Det finansielle systemet gjennomfører betalinger
og legger til rette for at foretak og husholdninger kan omfordele
risiko. Finansmarkedet gjør det mulig å jevne ut forbruk over tid,
kjøpe bosted, finansiere næringsvirksomhet, plassere sparepenger,
forsikre seg mot uførhet og skader og spare til alderspensjon. Et
velfungerende finansmarked medvirker til trygghet og økonomisk vekst.
I perioden fra 1970 til 2013 har den finansielle sektoren
vokst som andel av den totale økonomien. Finanssektoren står for
en vesentlig andel av inntektene fra selskapsskatten. I 2012 og
2013 utgjorde finansiell sektor henholdsvis om lag 25 pst. og 20
pst. av utlignet skatt utenom skatter fra petroleumsvirksomhet mv.
I internasjonal sammenheng er likevel ikke den norske finanssektoren
særlig stor målt som andel av brutto nasjonalprodukt.
Skattesystemet er utformet med utgangspunkt
i at ressursene skal utnyttes best mulig. De generelle prinsippene
for skatt gjelder også for finanssektoren. Samtidig har enkelte
virksomheter egne regler som har sammenheng med særlige egenskaper
ved virksomheten, slik som for eksempel fradrag for avsetninger
i forsikringsselskap. Et særlig unntak fra ordinære skatte- og avgiftsregler
er at finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgift. Merverdiavgiftsunntaket
er bredt og omfatter kjerneområdene innenfor bank, forsikring og
verdipapirhandel.
Reglene om begrensning av rentekostnader i interessefellesskap
gjelder heller ikke for finansinstitusjoner. Dette er imidlertid
fordi inntektsgrunnlaget i kredittvirksomhet gjør den gjeldende
regelen uegnet til å motvirke eventuell overskuddsflytting i denne
næringen. Videre er institusjonene underlagt egne krav til kapitalsammensetning
i finansmarkedsreguleringen. Departementet understreket likevel
i forbindelse med innføringen av rentebegrensningsregelen i Prop.
1 LS (2013–2014) at det kan bli aktuelt å innføre egne fradragsbegrensninger
tilpasset finansinstitusjoner.
Skatteutvalget så nærmere på utvalgte problemstillinger
knyttet til beskatning av bank- og forsikringsvirksomhet. Utvalget
mener Finansdepartementet bør arbeide videre med å løse problemene
knyttet til dagens unntak i merverdiavgiften for finansiell sektor.
Utvalget mener at merverdiavgiftsgrunnlaget bør utvides til å omfatte
finansielle tjenester som ytes mot konkrete vederlag i form av gebyrer,
provisjon mv., for eksempel skadeforsikring. Samtidig bør en også
beskatte margininntekter i finanssektoren. Utvalget foreslo videre
at departementet vurderer et markedsverdiprinsipp for beskatning av
finansielle instrumenter i banker mv. Utvalget pekte også på svakheter
ved reglene om fradrag for avsetninger mv. i forsikringsselskap.
Ulik beskatning av gjeld og egenkapital på selskapets hånd kan tenkes
å ha innvirkning på finansiell stabilitet. Utvalget mente imidlertid
at forskning på området ikke tydet på at dette har vært en viktig
årsak til finansiell stabilitet. Etter utvalgets mening må hensynet
til solide finansinstitusjoner og finansiell stabilitet i første
rekke ivaretas av finansmarkedsregulering og -tilsyn.
Departementet deler utvalgets syn om at skattesystemet
bør fortsette å være realisasjonsbasert, jf. punkt 1.2.1. Innføring
av et markedsverdiprinsipp for finansielle instrumenter i banker og
andre finansinstitusjoner har vært vurdert ved flere anledninger,
senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2014, jf. Prop. 1 LS
(2013–2014) kapittel 24. Ønsket fra næringen om å endre tidfestingsreglene
har særlig vært knyttet til behandlingen av utsatt skatt i kapitaldekningsreglene. Tidligere
kunne utsatt skattefordel ikke tas med ved beregning av bankenes
kjernekapital. Dette problemet er mindre etter innføringen av nytt regelverk
for kapitaldekning (CRD IV), som innebærer at utsatt skattefordel
i en viss grad hensyntas ved beregningen av kjernekapitalen. Under
visse kriterier innebærer de nye reglene at kun 20 pst. av den utsatte
skattefordelen trekkes fra kjernekapitalen. På denne bakgrunn gikk
departementet ikke inn for endringer i reglene om skattemessig tidfesting
av finansielle instrumenter i banker mv. i budsjettet for 2014.
Realisasjonsprinsippet kan gi opphav til midlertidige
forskjeller mellom skattemessige og regnskapsmessige verdier for
blant annet finansielle instrumenter generelt. En type næringsvirksomhet
bør ikke ha særlige tidfestingsregler, med mindre det foreligger
særskilte hensyn som tilsier dette. Departementet finner ikke at
det er tilstrekkelig godtgjort at det bør innføres et særskilt tidfestingsprinsipp
for finansielle instrumenter i banker mv. Dessuten er markedsverdiprinsippet
heller ikke gjennomført fullt ut i regnskapslovgivningen for banker
mv. Departementet mener derfor at realisasjonsprinsippet bør videreføres
som tidfestingsregel for gevinst og tap på finansielle instrumenter
i banker mv.
Departementet ser at det er en del svakheter
i skattereglene for forsikringsselskap og at det kan være behov
for en helhetlig gjennomgang. Et nytt regelverk for kapitalkrav
og verdivurdering av de forsikringstekniske avsetningene i forsikringsvirksomhet
(Solvens II) trer i kraft 1. januar 2016. Departementet har hatt
på høring et forslag til endringer i den skattemessige behandlingen
av forsikringsmessige avsetninger med utgangspunkt i Solvens II.
Basert på høringsinnspillene mener departementet at det er behov
for en nærmere vurdering av enkelte elementer av forslaget. Departementet
foreslår derfor å utsette innføring av nye regler som tidligst kan
tre i kraft fra og med inntektsåret 2017. Det vil i forbindelse
med denne gjennomgangen også være aktuelt å se på skattemessige
fradrag knyttet til kundemidler i datterselskap.
Finansiell sektor beskattes i utgangspunktet
som annen næringsvirksomhet. Et viktig unntak er at finansielle
tjenester er unntatt fra merverdiavgift. Merverdiavgiftsunntaket
for finansielle tjenester er bredt og omfatter kjerneområdene innenfor
bank, forsikring og verdipapirhandel. Dette innebærer at det ikke
ilegges avgift på en hoveddel av finansinstitusjonenes omsetning. Provenytapet
av dette unntaket er på usikkert grunnlag anslått til om lag 8 mrd.
kroner i 2014.
Finanskriseutvalget (NOU 2011:1) pekte på at unntaket
for merverdiavgift for finansielle tjenester har flere uheldige
sider. Unntaket bidrar til en uheldig vridning av produksjon og
forbruk mot finansielle tjenester. Det bryter med nøytralitetsprinsippet
som ligger bak utformingen av merverdiavgiftssystemet, og unntaket
påvirker forbruk og næringsstruktur. Blant annet inngår merverdiavgiften
som en kostnad på vare- og tjenesteinnsatsen i finansiell tjenesteproduksjon siden
det da heller ikke gis fradrag for inngående avgift. Merverdiavgiften
kan dermed være et hinder for innkjøp av tjenester eksternt eller
for utskilling av virksomhet, selv om dette er billigst. Dette gir
ikke samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk. Den manglende fradragsretten innebærer
også at næringsdrivendes bruk av finansielle tjenester og eksport
av slike tjenester blir overbeskattet. Husholdninger er underbeskattet
siden merverdien som skapes i finansinstitusjonene, ikke beskattes
fullt ut.
Finansdepartementet presenterte i Prop. 1 LS (2013–2014)
Skatter, avgifter og toll 2014 en foreløpig skisse til hvordan problemene
knyttet til dagens unntak i merverdiavgiften kan løses.
Merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester og
virkninger av unntaket omtales i Skattemeldingen punkt 11.3.2–11.3.5.
Regjeringen støtter utvalgets forslag om å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget
til å inkludere finansielle tjenester som ytes mot konkrete vederlag. Regjeringen
tar sikte på å fremme forslag om dette sammen med forslag om avgift
på marginbaserte tjenester i kommende statsbudsjetter, og tidligst
i forbindelse med 2017-budsjettet.
Regjeringen støtter utvalgets forslag om å innføre
skatt på margininntekter. Departementet vil komme tilbake med et
konkret forslag som i størst mulig grad ivaretar merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper.
I den grad utredningen viser at en slik nøytral avgift blir for
komplisert eller ikke kan gjennomføres, vil det eventuelt bli foreslått
en enklere variant. Forslaget vil legges fram sammen med forslag
til å utvide merverdiavgiften til å omfatte gebyrbelagte finansielle tjenester.
Dette vil tidligst skje i forbindelse med 2017-budsjettet.
Utvidelse av merverdiavgiften til finansielle tjenester
og en avgift på margininntekter kan rette opp flere skjevheter ved
dagens merverdiavgiftsunntak. Endringene vil føre til at finansielle
tjenester til husholdningene blir skattlagt mer på linje med øvrige
varer og tjenester. Innføring av avgiftsplikt vil gi fradragsrett
for vare og tjenesteinnsats i finansiell tjenesteproduksjon som
kan bidra til å redusere næringslivets kostnader ved slike tjenester.
Når insentivene til egenproduksjon i finansforetakene faller bort, vil
det kunne bidra til bedre utnyttelse av ressursene samtidig som
avgiftsplikt gir økte inntekter til staten.
Departementet redegjorde i Prop. 1 LS (2013–2014)
for økonomiske virkninger av å innføre merverdiavgift på finansielle
tjenester som tilbys mot konkrete vederlag, og innføre en egen avgift på
margininntekter. Det ble her lagt til grunn innføring av en avgift
på inntekter fra rentemargin på 25 pst. med mange av merverdiavgiftens
nøytralitetsegenskaper.
Såfremt finanssektoren gis fradrag for inngående merverdiavgift,
kan omleggingen medføre en kostnadsbesparelse for bedriftskunder.
Årsaken er at dagens avgiftskumulasjon bortfaller, noe som for denne
kundegruppen kan gi noe lavere utlånsrenter og skadeforsikringspremier,
og høyere innskuddsrenter. For privatkunder som ikke er merverdiavgiftspliktige,
kan endringene innebære en prisøkning i form av noe høyere utlånsrenter
og lavere innskuddsrenter. Det må imidlertid legges til grunn at
deler av avgiften ikke veltes over på kundene, men isteden påvirker
blant annet overskudd og lønninger i bransjen.
I Prop 1 LS (2013–2014) er det også gitt en
fremstilling av mulige provenyvirkninger ved innføring av merverdiavgift
på finansielle tjenester og avgift på margininntekter ved å ilegge
av avgift på 25 pst. Lavere satser og innhenting av mindre proveny,
for eksempel i tråd med utvalgets forslag på 3,5 mrd. kroner, vil
isolert sett innebære reduserte virkninger sammenlignet med virkningene
beskrevet i Prop. 1 LS (2013–2014). De nærmere konsekvenser for
de enkelte gruppene vil imidlertid også avhenge av avgiftens nøytralitetsegenskaper,
for eksempel om det lar seg gjøre å skille mellom privatkunder og
bedriftskunder. Departementet vil komme tilbake med nærmere vurdering
av de økonomiske konsekvensene når konkrete forslag presenteres
for Stortinget. Som nevnt vil nivået på en avgiftssats avhenge av
i hvilken grad nøytralitetsegenskapene kan ivaretas ved utforming
av avgiften på margininntekter.
Utvalget viser til at finansielle transaksjoner
også har vært foreslått som skattegrunnlag. I motsetning til merverdiavgiften
betales transaksjonsskatter i hvert ledd, som gjør at avgiften kumuleres
i hvert ledd, og den betales av næringslivet. Skattebyrden avhenger
derfor av hvor ofte et verdipapir skifter eier, og ikke av verdiøkningen
på tjenesten. Utvalget mener transaksjonsskatter vil føre til at
verdipapirmarkedene fungerer dårligere. Dette kan igjen bidra til
at det blir vanskeligere for bedriftene å skaffe til veie egenkapital
til å finansiere investeringer. Utvalget påpeker derfor at virkningene av
en transaksjonsskatt er lite forutsigbar, og at en slik skattereform
kan påvirke kapitaltilgangen negativt. Utvalgets vurdering er at
transaksjonsskatter er dårlig begrunnet og har uheldige egenskaper.
Utvalget mener derfor det ikke bør innføres transaksjonskatter i
finanssektoren.
Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger
og vil ikke foreslå å innføre transaksjonsskatter i finanssektoren.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Venstre, viser til at finansiell sektor
i utgangspunktet beskattes som annen næringsvirksomhet, men at et
unntak er at finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgift.
Dette unntaket gjelder for kjerneområdene innenfor bank, forsikring
og verdipapirhandel. Flertallet støtter regjeringens
syn på at unntaket fra merverdiavgift bryter med nøytralitetsprinsippet som
ligger bak utformingen av merverdiavgiftssystemet, og at unntaket
kan bidra til en uheldig vridning av produksjon og forbruk mot finansielle
tjenester.
Flertalletviser
til at regjeringen i Skattemeldingen varsler at den tar sikte på
å fremme forslag om å skattlegge merverdien i finansiell tjenesteyting
i kommende statsbudsjetter, og tidligst i forbindelse med 2017-budsjettet. Flertallet merker
seg videre at det er påpekt at dersom det viser seg at en avgift
med merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper blir for komplisert
eller ikke kan gjennomføres, vil det eventuelt bli foreslått en
enklere variant. Flertallet mener en skatt på merverdien
i finansiell tjenesteyting må komme på plass. Flertallet mener
det bør innføres en finansskatt allerede fra 2017 som kan gi inntekter
som blant annet kan bidra til å redusere skattesatsen på alminnelig
inntekt.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at staten i dag
har et skattetap på mer enn 8 mrd. kroner årlig som følge av at
finansnæringa ikke betaler moms. Dette er etter disse medlemmers mening
en helt urimelig forskjellsbehandling. Disse medlemmer mener
skattetapet må hentes inn, hovedsakelig gjennom økt beskatning av
næringas overskudd som i 2014 var på mer enn 80 mrd. kroner.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil vise
til at Senterpartiet over lengre tid har tatt til orde for en finansskatt,
og at partiet hadde dette inne i sine alternative budsjetter både
for 2015 og 2016. Det er etter dette medlems mening svært
gledelig at et bredt flertall på Stortinget nå slår tydelig fast
at finansskatten skal innføres fra 2017, og dette medlem vil
jobbe aktivt for at Senterpartiets modell for utforming av den nye skatten
blir lagt til grunn.
Komiteens medlem fra Venstre viser
til at den inngåtte avtalen inneholder et punkt om økt beskatning
av finanssektoren. Dette medlem har hele tiden tatt
forbehold om at Venstres tilslutning til dette punktet avhenger
helt av hvilken modell regjeringen og flertallet til slutt vil ende
opp med. For dette medlem er det uaktuelt at store
deler av skattereformen finansieres ved at tjenester som vanlige
skatteytere benytter seg av, som boliglån og forsikring, blir dyrere.
Innføring av en ren momsordning for finansielle tjenester som lån
og forsikring vil derfor ikke få Venstres støtte. Det samme gjelder for
eventuelt andre løsninger som kun medfører at økt skattebyrde for
finanssektoren fører til økte kostnader for kundene generelt og
familier i etableringsfasen spesielt.
Dette medlem viser til at spørsmål
om innføring av en finansskatt har vært oppe ved en rekke anledninger,
uten at man har lyktes med å finne en god nok modell. Dersom det
lar seg gjøre å innføre en skatt på finanssektoren uten å gi folk
en stor tilleggsregning på bank- og forsikringstjenester, kan Venstre
stille seg bak en slik løsning.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti ønsker
en økt beskatning av finanssektoren velkommen. Dette medlem mener
en slik skatt bør ha et bredt grunnlag og gjelde både for finansielle
tjenester produsert innenlands og importerte finanstjenester. Dette medlem understreker
viktigheten av at en slik merverdiavgift på finansielle tjenester
må være vanskelig å vri seg unna.