Justis- og beredskapsdepartementet foreslår
i proposisjonen endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers
adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).
Det foreslås at det fastsettes en særskilt bestemmelse
om bortvisning av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser
eller utenrikspolitiske hensyn (sikkerhetssaker) i lovens kapittel
14. Samtidig foreslås det at departementet kan gi fullmakt til andre
enn Utlendingsdirektoratet (UDI) til å treffe vedtak om bortvisning
i sikkerhetssaker. I denne forbindelse er det i første rekke tenkt
på å gi vedtakskompetanse til Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
i hastesaker om bortvisning av hensyn til grunnleggende nasjonale
interesser.
Det er også foreslått enkelte mer rettstekniske endringer.
Lovforslaget har vært på alminnelig høring.
Bortvisning av utlending som er tredjelandsborger
(utlending som ikke er EØS-borger eller kan påberope seg rettigheter
etter EØS-regelverket) reguleres av utlendingsloven § 17. I medhold
av bestemmelsens første ledd bokstav l kan en utlending bortvises
dersom det er nødvendig av hensyn til Norges eller et annet Schengenlands
indre sikkerhet, folkehelse, offentlig orden eller internasjonale
forbindelser.
Lovens kapittel 14 om saker som berører grunnleggende
nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn har ingen egen
regel om bortvisning, men § 126 første ledd første punktum lyder:
«Av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser
eller utenrikspolitiske hensyn kan det treffes vedtak eller beslutning
om å nekte en tillatelse eller rettighet som ellers kunne blitt
innvilget etter loven eller forskriften.»
Det vises i proposisjonen til at hvorvidt denne bestemmelsen
kan benyttes til å treffe vedtak om bortvisning, beror på en tolkning.
Når det gjelder bortvisningsvedtak etter lovens § 17
første ledd bokstav l, følger det av § 18 annet ledd bokstav c at
det er UDI som har vedtakskompetanse. Det samme gjelder dersom vedtak eventuelt
skal treffes etter lovens § 126, jf. § 127 første ledd.
Det vises i proposisjonen til at alle høringsinstansene,
med unntak av Antirasistisk Senter, er positive til at det fastsettes
en uttrykkelig regulering av grunnlaget for bortvisning av tredjelandsborgere
i lovens kapittel 14. Se proposisjonen for øvrig omtale av høringsinstansenes
syn.
Det vises i proposisjonen til at å innta en
uttrykkelig hjemmel om bortvisning av tredjelandsborgere av hensyn
til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn
i lovens kapittel 14 skaper et tydeligere bilde enn i dag, hvor
det dels er et spørsmål om man kan anvende lovens § 17 første ledd
bokstav l og dels et spørsmål om å innfortolke en bortvisningsadgang
i § 126 første ledd.
I proposisjonen fremgår at det i høringen ble
reist spørsmål om hvorvidt begrepene «grunnleggende nasjonale interesser»
og «utenrikspolitiske hensyn» er for vage til å angi bortvisningsgrunnlaget.
Departementet bemerker i proposisjonen at begrepene ikke er vagere enn
de formuleringer man har å forholde seg til i dag i utlendingsloven
§ 17 første ledd bokstav l («indre sikkerhet, folkehelse, offentlig
orden eller internasjonale forbindelser»), og at hensynet til grunnleggende
nasjonale interesser allerede er et utvisningsgrunnlag etter lovens
§ 126.
Departementet viser til at begrepet grunnleggende
nasjonale interesser kan omfatte trusler mot private interesser
eller personer i noe større omfang enn det som uten videre ville
følge av en naturlig fortolkning av begrepet «rikets sikkerhet»
i utlendingsloven av 1988. Begrepet «grunnleggende nasjonale interesser»
må tolkes i lys av den generelle samfunnsutviklingen og endringer
i det internasjonale trusselbildet, og har en dynamisk karakter.
Grunnleggende nasjonale interesser kan omfatte utenlandske
interesser i Norge og norske interesser i utlandet, samt hensynet
til Norges alliansepartnere.
Ved vurderingen av hva som kan sies å utgjøre en
trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, har for øvrig hensynet
til forebygging stor vekt. Det legges opp til en fremtidsrettet
vurdering av om vedkommende kan komme til å utføre handlinger eller
aktiviteter som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.
Hvor stor grad av sannsynlighet for en fremtidig aktivitet
som kreves, vil bero på hvor alvorlig den faren som truer er.
Det er ikke bare utlendinger som har en lederrolle
eller avgjørende innflytelse på den aktivitet som truer, som det
kan reageres overfor.
Det kreves ikke fare for at utlendingen selv
vil begå straffbare handlinger.
Begrepet «utenrikspolitiske hensyn» peker på hensyn
som tradisjonelt vil dreie seg om forholdet mellom Norge og fremmede
stater eller internasjonale organisasjoner.
Departementet har ved flere anledninger gitt
instrukser på bakgrunn av utenrikspolitiske hensyn om at det ikke
skal utstedes visum til personer som står oppført på lister utstedt
av FN eller EU over personer eller grupper knyttet til enkelte regimer.
På samme måte vil visumfrie utlendinger som er listeført eller liknende,
kunne bli bortvist ut fra utenrikspolitiske hensyn dersom de forsøker
å reise inn i riket.
Begrepene grunnleggende nasjonale interesser og
utenrikspolitiske hensyn vil til en viss grad være overlappende,
eksempelvis i saker som gjelder personer med tilknytning til internasjonal terrorisme.
Departementet presiserer ellers i proposisjonen at
tredjelandsborgere som omfattes av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen
fortsatt skal vurderes etter reglene i lovens kapittel 13.
Det vises i proposisjonen til at UDI har stilt spørsmål
om forholdet mellom lovens § 17 første ledd bokstav l (bortvisning
når det er nødvendig av hensyn til Norges eller et annet Schengenlands
indre sikkerhet, folkehelse, offentlig orden eller internasjonale
forbindelser) og forslaget om å omformulere § 126 første ledd annet
punktum til også å bli en hjemmel for bortvisning av hensyn til
grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn.
Departementet viser i den forbindelse til at det kan være grunnlag
for bortvisning av hensyn til «folkehelse» og «offentlig orden»,
uten at situasjonen trenger å berøre grunnleggende nasjonale interesser
eller utenrikspolitiske hensyn. Når det gjelder adgangen etter bokstav
l til å bortvise i tilfeller hvor det «er nødvendig av hensyn til
(…) internasjonale forbindelser», anser departementet at dette bortvisningsgrunnlaget
fullt ut vil være dekket av en ny hjemmel i § 126 til å bortvise
av hensyn til utenrikspolitiske hensyn. Hensynet til «internasjonale
forbindelser» strykes derfor fra § 17 første ledd bokstav l.
Det vises i proposisjonen til at alle høringsinstansene,
med unntak av Jussformidlingen og Antirasistisk Senter, er positive
til forslaget om at det kan gis fullmakt til andre enn UDI til å
treffe vedtak om bortvisning av hensyn til grunnleggende nasjonale
interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Se proposisjonen for øvrig
omtale av høringsinstansenes syn.
Departementet foreslår i proposisjonen at det
bør kunne gis fullmakt til andre enn UDI, i praksis organer i politiet,
til å treffe vedtak om bortvisning av hensyn til grunnleggende nasjonale
interesser eller utenrikspolitiske hensyn, jf. forslaget til forskriftshjemmel
i lovens § 127 sjette ledd (innledningen). Forslaget innebærer at
departementet i forskrift kan gjøre unntak fra bestemmelsen i første
ledd om at vedtak eller beslutninger i saker som berører grunnleggende nasjonale
interesser eller utenrikspolitiske hensyn, skal treffes av UDI.
Samtidig ble det i høringsnotatet foreslått en ny § 19A-4a i utlendingsforskriften,
om bortvisningskompetanse for PST. Begrunnelsen for at kompetansen
til å bortvise etter § 17 første ledd bokstav l i sin tid ble lagt
til UDI, var blant annet at det å ta hensyn til rikets sikkerhet
ble ansett å være en regulær oppgave for utlendingskontrollen, og
kompetansen burde derfor ligge i den ordinære myndighet.
Det vises i proposisjonen til at den generelle samfunnsutviklingen
gjør at det i dag er gode grunner for å vurdere dette annerledes.
PST har nasjonalt ansvar for indre sikkerhet og er derfor særlig
egnet til å foreta en vurdering av om det er behov for bortvisning
av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Departementet viser
videre til at det er av stor betydning at en slik beslutning kan
fattes raskt, og at det ikke involverer for mange organer i utgangspunktet.
Departementet viser videre til at sakene vil kunne
inneholde gradert informasjon som ikke kan formidles til UDI, men
hvor UDI i dag må legge vurderingene fra PST til grunn.
Departementet understreker for øvrig at det
i mange saker fortsatt vil være sterkt ønskelig å treffe utvisningsvedtak
i stedet for bortvisningsvedtak, slik at utlendingen også ilegges
et fremtidig innreiseforbud. I så fall er det fortsatt UDI som må
treffe vedtak, siden det bare er bortvisningsmyndighet det nå åpnes
for å delegere til andre organer enn UDI.
Jussformidlingen har stilt spørsmål om departementets
egnethet som klageinstans og om de berørte parter vil få en reell
og tilstrekkelig klagebehandling. Departementet viser til at det også
etter lovens generelle ordning for sikkerhetssaker er departementet
som er klageinstans når sakene ikke er avgjort av departementet
selv i førsteinstans, jf. lovens § 129 første ledd. Departementet
vil ha innsyn i de eventuelle graderte opplysninger som førsteinstansen
bygger vedtaket på. Det følger også av lovens § 128 fjerde ledd
at departementet kan instruere underliggende organer om å forberede
avgjørelse av saker hvor departementet skal treffe vedtak eller beslutning.
Departementet kan således ved behov benytte seg av UDIs kompetanse
i disse sakene.
Departementet presiserer for øvrig at det fortsatt er
UDI som skal vurdere eventuelle asylrelaterte anførsler etter lovens
§ 73.
Den nærmere avgjørelse av om det bare er PST eller
eventuelt andre organer i politiet som bør gis vedtakskompetanse,
bør ikke bindes i loven, men kunne reguleres av departementet i
forskrift. Departementets forslag til endringer i § 127 sjette ledd
er i tråd med dette.
Lovens § 127 første ledd fastsetter at «(v)edtak eller
beslutninger i saker som berører grunnleggende nasjonale interesser
eller utenrikspolitiske hensyn treffes av Utlendingsdirektoratet, med
mindre departementet beslutter at saken skal avgjøres av departementet».
Ut fra bestemmelsen kan det fremstå som om det er UDI (og ikke politiet)
som har kompetanse til å pålegge blant annet meldeplikt og bestemt
oppholdssted etter § 130 første ledd (i motsetning til når beslutning
treffes etter § 105). Departementet understreker i proposisjonen
at det aldri har vært intensjonen at beslutninger om anvendelse
av tvangsmidler eller andre beslutninger som etter loven skal treffes
av politiet, skal treffes av UDI, og departementets syn er at dette
heller ikke kan legges til grunn ut fra en tolkning av loven. Når § 130
henviser til §§ 104, 105 og 106, mener departementet ut fra en samlet
vurdering at det er kompetansereglene etter disse bestemmelsene som
bør legges til grunn.
Departementet ser imidlertid behov for å tydeliggjøre
at det er politiet som har myndighet til å treffe beslutning om
bruk av tvangsmidler, og foreslår derfor å presisere dette gjennom
en endring i § 127. Forslaget inngikk ikke i høringen, men anses
ikke som en realitetsendring, bare som en presisering.
Det vises i proposisjonen til at ingen av endringsforslagene
vil medføre vesentlig flere vedtak om bortvisning, eller noen vesentlig
endring i fordelingen av ressursbruk mellom de ulike etater.
Forslagene vil kunne innebære behov for nye
rutiner/retningslinjer, herunder hvordan bortvisningsvedtakene skal
registreres i Datasystemet for utlendings- og flyktningsaker (DUF).
Dersom PST selv skal føre vedtak mv. inn i utlendingsforvaltningens
datasystemer i de sakene hvor PST treffer vedtak, vil dette kreve
systemendringer som det kan ta tid å få på plass. Slike endringer
medfører også kostnader. I praksis er det imidlertid snakk om et
fåtall saker, og det må etter at alle forskriftsbestemmelser og
rutiner er på plass, vurderes nærmere hvilke praktiske løsninger
som bør prioriteres innenfor gjeldende budsjettrammer.
Forslaget innebærer at departementet vil være klageinstans
i stedet for UNE.
Det vises i proposisjonen til at forslagene
samlet sett ikke har vesentlige økonomiske eller administrative
konsekvenser.