I dokumentet fremmes følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sette ned et offentlig utvalg
som skal utrede omfanget av profitt fra offentlig finansierte velferdstjenester,
og foreslå tiltak som kan sørge for at offentlige midler som bevilges
til velferdstjenester, i sin helhet går til dette formålet.»
To forhold danner grunnlaget for dette representantforslaget.
Det ene er at private aktører kan hente ut profitt på velferdstjenester
som er en del av det offentlige velferdstilbudet, og som er finansiert
av skattebetalerne. Det bør etter forslagsstillernes syn være åpenbart
at offentlige midler i sin helhet går til et godt velferdstilbud.
Det andre er at erfaringer med privat, kommersiell
drift innen enkelte velferdstilbud viser et mangfold av ulike metoder
for å hente profitt ut av velferdstilbudet ut over vanlig utbytte
til eier. Med et stortingsflertall som ønsker større kommersielle
innslag i velferden, krever disse problemstillingene en overordnet
og prinsipiell gjennomgang i Stortinget. Det må være en forutsetning
at skattepengene i sin helhet går til bedre tjenester for dem som
trenger det, ikke til å bygge opp private formuer.
At skattepenger går til å bygge opp private
formuer er mulig fordi kommersielle selskaper er tungt representert
i en rekke velferdssektorer. Kommersielle selskap har med nødvendighet profitt
som øverste prioritet, noe som i en rekke situasjoner kan føre til
konflikt mellom målsettingen om best mulig tjenester for brukerne
og selskapenes inntjening. I tillegg er flere av de kommersielle
velferdsselskapene eid fra skatteparadis. Det er urimelig at en
aktør kan tjene gode penger på en skattefinansiert tjeneste, for
så å aktivt unndra seg nettopp den beskatningen som muliggjør velferdstjenestene
i utgangspunktet.
Så lenge det offentlige betaler private aktører
for å levere en tjeneste, må også det offentlige stå fritt til å
sette vilkårene for hvordan disse midlene forvaltes. Det varierer
mellom de ulike velferdsområdene i hvor stor grad kommersielle aktører
er representert, og hvordan reglene for profitt er. Der det for
eksempel ikke er lov til å ta ut utbytte, kan eierne finne omveier
ved å bygge opp formuer i morselskap gjennom blant annet internfakturering
og bruk av skatteparadiser.
I Sverige har regjeringen nylig varslet at de
setter ned et utvalg som skal gå gjennom regelverket og foreslå
hvordan det kan innføres forbud mot profitt i velferdstjenestene.
Begrunnelsen for dette er at skattepengene skal brukes til det formålet
de er tiltenkt, velferd, ikke til å berike privatpersoner. Målet
for dette utvalget er å komme med forslag som skal sikre at offentlig finansiering
av velferdstjenester utformes slik at den sikrer «likeverdighet,
kvalitet, samfunnsøkonomisk effektivitet, behovsstyring og åpenhet».
Det er behov for en helhetlig gjennomgang også i
Norge. Det må derfor settes ned et utvalg som ser på hvordan det
kan innføres forbud mot profitt der det offentlige finansierer velferdstjenesten.
Siden hver sektor har ulike regler å forholde seg til, er det behov
for en gjennomgang av enkeltsektorer.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Lisbeth Berg-Hansen, Tore Hagebakken, Irene Johansen, Marianne Marthinsen,
Torstein Tvedt Solberg og Truls Wickholm, fra Høyre, Solveig Sundbø
Abrahamsen, Svein Flåtten, Sigurd Hille, Heidi Nordby Lunde og Siri A.
Meling, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi, Roy Steffensen
og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, lederen Hans Olav
Syversen, fra Senterpartiet, Trygve Slagsvold Vedum, fra Venstre,
Terje Breivik, og fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad
Valen, viser til representantforslag Dokument 8:128 S (2014–2015)
og vedlagte uttalelse datert 3. november 2015 fra Finansdepartementet
ved finansministeren i saken.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre,viser til at vi i Norge har lange og
gode tradisjoner med ideelle og private virksomheter som leverer
offentlig finansierte velferdstjenester. Flertallet vil
særlig trekke frem at det ikke hadde vært mulig å gjennomføre barnehageløftet
eller å innføre rett til barnehageplass uten bidraget fra de private barnehagene,
og vil også trekke frem den jobben private barnevernsinstitusjoner
gjør hver eneste dag for utsatte grupper i samfunnet vårt.
Flertallet har et pragmatisk
syn på bruk av private tjenesteleverandører. Flertallet mener derfor
at det som er avgjørende ikke er hvem som tilbyr tjenestene, men
derimot tjenestekvaliteten og prisen skattebetalerne må betale. Flertallet vil
videre påpeke at både ideelle, private og offentlige leverandører
har kapitalkostnader som må dekkes inn, selv om dette ikke defineres
som profitt når offentlig sektor dekker sine kapitalkostnader. Flertallet vil
videre påpeke viktigheten av at de som tilbyr tjenestene, har insentiver
til å komme opp med nye, innovative og kostnadseffektive løsninger.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk
Venstreparti, understreker at det sivile samfunn har lagt mye
av grunnlaget for dagens velferdssamfunn. Kirken etablerte de første
sykehusene allerede på 1200-tallet, med helsetilbud og sosialomsorg for
syke og fattige. Kirken brakte skriftspråket og boken til landet.
På 1500-tallet kom konfirmasjonsundervisningen, forløperen til folkeskolen.
Brede lag av folket – både gutter og jenter – fikk lese- og skriveferdigheter,
selve fundamentet for økonomisk og sosial utvikling.
Dette flertallet viser til at
mange ideelle institusjoner lever videre i dag, blant annet i regi
av Frelsesarmeen, Blå Kors, Kirkens Bymisjon eller Kirkens Sosialtjeneste.
De utgjør et viktig supplement til statlige og kommersielle tilbud. Dette
flertallet viser til at ideelle aktører opererer på ulike
vilkår med store kommersielle aktører. De har ulike eksistensgrunnlag,
og de har ofte svært ulike økonomiske forutsetninger. Dette handler
blant annet om bemanning, lønnsutgifter, pensjonsutgifter, markedsorientering
og strategisk selskapsstrukturering.
Dette flertallet understreker
at de ideelle institusjonene leverer tjenester med høy brukertilfredshet,
kvalitet og resultater. Kostnaden ved institusjonsplassene som ideelle
tilbyr, tilsvarer opp til halvparten av kostnaden i offentlige institusjoner
– uten at de ansattes pensjonsordninger og liknende er dårligere,
slik tilfellet er hos mange kommersielle aktører. De opererer på
en non-profitt-basis, som gir en ekstra trygghet for at midler brukes
i tråd med intensjonen. De ideelle aktørene samarbeider ofte med
frivilligheten. De bidrar til innovasjon og nytenkning fordi de
arbeider behovsorientert, og har gode tradisjoner for samarbeid
med andre tjenestetilbydere og erfaringsutveksling med offentlige bestillere.
Dette flertallet viser til forslaget
og behovet for mer kunnskap om bruken av offentlige midler på velferdsoppgaver
levert av kommersielle tilbydere.
Dette flertallet fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen sette ned et offentlig utvalg
som skal kartlegge pengestrømmer i offentlig finansierte velferdstjenester,
herunder handel mellom nærstående, bruk av skatteparadis, tynnkapitalisering
og utbytte. Utvalget skal foreslå løsninger som kan sørge for at
offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk
velferd, og hvordan man kan hindre uønsket skattetilpasning i selskap
som i all hovedsak er finansiert av offentlige midler.»
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Venstre viser til at Kunnskapsdepartementet nedsatte
en ekspertgruppe for å utrede og presisere regelverket for bruk
av statlige tilskudd og egenbetaling fra studentene i private høyskoler
og fagskoler, og at rapporten har vært på høring med frist i juni 2015. Disse
medlemmer viser til at ekspertgruppen foreslår endringer
knyttet til blant annet innsyn, krav til rapportering, lovregulering
av handel med nærstående og en rettslig presisering av vilkåret
om at offentlige midler skal komme studentene til gode. Disse
medlemmer viser til at saken ligger hos Kunnskapsdepartementet, og
mener at det er viktig at departementet selv får tid til å vurdere
saken grundig.
Disse medlemmer deler det andre
flertallets syn på at det kan være et behov for mer kunnskap om
bruken av offentlige midler på velferdsoppgaver levert av kommersielle
tilbydere, spesielt knyttet til ulike kreative modeller for å unngå eventuelle
krav offentlige myndigheter har satt.
Disse medlemmer mener imidlertid
ikke at et offentlig utvalg har noen reell mulighet til å være et
slags granskningsutvalg som skal «kartlegge pengestrømmer i offentlig
finansierte velferdstjenester, herunder handel mellom nærstående, bruk
av skatteparadis, tynnkapitalisering og utbytte» slik mindretallet
legger til grunn og foreslår.
Disse medlemmer mener at det
på denne bakgrunn vil være mer riktig at regjeringen – bl.a. basert
på høringsrunden knyttet til den allerede nedsatte ekspertgruppen
som skal presisere regelverket for bruk av statlige tilskudd og egenbetaling
fra studentene i private høyskoler og fagskoler – på egnet måte
legger fram en sak for Stortinget hvor det foreslås endringer og
presiseringer i gjeldende regelverk knyttet til et bredt politisk
ønske om at offentlige midler i størst mulig grad skal gå til produksjon
av faktisk velferd, og hvordan man kan hindre uønsket skattetilpasning
i selskap som i all hovedsak er finansiert av offentlige midler.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen på egnet måte legge fram
en sak for Stortinget hvor det foreslås endringer og presiseringer
i gjeldende regelverk som sikrer at offentlige midler som går til
å kjøpe tjenester fra private eller ideelle virksomheter, går til
kostnadseffektiv tjenesteproduksjon av høy kvalitet, samt forslag
til hvordan man kan hindre uønsket skattetilpasning i selskap som
i all hovedsak er finansiert av offentlige midler.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
flere mediesaker om privatskoler, barnehager og offentlige sykehjem kan
ha bidratt til å så tvil om de midlene vi i fellesskap bruker på
velferdstjenester går dit de virkelig burde, nemlig til produksjon
av tjenestene. I Oslo har man også erfaring med at kommersielle
aktører har fortrengt ideelle tilbydere, og dermed redusert mangfoldet.
Disse medlemmer har merket seg
at tjenester som produseres av kommunale leverandører, er underlagt
demokratisk kontroll både gjennom tilsyn og behandling i kommunestyrer
landet over. Kommersielle tilbydere har ikke det samme oversynet,
men svarer selvfølgelig til norsk lov og norske regnskapsregler. Disse medlemmer mener
at det likevel er verdt å merke seg at aksjeselskaps hovedformål
etter aksjeloven er å skape avkastning på investert kapital til
aksjonærene. Ideelle aktører har ikke det samme presset, og har
i liket med offentlige aktører som hovedformål å levere tjenester.
Alle disse tre organisasjonsformene bidrar i dag til å levere velferd
som det norske fellesskapet er avhengige av. Det er likevel lurt
å stoppe opp og se på at ting gjøres slik vi i fellesskap ønsker
det.
Handel mellom nærstående, bruk av skatteparadis
og tynnkapitalisering er eksempler disse medlemmer har
merket seg gjennom media har vært brukt for å hente ut kapital utover
rent utbytte fra kommersielle velferdsleverandører. Disse
medlemmer mener det er uheldig om skattebetalernes penger
ikke går dit de var tiltenkt, og at det er behov for å få en bedre
oversikt over dette slik at debatten om hvordan vi bruker penger
i det offentlige kan få en felles plattform.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti mener at i Norge i 2040 bør 25 prosent av velferdstilbudet
komme fra ideell sektor, i tråd med anbefalingen i NOU 2011:11 Innovasjon
i omsorg. Det er avgjørende at de ideelle velferdsinstitusjonene
får løpende avtaler som sikrer stabilitet og forutsigbarhet for
brukerne og institusjonene. Det bør etableres fond for sosial innovasjon,
som kan støtte ideelle prosjekter som kan løse sosiale utfordringer
i samfunnet.
Forslag fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen på egnet måte legge fram
en sak for Stortinget hvor det foreslås endringer og presiseringer
i gjeldende regelverk som sikrer at offentlige midler som går til
å kjøpe tjenester fra private eller ideelle virksomheter, går til
kostnadseffektiv tjenesteproduksjon av høy kvalitet, samt forslag
til hvordan man kan hindre uønsket skattetilpasning i selskap som
i all hovedsak er finansiert av offentlige midler.
Komiteens tilråding romertall II fremmes av
en samlet komité.
Komiteens tilråding romertall I fremmes av komiteens
medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
I
Stortinget ber regjeringen sette ned et offentlig utvalg
som skal kartlegge pengestrømmer i offentlig finansierte velferdstjenester,
herunder handel mellom nærstående, bruk av skatteparadis, tynnkapitalisering
og utbytte. Utvalget skal foreslå løsninger som kan sørge for at
offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk
velferd, og hvordan man kan hindre uønsket skattetilpasning i selskap
som i all hovedsak er finansiert av offentlige midler.
II
Dokument 8:128 S (2014–2015) – Representantforslag
fra stortingsrepresentantene Karin Andersen, Kirsti Bergstø og Snorre
Serigstad Valen om profitt i offentlig finansierte velferdstjenester –
vedlegges protokollen.
Jeg viser til brev fra finanskomiteen datert
6. oktober 2015 vedlagt Dokument 8:128 S (2014-2015) Representantforslag
fra stortingsrepresentantene Karin Andersen, Kirsti Bergstø og Snorre
Serigstad Valen om profitt i offentlig finansierte velferdstjenester.
Stortinget ber regjeringen
sette ned et offentlig utvalg som skal utrede omfanget av profitt
fra offentlig finansierte velferdstjenester, og foreslå tiltak som
kan sørge for at offentlige midler som bevilges til velferdstjenester,
i sin helhet går til dette formålet.
Det offentlige har stor glede av at private næringsdrivende
leverer gode tjenester på en effektiv måte. Et mangfold av leverandører
av velferdstjenester gir et bredere tilbud for den enkelte og for
staten eller kommunene som ansvarlige for tjenesten. Derfor bør
offentlige, ideelle og private virksomheter levere offentlig finansierte
velferdstjenester. Sunn konkurranse bidrar til økt kvalitet og utvikling
av tjenestene. Dersom det i tillegg legges til rette for fritt brukervalg,
vil innbyggerne selv direkte bidra til at det er aktørene som har
de mest fornøyde brukerne, som vil utvide tilbudet. Regjeringen
har innført fritt behandlingsvalg, som skal innføres først for rus
og psykiatri.
Barnehager er et godt eksempel på en tjeneste som
kommunene har ansvar for, og der private leverandører bidrar til
at kommunene kan oppfylle sin plikt til å tilby plass i barnehage
til barn under opplæringspliktig alder som er bosatt i kommunen.
Halvparten av norske barnehager er private og hvert andre norske
barn går i privat barnehage. Det hadde ikke vært mulig å gjennomføre
barnehageløftet og innføre rett til barnehageplass uten bidraget
fra de private barnehagene.
Det avgjørende er etter mitt syn at den private eller
ideelle tjenesteleverandøren leverer minst like god kvalitet for
brukerne til maksimalt samme kostnad for samfunnet som en offentlig aktør.
Kvalitet er vanskelig å måle. Brukernes tilfredshet med tilbudet
kan være en indikator på kvalitet. Brukerundersøkelser på barnehageområdet
viser gjennomgående at foreldre med barn i private barnehager er
mer fornøyde med barnehagen enn dem som har barn i kommunale barnehager.
Fastlegene er også et eksempel på en privat
tjenesteleverandør med svært høy gjennomsnittlig brukertilfredshet.
I barnevernet er tilbudet fra de private institusjonene
viktig for å kunne tilby gode tjenester til barna som trenger det.
Det offentlige skal ikke betale mer for tjenester av god kvalitet
enn det som er nødvendig. De private driver etter inngått kontrakt
hvor kvalitetsnivå og pris er fastlagt. Det har de gjort under den
forrige regjeringen, og det ble heller ikke under forrige regjering foreslått
å innføre utbyttebegrensninger i rammeavtalene med de private.
Uavhengig av om tjenesteleverandøren er offentlig,
ideell eller privat, er det viktig at det offentlige stiller klare
krav til kvalitet og følger opp tjenestene på en god måte. Operasjonaliserbare krav
til kvalitet, skal være tydelig spesifisert i anskaffelsesprosessen
og i kontrakten med den enkelte leverandør. Kommunal- og moderniseringsdepartementet
har i 2015 utgitt veilderen Brukervalg i kommunal tjenesteyting
- Veileder for kommuner som ønsker å innføre brukervalg. Dette er
en oppdatering av veilederen fra 2004 basert på en ny kunnskapsgjennomgang.
Formålet med veilederen er å bistå kommuner som vurderer å innføre
brukervalg i sine tjenester. Veilederen gir konkrete råd og viser
til gode erfaringer andre kommuner har gjort.
Det er ikke urimelig at private tjenesteleverandører
innen offentlig finansierte velferdstjenester tar ut et overskudd
til å avlønne eieren og kapitalen i virksomheten.
På enkelte områder har en vurdert at det er
behov for å regulere muligheten til å ta ut overskudd ut over et
rimelig årsresultat. Det gjelder for eksempel innen barnehagesektoren.
Etter friskoleloven skal alle offentlige tilskudd og skolepenger
komme elevene til gode, og det er forbudt å ta noen former for åpent
eller skjult utbytte. På disse områdene finnes det altså begrensninger
i lovverket. Både barnehageregelverket og friskoleregelverket har
dessuten bestemmelser som skal sikre likeverdig kvalitet i det private tilbudet
som i det offentlige, og som gir klare reaksjonsvirkemidler dersom
regelverket ikke overholdes. Regjeringen har videre fastsatt endringer
i finansieringsordningen for private barnehager, bl.a. i beregningen
av kompensasjonen for pensjonskostnader, for å sikre bedre samsvar
mellom kostnadene i barnehagene og tilskuddet de får fra kommunen.
På bakgrunn av noe mangelfullt regelverk omkring regulering og tilsyn
med offentlige tilskudd og egenbetaling ved private høyskoler og
fagskoler har Kunnskapsdepartementet nedsatt en ekspertgruppe som
har utredet regelverket for bruk av offentlige tilskudd og egenbetaling
for private høyskoler og fagskoler. Ekspertgrupperapporten har vært
på høring med frist i juni 2015. Ekspertgruppen foreslår endringer
i regelverket blant annet innen tilsyn, krav til rapportering, lovregulering
av handel med nærstående og en rettslig presisering av vilkåret
om at offentlige midler og egenbetaling skal komme studentene til
gode. Rapporten er nå til behandling i Kunnskapsdepartementet.
Med bakgrunn i det positive bidraget private tjenesteleverandører
gjør for kommuner og stat, mener jeg det ikke er behov for å nedsette
et offentlig utvalg med det mandatet som er foreslått.
Oslo, i finanskomiteen, den 12. april 2016
Hans Olav Syversen | Kenneth Svendsen |
leder | ordfører |