Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth
Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra
Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet
De Grønne, Rasmus Hansson, viser til Dokument 12:30 (2011–2012)
romertall X om forslag til et nytt tredje ledd i Grunnloven § 96
og til Innst. 186 S (2013–2014) der det fremgår:
«Komiteen mener forbudet mot dobbeltstraff samtidig
er av grunnleggende betydning for den enkeltes forutsigbarhet. Dette
gjelder både behovet for å kunne forutse konsekvensene av ens handlinger,
behovet for å legge forhold bak seg, og mulighetene til å starte
på nytt eller gå videre med livet sitt. Gjentatt straff for samme
forhold vil i tillegg oppleves som grunnleggende urettferdig, kanskje
også som vilkårlig, både for den som rammes og for de som er vitne
til at det skjer. Forbudet mot dobbeltstraff må på denne bakgrunn
forstås som en av de helt sentrale rettssikkerhetsgarantiene i samfunnet.
Komiteen
er kjent med at det rår en usikkerhet i juridiske fagmiljøer knyttet
til tolkning av straffebegrepet, slik dette er foreslått i tredje ledd,
når man ser dette i sammenheng med tilsvarende begrep i første ledd.
Komiteen har også mottatt henvendelser om dette.
Straffebegrepet
i Grunnloven § 96 første ledd er etter norsk rett tolket noe annerledes
enn det tilsvarende begrep i EMK artikkel 6 nr. 1. Menneskerettighetsutvalget
har imidlertid i sitt forslag til § 96 nytt tredje ledd bygget på
en forutsetning om at EMK og EMDs forståelse skal legges til grunn
for dette leddets vedkommende.
To ulike straffebegrep
i samme bestemmelse kan skape usikkerhet, ikke minst hos domstolene. Det
er også uryddig å legge opp til at det skal skje to ulike tolkinger
av samme begrep.
Komiteen har respekt for innspillene
som har kommet, og er opptatt av at Stortingets får en så grundig
og opplyst behandling av hver enkelt paragraf og ledd i Grunnloven
som mulig. Ved å bruke noe mer tid på forslaget til § 96 tredje
ledd vil man skape sikkerhet for at alle sider av tolkingsspørsmålet
omtalt ovenfor blir belyst. …»
Komiteen har vurdert forslaget
til et nytt tredje ledd om forbud mot dobbeltstraff og også arrangert
et seminar der blant annet dette forslaget var tema.
Komiteen viser til at det i juridiske
fagmiljøer er blitt pekt på mulige tolkningsproblemer som følge
av at straffebegrepet ikke gjennomgående har den samme betydning
i tekstforslaget til ny Grunnloven § 96.
Etter Grunnloven § 96 første ledd kan ingen «straffes
uten etter dom». Domskravet har vært forstått slik at sanksjoner
som er straff i Grunnlovens forstand, bare kan ilegges av domstolene i
første hånd. Komiteen vil bemerke at straffebegrepet
i EMK er vesentlig videre enn dette. Etter EMK artikkel 6 nr. 1
kreves det, i motsetning til det som gjelder for retten til domstolsbehandling
etter Grunnloven § 96 første ledd, jf. § 95, ikke at sanksjonen
ilegges av en domstol. EMK har ikke vært ansett å være til hinder
for at straffesanksjoner i første omgang blir ilagt av forvaltningen,
såfremt det finnes saklig grunn for det, og såfremt den som blir
ilagt sanksjon av forvaltningen, i ettertid har rett til å få vedtaket overprøvd
av domstolene.
Komiteen viser således til at
straffebegrepet i Grunnloven § 96 første ledd etter norsk rettspraksis
ikke har den samme betydning som det tilsvarende begrep i EMK artikkel 6
nr. 1. Menneskerettighetsutvalget har imidlertid i sitt forslag
til § 96 nytt tredje ledd bygget på en forutsetning om at EMK og
EMDs forståelse skal legges til grunn for dette leddets vedkommende.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til
at to ulike straffebegrep i samme bestemmelse vil kunne skape usikkerhet,
ikke minst hos domstolene. Det er også uryddig å legge opp til at
det skal skje to ulike tolkninger av samme begrep.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet konstaterer at det med ovenstående
merknad neppe vil være grunnlovsmessig flertall for å bære forslaget
gjennom Stortinget. Disse medlemmer har tidligere pekt
på at forslaget til en ny bestemmelse burde erstattes med en mer
sammenhengende og gjennomarbeidet paragraf, og viser til sin intensjon om
å fremme et oppdatert grunnlovsforslag som skaper bedre konstitusjonelt
vern også mot forvaltningsmessige straffesanksjoner. Disse medlemmer vil
på denne bakgrunn kunne slutte seg til en konklusjon om at forslaget,
slik det foreligger, ikke bifalles.
Komiteens medlem fra Miljøpartiet
De Grønne er enig med Menneskerettighetsutvalget i at Grunnloven
skal gi et vern mot dobbeltstraff, og at EMKs og EMDs utvidede forståelse av
straffebegrepet skal legges til grunn for vernet. Dette medlem er
samtidig tilfreds med at straffebegrepet i § 96 første ledd er begrenset
til de sanksjoner som i dag ilegges av domstolene, og ønsker ikke
at dette skal endres. Når vernet mot dobbeltstraff skal grunnlovfestes,
bør derfor Grunnloven operere med to forskjellige straffebegreper,
og forskjellen bør komme til uttrykk i ordlyden. Dette medlem mener
derfor at forslaget må omformuleres og fremmes på nytt for å kunne
bifalles.
Komiteen vil på denne
bakgrunn ikke anbefale at forslaget til et nytt tredje ledd i Gunnloven § 96
bifalles.
Komiteen viser til
Dokument 12:30 (2011–2012) romertall XXIV om forslag til ny § 114, alternativt
§ 89, om grunnlovfesting av domstolenes prøvingsrett og til Innst.
186 S (2013–2014).
Komiteen viser videre til at
Stortinget, i etterkant av vedtaket 13. mai 2014 om et nytt kapittel E
i Grunnloven, anvendte fullmakten til ved alminnelig flertallsvedtak
å redigere paragraf- og leddnummer i og henvisninger til bestemmelser
som ble berørt av vedtakelsen av et nytt kapittel E i Grunnloven
om menneskerettigheter eller av at alternativer i forslaget ble
vedtatt, jf. Innst. 203 S (2013–2014). Som følge av omredigeringen
ble tidligere § 92 ny § 114. Dette innebærer at den foreslåtte grunnlovsbestemmelsen
om domstolenes prøvingsrett må få et nytt paragrafnummer, dersom
alternativ 1 B eller 2 B blir bifalt. Det fremgår også av Innst. 203 S
(2013–2014):
«Presidentskapet foreslår videre å beholde nummer
på paragrafene slik disse ble vedtatt 13. mai 2014. Dette har den
ulempe at det oppstår fire tomme paragrafer (§§ 99, 103, 107 og
111). Fordelen er imidlertid at det samme paragrafnummer som har
blitt benyttet i hele grunnlovsprosessen, dvs. i Menneskerettighetsutvalgets
rapport, grunnlovsforslagene, innstillingene og altså i vedtaket, beholdes
også i Grunnloven. Forarbeidene til bestemmelsene blir dermed mer
tilgjengelige enn det som vil være tilfellet om man nå foretar en
ny nummerering av paragrafene. Dertil tilkommer at de tomme paragrafene
eventuelt vil kunne benyttes for de to paragrafene som kontroll-
og konstitusjonskomiteen besluttet utsatt behandling av (ny § 114
om domstolenes prøvingsrett og ny § 115 om begrensninger i de grunnlovfestede
rettighetene).»
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, viser til at det foreliggende forslaget
tar sikte på å synliggjøre i Grunnloven domstolenes nåværende kompetanse
til å kunne prøve om lover og andre myndighetsbeslutninger er i
strid med Grunnloven.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener
en grunnlovfesting av prøvingsretten henger naturlig sammen med
Stortingets vedtak 13. mai 2014 om å styrke menneskerettighetenes stilling
i Grunnloven (jf. Innst. 186 S (2013–2014) og S.tid. (2013–2014)
s. 2470–2542). Det foreliggende forslaget er begrunnet med at prøvingsretten
«… er en viktig garanti for at menneskerettighetene etterleves»,
jf. Dokument 12:30 (2011–2012) s. 181. En samlet komité uttalte
i forbindelse med behandlingen av Dokument 12:30 (2011–2012) at
«… det er riktig å sikre disse rettighetene for fremtiden, og synliggjøre
dem i vår grunnlov. Særlig viktig er det å understreke at det påligger
staten å sikre, verne og garantere for disse menneskerettighetene»,
jf. Innst. 186 S (2013–2014) s. 21. Begrunnelsen for å grunnlovfeste
prøvingsretten er imidlertid ikke bare begrenset til en styrking
av menneskerettighetenes stilling. Statens generelle forpliktelse
til å sikre menneskerettighetene er nå grunnlovfestet i § 92 (tidligere
§ 110 c). Å grunnlovfeste domstolenes rett til å kunne prøve lover
og andre myndighetsbeslutninger opp mot Grunnloven innebærer å synliggjøre
et viktig element i statens sikring av, og vern og garanti for, menneskerettighetene.
Samtidig synliggjøres Grunnlovens rang som rettskilde over lover
og andre myndighetsbeslutninger.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, er av den oppfatning at
uavhengige domstolers håndhevelse av både grunnlovsbestemte og lovbestemte
rettigheter utgjør et ankerfeste for rettsstaten. At det finnes
visse grenser for det demokratisk valgte flertallets politiske handlingsrom,
er anerkjent i Grunnlovens formålsparagraf. I § 2 heter det således
at Grunnloven ikke bare skal sikre demokratiet, men også rettsstaten
og menneskerettighetene.
Det er folket i frie valg som velger sine representanter.
Det rådende flertall gir gjennom lov og vedtak rettigheter og pålegger
plikter, gir muligheter, men også begrensninger i tråd med politiske
prioriteringer. Grunnlovens sentrale funksjon er å gi rammer for
hva et flertall kan presse gjennom overfor et mindretall, ja til
sist hva det kan bestemme over det enkelte individ som har rettigheter
som er ukrenkelige.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener
det foreliggende forslaget om å grunnlovfeste domstolenes prøvingsrett
handler om at Grunnloven klart og tydelig skal angi at individets
rettigheter etter Grunnloven etterleves ikke bare av Stortinget
selv, men også av domstolene. Dette flertallet viser
til at det foreliggende forslaget understreker den funksjonsfordeling mellom
Stortinget og domstolene som ligger i maktfordelingsprinsippet.
Det er Stortinget som gjennom Grunnloven etablerer individenes vern mot
for store inngrep fra den alminnelige lovgivning og andre myndighetsbeslutninger.
Det er domstolene som i konkrete saker prøver om lovgivningen og
forvaltningen har holdt seg innenfor Grunnlovens grenser overfor
individene.
Dette flertallet peker på at
domstolenes prøving av lover og andre myndighetsbeslutninger mot
Grunnloven må sees i sammenheng med domstolenes tilsvarende håndhevelse
av EMK og de andre menneskerettighetskonvensjonene som er gjort
til norsk lov i menneskerettsloven fra 1999.
Dette flertallet viser til at
prøvingsretten reiser viktige spørsmål om forholdet mellom Stortinget
som folkevalgt organ og domstolene. Prøvingsrettens omfang og grenser
har til ulike tider vært omstridt i Norge. Det foreliggende forslaget
handler imidlertid ikke om prøvingsrettens omfang og grenser, men
om å synliggjøre i Grunnloven den kompetansen til å prøve lover
og andre myndighetsbeslutninger som domstolene allerede har. Dette
flertallet vil fremheve at selve prøvingsretten etter vel
150 års praksis har vært anerkjent som en konstitusjonell sedvane.
Selv om domstolenes utøvelse av prøvingsretten har vært problematisert
i juridisk teori i perioder med liten anvendelse, har den i løpet
av denne tiden konsekvent blitt praktisert og anerkjent som en viktig
del av norske domstolers funksjon.
Dette flertallet viser til at
prøvingsretten i dag ikke er direkte hjemlet i Grunnlovens tekst. Kildene
fra Riksforsamlingen i 1814 gir ingen sikre holdepunkter for hva
man der mente om at domstolene kan prøve om lover og andre myndighetsbeslutninger
er grunnlovsstridige. Denne siden av domstolenes funksjon var neppe
et særskilt tema på Riksforsamlingen. Imidlertid kom spørsmålet
om motstrid mellom Grunnloven og både lover og forvaltningens vedtak
raskt for domstolene i årene etter 1814. Og domstolene selv så det
tidlig som en naturlig oppgave for den dømmende makt å håndheve
Grunnloven overfor både lover og andre myndighetsbeslutninger. Iallfall
fra 1860-tallet synes det å ha vært bred enighet i juridisk litteratur
og blant samfunnsaktørene om at domstolene hadde kompetanse til
i konkrete saker å prøve lover og andre myndighetsbeslutninger mot
Grunnloven. Dessuten har Stortinget siden 1926 gjennom lovgivningen forutsatt
at domstolene kan avgjøre om lover, stortingsbeslutninger eller
provisoriske anordninger strider mot Grunnloven, ved å bestemme gjennom
plenumsloven og senere domstolloven at slike spørsmål skal behandles
av Høyesterett i plenum eller i storkammer.
Dette flertallet viser på grunnlag
av det foregående til at prøvingsretten lenge har blitt regnet som
sikker konstitusjonell sedvanerett. Det betyr at domstolene bare
kan miste denne kompetansen ved grunnlovsendring i samsvar med prosedyren
i Grunnloven § 121. I mellomkrigstiden ble det på Stortinget flere
ganger fremmet grunnlovsforslag om opphevelse av prøvingsretten
(i 1920, 1923, 1929 og 1932). Imidlertid oppnådde ingen av forslagene
verken simpelt flertall eller det nødvendige 2/3 flertall. Disse
grunnlovsforslagene viser imidlertid at Stortinget i minst 100 år
har anerkjent prøvingsretten som et prinsipp av grunnlovs rang,
selv om det ikke eksplisitt kan leses ut av Grunnlovens tekst. Det
betyr videre at dersom Stortinget ikke vedtar å grunnlovfeste prøvingsretten,
så vil det ikke bety noe fra eller til for domstolenes kompetanse
til å prøve om lov eller andre myndighetsbeslutninger er i strid
med Grunnloven.
Dette flertallet understreker
at det foreliggende grunnlovsforslaget utelukkende handler om å
skrive prøvingsretten inn i Grunnloven med dens nåværende innhold
og omfang, jf. Dokument 16 (2011–2012) s. 80 og Dokument 12:30 (2011–2012)
s. 181. Formålet med denne kodifiseringen er å synliggjøre domstolenes prøvingsrett
som en viktig del av vårt konstitusjonelle system og vår rettsstat.
Dette flertallet viser til at
en grunnlovfesting ut fra dette formålet er i samsvar med Stortingets arbeid
de senere år med å modernisere Grunnloven og grunnlovfeste sentrale
ulovfestede regler med grunnlovs rang. Ut ifra samme formål ble
parlamentarismen grunnlovfestet i 2007, henholdsvis i § 15 om mistillitsvedtak
og i § 82 om regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget. Tilsvarende
vedtok Stortinget 13. mai 2014 å grunnlovfeste det alminnelige legalitetsprinsippet
i § 113, som inntil da ikke fremgikk direkte av Grunnlovens tekst. Dette flertallet peker
videre på grunnlovsvedtaket 6. mai 2014 om to oppdaterte språkversjoner
av Grunnloven på bokmål og nynorsk som ytterligere ledd i Stortingets
arbeid med å modernisere Grunnloven.
Dette flertallet viser til at
parlamentarismen, legalitetsprinsippet og prøvingsretten tradisjonelt
regnes som de viktigste eksemplene på konstitusjonell sedvanerett.
Med en grunnlovfesting av prøvingsretten vil de tre viktigste konstitusjonelle
sedvanerettsdannelsene i norsk rett nå ha hjemmel i Grunnlovens
tekst. Dermed avsluttes et langt kapittel i Grunnlovens historie,
der viktige deler av det konstitusjonelle systemet ble utledet av
sedvanerett i stedet for Grunnloven selv. Samtidig revitaliseres
Grunnloven som rettskilde som følge av årets menneskerettighetsreform
og de øvrige grunnlovsreformene de siste årene. Dette flertallet mener
det bør være et mål for Stortinget som grunnlovsgiver at Grunnloven
holdes i hevd som det sentrale rettslige grunnlaget for statsmaktenes
myndighet. En slik målsetting krever at de sentrale rettsreglene om
forholdet mellom statsmaktene kan leses ut fra Grunnlovens tekst. Dette
flertallet mener det er demokratisk betryggende at rettsregler med
grunnlovs rang er vedtatt og anerkjent av Stortinget etter prosedyren
i § 121.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
viser til at forslaget i alle de foreliggende alternativene er utformet
for å dekke det gjeldende innholdet i domstolenes prøvingsrett,
slik den er utviklet i rettspraksis og anerkjent av de øvrige statsmaktene.
Dette flertallet anerkjenner
at det kan være delte meninger om hvordan en bestemmelse om prøvingsretten
kan utformes. Utformingen av en slik bestemmelse reiser flere spørsmål:
1) hvem har kompetanse til å prøve, 2) når og hvordan skjer prøvingen,
3) hvilke myndighetsbeslutninger kan prøves mot Grunnloven og 4) hvor intensiv
skal prøvingen være. De tre første spørsmålene er dekket av ordlyden
i alle de foreliggende alternativene. Når det gjelder det siste spørsmålet,
om prøvingens intensitet, så gir de foreliggende alternativene med
hensikt ingen veiledning. Dette flertallet er enig
med Menneskerettighetsutvalget i at prøvingens intensitet er sammensatt
og derfor lite egnet for generell regulering (jf. Dokument 16 (2011–2012)
s. 81). Dette flertallet viser til at prøvingens
intensitet langt på vei vil avhenge av den enkelte rettighets innhold,
formål og utforming, samt de faktiske forhold i hvert enkelt tilfelle.
Utformingen av de foreliggende alternativene til grunnlovfesting
av prøvingsretten må forstås på denne bakgrunn.
Dette flertallet viser til at
Høyesterett i en rekke saker fra Rt. 1976 side 1 (Kløfta), (se tilsvarende
i bl.a. Rt. 1996 side 1415, Rt. 1997 side 1821, Rt. 2007 side 1281,
Rt. 2010 side 143, Rt. 2010 side 535 og Rt. 2010 side 1445) har
operert med tre kategorier grunnlovsbestemmelser med ulik prøvingsintensitet: For
grunnlovsbestemmelser til vern om enkeltmenneskets personlige frihet
eller sikkerhet vil domstolene gi Grunnloven betydelig gjennomslagskraft
overfor lover. Når det gjelder grunnlovsbestemmelser som regulerer
statsmaktenes arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse, vil derimot
domstolene langt på vei respektere Stortingets syn på grunnlovsspørsmålet.
Grunnlovsbestemmelser til vern om økonomiske rettigheter kommer
i en mellomstilling med tanke på Høyesteretts vurdering av Grunnlovens
gjennomslagskraft.
Når det gjelder utformingen av det foreliggende forslaget,
viser dette flertallet til at prøvingsretten etter
ordlyden gjelder i «saker som reises for domstolene». Ordlyden sier
for det første at kompetansen til å prøve om lover og andre myndighetsbeslutninger
er grunnlovsstridige i Norge ligger til de ordinære domstolene.
Dette i motsetning til systemer der prøvingsretten ligger hos særskilte
forfatningsdomstoler eller andre organ utenfor de ordinære domstolene.
Ordlyden indikerer videre at domstolskontrollen skjer etter at loven
er trådt i kraft (ex post), i motsetning til systemer der loven
prøves mot forfatningen før endelig lovvedtak (ex ante). Ordlyden
indikerer også at domstolskontrollen i Norge er en konkret kontroll,
som gjelder anvendelsen av loven i konkrete saker som er reist,
og der rettsvirkningen formelt er begrenset til sakens parter (inter partes).
Virkningen av at norske domstoler finner en lov grunnlovsstridig
er altså at den grunnlovsstridige lovbestemmelsen ikke får anvendelse
i den konkrete saken. Deretter er det formelt opp til Stortinget
å vurdere om og hvordan loven skal endres i samsvar med Grunnloven.
Dette i motsetning til systemer der domstolene på abstrakt grunnlag
prøver om loven i seg selv er grunnlovsstridig, og der grunnlovsstridige
lovbestemmelser kjennes ugyldig med rettsvirkning for alle (erga
omnes), både private og andre statsorganer.
Dette flertallet viser til at
Menneskerettighetsutvalget valgte å formulere prøvingsretten til
å omfatte «lover og andre beslutninger truffet av statens myndigheter»
(Dokument 16 (2011–2012) s. 80). Strengt tolket kan den ubestemte flertallsformen
«lover» peke i retning av at domstolene med rettsvirkning for alle
kan prøve og eventuelt sette til side hele loven som grunnlovsstridig.
Det kan ikke domstolene gjøre i dag. Utformingen av det foreliggende
grunnlovsforslaget har på dette punktet blitt kritisert i den offentlige
debatt. Dette flertallet mener imidlertid at det
foreliggende grunnlovsforslaget ikke åpner for tolkningstvil, og
at det ikke gir domstolene større myndighet enn de har i dag. Det
er et alminnelig tolkningsprinsipp i norsk rett at lover skal tolkes
i lys av formålet med loven. Det gjelder også Grunnloven. En rekke
av de gjeldende grunnlovsbestemmelsene har en slik utforming at
de må tolkes i lys av formålet for å gi full mening. I det foreliggende
tilfellet er det klart at formålet med en bestemmelse om domstolenes
prøvingsrett er å synliggjøre i Grunnloven domstolenes prøvingsrett
i dens nåværende form og innhold. Dette flertallet mener
derfor at utformingen av det foreliggende grunnlovsforslaget ikke
gir domstolene grunnlag for å utvikle en ny og mer omfattende domstolskontroll
av lover og andre myndighetsbeslutninger. En endring av prøvingsrettens nåværende
form og innhold vil kreve en egen grunnlovsendring.
Dette flertallet peker videre
på at selv om det er vanlig å snakke om en prøvingsrett for domstolene,
så har domstolene også en plikt til å håndheve Grunnloven overfor
grunnlovsstridige lover og andre myndighetsbeslutninger (se for eksempel
Rt. 1918 side 403 (store konsesjonssak), og senere fremhevet av
Høyesterett i en rekke plenumssaker, sist i Rt. 2010 side 143 (Rederiskatt)).
Prøvingsplikten følger av at Grunnloven i Norge alltid har vært
regnet som en del av den positive retten, og ikke bare som en politisk
prinsipperklæring. Grunnloven er dessuten overordnet (lex superior)
både lover og andre rettskilder, som provisoriske anordninger, stortingsbeslutninger,
forskrifter og andre forvaltningsvedtak. Dersom domstolene finner
at andre rettskilder er i strid med Grunnloven, plikter domstolene
å la Grunnloven gå foran. Dette flertallet fremhever
at ordlyden «rett og plikt» synliggjør dette pliktelementet i prøvingsretten.
Dette flertallet viser til at
forslaget om å grunnlovfeste domstolenes prøvingsrett er utformet
i to alternativer. Alternativ 1 og 3 er i samsvar med Menneskerettighetsutvalgets forslag
om at i saker som reises for domstolene, har domstolene rett og
plikt til å prøve om lover og andre beslutninger truffet av statens
myndigheter strider mot Grunnloven. Alternativ 2 og 4 har en tilføyelse
om at domstolsprøvingen skal skje «etter denne grunnlovs prinsipper
om demokratiet, den lovgivende makt, rettsstaten og menneskerettighetene.» Dette
flertallet mener tilføyelsen i alternativ 2 og 4 er unødvendig
da de opplistede prinsippene er abstrakte og vanskelig kan gis et
presist juridisk innhold. I de tilfellene hvor domstolene prøver
om lover strider mot Grunnloven, vil uansett hensynet til flertallsdemokratiet
og den lovgivende makt på den ene siden stå mot hensynet til rettsstaten
og menneskerettighetene på den andre siden. Selve domstolsprøvingen
skjer derimot på grunnlag av de konkrete bestemmelsene i Grunnloven.
Balanseringen mellom de nevnte prinsippene avhenger av en rekke
faktorer både ved de aktuelle grunnlovsbestemmelsenes utforming
og innhold, så vel som ved loven og de faktiske omstendighetene
i det enkelte tilfelle. Flertallet peker videre på
at en slik tilføyelse lett kan føre til tolkningstvil da de opplistede
prinsippene er vidt formulert og har et mangfoldig innhold.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
viser til at paragrafen om domstolenes prøvingsrett er foreslått
nummerert som henholdsvis § 114 etter alternativ 1 og § 89 etter alternativ 3. Dette
flertallet mener paragrafen bør plasseres i den ledige § 89
i Grunnlovens kapittel D «Om den dømmende makt». Paragrafen regulerer
først og fremst domstolenes kompetanse og funksjon. Riktignok vil
domstolenes prøvingsrett i de fleste tilfeller gjelde håndheving
av Grunnlovens menneskerettsbestemmelser, noe som kan tilsi plassering
som § 114 i kapittel E om «Menneskerettigheter». Dette flertallet peker
likevel på at prøvingsretten ikke er avgrenset til Grunnlovens menneskerettsbestemmelser
i kapittel E. For det første er ikke Grunnlovens menneskerettighetsvern
uttømmende regulert i kapittel E. Religionsfriheten er grunnlovfestet
i § 16 i kapittel B, og borgernes rett til frie og hemmelige valg
følger av § 49 andre punktum i kapittel C. For det andre vil domstolene
også kunne prøve om myndighetsbeslutninger oppfyller prosessuelle
krav i Grunnloven, for eksempel om lover er gyldig vedtatt i samsvar
med formkravene i Grunnloven §§ 76–79. For det tredje vil også grunnlovsspørsmål
som berører forholdet mellom statsmaktene og deres kompetanse etter
omstendighetene kunne komme opp for domstolene. I slike saker har
Høyesterett konsekvent uttalt og lagt til grunn at domstolene langt
på vei vil respektere Stortingets syn på Grunnlovens grenser (jf.
for eksempel i Rt. 1952 side 1089 (hvalolje) og Rt. 1987 side 473
(liturgi)). Domstolskontroll er likevel ikke prinsipielt utelukket
i disse tilfellene. Vanskelige grensespørsmål mot individvernet
kan oppstå, noe som kan kreve mer intensiv domstolsprøving. Et eksempel
er Rt. 2010 side 535 (Opplysningsvesenets fond), der en instruks
om innløsing og regulering av festeforhold ble kjent i strid med Grunnloven
§ 106 så langt den ble gitt anvendelse for det statlige Opplysningsvesenets
fond. Etter dette flertallets mening tilsier innholdet
i prøvingsretten dermed at paragrafen plasseres som § 89 i Grunnlovens
kapittel D om domstolene. En slik plassering gir også en god indre
sammenheng med § 88 om Høyesteretts funksjon og sammensetning.
Dette flertallet innstiller med
dette på at alternativ 3 B bifalles.
«Alternativ 3 B (bokmål
og nynorsk):
§ 89
I saker som reises for domstolene, har domstolene
rett og plikt til å prøve om lover og andre beslutninger truffet
av statens myndigheter strider mot Grunnloven.
–
§ 89
I saker som blir reiste for domstolane, har
domstolane rett og plikt til å prøve om lover og andre avgjerder
tekne av dei statlege styresmaktene strir mot Grunnlova.»
Komiteens medlem fra Senterpartiet er enig
i at domstolenes prøvingsrett nå er konstitusjonell sedvanerett.
Innholdet og omfanget av den eksisterende prøvingsretten er utviklet
gjennom Høyesteretts praksis over tid. Det er på det rene at domstolene
kan prøve både om forvaltningens beslutninger er i overensstemmelse
med norsk lovgivning, og om lovgivning og forvaltningsvedtak er
i overenstemmelse med Grunnloven.
Dette medlem mener kjernen i
forslaget om å skrive domstolenes prøvingsrett inn i Grunnloven,
ikke handler om modernisering av Grunnloven. Forslagets kjerne gjelder
forholdet mellom statsmaktene og mellom rett og politikk. Etter
1814 har utviklingen mellom statsmaktene endret seg betydelig, og
endringene inngår som en viktig del av utfallet av den strid og
det samarbeid som førte fram til vårt folkestyre. Stortinget har,
som naturlig er i Norge, vært mest opptatt av forholdet til regjeringen.
Domstolenes prøvingsrett var ikke tema, og langt
mindre ble den på Eidsvoll i 1814 foreslått tatt inn i Grunnloven.
Det var jurister som utover på 1800-tallet gjorde seg til aktive
talsmenn for domstolenes prøvingsrett, og det var Høyesterett som
i praksis drev den fram. Professor ved Det juridiske fakultet, Universitetet
i Oslo, nåværende regjeringsadvokat, Fredrik Sejersted har ved flere
anledninger oppsummert Høyesteretts rolle slik: «… ‘prøvelsesretten’
har ikke stått i Grunnloven, men er oppfunnet og utformet av Høyesterett
selv, som konstitusjonell sedvanerett.» (Her sitert fra Klassekampen
1. april 2014.) Høyesterett har utviklet denne retten skrittvis, også
til en plikt. Dette fremgår også av henvisningen ovenfor i innstillingen
om at «i den store konsesjonssaken fra 1918 uttalte Høyesterett
at det forelå en ‘rett og plikt’ for domstolene til å prøve lovers
grunnlovsmessighet. Uttrykket ‘rett og plikt’ er siden fulgt opp
av Høyesterett i større plenumssaker utover på 1900-tallet» (s. 5
under kapitlet «Grunnloven § 114» i denne komitéinnstillingen).
Etableringen av Stortinget som vår øverste statsmakt
og utviklingen av vårt demokrati er ikke kommet av seg selv. Folkestyret
er kjempet fram. Nordmenn har latt seg inspirere av demokratiske
framskritt i andre land, men utviklingen av folkestyret i Norge
har vært forankret i norske samfunnsforhold. Internasjonalt skjer
det nå en utvikling som er i ferd med å endre og undergrave folkestyrets
vilkår. Denne utviklingen er tydelig i en rekke land i vår egen verdensdel.
Historisk var det land i Europa som ledet an i utviklingen av demokratiet.
I dag er folkestyret i flere europeiske land under sterkt press,
og blir svekket. Internasjonal og overnasjonal rettsutvikling innsnevrer
mange nasjonalforsamlingers handlingsrom. EU-domstolen fungerer
som en dynamisk politisk kraft i utformingen av den grunnleggende
politikken og utviklingen i Den europeiske union (EU).
Dette medlem viser til at flertallet
skriver at innskriving av prøvingsretten ikke vil endre domstolenes
myndighet. Dette medlem mener at det er forskjell
mellom på den ene siden å kunne påberope seg en prøvingsrett som
i samsvar med Grunnlovens bestemmelser er foreslått og vedtatt av
Stortinget som del av Grunnloven, og på den andre siden å kunne
påberope seg en rett som aldri har stått i Grunnloven, men som er utformet
av Høyesterett selv som konstitusjonell sedvanerett.
Dette medlem mener at en eventuell
grunnlovfesting av domstolenes prøvingsrett stiller strenge krav
til presisjon, både hva gjelder lovtekst og uttalelser i forarbeidene.
Nettopp gjennom uttalelsene i forarbeider kan man risikere å endre
prøvingsretten i innhold og form.
Dette medlem mener at Stortinget
dermed kan komme til å gi Høyesterett et frasparkspunkt for ytterligere
å kunne øke sin kompetanse og makt.
Dette medlem mener det i dag
er viktig å styrke borgernes representasjon og makt i styringen
av samfunnet vårt. Det er derfor Stortingets makt som må holdes
intakt og som må brukes i styringen av landet. Dette medlem mener
det ikke er påvist noe behov for at domstolenes prøvingsrett skal
endres fra konstitusjonell sedvanerett til at den skrives inn og
blir en del av Grunnloven gjennom Stortingets vedtak.
Dette medlem har også merket
seg at i Høyesteretts utøvelse av prøvingsretten er det et kjennetegn
at i flere av de viktigste sakene har Høyesteretts dom vært avgitt
med dissens, og i noen tilfeller med én stemmes overvekt eller med
få stemmers overvekt. Dette medlem har stor respekt
for landets gode jurister, og for den rolle de har hatt i utviklingen
av Norge som samfunn, men dette medlem har det standpunkt
at Stortinget må stå fast på at makten og styringen av vårt land
må ligge i Stortinget.
Dette medlem mener at med den
rettsliggjøring som vi kan merke også gjør seg gjeldende i vårt
samfunn, men som nå i særlig grad gjør seg gjeldende internasjonalt
og overnasjonalt, vil det være klokt å holde fast ved det eksisterende
forholdet mellom Stortinget og domstolene. Dette medlem mener
at en egen bestemmelse om prøvingsretten i Grunnloven ikke er nødvendig
fordi den retten allerede er konstitusjonell sedvanerett. En grunnlovfesting av
retten vil kunne gi grunnlag for nye tolkninger, som Stortinget
vanskelig kan forutse utfallet av.
Dette medlem foreslår på denne
bakgrunn at forslaget om ny Grunnloven § 114, alternativt § 89,
ikke bifalles.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
som flertallet til at ordlyden i den foreslåtte nye bestemmelsen
ikke gir et språklig presist uttrykk for den rettsvirkningen som
grunnlovsstrid har i dag. Rettsvirkningen av at en lovbestemmelse
strider mot Grunnloven er at den aktuelle lovbestemmelsen ikke får
anvendelse i den konkrete saken. Å videreføre dette som i dag, er
hensikten også til flertallet i komiteen. Dette medlem mener
at det er uheldig å vedta en ny bestemmelse under forutsetning av at
den skal virke på en annen måte enn det som følger av en alminnelig
språklig forståelse av ordlyden. Dette medlem viser
til at den delen av Sveriges grunnlover som regulerer domstolenes konstitusjonelle
stilling, er Regeringsformen (RF) kapittel 11.
§ 14, første ledd, i dette kapittelet lyder:
«14 § Finner en domstol att en föreskrift står i strid
med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning
får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om stadgad ordning i
något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst.»
Dette medlem mener at en utforming
i tråd med Sveriges tilsvarende bestemmelse ville gitt en språklig
mer presis beskrivelse av den rettsvirkningen som det er enighet
om at grunnlovsstrid skal ha.
Dette medlem mener, som medlemmet
fra Senterpartiet, at det ved utforming av nye grunnlovsbestemmelser,
og ved endring av gamle grunnlovsbestemmelser, bør kreves et meget høyt
presisjons- og klarhetsnivå. Det foreliggende forslaget har ikke
et slikt presisjons- og klarhetsnivå. I tillegg til det foregående
peker dette medlem på at heller ikke domstolenes prøving
og kontroll med forvaltningens myndighetsutøvelse klart fremgår
av forslaget. Også det er en lovgivningsteknisk svakhet ved forslaget,
all den tid siktemålet er å grunnlovfeste prøvingsretten slik den
har blitt utviklet av domstolene.
Dette medlem viser til at det
i de juridiske fagmiljøene har vært uenighet om hvorvidt Stortinget
gjennom forarbeidene til dette forslaget om en ny grunnlovsbestemmelse
om prøvingsrett kan legge føringer på intensiteten i domstolenes prøving,
og sekundært hvilken rekkevidde slike føringer i så fall kan ha. Dette
medlem er bekymret over at Høyesterett de siste årene synes
å ha beveget seg i retning av å legge mindre vekt på Stortingets
eget syn i tilfeller der det er tvil om en lovbestemmelse eller
en myndighetshandling strider mot Grunnloven. Dette medlem viser
til at to saker i Høyesterett om store verdier for fellesskapet
har vært avgjort med én stemmes overvekt i de seneste årene, jf. Rt.
2010 side 143 (rederiskatt) og Rt. 2013 side 1345 (Volstad).
Dette medlem mener at det er
gode grunner for å holde på en deling i prøvingsintensiteten. I saker
som vedrører den enkeltes personlige frihet og sikkerhet, bør domstolene
ha stort rom for å prøve lovgivning og myndighetsbeslutninger mot
Grunnloven, også i tvilstilfeller. Stortingets syn og øvrige myndighetsorganers
syn bør i slike saker ha begrenset vekt. I saker som vedrører økonomiske
rettighetsposisjoner, bør Stortingets syn ha betydelig vekt i de
saker der domstolene finner spørsmålet tvilsomt. Dette medlem vil vise
til førstvoterendes uttalelser i plenumsdommen omtalt som Kløfta-saken
(Rt. 1976 side 1):
«Ut fra dette vil jeg for min del vike tilbake for
å konstatere grunnlovsstrid i tilfelle hvor det foreligger rimelig
tvil, og hvor Stortinget klart har vurdert og bygd på at loven ikke
kommer i strid med grunnloven. Men skal prøvelsesretten ha noen
realitet, må domstolene benytte den der de finner det hevet over
rimelig tvil at loven vil føre til resultater som er i strid med
grunnloven.»
Dette medlem bemerker at førstvoterende fikk
flertallets tilslutning til dette synet, og at denne posisjonen
i flere tiår ble regnet som en sentral føring for underrettene og
for Høyesterett selv.
Dette medlem vil, uavhengig av
om det foreliggende forslaget blir vedtatt eller ei, vurdere å fremme
et nytt grunnlovsforslag om prøvingsretten. Siktemålet med et slikt
forslag vil være å formulere en språklig klar og presis bestemmelse,
som utbedrer de svakhetene som det her foreliggende forslaget har.
I tillegg kan det være aktuelt å foreslå å innta formuleringer i
lovteksten som legger føringer for intensiteten i domstolenes prøving,
i tråd med det som her er antydet.
Dette medlem kan på denne bakgrunnen
ikke bifalle forslaget. Dette medlem slutter seg likevel
subsidiært til flertallets bemerkninger om at domstolene ikke skal
bruke denne eventuelle grunnlovsendringen til å intensivere prøvingen ytterligere.