Realveksten i kommunesektorens inntekter anslås
til 1,3 pst. i 2014, mens veksten i de frie inntektene anslås til
0,5 pst. Samlet inntektsvekst vil med dette bli om lag som det ble
lagt opp til i budsjettopplegget for 2014. Svakere utvikling i norsk
økonomi enn forventet bidro til svak vekst i skatteinntektene, men
dette ble langt på vei motvirket av at øremerkede overføringer og
gebyrer ble høyere enn anslått i statsbudsjettet.
I 2013 og 2014 økte aktivitetsveksten samtidig som
inntektsveksten avtok. Den økte aktivitetsveksten i disse årene
skyldtes i første rekke økningen i kommuneforvaltningens investeringer.
Sysselsettingsveksten har de senere årene vært noe lavere enn inntektsveksten.
Det historisk høye investeringsnivået og økende grad av lånefinansiering
har bidratt til betydelig negative netto finansinvesteringer. Nettogjelden
i kommunesektoren har økt kraftig, fra 20 pst. av inntektene i 2007
til 47 pst. ved utgangen av 2014. Deler av kommunesektorens gjeld
vil imidlertid være knyttet til investeringer som finansieres gjennom
gebyrer fra innbyggerne, statlige kompensasjonsordninger o.l.
Kommunesektoren som helhet ser ut til å få et netto
driftsresultat på 1,6 pst. av inntektene i 2014 (konserntall), om
lag samme nivå som i 2013. Kommunene fikk et netto driftsresultat
på 1,3 pst. av inntektene og fylkeskommunene et netto driftsresultat på
3,0 pst. av inntektene. Netto driftsresultat for 2014 ligger noe
under de nye anbefalte nivåene på henholdsvis 2 pst. (kommunesektoren
som helhet), 1 3/4 pst. (kommunene) og 4 pst. (fylkeskommunene).
Ved inngangen til mai 2015 var i alt 50 kommuner
oppført i ROBEK. Ingen fylkeskommuner var i ROBEK. Dette er et lavt
tall, historisk sett, og antallet har vært stabilt de senere årene.
Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de
økonomiske ressursene i norsk økonomi. Indikatorer tegner i grove
trekk et stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi
fra 2002 og fram til 2014.
Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde
kommunesektorens inntekter 17,5 pst. både i 2013 og 2014. Målt i
løpende priser har kommunalt konsum som andel av BNP for Fastlands-Norge holdt
seg i underkant av 12 pst. i perioden 2002–2008, for så å øke til
over 13 pst. fra 2009.
Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk
i norsk økonomi falt den kommunale sysselsettingsandelen svakt fram
til 2008. De siste seks årene har timeverksandelen økt svakt og
anslås å utgjøre 15,7 pst. i 2014. Målt i antall personer anslås
den kommunale sysselsettingsandelen til knapt 19 pst. etter 2010,
det samme som i årene 2002–2005.
Selv om aktiviteten i næringslivet tok seg opp igjen
etter 2009, har kommunesektorens andel av norsk økonomi holdt seg
oppe eller økt etter 2009. Målt ved utførte timeverk og kommunalt
konsum har den kommunale andelen vist en svak økning. Målt ved inntektene
som andel av BNP for Fastlands-Norge er økningen i den kommunale
andelen noe større. Inntektsandelen har økt til tross for at realveksten
i kommunesektorens inntekter var lavere enn BNP for Fastlands-Norge
i perioden 2009–2014. Dette har flere forklaringer, blant annet
at det de siste årene har vært flere reformer med tilførsel av inntekter
til kommunesektoren (forvaltningsreform i 2010, samhandlingsreform
i 2012). Et annet moment som over tid trekker opp den kommunale
inntektsandelen er høyere prisvekst på kommunal tjenesteyting enn
gjennomsnittet for norsk økonomi.
For å måle den samlede aktivitetsutviklingen
i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting
(timeverk), endring i produktinnsats (faste priser) og endring i
brutto realinvesteringer (faste priser) veies sammen.
Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009.
Denne utviklingen var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting
og i investeringene. Særlig i 2007 og 2008 bidro høyere aktivitetsvekst
enn inntektsvekst til store og økende budsjettunderskudd i sektoren.
Etter noen år med realnedgang i investeringene, var investeringsveksten
høy i 2013 og 2014, og aktivitetsveksten økte. For 2014 er aktivitetsveksten
anslått til 2,3 pst.
Sysselsettingsveksten i kommuneforvaltningen
i 2014 var moderat.
Perioden 2002–2014sett under ett har veksten
i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene.
Dette skyldes i første rekke at reformer og satsinger innen pleie-
og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert
ved øremerkede tilskudd.
Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn
aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen
er usikker og kan avvike fra prognosene som legges til grunn i de
økonomiske oppleggene, samt at varslede svingninger i inntektene
ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt.
De senere årene har netto driftsresultat for
kommunesektoren som helhet vært relativt stabilt, og gjennomsnittet
for årene 2009–2013 var nær 3 pst. (kommunale og fylkeskommunale
foretak, som fører egne regnskap, er holdt utenom). Netto driftsresultat har
vært vesentlig høyere i fylkeskommunene enn i kommunene. Fylkeskommunene
hadde et svært høyt netto driftsresultat i 2010, noe som skyldes
engangseffekter av forvaltningsreformen. Kompensasjonen for nye
oppgaver ble gitt i form av økte rammetilskudd, som føres i driftsregnskapet,
mens en betydelig del av utgiftsøkningen var knyttet til investeringer,
som føres i investeringsregnskapet. Reformen har derfor bidratt
til et permanent høyere netto driftsresultat sammenliknet med perioden
før 2010.
F.o.m. 2014 blir merverdiavgiftskompensasjon fra
investeringer inntektsført i investeringsregnskapet, og ikke i driftsregnskapet,
slik som tidligere. Denne endringen medfører en reduksjon i brutto
og netto driftsresultat, slik at tallene for 2014 ikke er sammenliknbare
med tallene for tidligere år. Netto driftsresultat for kommunesektoren
som helhet anslås til 1,4 pst. av inntektene i 2014. Korrigert for
at momskompensasjon knyttet til investeringer nå føres i investeringsregnskapet,
ligger netto driftsresultat på om lag samme nivå i 2014 som i 2013.
Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og
fylkeskommunal økonomi (TBU) har tidligere anbefalt at netto driftsresultat
for kommunesektoren som helhet over tid bør utgjøre om lag 3 pst.
av driftsinntektene. Det anbefalte nivået for kommunesektoren som
helhet har blitt nedjustert til 2 pst., og med et anbefalt nivå
i forbindelse med den endrede regnskapsføringen på 1 3/4 pst. for
kommunene samlet (inklusive Oslo) og 4 pst. for fylkeskommunene
samlet. Anbefalingene refererer til konserntall.
Netto driftsresultat er vanligvis høyere når
også kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper
tas med. Når også kommunale foretak og interkommunale selskaper
tas med, viser de ureviderte KOSTRA-tallene et netto driftsresultat på
1,3 pst. for kommunene inkl. Oslo, 3,0 pst. for fylkeskommunene
og 1,6 pst. for sektoren samlet i 2014.
I avsnittet 13.4.2 i proposisjonen presenteres noen
kjennetegn ved de 54 kommunene som var i ROBEK ved utgangen av 2014,
med utgangspunkt i geografi, folketall, netto driftsresultat, netto
lånegjeld og korrigerte frie inntekter.
Departementet oppsummerer i proposisjonen at det
ikke er et klart mønster som kjennetegner dagens ROBEK-kommuner.
Vi har kommuner med høyt og lavt folketall, med høyt og lavt driftsresultat,
høy og lav netto lånegjeld og høye og lave korrigerte inntekter.
Det er ingen retning som skiller seg markant ut for noen av indikatorene.
En viss klyngetendens geografisk, og også det at store områder er
uten ROBEK-kommuner, kan tyde på at smitteeffekt og kultur spiller
en rolle. Når «alle» naboene også er i ROBEK, blir det kanskje sett
på som mindre negativt å bli innmeldt enn dersom en er eneste ROBEK-kommune
i sin region.
Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert
som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter
til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens lån og avdrag er
holdt utenom. Dersom aktivitetsveksten er høyere enn inntektsveksten, trekker
dette i retning av at nettofinansinvesteringene vil bli mer negative.
Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige
underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. Det er
særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til
store underskudd.
Netto gjeld utgjorde om lag 34 pst. av inntektene ved
utgangen av 2014. I 2014 gjorde Statistisk sentralbyrå endringer
i statistikken for netto gjeld, der også deler av kommunenes plasseringer
i pensjonsmidler ble tatt inn som fordringer i sektoren. Dersom denne
kategorien holdes utenfor, steg gjeldsandelen fra 43 pst. i 2013
til over 47 pst. av inntektene ved utgangen av 2014.
Selv om nettogjelden i kommuneforvaltningen har
steget til over 47 pst. av inntektene, er det ikke all gjeld som
belaster kommunebudsjettene.
Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren
(inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale
selskaper) nærmere 410 mrd. kroner ved utgangen av 2014. Deler av
denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper eller
stod fremdeles ubrukt på konto (om lag 85 mrd. kroner). Noe knytter
seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon,
der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom
gebyrene fra innbyggerne (om lag 60 mrd. kroner). Noe knytter seg
til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak. For
sykehjemmene innebar ordningen at staten dekker både renter og avdrag
(nærmere 15 mrd. kroner). I de øvrige ordningene dekker staten renteutgiftene (om
lag 35 mrd. kroner).
Basert på disse tallene kan gjelden der avdragene må
dekkes av kommunesektoren selv, anslås til rundt 250 mrd. kroner,
det vil si rundt 60 pst. av sektorens samlede langsiktige gjeld.
Gjelden der også renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv,
kan anslås til rundt 215 mrd. kroner, eller godt og vel halvparten
av den samlede gjelden.
Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer
(bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet)
på nærmere 65 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra
disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.
Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens
totale renteeksponering ved utgangen av 2014 anslås til om lag 150
mrd. kroner. Det innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert
sett vil belaste kommuneøkonomien med om lag 1 1/2 mrd. kroner, eller
vel 0,3 pst. av driftsinntektene, før det tas hensyn til eventuelle
rentebindinger.
På kort sikt vil utslagene av en renteendring
dempes fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.
Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler
plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger), som
motsvares av tilsvarende pensjonsforpliktelser. Ved utgangen av
2014 utgjorde pensjonsmidlene nærmere 400 mrd. kroner. Endringer
i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte
pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige
effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng ha
fordel av en høyere rente over tid. På lengre sikt er det rimelig
at et høyere rentenivå også vil gi høyere avkastning på de oppsparte
pensjonsmidlene. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier
og lavere pensjonskostnader.
På kort sikt vil derfor utslagene av en eventuell renteøkning
være relativt beskjedne for kommunesektoren sett under ett. På noe
lengre sikt vil høyere rente slå ut i økte renteutgifter.
Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen
på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken
i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes
utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og
renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten
nøytral overfor endret rente. Ved utgangen av 2014 tilsvarte renteeksponert
gjeld i størrelsesorden 34 pst. av de samlede driftsinntektene.
Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene
for endringer i rentenivået.
Høyere gjeld gjenspeiler det høye investeringsnivået
som kommunesektoren har hatt de siste årene. Denne utviklingen må
i hovedsak ses i sammenheng med en kombinasjon av høy befolkningsvekst
og lav rente.
I proposisjonen figur 13.11 er tilsvarende øvelse gjort
for enkeltkommuner. Det vises til proposisjonen for en nærmere avtale.
Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket
av en rekke faktorer. F.eks. vil forventet befolkningsutvikling,
inntektsnivå og -utvikling, økonomisk handlingsrom m.m. være noen
momenter som kan ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen
til å betjene gjelden. Enkelte kommuner har like fullt betydelig
høyere gjeld enn andre og vil i utgangspunktet være klart mer utsatt
for endringer i rentenivået.
Departementet oppsummerer i proposisjonen at utslagene
av en eventuell renteøkning anslås å være relativt beskjedne for
kommunesektoren sett under ett. På noe lengre sikt vil høyere rente
slå ut i økte renteutgifter (anslått til vel 0,3 pst. av inntektene
for hvert prosentpoeng rentenivået øker ut fra dagens gjeldsnivå),
men da vil samtidig også effekten av en høyere rente på pensjonsmidlene
antas å slå noe mer inn, noe som trekker i motsatt retning.
For enkeltkommuner vil variasjonene naturligvis være
større, og enkelte kommuner vil kunne være sårbare for endringer
i rentenivået. Kommunene sett under ett ser i dagens situasjon ut
til å greie å betjene renter og avdrag på de lånene de har på en
god måte. Antallet kommuner i ROBEK har de siste årene ligget på
et lavt nivå, sett i forhold til tidligere år. Det er imidlertid
viktig at den enkelte kommune tenker nøye gjennom hvordan de bruker
pengene sine og om de kan tåle en høyere gjeld og en høyere rente,
og de må ta høyde for dette i sine budsjetter og økonomiplaner og
innrette sin finansforvaltning deretter.
Dette er prioriteringer som de lokale folkevalgte skal
gjøre og er en naturlig del av oppgavene som følger med å sitte
i et kommunestyre. Lånefinansierte investeringer med økte renter
og avdrag vil binde opp midler i driften, og dette må alltid vurderes
opp mot kommunens øvrige oppgaver og behovet for å styrke driften
av tjenestene på andre områder. Så lenge den økonomiske balansen
opprettholdes, vil gjeldsbelastningen i bunn og grunn gjenspeile
hvordan kommunestyret har prioritert investeringer med tilhørende renter
og avdrag opp mot øvrige driftsutgifter i kommunen.
Komiteen viser til
at proposisjonen har ein god oversikt over den økonomiske situasjonen
i kommuneøkonomien.
Komiteen merker seg gjennomgangen
av ROBEK-kommunar og ser at det er eit spenn i ulike typar kommunar
som er ført opp i registeret. Fylkesmennene må framleis ha ekstra
fokus på rettleiing og oppfølging av desse kommunane.
Komiteens medlem fra Senterpartiet er
bekymret over at utviklingen i kommunenes økonomi ikke holder tritt
med oppgavene som de forutsettes å løse. Økningen i antall kommuner
på ROBEK-listen fra 46 i desember 2013 til 54 i desember 2014 understreker
dette. Under den rød-grønne regjeringen ble antallet ROBEK-kommuner
redusert.