1.2.1 Avvising av innbyggjarinitiativ fordi forslaget ikkje gjeld verksemda til kommunen og avvising fordi det er omkamp

1.2.1.1 Gjeldande rett

Kommunelova § 39 a nr. 1 seier:

Ǥ 39 a Innbyggerinitiativ

Innbyggerne i kommunen eller fylket kan fremme forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunenes virksomhet. Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til forslaget dersom minst 2 prosent av innbyggerne står bak forslaget. Likevel er 300 underskrifter i kommunen eller 500 i fylket alltid tilstrekkelig.»

Eit innbyggjarinitiativ må gjelde verksemda til kommunen.

Kommunestyret har ikkje plikt til å ta stilling til eit innbyggjarinitiativ som ikkje gjeld verksemda til kommunen. Lovteksten tek ikkje direkte stilling til spørsmålet om kven i kommunen som kan eller skal avgjere om eit forslag gjeld verksemda til kommunen. Likevel ser lovteksten ut til å byggje på ein føresetnad om at kommunestyret ikkje har plikt til å ta stilling til dette spørsmålet, slik at det kan leggjast til administrasjonen.

Vidare er det eit vilkår for å få behandla eit innbyggjarinitiativ at forslaget ikkje har same innhald som eit tidlegare innbyggjarinitiativ eller ei sak som er behandla av kommunestyret på vanleg måte i løpet av valperioden. Dette blir ofte omtalt som «omkampføresegna». Føresegna står i kommunelova § 39 a nr. 3.

Lova inneheld likevel ikkje eit forbod mot at kommunestyret realitetsbehandlar slike initiativ.

Lovteksten tek heller ikkje her direkte stilling til kven i kommunen som kan eller skal avgjere om eit forslag er i strid med omkampføresegna. Likevel seier føresegna innleiingsvis at «det ikke [kan] fremmes forslag». Det kan derfor verke som at eit forslag som er i strid med omkampføresegna, ikkje er eit «forslag» som kommunestyret pliktar å ta stilling til etter § 39 a nr. 1 andre punktum.

1.2.1.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo departementet enkelte endringar i kommunelova § 39 a som regulerer ordninga med innbyggjarinitiativ. Bakgrunnen for forslaga var rapporten Evaluering av innbyggerinitiativordningen frå NIBR/Rokkansenteret oktober 2010.

Departementet føreslo at det skal vere kommunestyret/fylkesstyret sjølv som må avgjere om eit innbyggjarinitiativ skal avvisast fordi det ikkje gjeld verksemda til kommunen eller fordi det er omkamp om eit spørsmål som allereie er behandla.

Bakgrunnen for forslaga var at departementet meinte at spørsmålet om kven i kommunen som skal ha høve til å avvise eit innbyggjarinitiativ av dei nemnde årsaka, er av prinsipiell betyding, spesielt i tvilstilfelle.

Vidare var departementet oppteke av at innbyggjarinitiativordninga skal vere ein arena for reell medverknad. For å få til det er det viktig at initiativtakarane og dei som skriv under på eit initiativ, opplever at forslaget hamnar på bordet til politikarane. Departementet meinte at dette kunne gjerast ved at kommunestyret får plikt til å vurdere om eit initiativ gjeld verksemda til kommunen eller ikkje. I tillegg er vurderingstemaet – verksemda til kommunen – av ein slik karakter at det verkar mest rimeleg at det er kommunestyret sjølv som tek den endelege avgjerda. Departementet meiner at dei same forholda gjer seg gjeldande i spørsmålet om avvising fordi det er omkamp.

Departementet vurderte om forslag som openbert ikkje fyller vilkåret, likevel kan avvisast av administrasjonen, men meinte at det ikkje er behov for å gjere eit slikt unntak, sidan det berre vil vere eit fåtal saker.

Departementet peikte på at det i rettleiinga H-2149 Innbyggerinitiativ/Innbyggjarinitiativ har uttalt at kommunestyret sjølv bør vurdere om forslaget skal avvisast når det er tvil om omkampføresegna er oppfylt. Departementet viste også til evalueringsrapporten, som viser at det i liten grad er administrasjonssjefen som tek slike avgjerder. Slik som det er gitt uttrykk for i rettleiinga, meinte departementet at det er rimeleg at kommunestyret sjølv vurderer om eit forslag har same innhald som ei sak som kommunestyret tidlegare har behandla.

Departementet peikte vidare på at det er grunn til å tru at initiativtakarar og underskrivarar vil meine at initiativet får ei meir demokratisk behandling dersom det er kommunestyret, og ikkje administrasjonssjefen, som vurderer avvisingsspørsmålet. Det gjeld sjølv om kommunestyret avviser initiativet.

1.2.1.3 Departementets vurderingar

Det vert i proposisjonen vist til at departementet meiner at lovteksten bør ta meir direkte stilling til kven som skal kunne avvise innbyggjarforslag som ikkje fyller dei formelle vilkåra. Departementet har derfor føreslått at kommunestyra skal kunne gjere dette utan høve til å delegere til andre. Det er berre nokre få høyringsinstansar som ikkje ønskjer å innføre ei delegeringssperre.

Det går fram av proposisjonen at departementet ikkje kan sjå at det er relevant å leggje avgjerande vekt på argumenta som blir haldne fram mot delegeringssperre, slik som at ei slik sperre kan føre til lite føremålstenleg bruk av tid og ressursar for kommunestyret. Dersom det er openbert at dei formelle vilkåra ikkje er oppfylte, vil kommunestyret kunne behandle saka svært raskt. I ei sak der det er tvil om dei formelle vilkåra er oppfylte eller ikkje, meiner departementet det er viktig at det øvste organet i kommunen behandlar saka. Departementet kan derfor ikkje sjå at det er behov for å gi høve til å delegere behandlinga av desse sakene til eit anna folkevald organ. Vidare har det i høyringssvara komme innvendingar om at ei delegeringssperre utgjer ei innskrenking av handlingsrommet til kommunestyret og ei innskrenking av organisasjonsfridommen til kommunane. Departementet er einig i dette, men meiner at andre lokaldemokratiske omsyn må vege tyngre i dette spørsmålet – nemleg innbyggjarane sine interesser i å få initiativa sine behandla av dei øvste folkevalde.

1.2.2 Frå innbyggjarinitiativ til innbyggjarforslag

Overskrifta i § 39 a er «Innbyggerinitiativ». Føresegna elles nyttar uttrykket «forslag». Dei som står bak forslaget, blir kalla «initiativtakerne». Terminologien i føresegna er altså ikkje einsarta.

Departementet meiner med støtte frå høyringsinstansane at «innbyggerforslag» gir ei meir presis beskriving av ordninga enn «innbyggerinitiativ» gjer. Vidare vil endringa gi føresegna ei einsarta språkutforming og gjere føresegna meir tilgjengeleg for innbyggjarane. For å sikre konsistens i språkutforminga av føresegna føreslår departementet også å erstatte uttrykket «initiativtakerne» i § 39 a nr. 2 med uttrykket «forslagsstillerne».