen fra kontroll- og konstitusjonskomiteen – følger opp at det blir etablert tilfredsstillende rutiner for oppfølging av bierverv, noe som kan bidra til å sikre åpenhet og tillit til vitenskapelig ansattes uavhengighet. Videre legger Riksrevisjonen til grunn at departementet presiserer overfor virksomhetene hvilket regelverk som gjelder når ansatte benytter ordinær arbeidstid til privat betalte oppdrag, uten at arbeidet for hovedarbeidsgiver tas igjen på et senere tidspunkt.

13.1.2.1.4 Videre- og etterutdanning av lærere

Riksrevisjonen er kritisk til at en betydelig del av midlene til videre- og etterutdanning av lærere ikke ble benyttet i 2011, og at ordningen er innrettet slik at et stort antall lærere fra flere små kommuner ikke ble innvilget kompetanseheving. Årsaken til dette er at kommunene ikke har hatt midler til å dekke sin andel av ordningen, eller har hatt vikarer til å dekke undervisningen ved studiefravær. Dette har medført at midler som er avsatt til kompetanseheving, ikke er brukt.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen presiserte i sin innstilling at ordningen med kompetanseløft for lærere har stor og bred politisk støtte. Komiteen mente at det var viktig å se nærmere på om ordningen kunne forbedres, og avventet departementets arbeid. Riksrevisjonen har merket seg at departementet fra skoleåret 2012/2013 har endret finansieringsordningen for videreutdanning av lærere slik at staten vil øke sin andel av finansieringen.

13.1.2.2 Regnskaper der Riksrevisjonen har vesentlige merknader

13.1.2.2.1 Universitetet i Oslo

Riksrevisjonen ser alvorlig på de svakheter som er avdekket i forbindelse med Universitetet i Oslos behandling av inntekter, gjennomføring av anskaffelser, vurdering av virksomhetskapitalen samt registrering av inngående fakturaer. Mangler ved billett- og kassesystemene og lagerføringen ved Naturhistorisk museum og Kulturhistorisk museum fører til at det ikke er mulig å bekrefte fullstendigheten av inntektene ved museene. Svakheter ved etterlevelsen av lov og forskrift om offentlige anskaffelser har ført til at universitetet ikke kan dokumentere at alle anskaffelser har fulgt gjeldende bestemmelser om likebehandling, konkurranse og effektiv ressursbruk. Det er avdekket mangelfulle rutiner for avslutning og regnskapsføring av oppdragsprosjekter. Enkelte prosjekter er avsluttet flere ganger, noe som har resultert i at virksomhetskapitalen per 31. desember 2011 er vurdert for høyt. Universitetet har også mangelfulle rutiner for innlesing og postering av fakturaer. Flere fakturaer har blitt betalt to ganger, og dette har bidratt til at det er ført kostnader i universitetets regnskap som ikke er reelle.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet forventer at styret følger opp arbeidet med å bedre det økonomisk-administrative området ved universitetet. Videre har Riksrevisjonen merket seg at departementet har tatt opp med universitetet de svakhetene som er påpekt ved museenes butikkdrift, og at departementet er tilfreds med at universitetet legger betydelig vekt på å forbedre denne driften.

13.1.2.2.2 Norges musikkhøgskole

Riksrevisjonen er kritisk til at det er manglende rammeverk, strukturer og intern kontroll for anskaffelser og bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet ved Norges musikkhøgskole. Høgskolen har ikke fulgt opp Riksrevisjonens påpekninger på disse områdene godt nok etter tidligere års revisjoner. Det er påpekt mangler og svakheter i etterlevelsen av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Riksrevisjonen kan ikke bekrefte at høgskolen etterlever krav om effektiv ressursbruk, konkurranse og likebehandling ved offentlige anskaffelser. Det er også avdekket mangler eller svakheter i etterlevelsen av regelverk for bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet. Dette kan føre til uklare ansvarsforhold, dårlig økonomisk styring og gjøre det vanskelig å bekrefte beslutningsgrunnlaget for bruk av midler fra grunnbevilgningen. Høgskolen har i tillegg presentert inntekter og kostnader for høyt i regnskapet.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet understreker styrets ansvar for at virksomheten er innrettet slik at brudd på regelverket unngås, samt at departementet forventer at høgskolen vil se etter løsninger sammen med andre høgskoler gjennom administrativt SAK-samarbeid. Riksrevisjonen har også merket seg at departementet vil følge situasjonen ved Norges musikkhøgskole særskilt.

13.1.2.2.3 Norges idrettshøgskole

Riksrevisjonen ser alvorlig på at det er svak internkontroll ved Norges idrettshøgskole. Det er flere brudd på anskaffelsesregelverket, og høgskolen har utfordringer med å etterleve dokumentasjonskravene. Det kan dermed ikke bekreftes at krav til konkurranse, likebehandling og effektiv ressursbruk blir etterlevd. Det har også framkommet flere brudd på regelverket for bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet. Riksrevisjonen ser alvorlig på ulikhet i budsjettering, belastning av indirekte kostnader og manglende faglig begrunnelse for bruk av bevilgningsmidler på prosjekter. Dette fører til dårlig økonomistyring og at beslutningsgrunnlag ikke kan kontrolleres.

Riksrevisjonen har merket seg Kunnskapsdepartementets forventning om at styret ved Norges idrettshøgskole sørger for tiltak som motvirker brudd på regelverket. Riksrevisjonen har også merket seg at departementet forutsetter at høgskolen skal øke sin innsats i det administrative SAK-prosjektet som er etablert sammen med andre høgskoler i Oslo, og at departementet særskilt vil følge opp arbeidet ved høgskolen.

13.1.2.2.4 Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at økonomiforvaltningen ved Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo fortsatt ikke tilfredsstiller krav til god virksomhetsstyring. Det gjelder særlig håndtering av prosjekter, anskaffelser og regnskapsføring, og at årsregnskapet ikke er framlagt i tråd med regnskapsmessige krav. Riksrevisjonen merker seg at høgskolen de siste årene har brukt ekstern konsulent for å forbedre regnskaps- og økonomifunksjonene. Det er bekymringsverdig at mangler som er påpekt i regnskapet for 2011 er av samme karakter som feil påpekt av revisjonen i 2009 og 2010. Riksrevisjonen understreker nødvendigheten av å følge gjeldende standarder og prinsipper for føring av regnskapet.

Riksrevisjonen merker seg at departementet vil fortsette å følge opp Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo særskilt, og at departementet har understreket overfor styret at virksomhetsstyringen må innrettes med den hensikt å forhindre framtidig brudd på lover og regelverk. Riksrevisjonen har også merket seg at departementet mener at SAK-samarbeid mellom høgskolen og andre virksomheter er et prioritert element i en langsiktig forbedring innenfor økonomiområdet ved høgskolen.

13.1.2.2.5 Høgskulen i Volda

Riksrevisjonen ser alvorlig på at Høgskulen i Volda har mangelfull internkontroll og ikke etterlever regelverk og retningslinjer for oppdragsfinansiert aktivitet. Konsekvensene har vært manglende budsjettering, dokumentasjon, avvikende regnskapspraksis og feil verdifastsettelse av virksomhetskapitalen. Videre er det en risiko for at oppdragsfinansiert aktivitet kan ha blitt finansiert ved ordinære budsjettmidler. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil følge arbeidet ved Høgskulen i Volda, med særskilt vekt på styringen av oppdragsfinansiert virksomhet.

13.1.2.2.6 Senter for internasjonalisering av utdanningen

Riksrevisjonen ser alvorlig på de svakheter som er avdekket med feil klassifisering av tilskuddsmidler ved Senter for internasjonalisering av utdanning. Dette har ført til en vesentlig reduksjon av inntektene, som samtidig har forårsaket et negativt resultat av ordinære aktiviteter. Feil klassifisering og presentasjon i regnskapet innebærer at økonomistyringen er basert på feil grunnlag. Riksrevisjonen ser også alvorlig på svak internkontroll, som bidrar til flere brudd på anskaffelsesregelverket, blant annet manglende dokumentasjon av formalkrav og kjøp foretatt uten forutgående konkurranse. Dette har gjort det vanskelig å bekrefte effektiv ressursbruk og likebehandling ved offentlige anskaffelser. Riksrevisjonen har merket seg at Kunnskapsdepartement vil følge arbeidet ved sentret særskilt, med vekt på områdene der Riksrevisjonen har avdekket avvik.

13.1.2.3 Oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Av tidligere forhold er følgende saker avsluttet:

• tilskuddsforvaltning

• mål- og resultatstyring i universitets- og høgskolesektoren

• informasjonssikkerhet i universitets- og høgskolesektoren

• økonomistyring

• Samisk høgskole

• Universitetet for miljø- og biovitenskap

• Høgskolen Stord/Haugesund

• Senter for IKT i utdanningen

Følgende sak vil bli fulgt opp i den løpende revisjonen:

• aktivering av eiendommer og andre eiendeler i universitets- og høgskolesektoren

13.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til Riksrevisjonens revisjon og kontroll av Kunnskapsdepartementet og dets underliggende virksomheter. Komiteen har merket seg at det er avgitt 43 avsluttende revisjonsbrev uten merknader og seks med merknader til hhv. Universitetet i Oslo, Norges musikkhøgskole, Norges idrettshøgskole, Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo, Høgskulen i Volda og Senter for internasjonalisering av utdanningen.

Komiteen viser til at den i brev av 31. januar 2013 til departementet stilte spørsmål om manglende etterlevelse av regelverket for lønn til vitenskapelig ansatte i universitets- og høgskolesektoren (UH-sektoren) og brudd på reglene om offentlige anskaffelser. Statsråden svarte i brev av 8. februar 2013. Brevet følger som vedlegg til innstillingen.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen er kritisk til bruken av tildelte midler under ordningen for samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon (SAK-ordningen). Ifølge Riksrevisjonen har ordningen ikke hatt klare mål- og styringsparametere og det har vært mangler ved rapportering og fremdrift. Komiteen har merket seg at ordningen er omtalt i Prop.1 S (2012–2013) Kunnskapsdepartementet, hvor departementet uttaler at:

«Sjølv om ikkje alle prosessane isolert sett har nådd dei måla som opphavleg vart sette, vurderer departementet at institusjonane i sektoren arbeider godt med å gjennomføre SAK-strategien i tråd med intensjonane.»

For 2013 er det bevilget 50 mill. kroner til ordningen. Komiteen har videre merket seg at mål- og resultatstyring skal legges til grunn:

«…når resultata av tiltak og prosessar innanfor SAK-strategien skal vurderast og følgjast opp. Det er òg nødvendig å evaluere strategien for å kunne måle framdrift og resultat av dei prosessane institusjonane har teke initiativ til.»

Komiteen har videre merket seg at flere virksomheter i universitets- og høgskolesektoren fortsatt ikke etterlever regelverket for lønn til vitenskapelig ansatte.

Kunnskapsdepartementet har i svarbrevet til komiteen opplyst at det er iverksatt flere tiltak for å styrke og tydeliggjøre styrets rolle og forpliktelser, slik at institusjonene innretter seg slik at man unngår brudd på regelverket. Forholdene er tatt opp på etatsstyringsmøter med de institusjonene dette gjelder og i tildelingsbrevene for 2012. Dette vil også bli fulgt opp i styringsdialogen for 2013. Komiteen forventer at de institusjonene dette gjelder følger opp slik at de påpekte forhold blir brakt i orden.

Komiteen har videre merket seg at Riksrevisjonen også for 2011 har påvist at en rekke vitenskapelig ansatte har hatt bierverv og roller i det private næringsliv uten at det eksisterer rutiner for å sikre tilstrekkelig åpenhet rundt disse vervene. Komiteen mener det er ønskelig at vitenskapelig ansatte i sektoren er engasjert i nærings- og samfunnsliv utenfor virksomheten, men understreker viktigheten av at bierverv og eierinteresser ikke kommer i konflikt med hovedstillingen, slik at tilliten til vitenskapelig ansattes uavhengighet svekkes. Det er viktig med åpenhet om disse spørsmål. Komiteen ber derfor departementet sørge for at regelverket følges, slik at det ikke oppstår rolle- og habilitetskonflikter.

Komiteen har merket seg at et gjennomgående tema for de virksomheter som har fått revisjonsbrev med merknader, er mangelfull etterlevelse av regelverket for anskaffelser. Dette gjelder fem av seks virksomheter.

Kunnskapsdepartementet har i svarbrevet opplyst at de ser alvorlig på de forhold som Riksrevisjonen har avdekket både når det gjelder etterlevelse av regelverket og selve regnskapsavleggelsen for 2011. Alle institusjonene som har fått vesentlige merknader til årsregnskapet for 2011 er fulgt opp av departementet på ulike møter våren og høsten 2012, for å sikre at nødvendige tiltak er iverksatt. Komiteen har merket seg at departementet i 2013 skal ha etatsstyringsmøter med de virksomheter som har fått vesentlige merknader til årsregnskapet 2011 og at departementet da vil vurdere om det er behov for ytterligere oppfølgingstiltak overfor de institusjonene dette gjelder.